Barnombudsmannen rapporterar br2007:03 I myndighetens uppdrag En undersökning av barnperspektivets genomslag i statliga myndigheter
Barnombudsmannen redovisar i denna rapport svaren från den enkätundersökning som genomfördes bland statliga myndigheter 2005. Det finns en stor vilja att leva upp till barns rättigheter bland beslutsfattare på alla nivåer. Men vi möter även en frustration över att barnperspektivet inte fått större genomslag i vardagsarbetet i den offentliga sektorns vardagsarbete. Trots att det snart har gått 17 år sedan Sverige ratificerade barnkonventionen har alltför många statliga myndigheter uppfattningen att barnperspektivet inte berör deras verksamhet och att det inte ingår i deras uppdrag. www.bo.se ISBN 978-87448-37-8
Barnombudsmannen rapporterar br2007:03 I myndighetens uppdrag En undersökning av barnperspektivets genomslag i statliga myndigheter
ISBN 978-91-87448-37-8 ISSN 1652-0157 Barnombudsmannen Fler exemplar kan beställas från: Postadress: Box 22106, 104 22 Stockholm Besöksadress: Norr Mälarstrand 6 Telefon: 08-692 29 50 Fax: 08-654 62 77 E-post: bo@bo.se 106 47 Stockholm Tel 08-690 91 90 Fax 08-690 91 91 Webbplats: www.bo.se order.fritzes@nj.se www.fritzes.se
Innehåll Förord...5 Inledning...7 Sammanfattning... 9 Verksamhetsstyrning...11 En nationell strategi... 12 Strategins genomslag... 13 Myndighetens egen styrning... 15 Inflytande... 17 Information till barn och unga... 21 Barnkonsekvensanalyser...22 Kunskap om barnkonventionen... 24 Stöd från Barnombudsmannen... 29 Avslutande kommentar... 31 3
4
Förord Barnombudsmannen redovisar här de sammanställda svaren från myndigheter vid den enkätundersökning som genomfördes 2005. Undersökningen är ett led i den del av vårt uppdrag som gäller att bevaka genomförandet av FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) i Sverige. Genom myndighetens uppdrag att driva på i genomförandet ar barnkonventionen sker många positiva möten med engagerade människor i kommuner, landsting och myndigheter: Det finns en stor vilja att leva upp till barns rättigheter bland beslutsfattare på alla nivåer. Men vi möter även en frustration över att barnperspektivet inte fått större genomslag i vardagsarbetet i den offentliga sektorns vardagsarbete. Sverige anslöt sig tidigt till barnkonventionen. Genom att riksdagen dessutom ställde sig bakom den nationella strategin för genomförandet av barnkonventionen blev barns och ungas perspektiv i statlig och kommunal verksamheten en utmaning i alla offentliga verksamheter. Trots att det snart har gått 17 år sedan Sverige ratificerade konventionen har alltför många statliga myndigheter uppfattningen att barnperspektivet inte berör deras verksamhet och att det inte ingår i deras uppdrag. Att arbeta med olika perspektiv är inget främmande för myndighetsvärlden. När vi jämför perspektiv som miljö, hälsa och jämställdhet med genomförandet av barnkonventionen ser vi att barnperspektivet inte fått samma genomslag som de övriga perspektiven. Vår erfarenhet visar att ett tydligt uppdrag i regleringsbrevet är det bästa sättet att få en myndighet att arbeta med barnperspektiv och uppdraget bör vara långsiktigt. Att få in ett nytt perspektiv och därmed ett delvis nytt sätt att tänka kräver både uthållighet och långsiktighet. Svaren på denna enkät bekräftar att arbetet med barnkonventionen och strävan att öka barnperspektiv i statliga myndigheter sakta går framåt men mycket arbete återstår. Genom ett ökat engagemang i dessa frågor kan vi förbättra vardagen för den femtedel av Sveriges invånare som är under 18 år. Barn har rättigheter och vi vuxna bär ansvaret för att förverkliga dessa rättigheter. Barn finns här och nu och de vill ha sina rättigheter på samma sätt som vuxna vill ha sina rättigheter tillgodosedda. Lena Nyberg Barnombudsman 5
6
