Nordiskt statistikermöte 2004 ( 19. 20. augusti, ÅBO ) INDIKATORSAMHÄLLET Rolf Myhrman Social- och hälsoministeriet (Finland) Indikatorerna i välfärdpolitiskt beslutsfattande i Norden Ur Social- och hälsovårdsministeriets synvinkel Social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde har omfattande och varierande behov av information. Informationsbehoven varierar från information om individer och familjer till uppföljning av riksomfattande totalverkningar. Därtill finns det behov att fästa mer uppmärksamhet vid informationsbehov vid beredning av förvaltningsområdets lagstiftning och budget samt vid beredning av andra dokument som används som styrmedel för att möjliggöra utvärdering av deras verkningar och genomförande. Social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde behöver information om allmänna omständigheter för verksamhet (verksamhetens kontext: allmänna levnadsförhållanden, ekonomiska och politiska omständigheter) samt information om tillståndet för sådana angelägenheter som politiken försöker att påverka (befolkningens välfärd och hälsotillstånd). Därtill måste man beskriva sådana verksamheter och system som man vill utnyttja för att påverka vissa förhållanden (interventioner; servicesystemet inom socialoch hälsovården samt utkomststödsförmånerna). Det sista informationsbehovet är det svåraste att tillfredsställa och det hänför sig till politiska effekter: hur kan man skilja sådana förändringar i omständigheter som sannolikt är resultat av interventioner och hur bedömer man om effekterna är av det rätta slag och den rätta omfattningen. Innehåll Arkitekturen av de nuvarande informationsproducenterna och deras uppgifter samt samordningen av deras verksamhet inom Social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde Informationsbehov inom och från social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde Samspel mellan välfärd och ekonomi I De nuvarande informationsproducenterna och deras uppgifter samt samordningen av deras verksamhet Social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde är omfattande. Verkställigheten av socialskyddssystemet och ansvaret för produktionen av information är decentraliserade till olika organisationer. Var och en av institutionerna och anstalterna inom förvaltningsområdet behöver och producerar information om sitt eget ansvarsområde. Förvaltningsområdet behöver ett fast nätverk för organisationer som producerar information. Därtill behövs det gemensamma publikationer, statistik och undersökningar.
Figur 1. Centrala informationsproducenter inom förvaltningsområdet för social- och hälsovården Allmänna uppgifter om befolkningen och levnadsförhållanden <Statistikcentralen Finland> Välfärd <Stakes, Statistikcentralen Finland> Social- och hälsovårdstjänster <Stakes, FPA> Utkomstskyddsförmåner <FPA, Pensionsskyddscentralen, Stakes, Statskontoret, Försäkringsinspektionen, Statistikcentralen > Hälsa <Folkhälsoinstitutet, FPA, Institutet för arbetshygien, Stakes> Därtill produceras information av medborgarorganisationer, forskningsinstitut och universitet. Social- och hälsovårdsministeriet (SHM) Social- och hälsovårdsministeriet har till uppgift att utveckla helheten av förvaltningsområdets produktion av information och att se till att speciellt det redovisnings- och uppföljningssystem som behövs i riksomfattande beslutsfattande och strategisk planering fungerar. Statistikcentralen (TK) Statistikcentralen är den allmänna myndigheten inom statens statistikväsen. Statistikcentralen producerar tre fjärdedelar av statistik inom den offentliga sektorn. Statistikcentralens statistik som är viktiga för social- och hälsovårdspolitiken består av levnadsförhållandeundersökningar, befolkningsstatistik, dödsorsaksstatistik, inkomstfördelningsstatistik, arbetskraftsundersökningar, undersökningar av arbetskraftens kostnader, konsumtionsundersökningar, anställningsstatistik samt statistik över inkomster och förmögenhet. Pensionsskyddscentralen (ETK) Pensionsskyddscentralen är den lagstadgade centralen för arbetspensionssystemet som tar hand om systemets allmänna ärenden och ansvarar för verkställighetens enhetlighet. Pensionsskyddscentralen tar hand om bland annat registrering, statistik och undersökning som hänför sig till pensionsskydd. Pensionsskyddscentralen utför också studier av arbetsförmåga, faktorer som påverkar sysselsättning, orsak till pensionering, förändringstrender i samhället och på arbetsmarkanden och deras förhållande till pensionsskydd samt jämförande studier av internationella pensionssystem. Folkpensionsanstalten (FPA) Folkpensionsanstalten har till uppgift att säkerställa befolkningens basutkomst i olika livssituationer genom olika förmånssystem. Därtill har Folkpensionsanstalten till uppgift att förmedla information och producera statistik, uppskattningar och prognos samt undersökningar inom sitt verksamhetsområde. Folkpensionsanstaltens statistik baserar sig på administrativt material på beslut och utbetalning av förmåner som
