RIKTLINJE 1 (23) Skapat av (Efternamn, Förnamn, org) DokumentID Ev. ärendenummer Blidberg, Karin, Ssbmb TDOK 2011:460 TRV 2010/9532 Fastställt av Dokumentdatum Version Chef VO Samhälle 2012-05-25 1.0 Dokumenttitel Buller och vibrationer vid planering av bebyggelse 1. Sammanfattning Över 1,7 miljoner människor uppskattas vara utsatta för buller från vägtrafik, 225 000 för buller från järnvägstrafik och 13 000 människor för buller från luftfart. Ytterligare 6 500 människor utsätts för höga vibrationer intill en järnväg. Alla vi som arbetar med samhällsplanering måste hjälpas åt för att dessa problem ska minska. Genom riktlinjen ska Trafikverket bidra till att de transportpolitiska målen uppnås. Riktlinjen ska bidra till att forma ett enhetligt arbetssätt så att alla kommuner ska mötas av samma budskap. Riktlinjen ska också bidra till att vi har ett gemensamt förhållningssätt inom Trafikverket i situationer då det finns risk för att Trafikverket drabbas av krav att åtgärda bullereller vibrationsstörda områden som en kommun har planlagt nära statliga vägar och järnvägar. Många kommuner strävar efter tätare städer med effektiva transportmöjligheter, där människor åker kollektivt, cyklar och går i hög grad. Men tätare städer kan orsaka att fler människor blir utsatta för höga buller- och vibrationsnivåer. Framför allt i storstäderna byggs det bostäder nära starkt bullrande och vibrationsstörda vägar, järnvägar och flyplatser. Vid statliga vägar och järnvägar har Trafikverket ansvar för att minska trafikbullret för boende i befintlig bostadsbebyggelse. Det är viktigt att vi och kommunerna är överens om vem som har ansvar för att det inte ska uppstå problem med buller i nya bostadsområden. De allmänna råd och byggregler som olika myndigheter har gett ut är inte samordnade. Bristen på samsyn medför att det är oklart för Trafikverket vilka myndigheters allmänna råd som ska användas och hur råden ska tillämpas. Trafikverkets juridiska och ekonomiska ansvar Trafikverket har tillsammans med kommuner, länsstyrelsen, Boverket, Socialstyrelsen och Naturvårdsverket ansvar för att främja en god och långsiktigt hållbar boendemiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Ansvarsfördelningen är däremot osäker juridiskt sett i dagens läge. Riktlinjens inriktning är dock att det i första hand är byggherren och därefter kommunen som har det juridiska och ekonomiska ansvaret för att se till att riktvärdena för buller och vibrationer efterlevs vid nybyggnad av bostäder. Trafikverket ska alltid tydligt meddela sitt ställningstagande om en kommun beslutar och länsstyrelsen godkänner en detaljplan för ny bebyggelse av bostäder i områden nära statliga vägar, järnvägar eller flygplatser där det är olämpligt med bostadsbebyggelse på grund av buller eller vibrationer. I sådana fall är det grundläggande att vi muntligt och skriftligt meddelar dels att Trafikverket motsätter sig den planerade bebyggelsen, dels att Trafikverket kommer att begära ersättning för kostnader för skyddsåtgärder med mera om det fattas ett beslut som går Trafikverket emot.
RIKTLINJE 2 (23) Trafikverket har samtidigt ansvar för att genom dialog och samråd bidra till en hälsosam boendemiljö. Detta ansvar medför att Trafikverket bör arbeta för att begränsa kommunens utrymme att göra egna avvägningar vid planering av bebyggelse så att Trafikverkets kriterier för vad en god bebyggd miljö innebär efterlevs i högre grad. På detta sätt kan framtida krav på skyddsåtgärder i efterhand minimeras, oberoende av vem som är betalningsansvarig. Riktvärden för ljudnivåer, vibrationer och möjliga avsteg Följande riktvärden gäller vid nybyggnad av bostäder under förutsättning att det är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt: 30 dba ekvivalentnivå inomhus 45 dba maximalnivå inomhus nattetid 55 dba ekvivalentnivå utomhus (vid fasad) 70 dba maximalnivå vid uteplats i anslutning till bostad 0,4 mm/s vägd RMS i utrymmen där människor stadigvarande vistas (avser järnväg). I riktlinjen beskrivs i vilken omfattning och i vilka fall riktvärdesnivåerna kan få överskridas och vad som gäller vid skolor, förskolor, hotell, pensionat, kontor och andra störningskänsliga miljöer. Trafikverket överklagar generellt sett inte avsteg från riktvärdena för buller i kollektivtrafikstråk eller i centrum eller centrala delar av större städer. Dessa områden definieras ytterligare i riktlinjen. I dessa områden överklagar Trafikverket inte avsteg upp till 60 dba ekvivalent ljudnivå utomhus om huset har en tyst eller ljuddämpad sida. Avsteg upp till 65 dba ekvivalent ljudnivå utomhus kräver en tyst sida, och högre nivåer accepteras inte. Riktlinjen definierar begrepp som används i avstegsfall. Arbetssätt i olika planeringsskeden Redan när nya byggnader eller bostadsområden är på idéstadiet bör Trafikverket och kommunen diskutera lämpliga alternativ med tanke på buller och vibrationer. Tidigt i processen bör Trafikverket poängtera vikten av att värna människors hälsa och nå miljökvalitets- och hälsomål samt bevaka vägar och järnvägar som riksintressen. I tidiga skeden innan den formella planprocessen startar kan Trafikverket begära följande av kommunen: buller- och vibrationsutredning med nuläge och prognoser sammantagna beräkningar av buller från trafiken på statliga och kommunala vägar och från järnvägstrafiken val av en viss teknisk bullerbegränsande lösning eller utformning samt beslut om högsta buller- och vibrationsnivå redovisning av åtgärder: utförande, kostnader och redovisning av hälsoeffekter. Planprocessen består vidare av samrådskede, granskningsskede, antagandeskede och länsstyrelsens planprövning. I hela processen bör vi framhäva Trafikverkets ståndpunkter steg för steg. Finansiering av åtgärder, avtal och överklaganden av detaljplanebeslut Den byggherre som beslutar om bebyggelse i bullriga områden ska också bekosta eventuella bulleråtgärder. Byggherren ska även bekosta drift och underhåll av bulleråtgärder. Trafikverket ska däremot finansiera skäliga bulleråtgärder om en väg eller järnväg ska byggas om, oberoende av om det gjordes avsteg från riktvärdena när bostäderna byggdes eller inte.
RIKTLINJE 3 (23) Riktlinjen beskriver också om och när det kan finnas anledning till avtal samt när Trafikverket ska överklaga länsstyrelsens godkännande av bostadsbebyggelse där Trafikverket muntligt och skriftligt har motsatt sig bebyggelse på grund av buller eller vibrationer. 2. Syfte Det övergripande syftet med denna riktlinje är att Trafikverket i enlighet med sin instruktion (2010:185) ska bidra till att de transportpolitiska målen uppnås. Hänsynsmålen om säkerhet, miljö och hälsa inbegriper målet om God bebyggd miljö, som är ett av riksdagens 16 miljökvalitetsmål. Riktlinjen är också i linje med arbetet för ökad folkhälsa och minskad ohälsa som lyfts fram i de transportpolitiska målen. Målet med riktlinjen är att skapa ett gemensamt arbetssätt för Trafikverkets samverkan med kommuner vid samhällsplanering i situationer när det finns risk för problem med buller eller vibrationer. Det finns risk för att Trafikverket kan drabbas av krav på att åtgärda buller- eller vibrationsstörningar i efterhand i områden som en kommun har planlagt nära statliga vägar och järnvägar. Riktlinjen ska bidra till att vi inom Trafikverket har ett gemensamt förhållningssätt för att undvika att sådana situationer uppstår. 3. Bakgrund Buller är ett utbrett miljöproblem och är den störning som berör flest människor i Sverige. 1,73 miljoner människor uppskattas vara utsatta för buller från vägtrafik, 225 000 för buller från järnväg och 13 000 för buller från luftfart över 55 dba ekvivalent ljudnivå vid sin bostad 1. Vid de statliga vägarna beräknas 200 000 personer vara utsatta för buller högre än riktvärdena inomhus. Vid riktvärdet 55 dba ekvivalent ljudnivå utomhus anser cirka 20 30 procent av befolkningen att vägtrafikbuller är störande. Cirka 10 15 procent av befolkningen anser att buller från vägtrafik är mycket störande vid riktvärdesnivån 55 dba. Forskare från yrkes- och miljömedicin vid Göteborgs universitet har i sin slutrapport redovisat hur många bostäder som är störda av vibrationer intill järnväg. Där anges 6 560 lägenheter vara exponerade för vibrationsnivåer över 0,35 mm/s vägd RMS 2 varav 920 lägenheter beräknas vara utsatta för vibrationsnivåer över 1,4 mm/s vägd RMS (Pagoldh, 1990). Vibrationsvärdena är omräknade till maximal komfortvägd vibrationshastighet (Göransson, 1991; Öhrström m.fl. 2004). 1 Uppskattning av antalet exponerade för väg, tåg och flygtrafikbuller överstigande ekvivalent ljudnivå 55 dba, WSP nov 2009. 2 Vibrationer mäts i hastighet, mm/s. Mätvärdet uttrycks som root mean square (RMS) när det gäller komfortvibrationer.