Inledning I Barnombudsmannens uppdrag ligger bland annat att bevaka genomförandet av FN:s konvention om barnets rättigheter, i vardagligt tal kallad barnkonventionen, i statliga myndigheter, regioner, landsting och kommuner. Som en metod i bevakningen använder Barnombudsmannen enkätundersökningar. En sådan genomfördes i 84 statliga myndigheter 2005. Materialet från denna undersökning har sammanställts och analyserats under de år som har gått efter att undersökningen genomfördes. Vi har nu också valt att göra en sammanfattande rapport. En separat undersökning, som presenteras i rapporten När viljan finns barnperspektivet i länsstyrelserna, har genomförts i landets 21 länsstyrelser. Länsstyrelserna ingår därför inte bland de 84 myndigheter som utgör underlag för den enkät som avrapporteras här. Regering och riksdag antog år 1999 en nationell strategi för att förverkliga barnkonventionen. Målsättningen i den nationella strategin är att barn ska respekteras och att barnkonventionen ska vara ett verktyg i arbetet med att gradvis förbättra barns villkor. Den nationella strategin uttrycker att förvaltningsmyndigheterna är några av de mest centrala aktörerna för genomförandet av barnkonventionen. Utifrån de erfarenheter som gjorts sedan strategin antogs presenterade regeringen i januari 2004 i en skrivelse till riksdagen hur det strategiska arbetet med att förverkliga barnkonventionen i Sverige fortsatt ska bedrivas. Barnombudsmannen ska med kunskap och kvalitet företräda barn och ungdomar, driva och bevaka deras rättigheter och intressen utifrån barnkonventionen. Tyngdpunkten i Barnombudsmannens arbete är att skapa möjligheter för barn och unga att själva komma till tals, få framföra sina åsikter direkt till aktuella beslutsfattare och få sina åsikter respekterade. En annan viktig uppgift för Barnombudsmannen är att medverka i att hitta metoder för att barn och unga ska tillförsäkras inflytande och delaktighet, samt att få beslutsfattare och andra att inse att det också blir bättre kvalitet på verksamheterna om barns och ungas egna synpunkter tas till vara. Barnombudsmannen har en nyckelroll i arbetet med barnkonventionen. I arbetet med att driva på förverkligandet av barnkonventionen ingår att följa det arbete som bedrivs, att samla information om pågående projekt och metodutveckling, samt att lyfta fram goda exempel. I arbetet ingår således också att hålla kontakt med lokala, regionala och nationella verksamheter Barnombudsmannen har rätt att uppmana myndigheter, kommuner och landsting att lämna uppgifter om vilka åtgärder som vidtagits för att genomföra barns och ungas rättigheter enligt barnkonventionen. De uppgiftsskyldiga ska på Barnombudsmannens uppmaning komma till överläggningar. Sådana överläggningar kan dels leda till erfarenhetsutbyte och insamling av fakta, dels ha en attitydbildande funktion. Barnombudsmannen ska bevaka och följa tillämpningen av gällande författningar och lämna förslag till regeringen om författningsändringar och andra åtgärder som ombudsmannen anser behövs för att tillgodose barns och ungas rättigheter och intressen. 7
De resultat vi redovisar här är strategiskt viktiga för bedömningen av hur arbetet med barnkonventionen har utvecklats. Utmärkande för de 84 statliga myndigheter som ingår i undersökningen är att de enligt Barnombudsmannens bedömning har verksamheter med ett klart samband till frågor som rör barn och unga. Redovisningen har samlats under rubrikerna; Verksamhetsstyrning, En nationell strategi, Strategins genomslag, Myndigheternas egen styrning, Inflytande, Information till barn och unga, Barnkonsekvensanalyser, Kunskap om barnkonventionen och Stöd från Barnombudsmannen. 8
