Buller planering och genomförande i nytt ljus Advokat Tomas Underskog Stockholm den 20 september 2017
När kan frågan om buller aktualiseras enligt MB? Buller vid bedömning av lämplig lokalisering (buller från verksamheten eller från följdverksamheten), 2:6 MB, tillåtligheten av sökt verksamhet Buller vid bedömning av skyddsåtgärder och försiktighetsmått, 2:3 och 2:7 MB, bestämmande av villkor för sökt verksamhet, Buller vid tillsyn 9:3 MB, 2:3 och 2:7 MB, 26:9 MB förelägganden och förbud (ex.vis krav på skyddsåtgärder/ försiktighetsmått) 18-01-30 2
Vilka är problemen? Buller försvårar bostadsbyggandet Myndigheternas olika kriterier för bedömningar av buller fördröjer och komplicerar beslutsprocessen. Bristen på samordnade regler medför att länsstyrelserna tillämpar riktvärden olika. Osäkerheten vid tillämpningen av regelverket för buller försvårar förtätning av städer och tätorter. Det finns en osäkerhet om förutsättningarna för fortsatt drift och utveckling av verksamheten, på sikt även en risk att verksamheten behöver omlokaliseras. Bostäder som byggs närmare verksamhet kan göra det svårare att uppfylla gällande bullervillkor. Verksamhetsutövaren riskerar tillsynsingripanden om bullervillkor eller riktvärden överskrids på grund av tillkommande bostadsbebyggelse. Ökade kostnader uppkommer på grund av bullerutredningar i samband med tillsynsärenden och eventuella krav på bullerdämpande åtgärder 18-01-30 3
Kopplingen mellan PBL och MB Sammankopplingen mellan PBL och miljöbalken har två syften. Det ena är att kommunerna vid beslut enligt PBL ska ta hänsyn till kraven på en god hushållning med naturresurserna och på miljökvalitet. Det andra är att staten har möjligheter att bevaka riksintressen vid beslut enligt PBL. Alla de riksintressen som kommunerna ska tillgodose vid beslut enligt PBL finns angivna i 3 och 4 kap. miljöbalken. Dubbeltäckningen mellan PBL och miljöbalken har dock sina gränser. Många planoch lokaliseringsfrågor måste lösas helt eller väsentligen inom ramen för PBL utan att bestämmelser i miljöbalken kan lämna något avgörande bidrag till prövningsunderlaget. Det betyder att en åtgärd som har godtagits enligt PBL inte automatiskt ska anses uppfylla MB:s krav (jfr prop. 1997/98:90, del 1, s. 156 f.). Den prövning som har gjorts genom en detaljplan enligt PBL har dock betydelse vid en prövning enligt MB. Enligt 2 kap. 6 tredje stycket MB får ett tillstånd eller en dispens inte ges i strid med en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt PBL. Små avvikelser får dock göras, om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas. 18-01-30 4
Kopplingen mellan PBL och MB PBL och MB tillämpas utifrån delvis olika perspektiv. Vid tillämpningen av PBL ska allmänna och enskilda intressen vägas mot varandra och åtgärder prövas utifrån lämplighetsbedömningar. Tillämpningen av MB syftar till att skydda människors hälsa och miljön i enskilda fall. Exploateringsintresset är mer framträdande i PBL medan skyddsintresset är mer framträdande i MB. I lagarna finns dock bestämmelser med ett likartat innehåll. Det gäller bl.a. grundläggande bestämmelser om användningen av mark och vatten i 2 kap. 2 PBL respektive 3 kap. 1 MB. I dessa anges att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade och att företräde ska ges en sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Vid planläggning ska enligt 2 kap. 2 och 10 PBL hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. MB tillämpas. Balkens bestämmelser om miljökvalitetsnormer ska följas. Vissa bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap. MB gäller vid planläggning, se 4 kap. 34 PBL. Balkens allmänna hänsynsregler i 2 kap. och regler om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd i 9 kap. gäller dock inte vid planläggning. Bestämmelserna i PBL och MB innebär vidare att det är kommunernas ansvar att dels planlägga bostäder och ha tillsyn enligt PBL vid uppförandet av bostäder, dels utöva tillsyn enligt MB vid bullerstörningar i och invid bostäder. De kommunala myndigheterna ska således ta hänsyn till människors hälsa vid såväl planläggning, lovprövning och genomförande av byggåtgärder som avser bostäder som vid tillsyn av störningar i bostäder eller från t.ex. miljöfarliga verksamheter enligt MB. 18-01-30 5