RIKTLINJE 4 (23) Tätare städer utan att fler utsätts för buller och vibrationer För att samhället ska bli transporteffektivt är planeringstrenden att eftersträva tätare städer där invånarna åker kollektivt, cyklar och går i högre utsträckning. Tätare städer kan innebära och möjliggöra ett lugnare tempo med minskad trafik genom att biltrafik flyttas över till andra tystare trafikslag, vilket i sig medför lägre bullernivåer. Men tätare städer kan också orsaka att fler människor blir utsatta för höga buller- och vibrationsnivåer. Oavsett om man bor intill en flygplats eller vid en kommunal eller statlig väg eller järnväg har man rätt till en miljö med god ljudkvalitet. Trafikverkets ambition är att arbeta för utveckling av tätare städer, men samtidigt verka för att bebyggelsen utvecklas så att människor inte utsätts för buller- och vibrationsnivåer som innebär en risk för människors hälsa. I miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö finns preciseringen människor ska inte utsättas för skadliga luftföroreningar, ljudnivåer och radonhalter eller andra oacceptabla hälso- eller säkerhetsrisker. Vad som utgör en skadlig nivå ska baseras på vetenskapliga riskbedömningar. Bostäder byggs nära bullriga flygplatser, vägar och järnvägar Många kommuner har en stark vilja att bygga nära flygplatser, vägar och järnvägar trots att bullernivåerna redan ligger över riksdagens antagna riktvärden för trafikbuller vid nybyggnad av bostäder. Främst i våra storstadsregioner byggs nya bostäder nära bullrande och vibrationsstörande vägar och järnvägar där Trafikverket enligt miljöbalken är ansvarig verksamhetsutövare. En förutsättning för klimatsmarta samhällen är dock att man bygger i lägen nära kollektivtrafik, service och arbetsplatser, vilket Trafikverket ser positivt på. Men Trafikverket kan som verksamhetsutövare drabbas av krav på åtgärder om inte bebyggelsen utförs med hänsyn till riktvärdena för buller och vibrationer. Allmänna råd och byggregler ger otillräcklig styrning Det blir alltmer tydligt att kommuner och Trafikverket saknar ett gemensamt synsätt i ansvarsfrågan och om vad som är skäliga avvägningar mellan buller och vibrationer och andra intressen. Även inom Trafikverket och enskilda kommuner kan det råda olika syn på hur frågor om buller och vibrationer ska hanteras. Vilka nivåer som accepteras och vilka åtgärder som är skäliga skiljer sig åt mellan reglerna i plan- och bygglagen och miljöbalken och mellan olika tillsynsmyndigheter (Socialstyrelsen, Naturvårdsverket, Boverket, länsstyrelserna). Detta gör buller- och vibrationsfrågorna ännu mer komplexa att hantera. Riksrevisionen har granskat om statens styrning vid planläggning och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer har skapat förutsättningar för en effektiv och transparent plan- och byggprocess (Riksrevisionsverket, 2009). Enligt undersökningen har centrala myndigheter, såsom Naturvårdsverket, Boverket och Socialstyrelsen, inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att samordna de olika myndigheternas allmänna råd samt byggregler. Detta har i sin tur lett till att länsstyrelserna har haft begränsade förutsättningar att samordna sina bedömningar av buller vid planläggning av bostäder. Granskningen visar att det är stora skillnader mellan kommunernas bedömningar vid planläggning av bostäder i bullerutsatta miljöer. Det förekommer även motsättningar inom enskilda kommuner mellan planavdelningens exploateringsintressen och miljöoch hälsoskyddskontorets hälsoperspektiv. Risken är att det blir allt vanligare med avsteg från riktvärdena, vilket leder till ett växande antal bullerutsatta.
RIKTLINJE 5 (23) Brist på samsyn mellan myndigheter Riksrevisionens granskning tar också upp att bristen på samsyn mellan statliga aktörer har medfört att det är oklart för exempelvis Trafikverket vilken myndighets råd som ska tillämpas och hur råden ska tolkas (Boverket 2008; Socialstyrelsen 2008; Naturvårdsverket 2001; 2003; 2008). Osäkerheten har i vissa fall inneburit att myndigheterna och kommunerna träffar försenade avtal när planeringsprocessen är långt gången där man reglerar kostnaden för bullerskyddsåtgärder. Bristen på samarbete och samsyn om ansvar inför bebyggelse kan då också leda till mer eller mindre påtvingade överenskommelser till nackdel för de boende. 4. Riktlinjens omfattning Denna riktlinje ska ge stöd för hur Trafikverket bör bedöma och hantera frågor som rör buller och vibrationer från luftfart och trafik på statliga vägar och järnvägar 3 i samhällsplaneringens olika skeden vid planering och uppförande av bebyggelse. Detta inkluderar samråd och samarbete med flygplatser, försvaret och Luftfartsverket i frågor som rör buller från luftfart. Riktlinjen kan i valda delar även ge stöd vid planering av bebyggelse vid kommunala gator och vägar. Riktlinjen omfattar följande områden: Ansvarsförhållanden: Lagar och förordningar som åberopas för att minska risken för Trafikverket att drabbas av krav på att i efterhand vidta buller- eller vibrationsåtgärder i områden som en kommun planlagt nära statlig väg eller järnväg samt krav enligt Trafikverkets instruktion på att Trafikverket ska bidra till att miljökvalitetsmålet En god bebyggd miljö och målet för minskad ohälsa och ökad folkhälsa uppnås (kap. 5). Riktvärden för ljudnivåer och vibrationer: Inomhus- och utomhusnivåer vid fasad och på uteplatser för bostäder, förskolor och skolor, vårdinrättningar, hotell och pensionat, kontorslokaler samt andra störningskänsliga miljöer (kap. 6). Skeden i planeringsprocessen: Trafikverkets sätt att agera och vilka krav Trafikverket kan ställa gentemot kommunen med hänsyn till buller och vibrationer i olika skeden i den kommunala samhällsplaneringen (kap. 7). Finansiering av åtgärder: Kommunens och Trafikverkets finansiella ansvar för planerade bulleråtgärder i de olika skedena vid kommunal samhällsplanering och vid underhåll och skötsel av bullerskyddsåtgärder (kap. 8). Trafikverkets förhållningssätt till avsteg från riktvärden: Trafikverkets agerande i enlighet med kraven i vår instruktion om att bidra till miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö vid kommuners tillämpning av Boverkets allmänna råd samt vid tillämpning av Stockholmsmodellens rekommendationer för avsteg (kap. 9). 3 Riktlinjen har bearbetats utifrån ett vägperspektiv och har kompletterats med resonemang och fakta om buller vid byggande av bostäder vid järnväg. I remissrundan poängterade många behovet av att inkludera buller från övriga trafikslag. Därför beslutade arbetsgruppen att riktlinjen även ska omfatta buller från luftfart. Buller intill hamnar och från sjöfart har Trafikverket däremot mindre erfarenhet av och lite kunskap om hur det hanteras vid planering av bebyggelse. Buller i och intill hamnar brukar hanteras som industribuller.