Sammanfattning Den redovisning som lämnas här är översiktlig till sin natur och det bör också noteras att en enkätundersökning inte ensam kan ge en fullständig och nyanserad bild av myndigheternas arbete med barnkonventionen. Med den reservation som ligger i detta är ändå den slutsats man tvingas dra att genomförandet av barnkonventionen går långsamt. Regeringen har i myndighetsinstruktioner, regleringsbrev och genom särskilda uppdrag ställt tydliga krav på myndigheter, men resultaten av dessa insatser är svåra att avläsa som tydliga framsteg i en pågående utvecklingsprocess. En enig riksdag ställde sig bakom en nationell plan för arbetet med barnkonventionen år 1999. Ett viktigt inslag i planen var att alla beslut som rör barn och unga ska föregås av konsekvensanalyser. Enkäten visar att endast ett fåtal myndigheter har riktlinjer för att analysera konsekvenserna av beslut som berör barn och unga. Vi kan inte av enkäten utläsa i vilken utsträckning sådana analyser genomförs i myndigheternas vardagliga verksamhet. Bilden av barnperspektivets genomslag i myndigheternas verksamhet är nedslående. Intrycket förstärks av myndigheternas bedömning av vilket genomslag perspektivområden som jämställdhet, miljö och hälsa fått i de centrala myndigheternas verksamhet. Barnombudsmannens intryck är att barn och unga inte tas på samma allvar som vuxna medborgare. Barnombudsmannen har, som ett led i att driva på förverkligandet av barnkonventionen, tidigare presenterat faktorer som har visat sig vara framgångsrika när kommuner, landsting eller statliga myndigheter ska arbeta in ett nytt perspektiv i sina verksamheter. Framgångsfaktorerna bygger på den rapport som Ekonomistyrningsverket (ESV) presenterade år 2000 och har tagits fram utifrån erfarenheter från organisationer som har arbetat med till exempel jämställdhets-, hälso- och miljöperspektiv, men också utifrån de erfarenheter som Sida och Vägverket då hade från sitt arbete med ett barnperspektiv. De faktorer som är viktiga förutsättningar för ett framgångsrikt perspektivarbete är: Ledningens entydiga stöd och engagemang Arbeta in perspektivet i centrala styrdokument Utbildning och information Utgå från befintliga arbetsprocesser Ekonomiska och personella resurser Dialog och erfarenhetsöverföring Uppföljning och utvärdering Att anlägga ett nytt perspektiv på beslut och verksamheter är inte nytt i svensk förvaltning. Under 1990-talet har kommuner, landsting och statliga myndigheter uppmanats att särskilt väga in konsekvenser för både miljö, hälsa och jämställdhet. Verksamheterna ska genomsyras av ett visst perspektiv i arbets- och beslutsprocesser på alla nivåer och på alla områden. Utvecklingsarbetet ska utföras av ordinarie personal och ingå som en självklar del i all verksamhet. 9
Att införa ett nytt perspektiv kan också beskrivas utifrån att tillämparen måste vilja, förstå och kunna genomföra beslutet. För att det nya synsättet ska få genomslag i verksamhetsprocesser och beslut måste också det personliga ansvaret för alla anställda lyftas fram. Av varje enskild person som ska verkställa, tillämpa och praktiskt genomföra barnkonventionen krävs ett starkt och uthålligt engagemang för uppgiften. Den enskilde som deltar i arbetet med barnkonventionen måste vilja, förstå och kunna genomföra den. Det är viktigt att verkligen vilja medverka i genomförandet. Att förstå innebär att man genom kunskap om reformens syfte förstår dess innebörd. Ett rimligt antagande är att engagemanget ökar om man har förstått innebörden i arbetet med barnkonventionen. Att kunna innebär att varje enskild medarbetare ges möjlighet att arbeta med perspektivet. Ett sätt att analysera resultaten av den enkätundersökning vi redovisar här är att ställa myndigheternas svar mot de kända framgångsfaktorerna och erfarenheterna från arbetet med andra perspektivfrågor. Man finner då en väsentlig del av förklaringen till varför genomförandet av barnkonventionen går långsamt, men här finns också nycklarna till ett mer framgångsrikt arbete. 10
Verksamhetsstyrning Efter att Sverige ratificerade barnkonventionen har regeringen i myndighetsinstruktioner, regleringsbrev eller genom särskilda uppdrag i sin styrning av myndigheterna aktualiserat konventionen. Viktigt för genomförandet är också att myndigheterna i sina egna styrdokument formulerat riktlinjer och mål för arbetet med barnkonventionen. Efter ett antal frågor av mer administrativ natur inleds enkäten med en fråga om verksamhetsstyrning; Tabell 8. I vilka externa styrdokument finns skrivningar om barnkonventionens tillämpning i myndighetens verksamhet? (Antal) Ja Nej Ej svar Totalt Myndighetens instruktion 