sköts av anstalten. En statistisk fil på individnivån framställs för vart och ett förmånsområde som sedan används för att framställa statistik. I tillägg till datareserven producerar Folkpensionsanstalten regelbundet statistiska publikationer om olika förmåner. Folkpensionsanstalten producerar Statistik över pensionstagare i Finland tillsammans med Pensionsskyddscentralen och Statistik över läkemedel i Finland tillsammans med Läkemedelsverket. Folkhälsoinstitutet (KTL) Folkhälsoinstitutet främjar människors möjligheter att leva ett bra liv. Folkhälsoinstitutet ansvarar för att beslutsfattare, experter på olika områden och medborgare har den bästa möjliga informationen som stöd för val som har hälsopåverkningar. Inom informationsproduktionen har Folkhälsoinstitutet till uppgift att ansvara för uppföljningen av befolkningens (barn och ungdomar, vuxna, pensionerade) hälsotillstånd och funktionsförmåga samt uppföljningen av angelägenheter som påverkar hälsa. Därtill ansvarar Folkhälsoinstitutet tillsammans med Stakes för förmedlingen av information enligt EU: s folkhälsoprogram. Forsknings- och utvecklingscentralen för social- och hälsovården (Stakes) Stakes har till uppgift att främja välfärd och hälsa och verka för säkerställandet av social- och hälsovårdstjänster som är effektiva och av god kvalitet för hela befolkningen på jämlik basis. I detta mål producerar och förmedlar Stakes information om och expertis på social- och hälsovården till beslutsfattare och aktörer på området. Stakes är en expertcentral inom social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde och dess kärnaktiviteter är forskning, utveckling och datareserver. Stakes är statistikmyndigheten inom social- och hälsovården. Inom informationsproduktionen ansvarar Stakes för framställandet av statistik och register över samt forskning på social- och hälsovårdstjänster, befolkningens välfärd (och faktorer som påverkar deras inbördes relationer) och rusmedelskonsumtion samt för framställandet av statistik över personalen. Därtill ansvarar Stakes för framställandet av statistik över Finlands sociala utgifter och statistik över kostnader och finansiering inom hälso- och sjukvården. Stakes ansvarar för förmedling av de ovannämnda uppgifterna till internationella organisationer (så som WHO, OECD, NOMESKO, NOSOSKO). Stakes delar med Folkhälsoinstitutet ansvaret för att tillställa EU information enligt EU: s folkhälsoprogram. Institutet för arbetshygien (IAH) Institutet för arbetshygien främjar hälsan på arbetsplatsen, arbetarskyddet och arbetsförhållandena för landets befolkning i arbetsför ålder; målen är god arbetsförmåga och kvalitet på arbetslivet samt förebyggande av arbetsoförmåga. Institutet för arbetshygien producerar, sammanställer och förmedlar information om samspelet mellan arbete och hälsa som baserar sig på vetenskaplig forskning samt främjar utnyttjande av information i praktiken. Inom informationsproduktionen ansvarar Institutet för arbetshygien för uppföljningen av välbefinnande på arbetet, hälsan på arbetsplatsen och arbetsförhållanden samt faktorer som påverkar dessa. Därtill producerar Institutet för arbetshygien i samband med sin forsknings- och serviceverksamhet information som sammanställs och rapporteras till informationshelheter om företagshälsovården. Institutet för arbetshygien ansvarar för förmedling av information om yrkessjukdomar till EU: s statistikverk. Försäkringsinspektionen (VVV) Försäkringsinspektionen övervakar och inspekterar att försäkrings- och pensionsanstalterna samt andra som är verksamma inom försäkringsbranschen lyder lagen och efterföljer god försäkringssed samt ut-
nyttjar lämpliga förfaringssätt i sin verksamhet. Inom produktionen av information ansvarar Försäkringsinspektionen för framställandet av statistik över förmåner som betalas ut av arbetslöshetskassornas och försäkringsbolagens verksamhet. Statskontoret (VK) Statskontoret upprätthåller för statistikföringen statistiska register på individnivån över statliga pensioner som betalas ut, ett statistiskt register över pensionsansökningar. Andra informationsproducenter Finlands Kommunförbund framställer utredningar och jämförande sammandrag av aktuella frågor. Avsikten är att erbjuda kommuner och samkommuner den senaste information som är så aktuell som möjlig samt uppmuntra kommuner och samkommuner att utveckla och utnyttja i styrning sina egna uppföljnings- och rapporteringssystem. Avsikten är att utveckla