RIKTLINJE 6 (23) 5. Ansvarsförhållanden 5.1 Juridiskt och ekonomiskt ansvar De riktvärden för trafikbuller som har beslutats av riksdagen anger de ljudnivåer samhället anser är godtagbara (se kap. 6 Riktvärden för ljudnivåer och vibrationer). Buller är en hälsofråga och påverkar människors hälsa och på sikt samhällets kostnader för sjukvård med mera. En grundläggande regel i plan- och bygglagen är att lagen ska tillämpas så att det främjar en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Även miljöbalken understryker miljöoch hälsomålen, då alla dess bestämmelser syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Det innebär bland annat att människors hälsa inte får äventyras. Kommuner, länsstyrelsen och ansvariga myndigheter har ett gemensamt ansvar för detta. Fördelningen av det juridiska ansvaret är följande: Trafikverket ska som verksamhetsutövare över statliga vägar och järnvägar utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön (2 kap. 2,3 miljöbalken (1998:808)). Trafikverket ska inom sina verksamhetsområden (inklusive luftfarten) tillhandahålla underlag för tillämpning av 3 5 kap. miljöbalken, bland annat om riksintressen, och av planoch bygglagen (2010:900) 4, bland annat det som står i kap 6.2 nedan. Flygplatsernas, försvarsflygplatsernas och Flygtrafiktjänstens (LFV) ansvarsfördelning i förhållande till Trafikverkets ansvar över buller från luftfarten är inte helt klargjord. Flygplatserna har givetvis stort intresse av att bevaka detaljplaner, eftersom boende som blir störda av buller i efterhand kan yrka på restriktioner i verksamheten med hjälp av hänsynsreglerna i miljöbalken. Däremot är ägarförhållandena till flygplatserna olika. Några ingår i det statliga bolaget Swedavia, några är kommunalt ägda och ytterligare några ägs av privata bolag, vilket försvårar besluten om vem som ansvarar för buller från luftfart. Däremot är det den som äger flygplatsen som är verksamhetsutövare enligt miljöbalken. Transportstyrelsen och LFV (Luftfartsverket) är de myndigheter som styr över luftrummets utformning och därmed över alternativa möjliga flygvägar, vilket i sin tur har stor påverkan på flygbullret. Kommunen är ansvarig för att planering av bebyggelse följer lagens intentioner och ska med en detaljplan pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse samt bestämma skyddsåtgärder för att motverka störningar från omgivningen (4 kap. 2, 12 plan- och bygglagen (PBL) (2010:900)). I det sammanhanget ska kommunen även utgå från hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Om det finns särskilda skäl ska högsta tillåtna värden för störningar anges för bland annat buller och skakning. Kommunen är dessutom enligt 2 kap. 3 miljöbalken ansvarig 4 I enlighet med Trafikverkets instruktion 10 (SFS 2010:185).
RIKTLINJE 7 (23) verksamhetsutövare för kommunala vägar. Kommunen är också tillsynsmyndighet för buller och vibrationer. Länsstyrelsen har ett särskilt ansvar för att bevaka frågor om människors hälsa och säkerhet. Det innebär att länsstyrelsen ska upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser i dess helhet i vissa fall (11 kap. 10, 11 plan- och bygglagen (2010:900)). Det gäller bland annat om beslutet har en sådan innebörd att bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet samt om ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses. Boverket har som ansvarig myndighet för planering och byggande gett ut allmänna råd för hur plan- och bygglagen bör tillämpas när nya bostäder planeras i områden utsatta för buller från väg- och spårtrafik (Boverket, Allmänna råd 2008:1). Boverket är även ansvariga för Flygbuller i planeringen (Boverket, Allmänna råd 2009:1), för miljökvalitetsmålet En god bebyggd miljö samt för Boverkets byggregler (BBR). Naturvårdsverket är den myndighet i Sverige som har överblick över hur miljön mår och hur miljöarbetet går. Myndigheten har också till uppgift att samordna, följa upp och utvärdera arbetet med Sveriges miljömål, där många myndigheter samverkar. Naturvårdsverket har gett ut allmänna råd om flygtrafikbuller (NFS 2008:6) samt förslag till riktlinjer, tillämpning och definitioner rörande trafikbuller vid nyanläggning eller väsentlig ombyggnad av infrastruktur (2001) samt i andra miljöer än för boende, vård och undervisning (2003). Socialstyrelsen ska sörja för statistik, kunskapsuppbyggnad, tillsyn och normgivning inom områdena socialtjänst, hälso- och sjukvård, hälsoskydd, smittskydd och epidemiologi. Socialstyrelsens grundförfattning om buller reglerar buller inomhus (Socialstyrelsens allmänna råd om buller inomhus, SOSFS 2005:6). Den 2 maj 2011 trädde ett antal nya lagar och förordningar i kraft, bland annat plan- och bygglagen (2010:900) (PBL) och plan- och byggförordningen (2011:338). Enligt PBL ska ett byggnadsverk ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om skydd mot buller (8:4 1 st p. 5). Plan- och byggförordningen kompletterar det med följande (3:13): För att uppfylla det krav på skydd mot buller som anges i 8:4 1 st. p 5 PBL, ska ett byggnadsverk vara projekterat och utfört på ett sådant sätt att buller som uppfattas av användarna eller andra personer i närheten av byggnadsverket, ligger på en nivå som inte medför en oacceptabel risk för dessa personers hälsa och som möjliggör sömn, vila och arbete under tillfredsställande förhållanden. Denna förordning ersätter och är i princip densamma som den gamla förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m., där motsvarande bestämmelse finns i 7. Detta innebär att en byggnad, installationer i byggnaden samt utomhusmiljöer intill byggnaden ska utformas så att ljud från byggnadens installationer dämpas. Det gäller både ljud från angränsande utrymmen och ljud utifrån. Detta ska ske i den omfattning som den avsedda användningen kräver och så att de som vistas i eller intill byggnaden inte besväras av ljudet. Den som avser att bygga bostäder i en miljö som är utsatt för buller från väg-, spår- och flygtrafik har således krav på sig som gäller buller. Kommunen ansvarar för att planeringen av nya bostäder följer lagens intentioner både genom planverksamheten och genom beviljanden av bygglov. Följaktligen ska
RIKTLINJE 8 (23) kommunen ställa krav på ljudisolering i sådan omfattning som framgår av de riktvärden för trafikbuller som har beslutats av riksdagen. Sammanfattningsvis ska Trafikverket utgå från riksdagens riktvärden för trafikbuller vid nybyggnad av bostäder. Riktvärdena finns i Infrastrukturpropositionen 1996/97:53 och stämmer i stort sett överens med Världshälsoorganisations riktvärden. (Se vidare kap. 6 Riktvärden för ljudnivåer och vibrationer.) Det är viktigt att Trafikverket i samband med planeringen av nya bostäder meddelar både länsstyrelsen och berörd kommun, muntligt och skriftligt, om vi beräknar att riktvärdena kommer att överstigas vid en framtida trafiksituation. Vi ska också meddela verkets inställning att riktvärdena för trafikbuller ska följas när ny bebyggelse planeras. Det gäller både kommande och pågående planer samt enskilda bygglov. Varje enskild kommun är planerande myndighet och kan i vissa lägen och under vissa förutsättningar göra avsteg från gällande riktvärden för trafikbuller. Kommunen kan då anta en detaljplan som inte uppfyller riktvärdena om en god boendemiljö fortfarande kan uppnås. (Se vidare utveckling om avsteg från riktvärdena under kap. 9.) Kommunen har då gjort en medveten avvägning mellan risken för bullerstörningar och andra allmänna intressen. Trafikverkets uppfattning är att kommunen i sådana fall rimligtvis bör ha det ekonomiska ansvaret för