8 42 34 84 Regleringsbrev 25 25 34 84 Regeringsuppdrag 8 41 35 84 Annat 16 29 39 84 Finns ej 42 84 Det är positivt att så många som 25 myndigheter i sina regleringsbrev fått återrapporteringskrav som rör barnkonventionens tillämpning i den egna verksamheten. Barnombudsmannens erfarenhet är att uppdrag i regleringsbrev är ett effektivt sätt att påskynda utvecklingen av ett barnperspektiv i myndigheterna. Det är dock viktigt att uppdragen återkommer för att ge kontinuitet i myndigheternas arbete. Vår uppfattning är att tydligt formulerade krav gör det lättare för myndigheterna att prioritera och utveckla arbetet med barnkonventionen. 11
En nationell strategi Som ett led i genomförandet av barnkonventionen i Sverige antog Riksdagen 1999 en nationell plan som betonar att barn ska respekteras och att statliga myndigheter ska göra barnkonsekvensanalyser i samband med beslut som rör barn. Strategin pekar på vikten av ändrade attityder och arbetssätt i verksamheter på olika nivåer i samhället. Strategin understryker också det centrala med kunskap för att höja medvetenheten hos beslutsfattare och andra vuxna som arbetar med barn och unga. Mot den bakgrunden är det viktigt för Barnombudsmannen att få en bild av hur känd den nationella strategin är bland myndigheternas ledningar och tjänstemän. Tabell 9. Den Nationella strategin för förverkligandet av FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige antogs av riksdagen 1999. Är det känt i myndighetens ledning och bland dess tjänstemän vad denna nationella strategi innehåller? Antal Ja 52 Nej 25 Ej svar 7 Totalt 84 Majoriteten 52 myndigheter uppger att den nationella strategin är känd. Det är dock något förvånande att så många som 25 myndigheter uppger att de inte känner till den nationella strategin, och att ytterligare sju valt att inte svara på frågan, trots alla de olika informationsinsatser som gjorts kring denna sedan 1999. Möjligen finns här ett problem med att hålla dokument levande över tid. En annan möjlig förklarning är att myndigheter som inte har identifierat barn och unga som en av sina målgrupper inte heller intresserar sig för styrdokument på området. 12
Strategins genomslag Vidare i enkäten ställde vi frågor om vilken påverkan den nationella strategin haft på myndighetens arbete med barnkonventionen. Vi var också intresserade av om den nationella strategin påverkat fördelning av medel till verksamheter som utvecklar barnperspektivet i myndigheten, om myndigheterna arbetat med andra perspektivområden och vilket genomslag dessa i så fall fått. Tabell 10. Hur stor påverkan har den nationella strategin haft på myndighetens arbete med barnkonventionen? Antal Stor 6 Ganska stor 11 Varken stor eller liten 18 Ganska liten 10 Liten 24 Vet ej 8 Ej svar 7 Totalt 84 Tabell 11. Hur har den nationella strategin påverkat medelsfördelningen till verksamheter som utvecklar barnperspektivet i den centrala myndigheten? (Antal) Ja Nej Ej svar Totalt Anslagen till utveckling av barnperspektiv har ökat 7 66 11 84 Anslagen till utveckling av barnperspektiv har - 72 12 84 minskat Anslagen till utveckling av barnperspektiv har 15 13 56 84 varken ökat eller minskat Myndigheten har inga anslag till utveckling av barnperspektiv 40 27 17 84 Tabell 19.Vilka andra perspektivområden har fått genomslag i den centrala myndighetens verksamhet? (Antal) Ja Nej Ej svar Totalt Jämställdhet 72 5 7 84 Miljö 66 11 7 84 Mångfald/integration 70 7 7 84 Hälsa 68 8 8 84 Tillgänglighet 67 8 9 84 Har inte arbetat med att genomföra något annat perspektiv 3 81 84 Här uppger 17 myndigheter att den nationella strategin har haft stor eller ganska stor påverkan och 34 att den haft liten eller ganska liten påverkan på arbetet med barnkonventionen. Resultatet ger anledning till funderingar om tillräckliga resurser avsatts nationellt för att genomföra strategin. Endast sju av myndigheterna uppger att den nationella strategin påverkat medelstilldelningen till verksamheter som utvecklar barnperspektivet inom myndigheten. 13