Miljökvalitetsmålen Buller ingår i miljökvalitetsmålen God bebyggd miljö, Hav i balans samt levande kust och skärgård och Storslagen fjällmiljö. Tre delmål handlar om buller. Delmålen för buller som riksdagen beslutat är: Antalet människor som utsätts för trafikbullerstörningar överstigande de riktvärden som riksdagen ställt sig bakom för buller i bostäder ska ha minskat med 5 procent till år 2010 jämfört med år 1998. Buller och andra störningar från båttrafik ska vara försumbara inom särskilt känsliga och utpekade skärgårds- och kustområden senast år 2010. Buller i fjällen från motordrivna fordon i terräng och luftfartyg ska minska och uppfylla följande specifikation, nämligen att: minst 60 procent av terrängskotrar i trafik senast år 2015 ska uppfylla högt ställda bullerkrav (lägre än 73 dba) buller från luftfartyg senast år 2010 ska vara försumbart både inom regleringsområde klass A enligt terrängkörningsförordningen (1978:594) och inom minst 90 procent av nationalparksarealen. 18-01-30 6
God bebyggd miljö Det miljökvalitetsmål som har särskild betydelse för buller är God bebyggd miljö. Riksdagens definition av miljökvalitetsmålet är följande. Städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. 18-01-30 7
God bebyggd miljö Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö preciseras av regeringen i beslutet den 26 april 2012 så bl.a. att med målet avses att - en långsiktigt hållbar bebyggelsestruktur har utvecklats både vid nylokalisering av byggnader, anläggningar och verksamheter och vid användning, förvaltning och omvandling av befintlig bebyggelse samtidigt som byggnader är hållbart utformade, - städer och tätorter samt sambandet mellan tätorter och landsbygd är planerade utifrån ett sammanhållet och hållbart perspektiv på sociala, ekonomiska samt miljö- och hälsorelaterade frågor, - infrastruktur för energisystem, transporter, avfallshantering och vatten- och avloppsförsörjning är integrerade i stadsplaneringen och i övrig fysisk planering samt att lokalisering och utformning av infrastrukturen är anpassad till människors behov, för att minska resurs- och energianvändning samt klimatpåverkan, samtidigt som hänsyn är tagen till natur- och kulturmiljö, estetik, hälsa och säkerhet, - kollektivtrafiksystem är miljöanpassade, energieffektiva och tillgängliga och att det finns attraktiva, säkra och effektiva gång- och cykelvägar, det finns natur- och grönområden och grönstråk i närhet till bebyggelsen med god kvalitet och tillgänglighet, - människor inte utsätts för skadliga luftföroreningar, kemiska ämnen, ljudnivåer och radonhalter eller andra oacceptabla hälso- eller säkerhetsrisker, - användningen av energi, mark, vatten och andra naturresurser sker på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt för att på sikt minska och att främst förnybara energikällor används. 18-01-30 8
God bebyggd miljö I skälen för regeringens beslut betonas att bebyggelsestrukturen och dess utveckling har en stor betydelse för miljökvalitetsmålen. Viktiga processer är enligt regeringen bl.a. förtätning och decentralisering av bebyggelsen samt urbanisering och regionförstoring. Fortsatt urbanisering och ökad förtätning av bebyggelsen bedöms kunna ge fördelar i form av kortare resor och bättre underlag för kollektivtrafik och infrastruktur, vilket leder till en högre energi- och resurseffektivitet och mindre växthusgasutsläpp per person. Samtidigt innebär detta enligt regeringen att utmaningar relaterade till bl.a. buller måste hanteras. 18-01-30 9