och testa ny information och nya mätare samt att uppmuntra kommunerna att aktivt utnyttja dem. Uppgifterna samlas huvudsakligen direkt genom informationsnätverk. Som exempel kan nämnas förberedning av delårsrapporter, budgetförslag eller bokslut samt kostnadsutredningar om hälso- och sjukvården i stora städer. II Informationsbehov inom och från social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde Social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde har till uppgift att främja befolkningens hälsa och funktionsförmåga samt hälsosamt arbets- och livsmiljö samt att trygga tillräcklig utkomst och tillräckliga social- och hälsovårdstjänster. Figur 2 beskriver helheten av informationsbehoven inom social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde. Figur 2. Verksamhetsmiljön för social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde Tillstånd Förhållanden Välfärd Befolkningen Övriga världen Utkomst Inkomstskydds förmåner Hälsa Social- och hälsovårds tjänster Behov Verksamheter System Resurser Politiker Experter Institutioner Kontext Respons & Utvärdering
Figuren konkretiserar den helhet som informationsbehov, resurser och olika aktörer inom social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde utformar. Social- och hälsovårdstjänster inkluderar bland annat företagshälsovård och rehabilitering som behandlar förvaltningsområdets medel samt utkomststödförmåner. De två andra sektionerna granskar befolkningens välfärds- och hälsotillstånd. Uppgifterna om befolkningens välfärd och hälsotillstånd beskriver verksamhetens resultat men även utgångspunkter för nya åtgärder som möjligen behövs. Ett av målen för informationsreformen är att förbättra förutsättningarna för kunskapsbaserad politik. Informationsbasen måste erbjuda alla parter (politiker, administration, experter och personal inom socialoch hälsovården, medborgare, media och företagsvärlden) möjligheter att få information om bakgrunderna för social- och hälsovårdspolitiken. Avsikten med kunskapsbaserad social- och hälsovårdspolitik är att förstå hur offentliga åtgärder som inriktas på välfärd och hälsa påverkar levnadsförhållanden samt befolkningens välfärd och hälsotillstånd. Därtill måste man kunna uppskatta om ändringarna är enhetliga med politikens mål och i vilken mån politiska åtgärder framkallade ändringar. För detta ändamål måste informationssystemet producera information om sådana insatser och åtgärder som politiken kan reglera (inputs) och som antagligen hänger ihop med resultat och förverkligade omständigheter (outcomes). Produktionen av information måste bemöta tre olika behov: uppföljning (huvudsakligen statistik), uppskattning (huvudsakligen undersökningar, delvis indikatorer) samt föregripande (prognos). De grundläggande krav som uppföljningen ställer för informationsproduktionen är att informationsbasen är kontinuerlig, aktuell och begriplig. De centrala krav som uppskattningen ställer är att informationsbasen är analytisk och har betydelse för politiken. Föregripandet förutsätter att produktionen av information är kontinuerlig och har en god förmåga att avslöja förändringar över tid. Informationsreformen 2005 strävar efter att förbättra informationssystemet i alla tre avseenden. III Samspel mellan välfärd och ekonomi Regeringarnas i Norden viktigaste uppgift är att uppnå hög sysselsättning till exempel i Finland 75 procent och i Sverige 80 procent. Förebyggande av utslagning och förmotverkan av fattigdom lyckas endast om sysselsättningsmålsättningarna uppnås. Vid sidan om de kvantitativa målen betonas arbetets produktivitet och hela Nordens konkurrenskraft på världsmarknaderna. Vår arbetskraft är tvungen att vara i gott skick för att locka investeringar till Norden trots att Norden åldras. Förutsättningen för att målen uppnås är att både den ekonomiska och sociala politikens resursurval används på ett övergripande sätt. Den sociala tryggheten stöder aktivt sysselsättning och ekonomisk tillväxt En av socialpolitikens målsättningar är att förbättra försörjningsförhållandet. Den sociala tryggheten är således en viktig förutsättning för den ekonomiska tillväxten. På sysselsättningen inverkar, utöver efterfrågan på arbetskraft, också olika faktorer på organisationsnivå såsom arbets- och pensionslagstiftningen samt andra bestämmelser om olika stöd- och servicesystem. Dessa faktorer på organisationsnivå definierar också till stor del vägarna ut ur arbetslivet och tillbaka till arbetslivet. Samtidigt påverkar de också människors beteende, val och attityder genom olika incitament och sanktioner. Många av åtgärderna som siktar på att människor skall stanna kvar i arbetet har varit pensionspolitiska. Därtill har vi reviderad arbetarskyddet.