eventuella framtida krav på åtgärder mot bullereller vibrationsstörningar. Länsstyrelsen har i uppdrag att tillse att de detaljplaner som antas av varje enskild kommun uppfyller både riksintresset för kommunikationer och miljö- och hälsokraven. Om en detaljplan inte uppfyller dessa krav kan länsstyrelsen ingripa, det vill säga upphäva kommunens beslut att anta planen. Trafikverket bör yttra sig muntligt och skriftligt, om ett område nära statliga vägar och järnvägar är olämpligt för bostäder på grund av höga buller- eller vibrationsnivåer. Om en kommun har beslutat om en detaljplan där det ingår ny bebyggelse av bostäder i sådana områden, och länsstyrelsen inte har ingripit i detaljplanen, kan Trafikverket överklaga länsstyrelsens beslut. (Se vidare under rubrik 9.7 Generellt förhållningssätt till överklaganden.) Detta gäller inte bostäder vid flygplatser, eftersom vi inte är sakägare där. Trafikverket kan i efterhand bli ålagd enligt miljöbalken att åtgärda buller- eller vibrationsstörningar i nybyggda områden. Trafikverkets uppfattning är att om vi skriftligt och muntligt har påpekat områdets olämplighet för bostäder kan vi åberopa civilrättliga regler om skadestånd gentemot kommunen för de kostnader som drabbar Trafikverket. Bestämmelserna finns i 3 kap. 2 skadeståndslagen (1972: 207). Rättsläget är dock oklart, och därför är det svårt att mer exakt ange vilket ansvar de olika parterna har i en sådan situation. Trafikverket kan argumentera för att bostaden har uppförts efter det att förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. trädde i kraft (augusti 1994) och att fastighetsägaren eller kommunen därmed får bekosta eventuella bullerreducerande åtgärder. Man måste även beakta hur trafiksituationen kan förändras över åren och att fastigheten kan ha bytt ägare. Det bör understrykas att ansvaret som
RIKTLINJE 9 (23) verksamhetsutövare enligt miljöbalken inte kan avtalas bort. Det är endast det ekonomiska ansvaret för skyddsåtgärderna som man kan avtala om civilrättsligt. Det är osäkert var gränsen går för när Trafikverkets verksamhetsansvar gäller och när Trafikverket kan hävda att det är den som har byggt huset eller som beviljat bygglov som ansvarar för att skydda boende från buller från Trafikverkets verksamhet. Det krävs alltså en bedömning i varje enskilt fall av om det är Trafikverkets ansvar enligt miljöbalken som gäller eller inte. En grundläggande förutsättning för att kunna ställa något anspråk i en sådan situation är sannolikt att Trafikverket har varit mycket tydligt i sitt yttrande. Vi måste tydligt ha angett dels att Trafikverket motsätter sig den planerade bebyggelsen på grund av risken för bullerstörningar, dels att Trafikverket har för avsikt att begära ersättning för kostnader för skyddsåtgärder med mera om det kommer krav på sådana åtgärder. Det är lämpligt att ta kontakt med Trafikverkets jurister redan när vi avser att lämna synpunkter till en kommun på en detaljplan där riktvärdena för buller och vibrationer inte uppfylls. Man kan då diskutera verkets uppfattning i det aktuella ärendet. Det är dock den enskilda handläggaren som måste avgöra om ärendet är av sådan karaktär att det är lämpligt att kontakta en jurist. Det är också lämpligt att kontakta Trafikverkets jurister för att diskutera innehållet i eventuella avtal. Kontakta också juristerna när Trafikverket föreläggs att vidta bulleroch vibrationsdämpande åtgärder, trots att vi har lämnat tidiga synpunkter om att ett område är olämpligt för bostäder. 5.2 Ansvar för att bidra till En god bebyggd miljö, minskad ohälsa och ökad folkhälsa Trafikverket har ansvar för att bidra till en hälsosam boendemiljö, bland annat minskat buller. Det är en följd av att vi enligt vår instruktion (2010:185) ska bidra till att de transportpolitiska målen uppnås. Ett av dessa är det så kallade hänsynsmålet, och i det ingår God bebyggd miljö, som är ett av de 16 miljökvalitetsmålen. Enligt det målet ska städer, tätorter och annan bebyggd miljö utgöra en god och hälsosam livsmiljö, och byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt. Buller är ett av fem delmål i detta mål. För att uppnå målet om buller ska vi bland annat arbeta med dialog och samråd. Ansvaret för att bidra till En god bebyggd miljö, minskad ohälsa och ökad folkhälsa innebär att Trafikverket bör begränsa kommunens utrymme att göra egna avvägningar. I stället bör vi delta i hela planeringsprocessen så att beslut om bebyggelse alltid uppnår kriterierna för en god bebyggd miljö. (Se vidare i kap 9. Trafikverkets förhållningssätt till avsteg från riktvärdena.) Förhoppningen är att Trafikverkets medverkan i planerings- och beslutsprocessen minimerar de framtida kraven på åtgärder mot bulleroch vibrationsstörningar oberoende av vem som är betalningsansvarig.
RIKTLINJE 10 (23) 6. Riktvärden för ljudnivåer 6.1 Riktvärden för väg- och järnvägsbuller i bostäder Huvudregeln inför varje kommunikation med en kommun i plansammanhang är att kommunerna ska följa riksdagens riktvärden för trafikbuller vid nybyggnad av bostäder. Riktvärdena anges i Infrastrukturpropositionen, prop. 1996/97:53. Följande riktvärden är beslutade: 30 dba ekvivalentnivå inomhus 45 dba maximalnivå inomhus nattetid 55 dba ekvivalentnivå utomhus (vid fasad) 70 dba maximalnivå vid uteplats i anslutning till bostad. De maximala ljudnivåerna får enligt Boverkets allmänna råd överskridas högst i följande omfattning: Inomhus: 45 dba får överskridas högst 5 gånger/natt 5 (kl. 22.00-06.00), och 55 dba får aldrig överskridas. Fasadåtgärder ska dimensioneras så att dessa värden inte överskrids. För denna beräkning ska antalet lastbilar, bussar eller tåg per natt användas. Uteplats: 70 dba frifältsvärde får överskridas högst 5 gånger/timme under den mest utsatta timmen, i medeltal under året. För denna beräkning ska antalet lastbilar, bussar eller tåg vid maxtimmen dagtid användas. 6.2 Övriga miljöer som är känsliga för bullerstörning Vid nyetablering av verksamhet eller ändrad användning av områden är det viktigt att störningskänsliga verksamheter skyddas från störningar. Därför ska en störningskänslig verksamhet inte lokaliseras alltför nära en flygplats, väg eller järnväg. Exempelvis bör parker, begravningsplatser och rekreationsområden i tätorter ge möjlighet till avkoppling från omgivande miljöer, som ofta är bullerexponerade. Kraven på maximala bullernivåer är lägre för kontor än för bostäder. För kontor krävs enbart att riktvärdena för inomhusmiljöer inte överskrids. Ur bullersynpunkt är det därför lämpligare att lokalisera kontor nära flygplatser, väg eller järnväg än att lokalisera bostäder där. I Boverkets byggregler (BBR) görs hänvisningar till SS 25268 där det finns regler för ljudklassning av vårdlokaler, undervisningslokaler, dag- och fritidshem, kontor och hotell. Om sådana lokaler etableras i områden som är exponerade för buller från flygplatser, väg eller järnväg, ska det säkerställas att ljudnivåerna inomhus inte överskrider de nivåer som anges i BBR. Trafikverket har också del i ansvaret för att barnkonventionen efterlevs. Barn anses utgöra en särskilt utsatt grupp, vilket bland annat framgår av de senare upplagorna av Socialstyrelsens och Karolinska institutets Miljöhälsorapport. Därför är det viktigt att utomhusmiljöer där barn ofta vistas skyddas från störande trafikbuller eller lokaliseras så att de inte är exponerade för trafikbullernivåer högre än riksdagens riktvärden för boendemiljöer. Det gäller lekplatser, dag- och fritidshem och skolgårdar. 5 I avvaktan på resultat från fortsatt utredning, då Naturvårdsverket anger 3 ggr/natt.