Infrastrukturpropositionen 1996/97:53 För trafikbuller har riksdagen antagit prop. 1996/97:53 Infrastrukturinriktning för framtida transporter. D.v.s. riktvärden för trafikbuller som normalt inte bör överskridas vid nybyggnation av bostadsbebyggelse eller vid nybyggnation eller väsentlig ombyggnad av trafikinfrastruktur (Infrastrukturinriktning för framtida transporter). Riktvärdena vid nybyggnation av bostadsbebyggelse eller vid nybyggnation eller väsentlig ombyggnad av trafikinfrastruktur är: 30 dba ekvivalentnivå inomhus 45 dba maximalnivå inomhus nattetid 55 dba ekvivalentnivå utomhus (vid fasad) 70 dba maximalnivå vid uteplats i anslutning till bostad För utomhusnivån avses för flygbuller FBN 55 dba. Vid tillämpning av riktvärdena vid åtgärder i trafikinfrastrukturen bör man ta hänsyn till vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. Om det inte går att reducera utomhusnivån till riktvärdena bör inriktningen vara att inomhusvärdena inte överskrids. Vid åtgärd i järnväg eller annan spåranläggning avser riktvärdet för buller utomhus 55 dba ekvivalentnivå vid uteplats och 60 dba ekvivalentnivå i bostadsområdet i övrigt. Dessa värden är i stora delar väl förankrade i Världshälsoorganisationens riktvärden. 18-01-30 10
Exempel på utveckling av riktvärdena för infrastruktur och trafikbuller Naturvårdsverkets redovisning av regeringsuppdrag. Riktvärden för trafikbuller vid nyanläggning eller väsentlig ombyggnad av infrastruktur. Förslag till utveckling av definitioner. (Dnr 540-355-01 Rv) Naturvårdsverkets redovisning av regeringsuppdrag. Riktvärden för trafikbuller i andra miljöer än för boende, vård och undervisning [d.v.s. arbetslokaler, friluftsområden, parker och andra rekreationsytor i tätorter]. (Dnr 544-1916-02 Rv) Allmänna råd för Vägverket (publikation 2001:88) (Målsättning vid nybyggnad och väsentlig ombyggnad, målsättning för befintlig miljö) Riktlinjer och tillämpning för Banverket (dnr S02-4235/SA60, den 1 februari 2006,) Buller och vibrationer från spårbunden trafik. (Planeringsmål vid nybyggnad av bana vid bebyggelse, väsentlig ombyggnad av bana vid bebyggelse, befintlig miljö/bana vid bebyggelse, sistnämnda fall avser banor som inte är aktuella för någon form av infrastrukturell åtgärd) Boverkets allmänna råd (2008:1) Buller i planeringen Planera för bostäder i områden utsatta för buller från väg- och spårtrafik (55 dba ekvivalent och 70 dba max med möjlighet till avsteg) (Råden är tänkta att användas när nya bostäder planläggs i områden med väg- och/eller spårtrafik, även om innehållet i stora delar är mer allmängiltigt, d.v.s. till stöd för kommunerna. Möjliggör avsteg med bl.a. tyst sida/ljuddämpad sida. Anm. Risk för konflikt med infrastrukturprop.) Naturvårdsverkets allmänna råd (NFS 2008:6) om riktvärden för flygtrafikbuller och om tillståndsprövning av flygplatser. 18-01-30 11
Övrigt buller Industribuller Naturvårdsverkets allmänna råd (SNV RR 1978:5, rev 1983 externt industribuller) Upphört att gälla. Istället Vägledning om industri- och annat verksamhetsbuller. Byggbuller Naturvårdsverkets allmänna råd (NFS 2004:15 om buller från byggplatser) Buller inomhus Folkhälsomyndighetens allmänna råd om buller inomhus (FoHMFS 2014:13). Gäller för bostadsrum i permanentbostäder och fritidshus, även för lokaler för undervisning, vård eller annat omhändertagande och sovrum i tillfälligt boende. Vindkraft - Naturvårdsverket anser att 40 dba utomhus vid bostäder inte bör överskridas. Detta är också det värde som vanligen anges i tillståndsbeslut för vindkraftanläggningar. I områden där ljudmiljön är särskilt viktig, där bakgrundsljudet är lågt och där låga ljudnivåer eftersträvas, bör ljudet enligt Naturvårdsverket inte överskrida 35 dba. Det gäller exempelvis områden i fjäll och skärgårdar. 18-01-30 12