Figur 3 Befolkning i åldern 15-70 efter verksamhet och ålder i finland år 2003, %, män (arbetskraftsundersökning) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 % ålderspensionärer arbetsoförmögna arbetslöshetspensionä rer i hushållsarbete studerande och värnpliktiga latent arbetssökande och andra arbetslösa sysselsatta 0 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 ÅLDER MÅLSÄTTAT SYSSELSETNING Befolkning i åldern 15-70 efter verksamhet och older i finland år 2003, %, kvinnor (arbetskrafsundersökning) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 % ålderspensionärer arbetsoförmögna arbetslöshetspension ärer i hushållsarbete studerande och värnpliktiga latent arbetssökande och andra arbetslösa 0 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 ÅLDER sysselsatta MÅLSÄTTAT SYSSELSETNING
För att arbete alltid också ut arbetstagarens synpunkt skall vara det ekonomiskt mest lönsamma alternativet skall inkomstöverföringar, inkomstbeskattningen, servicen och serviceavgifterna utgöra en strukturell helhet som uppmuntrar till aktivitet. Enskilda incitament som endast betjänar arbetstagaren är inte tillräckliga, utan de måste också höra ihop med den företagsekonomiska och nationalekonomiska nyttan. Synvinkeln gällande en social trygghet som betjänar individen samt finansdynamiska synvinklar som betjänar nationalekonomin och företagsverksamhet bör sammanjämkas till en balanserad helhet. Produktivitet Figur 4 Hälsa och humankapital FÖRETAGE KAPITAL ARBETE ARBETSTAGAREN ARBETSTID FRITID FAMILJEN VARDAGSTID Lön och andra ersättningar Välfärd Hälsofrämjande aktiviteter Familjepolitik Företagshälsovård Hälsofrämjande Arbetsmiljö Intern företagsutbildning Hälsa Yrkesskicklighet Välbefinnande Produktivitet Inlärning/utbildning Sociala kontakter Familjemedlemmars ömsesidigt ansvar - Kärnuppgifter Vi vet enstaka tjänsters verkan på utbud och efterfrågan på arbertskraft, men inte vad är välfärdssystemets verkan på produktivitet. Välfärden och ekonomi Den ekonomiska tillväxten är beroende av arbetskraft, kapital och teknologisk utveckling. Den sista faktorn förklaras 80 procent av tillväxten och volymmässiga ändringar i arbetskraft och kapital förklaras resten. Sådana kalkyler gjorde vi på sjuttiotalet med Cobb-Douglas produktionsfunktionen. Teknologisk utveckling var given utifrån. Tiden representerade teknologisk utveckling. Problemet var att vi inte kunde förklara 80 procent av tillväxten. Om kapitalet indelas materiellt, mänskligt och socialt kapital, hoppar vi inne i den endogena ekonomisk tillväxtteorin. Välfärdspolitiken social- och hälsopolitiken, utbildingspolitiken - är inkluderad inom den endogena tillväxtteorien. Frågan lyder hur välfärdspolitiken påverkar mänskligt och socialt kapital.
Figur 5 Centrala relationerna mellan välfärden och ekonomi Naturtillgångar Producerat kapital (fysiskt kapital och immateriell kunskap) Social sårbarhet Mänskliga och sociala kunskaper Människors välbefinnande BNP Humankapital (inlärning och hälsa) Socialt kapital Politiska, institutionala och rättsliga ramer Ekonomisk välbefinnande Vi kan beskriva ekonomiska relationerna mycket bra. Vi känner transfereringarnas verkan på enskild människans disponibla inkomster. Vi har också begreppet, om det är bättre ge stöd - kontant eller service. Men vi vet inte så mycket hur samhälleliga kohesionen påverkar ekonomisk tillväxt. Slutsats Om vi inte vet det, kan vi inte kalkylera trade-off mellan taxeringens harmfulla verkningar på marknaderna och välfärdspolitikens gynnsamma effekter på tillväxt och Nordens konkurrensförmåga. Hur påverkar välfärdspolitiken arbetstagarens välfärd, hälsa, yrkesskicklighet och välfinnande. Hur ser det ut som förbättringen av produktivitet. Arbetskraft av god kvalitet lockar investeringar och därmed främjar att uppnå hög sysselsättningen.