RIKTLINJE 11 (23) Samma riktvärden som för bostäder bör gälla för undervisningslokaler, hotell, pensionat och kontor på följande sätt: Förskolor, skolor och vårdlokaler: riktvärden ute och inne gäller Hotell, pensionat och kontor: riktvärden inne gäller 6.3 Flygbuller Riktvärdena för buller från flyg utgår från Boverkets allmänna råd 2009:1, Flygbuller i planeringen, kompletterad med Naturvårdsverkets tolkning av hur ofta maximalnivån 70 dba får överskridas dag- och kvällstid (06.00 22.00). Det innebär att följande bör uppfyllas vid planering och bygglovsprövning för nya bostäder, skolmiljöer och vårdlokaler i områden där det finns risk för bullerstörningar från luftfart: Lokaliseringen ska säkerställa att den slutliga bebyggelsen genom yttre och inre åtgärder kan utformas så att kraven i Boverkets byggregler uppfylls. Lokaliseringen ska säkerställa att bebyggelsen kan placeras och utformas så att FBN 6 55 dba ekvivalentnivå utomhus vid byggnadens fasader inte överskrids. Lokaliseringen ska säkerställa att bebyggelsen kan placeras och utformas så att maximalnivån 70 dba inte överskrids utomhus vid byggnadens fasader mer än 3 gånger per årsmedeldag/kväll. Lokaliseringen ska säkerställa att bebyggelsen kan placeras och utformas så att maximalnivån 70 dba inte överskrids utomhus vid byggnadens fasader mer än tre gånger per årsmedelnatt de 150 mest bullrande nätterna. Gränserna ovan gäller all luftfart, inklusive helikoptrar och militärflyg, i enlighet med Transportstyrelsens kvalitetssäkringsdokument för flygbullerberäkningar. I tredje punkten skiljer sig Boverkets allmänna råd från Naturvårdsverkets tolkning. Enligt råden får maximalnivån 70 dba överskridas 30 gånger per dag/kväll. I avvaktan på enighet följer Trafikverket Transportstyrelsens tillämpning av Naturvårdsverkets tolkning ovan (Naturvårdsverket 2001, s. 9). Ett betydelsefullt problem i sammanhanget är att framtida bullerkurvor finns utarbetade enbart för några få flygplatser i landet. Dessa bullerkurvor har tagits fram i samband med riksintresseutredningar. Det finns naturligtvis ett stort intresse av att få bullerkurvor som underlag i den kommunala planeringen, åtminstone för Sveriges 51 instrumentflygplatser 7. Den svåra frågan i dessa sammanhang är dock att avgöra vilka trafikmängder kurvorna ska baseras på: dagsläget, flygplatsernas egna prognoser eller Transportstyrelsens nationella prognoser, samt vilka prognosår som ska användas: 20, 25 eller 30 år. Detta är helt avgörande för bullerkurvornas utbredning. En möjlighet kan vara att konstruera överlagrade bullerkurvor från flera olika trafikmängder eller trafikfall för att svara mot flera olika framtidsscenarier. 6.4 Vibrationer Riktvärden för vibrationer finns i Naturvårdsverkets och Banverkets riktlinjer för nybyggnad av järnvägsinfrastruktur. Enligt dessa ska man klara 0,4 mm/s vägd RMS i utrymmen där människor stadigvarande vistas, främst utrymmen för sömn och vila (Banverket och Naturvårdsverket, 2006). Trafikverket anser att samma riktvärde ska tillämpas vid nybyggnad av bebyggelse. Andra mål, riktvärden eller störningsnivåer finns inte beskrivna. 6 Definitionen av FBN är tagen från Boverkets allmänna råd (2008) och grundar sig på FBNEU som innebär en tidsindelning med dagtid kl. 06-22, kväll kl. 18-22 och natt 22-06. Dessutom innebär det ett tillägg om 5 dba på ljudnivån kvällstid och 10 dba nattetid. Vidare är värdet ett mått på medelljudnivån under ett år. 7 De flygplatser som är utrustade med inflygningshjälpmedel för landning i dåligt väder.
RIKTLINJE 12 (23) Om vibrationsstörningar förekommer samtidigt med bullerstörningar innebär det totalt sett mer störningar än om bostaden bara belastas med det ena eller det andra. Vibrationer orsakar omfattande sömnstörningar. Det innebär att sömnstörningarna kvarstår om man åtgärdar bullerstörningen men vibrationsstörningen är kvar. Tyvärr finns det inga riktvärden eller kvantitativa bedömningar om kombinationen av buller och vibrationer. 6.5 Stomljud I byggnader på berg eller fast morän kan vibrationer uppträda som stomljud, om byggnaden ligger mycket nära källan till vibrationerna. Nivåerna är dock små. En annan typ av vibrations- och bullerstörning kan uppträda vid tunnlar och liknande konstruktioner i tätorter. Störningarna uppträder här i allmänhet som stomljud genererade av mer högfrekventa vibrationer vid spårtrafik. Det finns tyvärr inga riktvärden angivna för stomljud, men bedömningsgrunder som använts med gott resultat är 30 dba i till exempel Citybanan och Citytunneln. 7. Skeden i planeringsprocessen 7.1 Tidiga skeden Med tidiga skeden avses idéstadiet innan de formella planeringsprocesserna har börjat. Kommunernas arbete med översiktsplaner, fördjupade översiktsplaner och program tillhör detta skede. Motsvarande i väg- och järnvägsplanprocessen är förstudie och väg- /järnvägsutredningar. Det finns då möjlighet att påverka förutsättningarna för olika trafikslag, att välja åtgärder utifrån fyrstegsprincipen 8 och att ta till vara och utveckla tillgänglighet till platser som många har som målpunkt. I detta skede bör Trafikverket informera kommunen generellt om sin inställning att riktvärdena för buller vid nybebyggelse ska uppnås. I detta skede i planprocessen ska Trafikverket även poängtera vikten av att värna människors hälsa och att nå miljökvalitets- och hälsomål. Trafikverket bör i detta skede också diskutera hur man ska tillgodose riksintressen, det vill säga mark- och vattenområden som har pekats ut som lämpliga för kommunikationer. I dessa diskussioner kan vi till exempel ta upp att det kan uppstå inskränkningar i möjligheten att utnyttja anläggningen, till exempel genom att det kommer att krävas nedsatt hastighet på grund av buller eller vibrationer. Flygplatsverksamhet är så kallad tillståndspliktig verksamhet enligt miljöbalken. Detta innebär att verksamhetsutövarna (alltså flygplatserna) måste ha ett miljötillstånd med därtill kopplade miljövillkor för sin verksamhet. När verksamheten förändras behöver man söka nya miljötillstånd. Det är viktigt att denna utveckling bevakas av de parter som tar fram planeringsunderlag. Vid bygglov gäller att byggherren ansvarar för planering och utformning av bebyggelse på samma sätt som vid planering av bebyggelse på större områden. Kommunen är även vid bygglov ansvarig för att tillse att byggherren tar detta ansvar. 8 Fyrstegsprincipen: 1. Tänk om åtgärder som kan påverka transportbehovet och val av transportsätt. 2. Optimera åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur och fordon. 3. Bygg om begränsade ombyggnadsåtgärder. 4. Bygg nytt nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder.
RIKTLINJE 13 (23) För att säkerställa en god bebyggd miljö trots närheten till vägar, järnvägar och flygplatser bör Trafikverket tillhandahålla underlag i skedena innan den formella planeringsprocessen startar. Vi bör också begära följande av kommunen: 1. Bullerutredning inklusive konsekvenser av bebyggelse ska göras när det finns risk för att bullerriktvärden överskrids. Med bullerutredning avses bullerberäkningar av ekvivalent- och maxnivåer i nuläge och med hjälp av prognoser 9. Utredningen ska omfatta alla planerade bostäder, vårdlokaler och skolbyggnader, inkluderat samtliga våningsplan och väderstreck. Den ska gälla både det område som detaljplaneras och angränsande omgivning, till exempel vid en omfattande exploatering i området. Om buller genereras av flera källor ska bullernivåerna redovisas för respektive källa (se vidare punkt 3). Trafikverket ska förse kommunen med uppgifter om dagens trafikmängder och prognoser. Detta inbegriper andelen tung trafik, fördelningen mellan personoch godståg, dygnsfördelning, hastighet och vägbeläggning. Trafikverket bör även bistå med uppgifter om framtida väg- och järnvägsprojekt samt etableringar av nya eller borttagande av gamla flygplatser med mera. Verksamhetsutövaren bör bistå med flygbullerkurvor (se däremot svårigheten med att få fram bullerkurvor från våra trafikplatser i kap. 6.3). För kontorslokaler beaktas bara inomhusnivåer, eftersom de kan fungera som skärm mot ett bakomliggande bostadsområde. 2. Flygbullerredovisningar ska göras med en standardiserad beräkningsmetod som uppfyller kraven i ECAC Doc 29, 3rd edition (European Civil Aviation Conference) 10. INM 7.0 är ett beräkningsverktyg som uppfyller dessa krav. Vid utnyttjande av äldre beräkningar gjorda med andra metoder ska en säkerhetsmarginal på 1 dba adderas till bullerkurvorna. 3. Förutom redovisning av buller från respektive källa bör även sammantagna bullerberäkningar göras för områden där trafik från luftfart, väg eller järnväg förekommer nära varandra. Om det förekommer trafikbuller från kommunala vägar i närheten av det aktuella området bör också detta buller vägas in i beräkningarna. Generellt gäller att bullernivåerna från två eller fler aktuella källor av samma typ adderas. 11 Annan bullrande verksamhet som finns i anslutning till det aktuella området kan också vara av betydelse, till exempel industrier. Störningarna från den verksamheten bör läggas till den störning som utretts. 4. Utredningar ska göras av eventuella bulleråtgärder inklusive tekniskt utförande och kostnader. Bulleråtgärderna ska leda till att man uppnår godtagbar standard i enlighet med riktvärdena för trafikbuller eller eventuellt de avsteg 9 Hur långt fram i tiden som bullernivåer ska beräknas bör avgöras från fall till fall. Ett förslag är att både öppningsår och prognosår, vanligtvis 20 eller 30 år efter öppningsåret, räknas fram. I dag är det dock brist på kunskap om trafikprognoser, speciellt för vägtrafik, och för prognosår efter 2021. Ansvaret för trafikprognoser gällande både väg och järnväg ligger i dag hos Trafikverkets enhet Samhällsekonomi och modeller, som har som ambition att utveckla och förstärka kunskapsområdet. 10 För mer information om beräkningar, se vidare sid 32 i Bilaga 4: Beräkningsmodell för flygbuller i rapporten Luftfartens riksintressen från Luftfartsstyrelsen (2008). 11 Om buller orsakas av två eller flera bullerkällor av samma typ, till exempel vägtrafikbuller, kan bullernivåerna adderas enligt följande : 50 + 50 = 53,0 dba, 60 + 50 = 60,4 dba, 60 + 60 =63,0 dba. Däremot är summan av buller från olika typer av störningskällor inte lika självklar. Forskningen i detta område är otillräcklig för att vi ska kunna rekommendera någon modell. Modeller som däremot diskuteras är bland annat dominansmodellen, som innebär att den störning som är värst får styra bedömningen, samt energisummationsmodellen som innebär en summering med eller utan tillägg eller avdrag för buller från de olika trafikslagen.