Vad innebär bullerdirektivet? Den 1 juli 2004 trädde förordning (2004:675) om omgivningsbuller i kraft. Förordningen genomför bullerdirektivet, Direktiv 2002/49/EG om bedömning och hantering av omgivningsbuller, i svensk lagstiftning. Direktivet om bedömning och hantering av omgivningsbuller syftar till att samordna bullerarbetet i EU genom gemensamma bullermått, gemensamma kartläggnings- och bedömningsmetoder, information till allmänheten och fastställda handlingsplaner. Direktivet ska också vara en grund för åtgärder för att minska buller från större källor, i synnerhet vägoch järnvägsfordon och infrastruktur, flygplan och helikoptrar samt större industriell verksamhet. Enligt förordningen finns en skyldighet att genom att kartlägga buller och upprätta åtgärdsprogram sträva efter att omgivningsbuller inte medför skadliga effekter på människors hälsa. Detta är en miljökvalitetsnorm enligt miljöbalken en så kallad målsättningsnorm. Till hjälp i kartläggningsarbetet har EU-kommissionen tagit fram en "Good Practice Guide". Den innehåller råd om tolkningar och praktiska tillvägagångssätt. Naturvårdsverket har inför fas 2 i direktivet låtit SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut ta fram en svensk tolkning, Anvisningar för kartläggning av buller enligt 2002/49/EG. Vägledning för hälsobedömningar i åtgärdsprogrammen finns i EEA-rapporten Good practice guide on noise exposure and potential health effects 18-01-30 13
Förordning (2015:216) om trafikbuller vid bostadsbyggnader Med stöd av omnämnt bemyndigandet har regeringen den 9 april 2015 utfärdat en förordning (2015:216) om trafikbuller vid bostadsbyggnader, som trätt i kraft den 1juni 2015. Förordningen innehåller riktvärden för utomhusbuller från spår-, väg- och flygtrafik vid bostadsbyggnader. Förordningen innehåller även bestämmelser när det gäller beräkning av bullervärden vid bostadsbyggnader. Enligt förordningen bör buller från spårtrafik och vägar inte överstiga, - 55 dba ekvivalent ljudnivå vid en bostadsbyggnads fasad, - 50 dba ekvivalent ljudnivå samt - 70 dba maximal ljudnivå vid en uteplats om en sådan ska anordnas i anslutning till byggnaden. För lägenheter under 35 kvadratmeter gäller istället 60 db(a) ekvivalent ljudnivå utomhus vid exponerad sida. Om bullret vid en bostadsbyggnads fasad ändå överskrids bör en skyddad sida uppnås där bullret uppgår till högst 55 dba ekvivalent ljudnivå vid minst hälften av bostadsrummen och maximal ljudnivå mellan kl. 22.00 och 06.00 uppgå till högst 70 dba vid fasad och som minst hälften av bostadsrummen är vända mot. För uteplats gäller även att maximal ljudnivå får överskridas fem gånger med maximalt 10 dba mellan 06.00 och 22.00. 18-01-30 14
Förordning (2015:216) om trafikbuller vid bostadsbyggnader Enligt förordningen bör buller från flygplatser inte överstiga, - 55 dba FBN vid en bostadsbyggnads fasad, och - 70 dba maximal ljudnivå flygtrafik vid en bostadsbyggnads fasad (gäller ej från flygplatser i Stockholms kommun mellan kl. 06 och 22). Om maxnivån överskrids bör nivån inte överskridas mer än sexton gånger mellan kl. 06.00 och 22.00 (gäller ej från flygplatser i Stockholms kommun) och tre gånger mellan kl. 22.00 och 06.00 vid fasad. Vid beräkning av bullervärden vid en bostadsbyggnad ska hänsyn tas till framtida trafik som har betydelse för bullersituationen. 18-01-30 15
Förordning (2015:216) om trafikbuller vid bostadsbyggnader Gäller nog ej för bygglov inom planlagt område. I 9 kap. 30 PBL saknas hänvisning till 2 kap. 6 a PBL. 18-01-30 16
Viss praxis RÅ 2008 not 13; dpl för område vid Hornstull med värden om ekvivalent 65 till 70 dba och max 76 till 82 dba vid fasad. Vid fasad mot innergård ekvivalent inte över 56 dba. Godtogs vid rättsprövning. MÖD 2013:47; Detaljplan för bostäder ----- Mark- och miljööverdomstolen har, i fråga om buller, godtagit kommunens tillämpning av den s.k. Stockholmsmodellen i detta fall, dvs. för bebyggelse inom tät stadsmiljö i centrala Stockholm. Markoch miljööverdomstolen har även gjort bedömningen att de avvägningar som kommunen gjort mellan intresset av att inte påverka befintlig kulturmiljö och intresset av att bygga bostäder, får godtas med hänsyn till det handlingsutrymme som kommunen har. 18-01-30 17
Viss praxis MÖD 2005:70 Arvidsjaur flygplats, flygbuller MÖD 2007:55 Kapellskärs hamn, buller från färjetrafik MÖD 2007:48 Banverket, buller från järnväg MÖD 2008:27 Vägverket, buller från vägtrafik Buller från attraktion; Ikaros MÖD den 4 september 2017 (P 11198-16) 18-01-30 18
Drottninggatan 33, Box 16295, 103 25 Stockholm Växel: 08-696 95 70 Fax: 08-24 35 45 E-post: info@adv-aberg.se www.adv-aberg.se