Om man jämför utvecklingen av barnperspektivet med andra perspektivområden som myndigheterna har fått i uppdrag att arbeta med framträder en tydlig bild. Från 66 till 72 av myndigheterna uppger att perspektiv som jämställdhet, miljö, mångfald, hälsa och tillgänglighet har fått genomslag i verksamheten. En rimlig slutsats av svaren på dessa frågor är att barnkonventionens krav och allvaret i den nationella strategins innehåll inte trängt in i myndigheternas medvetande. Gemensamt för övriga perspektivområden är att de kan relateras direkt till vuxna människor. Möjligen ser vi här en effekt av en iakttagelse vi tyckt oss kunna göra också i andra sammanhang, barn och unga betraktas inte som medborgare med samma självklarhet som vuxna. 14
Myndighetens egen styrning Att införa ett nytt perspektiv är ett arbete som tar tid och kräver ett systematiskt och planmässigt stöd i myndigheternas egna styrdokument. För att nya frågor ska få ett genomslag krävs det att man avsätter resurser till bland annat samordning och utbildningsinsatser. Detta kan då utläsas av om myndigheterna antagit planer för att genomföra barnkonventionen på sikt eller har utbildningsplaner för att personalen ska få kunskap om barnkonventionen. Ett annat sätt att bedöma om barnkonventionen är ett levande dokument för en myndighet är att se i vilken utsträckning den vägs in i till exempel remissyttranden och föreskrifter. Vi har också undersökt om myndigheterna avsatt medel i budgeten till verksamheter för utveckling av barnperspektiv eller om man avsatt medel för forsknings- och utvecklingsverksamhet på området. Tabell 12a. I vilka av myndighetens egna styrdokument finns skrivningar om hur barnkonventionen ska tillämpas? (Antal) Ja Nej Ej svar Totalt Verksamhetsplanering 2005 16 24 44 84 Budgetunderlag 6 28 50 84 Vägledande skrifter 9 28 47 84 Annat, vilket? 13 20 51 84 Finns ej 45 39 84 Tabell 12b. Har myndigheten antagit en utbildningsplan om barnkonventionens genomförande? Antal Ja 8 Nej 73 Ej svar 3 Totalt 84 Tabell 13. Har myndigheten fattat beslut om en långsiktig strategi för barnkonventionens genomförande i den egna verksamheten? Antal Ja 10 Nej 54 Nej, men om åtgärder på kort sikt 6 Nej, men är på gång 10 Ej svar 4 Totalt 84 15
Tabell 15. Väger myndigheten in barnkonventionen i till exempel remissyttranden och föreskrifter? Antal Ja 47 Nej 33 Ej svar 4 Totalt 84 Tabell 17. Redovisar myndigheten hur stor del av den centrala myndighetens budget som går till verksamhet för att utveckla barnperspektivet? Antal Ja 3 Nej 78 Ej svar 3 Totalt 84 Tabell 18. Hur stora resurser används för forskning, utrednings- och utvecklingsarbete för att utveckla barnperspektivet i den centrala myndigheten? (Antal årsarbetare 2005.) Antal års arbetare Antal 0 36 1 8 2 2 3 1 5 1 Ej svar 36 Totalt 84 16 myndigheter uppger att man för verksamhetsåret 2005 hade skrivningar i sin verksamhetsplan som syftade till att utveckla barnperspektivet i verksamheten. Detta är något överraskande med tanke på att 25 myndigheter i sina regleringsbrev fått återrapporteringskrav på området. Tio myndigheter har fattat beslut om en långsiktig strategi för att genomföra barnkonventionen i den egna verksamheten. I åtta myndigheter har man antagit en utbildningsplan för att tillförsäkra myndigheten den kunskap som krävs för barnkonventionens genomförande. Endast tre myndigheter uppger att de redovisar hur stor del av myndighetens budget som går till utveckling av barnperspektiv i verksamheten. 37 av 84 myndigheter uppger att de inte använder några resurser alls för att utveckla barnperspektivet i verksamheten. Bland de tolv myndigheter som använder mellan 1 5 årsarbetare för uppgiften märks Smittskyddsinstitutet som använder fem årsarbetskrafter, Åklagarmyndigheten som använder tre samt Hjälpmedelsinstitutet och Statens räddningsverk som använder vardera två. Det vanligaste åtta myndigheter är att man avsatt resurser motsvarande en årsarbetskraft för arbetet med barnperspektivet. Detta kan återigen ställas mot att 25 myndigheter har fått särskilda åtaganden i frågor som rör barn och unga i sina regleringsbrev. Här är det 36 myndigheter som inte brytt sig om att svara på frågan. 16