RIKTLINJE 14 (23) från riktvärdena som Trafikverket kommit överens om med kommunen, både i nuläge och till och med det prognosår som angetts enligt punkt 1. (Se vidare kap. 9 Trafikverkets förhållningssätt till avsteg från riktvärden.) 5 I områden med risk för vibrationer, särskilt vid grundläggning på lösa och finkorniga jordar, ska en vibrationsutredning redovisas. Utredningen ska inkludera eventuella behov av åtgärder för att klara Trafikverkets krav för nybyggnad. 6 Om utredningar visar att det föreligger en risk för stomljud som kan uppträda i byggnader nära tunnlar och liknande konstruktioner i tätort, är det avgörande med en plan för lämplig isolering. (Se vidare under rubrik 6.5 Stomljud.) 7 Ytterligare krav som kan regleras i detaljplan kan gälla skyddsanordningar och utformning av bebyggelse, beslut om högsta bullernivå utomhus med mera. 8 I särskilda fall kan krav på redovisning av samhällsekonomiska kostnader och effekter och kostnader för eventuella avsteg vara lämpliga att ta upp som ett ytterligare perspektiv i diskussionen om konsekvenser med avsteg. 7.2 Samrådsskedet av detaljplan I samrådet ska kommunen se till att erforderliga utredningar finns. I de fall statliga eller riksintressanta vägar eller järnvägar berörs, ska Trafikverket i egenskap av verksamhetsutövare framföra de invändningar man har mot kommunens förslag. Som ansvarig för riksintressen för kommunikationer ska Trafikverket också framföra invändningar om riksintressen för kommunikationer (väg, järnväg och luftfart) inte tillgodoses. Trafikverket bör ta kontakt med länsstyrelsen för att diskutera lämpliga åtgärder om bullerriktvärdena kommer att överskridas. Detsamma gäller om vi bedömer att avstegsprinciperna inte är tillämpade eller om avsteget inte motsvarar de ljudnivåer som bör gälla för att det ska finnas förutsättningar för att åstadkomma en god boende-, vård- eller skolmiljö. (Se vidare i kap. 9 Trafikverkets förhållningssätt till avsteg från riktvärdena.) Om vi bedömer att Trafikverket kommer att lida skada av förslaget (till exempel måste bekosta bullerskärmar) ska vi framföra våra ståndpunkter i ärendet till länsstyrelsen. 7.3 Granskningsskede (tidigare utställningsskede) I detta skede ska Trafikverket kontrollera att kommunen har gjort erforderliga ändringar. Om kommunen inte har gjort de ändringar som Trafikverket har angett bör vi ta förnyad kontakt med länsstyrelsen, som får ta initiativ till fortsatta diskussioner med kommunen. 7.4 Antagandeskede När en detaljplan har antagits ska alla som yttrat sig i planärendet få besked om beslutet, hur ärendet har genomförts samt upplysningar om hur man gör för att överklaga detta. Trafikverket har då möjlighet att överklaga, under förutsättning att Trafikverket är sakägare och har yttrat sig tidigare i planprocessen. I antagandeskedet är det lämpligt att handläggaren kontaktar Trafikverkets jurister för att diskutera grunderna för ett eventuellt överklagande.
RIKTLINJE 15 (23) 7.5 Länsstyrelsens planprövning Länsstyrelsen ska upphäva kommunens beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelse i vissa fall, enligt 11 kap. PBL. Det gäller bland annat om en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet, om det föreligger risk för olyckor, översvämning eller erosion (10 ) eller om ett riksintresse enligt 3 eller 4 kapitlen miljöbalken inte tillgodoses (11 ). Om så är fallet ska länsstyrelsen upphäva det kommunala antagandebeslutet. Länsstyrelsens beslut kan överklagas av kommunen till regeringen. Det är av stor betydelse att riksintressena är tydliga, relevanta och väl beskrivna för att länsstyrelsen ska kunna bedöma vad som utgör påtaglig skada på kommunikationsintresset. 7.6 Bygglov Trafikverket ska höras som sakägare vid bygglovsprövning. Vi får då ta del av bygglovsansökningar som gäller områden som ligger i eller i närheten av ett statligt vägoch järnvägsområde och som inte är i överensstämmelse med gällande detaljplan eller om detaljplan saknas. Även i dessa fall ansvarar Trafikverket för att beslutade riktvärden för buller efterlevs. 8. Finansiering av åtgärder En kommun kan välja att anta en plan som innebär att gällande riktvärden för buller och vibrationer överskrids. Om vi ser att en god bebyggd miljö kan åstadkommas trots avsteg, bör Trafikverket och kommunen träffa en överenskommelse om det ekonomiska ansvaret för de åtgärder som behövs för att en god boendemiljö ska uppnås. Det är lämpligt att berörda parter då ingår en avsiktsförklaring innan kommunen antar planen. Genom avsiktsförklaringen anger parterna sin avsikt att ingå avtal om fördelning av det ekonomiska ansvaret för nödvändiga buller- och vibrationsreducerande åtgärder till följd av avstegen i planen. Innan planen antas kan det vara lämpligt att ta kontakt med Trafikverkets jurister för att diskutera innehållet i en eventuell avsiktsförklaring eller ett avtal. Det måste emellertid vara upp till den enskilde handläggaren att avgöra om ärendet är av sådan karaktär att en jurist lämpligen bör kontaktas. Om vi inte når en överenskommelse med en innebörd som är acceptabel för Trafikverket bör vi inte träffa någon överenskommelse. Vi bör i sådana fall i stället hänvisa till det ansvar som kan komma ifråga för andra än Trafikverket enligt kap. 5 Ansvarsförhållanden. Detta är som regel en bättre lösning än att Trafikverket träffar en överenskommelse vars innebörd är urvattnad eller intetsägande. En sådan överenskommelse kan i värsta fall komma att tolkas som att Trafikverket har avsagt sig rätten att kräva ersättning enligt de regler som gäller i en icke avtalsreglerad situation. 8.1 Utförande av bulleråtgärder Kommunen ska antingen säkerställa att exploatören genomför skyddsåtgärder eller själv genomföra och bekosta skyddsåtgärder. Bulleråtgärder i form av fasadåtgärder (fönster och ventilation) eller skärmar utanför väg- eller järnvägsområdet ska utföras i samband med byggandet. Bulleråtgärder i form av skärmar inom väg- eller järnvägsområdet, lågbullrande beläggning eller sänkning av hastigheter, förutsätter att Trafikverket och kommunen skriver en överenskommelse om upprättande och genomförande.
RIKTLINJE 16 (23) 8.2 Drift och underhåll av bulleråtgärder Kommunen ska antingen säkerställa att exploatören underhåller och sköter bullerskärmar eller själv bekostar drift och underhåll. Kommunen äger alltid skärmen och ska även bekosta framtida behov av att ersätta den. Drift och underhåll av skärmar i väg- eller järnvägsområdet ska bekostas av kommunen men utföras av Trafikverket. Kommunen bör även i dessa fall upprätta avtal med Trafikverket om skötsel av skärmar. Om skärmen placeras utanför väg- eller järnvägsområdet ska det stå i detaljplan att kommun äger den och ansvarar för underhåll. Även drift och underhåll av lågbullerbeläggning på statliga vägar ska bekostas av kommunen men utföras av Trafikverket. Kommunen har alltså ett fortsatt löpande ansvar. 9. Trafikverkets förhållningssätt till avsteg från riktvärden Huvudregeln inför varje kommunikation med en kommun i plansammanhang är att kommuner ska följa riksdagens riktvärden för trafikbuller vid nybyggnad av bostäder enligt Infrastrukturpropositionen 1996/97:53. I de fall som kommunerna anser att de måste göra avsteg från riktvärdena ska avstegen vara väl motiverade och sammantaget bidra till miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och andra samhällsmål. Kommunerna bör endast överväga avsteg från riksdagens riktvärden i vissa definierade områden (se under rubrik 9.1 Områden där avsteg kan övervägas) och endast under förutsättning att en god boendemiljö kan åstadkommas trots att riktvärdet utomhus vid fasad inte uppnås överallt i den planerade bebyggelsen. (Se vidare under rubrik 9.2 Högsta ljudnivåer och tillvägagångssätt vid avstegsfall.) Avsteg från riktvärdena ska inte överklagas av Trafikverket om de är väl motiverade och sammantaget bidrar till miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och de transportpolitiska målen. Om Trafikverket inte överklagar avsteg är det dock av betydelse att vi muntligt och skriftligt påpekar att kommunen har ett juridiskt och ekonomiskt ansvar för framtida buller- eller vibrationsstörningar samt att vi upprättar en avsiktsförklaring som reglerar det ekonomiska ansvaret. (Se kap. 8 Finansiering av åtgärder.) Följande text kan användas som underlag vid skriftlig eller muntlig kommunikation, och anpassas efter olika målgrupper och situationer. De riktvärden som finns för trafikbuller och som anges i regeringens proposition 1996/97:53 ska följas vid planering av ny bebyggelse för att uppnå en god boendemiljö. Kommunen är planerande myndighet och kan i vissa lägen och under vissa förutsättningar göra avsteg från gällande riktvärden för trafikbuller. Trafikverket anser det vara acceptabelt så länge en god boendemiljö fortfarande kan uppnås. Om avsteg från riktvärdena tillämpas anser Trafikverket dessutom att kommunen ansvarar för eventuella bullerstörningar i framtiden. Om Trafikverket drabbas av kostnader till följd av kommunens planering eller bristande uppföljning av planering kommer Trafikverket att överväga att ställa skadeståndsanspråk på kommunen.
RIKTLINJE 17 (23) Boverkets allmänna råd (Boverket, 2008) har varit utgångspunkt när vi har beskrivit situationer där det kan vara aktuellt att inte överklaga avsteg, avstegsnivåer samt definitioner av begrepp som är aktuella i avstegsfall. Hänsyn har också tagits till Naturvårdsverkets uppfattning enligt deras regeringsuppdrag 2001-12-20 (Naturvårdsverket, 2001) samt Naturvårdsverkets yttrande över Boverkets remiss av de allmänna råd som kom ut år 2008 (Naturvårdsverket, 2007). Avstegsnivåerna är därför något strängare än Boverkets allmänna råd, vilket beskrivs i detalj under rubriken 9.4 Skillnader mellan Trafikverkets riktlinje och Boverkets allmänna råd samt Stockholmsmodellen. Däremot ska avstegsnivåerna och definitionerna nedan inte ses som ytterligare förslag på avstegsfall utan snarare som en nödvändig tolkning av de skilda synsätten som finns hos de centrala myndigheter som ska ansvara över buller, hälsa och bostadsbebyggelse. 9.1 Områden där avsteg kan övervägas Boverket har i allmänna råd 2008:1 beskrivit att avsteg kan vara motiverade i vissa områden, till exempel centrum eller centrala delar och kollektivtrafikstråk i större städer: Förutsättningar för att kunna göra avsteg från huvudregeln: Avvägningar mellan kraven på ljudmiljön och andra intressen bör kunna övervägas: i centrala delar av städer och större tätorter med bebyggelse av stadskaraktär, till exempel ordnad kvartersstruktur. Avsteg kan också motiveras vid komplettering: av befintlig tät bebyggelse längs kollektivtrafikstråk i större städer med ny tätare bebyggelse, till exempel ordnad kvartersstruktur, längs kollektivtrafikstråk i större städer. Trafikverket tolkar beskrivningarna i Boverkets allmänna råd enligt följande: Vad som är centrum eller centrala delar och större tätorter ska bedömas i varje enskilt fall. En vägledande definition bör vara att det är ett stadsområde enligt Boverkets resonemang ovan med detaljhandel, varuhus, galleria, restauranger, kulturinrättningar, offentlig service och andra tjänsteinrättningar. Ett centrum kan även innehålla kontor och lägenheter. Vanligtvis har stadskärnor väl utbyggd kollektivtrafik och ett väl utbyggt gångoch cykeltrafiksystem. Trafikverket likställer större stad och större tätorter med FN:s definition av stad, vilket är ett tätbebyggt område med minst 20 000 invånare. Vad som anses som kollektivtrafikstråk ska bedömas i varje enskilt fall. Vägledande bör vara att det ska vara gångavstånd 12 till en järnvägs- eller tunnelbanestation eller en busshållplats med hög turtäthet. Hög turtäthet innebär att det ska finnas påstigningsmöjligheter under större delen av dygnet med en turtäthet på minst 20 min under rusningstid. Ytterligare definitioner på kollektivtrafikstråk är att de ska ha en linjesträckning, vilket innebär att de så rätlinjigt som möjligt knyter ihop viktiga målpunkter, samt att de är utpekade som stråk i det regionala kollektivtrafikförsörjningsprogrammet. Trafikverket understryker det som sägs i Boverkets vägledning om att bebyggelse kan accepteras längs kollektivtrafikstråk i större städer. 12 Högst 400 m till 90 procent av bostäderna (kan vara lite längre i glesa villaområden och kortare i flerbostadsområden) och högst 200 m till tunga målpunkter. (Sveriges kommuner och landsting m.fl. 2007).
RIKTLINJE 18 (23) 9.2 Högsta ljudnivåer och tillvägagångssätt vid avstegsfall I de fall då kommunen motiverat att avsteg från riktvärden kan vara rimligt anser Trafikverket att bebyggelsen ska uppfylla nedanstående ljudnivåer för att det ska finnas förutsättningar för en god boende-, vård- eller skolmiljö. Om den ekvivalenta ljudnivån vid byggnadens mest bullerexponerade fasad är mellan 55 dba och 60 dba ska byggnaden även ha tillgång till en tyst eller ljuddämpad sida. Om den ekvivalenta ljudnivån vid byggnadens mest bullerexponerade fasad är mellan 60 och 65 dba ska bostaden ha tillgång till en tyst sida. Det ska särskilt utredas och redovisas att den maximala ljudnivån på den tysta sidan inte överstiger 70 dba (L max). Inomhusnivån bör minst uppfylla ljudklass B 13 enligt Svensk standard SS 25267:2004 för bostäder samt ljudklass B enligt Svensk standard SS 25268:2007 för undervisningslokaler och vårdlokaler. Vid ljudnivåer över 65 dba ekvivalent ljudnivå utomhus bör överhuvudtaget inga nya bostäder eller skolor få planeras. Om kommunen planerar bostadseller skolbebyggelse trots att ljudnivån överstiger 65 dba ekvivalent ljudnivå vid fasad bör Trafikverkets regionchef besluta om Trafikverkets yttrande samt fatta beslut om Trafikverket ska överklaga detaljplanen eller inte. Det ekonomiska ansvaret för konsekvenserna av uppkomna störningar ska diskuteras innan beslut fattas (se vidare under rubriken 9.6 Förhållningssätt till avtal). Trafikverket bör på så sätt inte drabbas av några kostnader i efterhand. Gränserna ska gälla i alla planerade bostäder och skolbyggnader, inkluderat alla våningsplan och väderstreck. Observera huvudregeln: riksdagens riktvärden för trafikbuller 30 dba ekvivalentnivå inomhus 45 dba maximalnivå inomhus nattetid 55 dba ekvivalentnivå utomhus (vid fasad) 70 dba maximalnivå vid uteplats i anslutning till bostad Observera att i fallet flygbuller accepterar varken Naturvårdsverket eller Boverket några avsteg från gällande riktvärden, vilka anges ovan under rubrik 6.3 Flygbuller. 13 Det finns olika ljudklasser för att dela in ljudförhållanden inomhus. Ljudklass C är den klass som används som miniminivå för att klara Boverkets föreskrifter. I särskilda fall kan ljudklass D godtas då ljudklass C av någon anledning inte kan uppnås. De högsta ljudklasserna, A och B, innebär mycket goda till goda ljudförhållanden och kan användas för lokaler där högre krav ställs på inomhusmiljön.