Inflytande En av de stora utmaningarna i barnkonventionen är synsättet att barn är kompetenta medborgare som ska respekteras. Barn och unga skall ses som kunskapskällor på områden som de berörs av. De har rätt till information och de har rätt att komma till tals. Deras åsikter ska beaktas, dokumenteras, vägas in i beslutsunderlag som i sin tur skall återföras till barnen och de unga. Barnombudsmannen har i sin enkät ställt en rad frågor för att ta reda på om barn och unga i olika åldrar ges möjlighet att påverka myndigheternas övergripande verksamhet och om deras synpunkter inhämtas i utredningsarbete som berör dem själva eller i myndigheternas tillsynsarbete. Frågor ställdes vidare om synpunkterna från barn och unga dokumenterades på områden som till exempel beslut i enskilda ärenden, tillsyn eller när man utformar information som riktar sig till barn och unga. På samma områden ställdes också frågan om beslut återfördes till barn och unga. Till sist ställdes frågan om vilka erfarenheter man hade av att inhämta synpunkter från barn och unga och om man hade utvärderat arbetet. Tabell 20. I vilka åldersgrupper inhämtas barns och ungas synpunkter i myndighetens övergripande beslut om verksamheten? (Antal) Ja Nej Ej svar Totalt 3 5 år - 14 70 84 6 9 år 2 12 70 84 10 12 år 3 11 70 84 13 15 år 8 6 70 84 16 17år 8 6 70 84 synpunkter inhämtas inte 69 84 Tabell 21. I vilka åldersgrupper inhämtas barns och ungas synpunkter i utredningsarbete som berör barn och unga? (Antal) Ja Nej Ej svar Totalt 3 5 år 4 20 60 84 6 9 år 8 17 59 84 10 12 år 13 11 60 84 13 15 år 18 6 60 84 16 17år 23 2 59 84 synpunkter inhämtas inte 54 84 17
Tabell 22. I vilka åldersgrupper inhämtas barns och ungas synpunkter i myndighetens tillsynsarbete som berör barn och unga? (Antal) Ja Nej Ej svar Totalt 3 5 år - 7 77 84 6 9 år 2 5 77 84 10 12 år 3 4 77 84 13 15 år 5 2 77 84 16 17år 6 1 77 84 synpunkter inhämtas inte 64 84 Tabell 23a. Dokumenteras barns och ungas synpunkter vid? Alltid Ofta Ibland Sällan Aldrig Ej i uppgift Ej svar Totalt Beslut i ärenden som 9 3 6 2 8 45 11 84 berör enskilda individer Beslut i andra ärenden 2 2 5 8 18 36 13 84 Tillsyn 6-1 3 8 53 13 84 Utredningsarbete 6 3 18 6 12 26 13 84 Utformande av 5 12 10 6 9 29 13 84 information riktad till barn och unga Utbildning 4 1 6 5 8 46 14 84 Annat 1-2 1 6 31 43 84 Tabell 24a Återförs beslut till barn och unga vid? Alltid Ofta Ibland Sällan Aldrig Ej i uppgift Ej svar Totalt Beslut i ärenden som 13 1 3 2 9 43 13 84 berör enskilda individer Beslut i andra ärenden 3 4 2 5 20 34 16 84 Tillsyn 2-1 3 12 49 17 84 Utredningsarbete 3 3 7 4 20 30 17 84 Utformande av 3 8 4 5 12 32 20 84 information riktad till barn och unga Utbildning 6 1 3 3 12 41 18 84 Frågor som de har fått 5 5 4 2 8 38 22 84 lämna synpunkter på Annat 1-1 - 7 29 46 84 18
Tabell 25. Vilka erfarenheter har myndigheten i samband med att låta barn och unga att komma till tals i frågor som rör dem? Antal Mycket goda erfarenheter 13 Ganska goda erfarenheter 21 Varken goda eller dåliga erfarenheter 9 Ganska dåliga erfarenheter 1 Mycket dåliga erfarenheter 1 Inga erfarenheter 32 Ej svar 7 Totalt 84 Tabell 27. Har myndigheten utvärderat arbetet med att inhämta barns och ungas synpunkter i sin verksamhet? Antal Ja 12 Nej 66 Ej svar 6 Totalt 84 Vi har i de tre inledande frågorna här lagt tonvikten vid vilka åldersgrupper som blir hörda eller kommer till tals i kontakt med myndigheterna. Svaren visar att det är förhållandet att barn och unga inte får komma till tals som är den dominerande ordningen bland de 84 myndigheterna. När det gäller övergripande beslut om myndigheternas verksamhet uppger majoriteten, 69 myndigheter, att de inte inhämtar barns och ungas synpunkter. I utredningsarbete som berör barn och unga uppger 54 myndigheter att de inte inhämtar synpunkter från barn och unga. I tillsynsarbetet som berör barn och unga är det 64 myndigheter som inte tar reda på vad barn och unga