RIKTLINJE 19 (23) 9.3 Definitioner och ljudnivåer i avstegsfall Trafikverket använder samma definitioner och krav på ljudnivåer som i Boverkets allmänna råd: Tyst sida: L eq < 45 dba, L max < 70 dba Ljuddämpad sida: L eq 45 50 dba, L max < 70 dba Ljudnivåer utomhus: L eq 55 dba fasad/uteplats, L max 70 dba uteplats Uteplats: gemensamt eller privat iordningställt område eller yta såsom altan, terrass, balkong eller liknande med gångavstånd till byggnaden. En bra och trivsam uteplats eller balkong kan till exempel kännetecknas av en fin omgivning och utsikt, bra väderstreck och solljus och inte minst god ljudmiljö. Målen för ljudnivå vid uteplats avser frifältsvärden eller till frifältsvärde korrigerat värde. En helt inglasad balkong erbjuder inte utevistelse och bör därför inte accepteras som metod för att rättfärdiga avsteg. Bostadsrum: alla rum utom kök, högst 30 dba L eq, kök högst 35 dba L eq 9.4 Skillnader mellan Trafikverkets riktlinje och Boverkets allmänna råd samt Stockholmsmodellen Följande skillnader finns mellan Boverkets avstegsfall och riktlinjen: Boverket medger avsteg vid L eq 60 65 dba vid fasad även om det enbart går att åstadkomma en ljuddämpad sida (det vill säga avsteg förutsätter inte att det finns en tyst sida). Där det inte är tekniskt möjligt att klara 50 dba bör det accepteras upp till 55 dba vid fasad (vid den ljuddämpade sidan). Naturvårdsverket kritiserade detta i regeringsuppdraget 2001-12-20 samt i yttrandet till Boverket, och poängterade att nya bostäder generellt bör undvikas där den ekvivalenta ljudnivån vid fasad uppgår till L eq 61 65 dba. Byggande av bostäder vid bullernivåerna 61-65 dba, (L eq24h) utan tyst sida får förekomma endast i undantagsfall och endast i större städers centrala delar. Ljudklass A enligt svensk standard bör tillämpas. Trafikverket bör kräva låg ljudnivå inomhus och tyst sida (inte ljuddämpad sida) om det är hög nivå ute för att inte överklaga detaljplanebeslut. Boverket medger avsteg vid L eq > 65 dba om det finns synnerliga skäl att tillåta bostäder efter en avvägning mot andra allmänna intressen. En tyst eller ljuddämpad sida bör åstadkommas i dessa speciella bullerutsatta miljöer. I Naturvårdverkets yttranden fastslås att det inte är acceptabelt att bygga bostäder vid L eq24h > 65 dba vid fasad. Naturvårdsverket anser att byggande av nya bostäder aldrig bör förekomma vid ljudnivåer över 65 dba. Trafikverkets uppfattning är således att avsteg över L eq 65 dba inte medför en god bebyggd miljö, och berörd regionchef bör överväga att överklaga det aktuella detaljplanebeslutet. (Se vidare under rubrik 9.7 Generellt förhållningssätt till överklaganden.) Metoder som används frekvent vid planering av bebyggelse i bullriga områden är Stockholmsmodellen samt Stockholms stads och länsstyrelsen i Stockholms läns råd i Trafikbuller och planering, en modell framtagen i olika steg (Länsstyrelsen, Stockholms län och Miljöförvaltningen, Stockholms stad 2000, 2004, 2006). Metoderna används inte bara i Stockholms län utan i många andra delar av Sverige. Trafikverket avråder dock kommunerna från att tillämpa dessa modeller som metod för att uppnå en god bebyggd miljö. Följande skillnader finns mellan Stockholmsmodellen och Trafikverkets riktlinje.
RIKTLINJE 20 (23) Stockholmsmodellens avstegsfall A och B har högre acceptans för trafikbuller på tyst respektive ljuddämpad sida (L eq 50 dba jämfört med riktlinjernas 45 dba då den bullriga sidan har L eq 60 65 dba, respektive 55 dba då den bullriga sidan har L eq 55 60 dba) och accepterar dessutom avsteg över 65 dba ekvivalent ljudnivå utomhus. Vid kompensation för lägre nivåer i vissa delar av bostadsområdet, till exempel vid entrén eller i grannskapet, accepterar Stockholmsmodellen högre bullernivåer i andra delar av bostadshuset, som till exempel på trafiksidan eller på bostadshusets uteplats (balkong eller gård), jämfört med riktlinjernas gränsvärden för avstegsfall. I Stockholmsmodellen ges alla delar av bostadsområdet, totalt åtta delområden 14, olika poängnivåer, och den slutliga summan avgör lämplighet till bebyggelse. Något sådant poängsystem tillämpas inte i Trafikverkets riktlinje. 9.5 Förhållningssätt vid väsentlig ombyggnad av väg eller järnväg vid bostadsbebyggelse där avsteg har gjorts En väg eller järnväg kan behöva genomgå väsentlig ombyggnad av något skäl. Om bebyggelse vid vägen eller järnvägen är utsatt för bullernivåer över riktvärdena har Trafikverket samma ansvar enligt miljöbalken oberoende av om bebyggelsen har utförts enligt riktvärdena för trafikbuller eller med avstegsfall. Trafikverket bör alltså bära hela ansvaret, så att riktvärdena nås enligt vad som gäller vid väsentlig ombyggnad, trots att det är ett avstegsfall. Däremot ska åtgärderna ligga inom tekniskt möjliga och ekonomiskt rimliga gränser. I områden där det finns planer på ombyggnad av en väg eller järnväg är det därför av särskild betydelse att värdera rimligheten hos avsteg som kommunen planerar. 9.6 Förhållningssätt till avtal Trafikverket har inte möjlighet att avtala bort sina skyldigheter som verksamhetsutövare enligt miljöbalken. Däremot finns möjligheten för Trafikverket att genom civilrättsliga avtal reglera det ekonomiska ansvaret för de buller- och vibrationsreducerande åtgärder som anses nödvändiga för att inte överskrida riktvärdena. Någon möjlighet för Trafikverket att friskriva sig från miljöbalkens ansvar finns således inte. I egenskap av tillsynsmyndighet är varje enskild kommun skyldig att tillse att miljöbalkens krav efterlevs. Trafikverket och kommunen som tillsynsmyndighet kan således inte ingå något avtal som gäller Trafikverkets skyldigheter som verksamhetsutövare enligt miljöbalken. Däremot kan Trafikverket ingå avtal med den del av kommunen som ansvarar för planering av bebyggelse, för att reglera fördelningen av det ekonomiska ansvaret för buller- och vibrationsreducerande åtgärder för att komma tillrätta med avsteg från gällande riktvärden. (Se kap. 8 Finansiering av åtgärder.) 14 I bedömningstabellen för Ljudkvalitetspoäng poängsätts följande faktorer eller delar av ett bostadsområde: Buller på trafiksidan, Buller på gård, Buller vid entrén, Buller inomhus, Flera trafikslag/bullerkällor, Planlösning, Balkonger och Grannskapet (s 25, Trafikbuller och planering III, Ljudkvalitetspoäng, 2006).