själva tycker. Vi kan också se att de myndigheter som har kontakt med barn i större utsträckning vänder sig till barn och unga i de övre åldersgrupperna. Ett viktigt led i att inhämta barns och ungas åsikter är att dokumentera och att återföra besluten. Det förefaller inte vara en självklarhet att barns och ungas åsikter ska dokumenteras eller att beslut ska återföras inom de olika myndigheterna. Vad det gäller dokumentation av barnens åsikter är det mer vanligt vid utformning av material, utredningsarbeten som berör barn och unga samt vid ärenden som berör enskilda individer. Det är inte en självklar rutin för myndigheterna att dokumentera barns och ungas synpunkter. Det förekommer i stort sett lika ofta att dokumentation inte sker, som att det sker en dokumentation och myndigheterna är ännu mer återhållsamma när det gäller att återföra beslut till barn och unga. Den bild man får av myndigheternas rutiner för dokumentation och återförning är splittrad med ett överraskande undantag. Påfallande många myndigheter svarar här i alla svarsalternativen att det ej ingår i myndighetens uppgift. Man får anta att dessa svar speglar myndigheternas tolkning av sitt uppdrag, men också här blir bilden oklar om man jämför 19
kolumnen Ingår ej i myndighetens uppgift i tabellerna 23a respektive 24a. Den bristande konsekvensen i myndigheternas svar reser frågetecken kring hur välgrundad uppfattningen om vad som inte ingår i myndighetens uppgift är. Det är också svårt att få en klar bild av vilket underlag myndigheterna har för sina bedömningar. Endast tolv myndigheter har utvärderat arbetet med att inhämta barns och ungas synpunkter i sin verksamhet. Trots detta värderar 45 myndigheter sina erfarenheter i samband med att låta barn och unga komma till tals i frågor som rör dem. 13 myndigheter uppger att de har mycket goda erfarenheter medan en myndighet uppger sig ha mycket dåliga erfarenheter av att låta barn komma till tals. Barn och unga är en viktig kunskapskälla och de ska beredas möjlighet att komma till tals i beslut och verksamheter som berör dem. Barnombudsmannen ser detta som en åtgärd för att höja kvaliteten i beslutsfattandet och kan genom resultaten påvisa att ytterligare ansträngningar bör göras inom de olika myndigheterna vad det gäller att inhämta barns och ungas synpunkter. Även dokumentation och återföring av beslut behöver förbättras. Det är också önskvärt att fler myndigheter utvärderar sitt arbete med inflytande. 20
Information till barn och unga Barn har rätt att få allsidig information. Enligt barnkonventionen ska konventionsstaterna se till att barn har tillgång till information och material, från olika nationella och internationella källor, anpassad till deras ålder. Särskilt om sådant som syftar till att främja barns sociala, andliga och moraliska välfärd och fysiska och psykiska hälsa. Tabell 28. Har myndigheten information om sin verksamhet speciellt anpassad för och riktad till barn och unga? Antal Ja 33 Nej 44 Ej svar 7 Totalt 84 Om ja, vad. På frågan om myndigheten har information om sin verksamhet, speciellt anpassad för och riktad till barn och unga uppger, som framgår här, 33 myndigheter att de har det. 21
Barnkonsekvensanalyser Ett viktigt instrument för att säkerställa att barns och ungas rättigheter enligt barnkonventionen tas tillvara är konsekvensanalyser inför beslut som rör barn och unga. Ett viktigt inslag i den strategi som en enig riksdag anslöt sig till år 1999 är att alla statliga myndigheter ska göra barnkonsekvensanalyser. För att få en bild av i vilken utsträckning myndigheterna följer strategins inriktning ställdes de frågor som följer här: Tabell 29 35. Finns det riktlinjer för att analysera konsekvenserna av beslut som berör barn och unga vid.? (Antal) Ja Nej Ej i uppdrag Ej svar totalt Beslut i ärenden som berör enskilda 6 26 47 5 84 individer Beslut i andra ärenden 5 38 34 7 84 Utredningsarbete 7 41 28 8 84 Tillsyn 3 23 50 8 84 Utformande av information riktad till barn 4 34 38 8 84 och unga Utbildning 5 29 42 8 84 Annat 13 38 28 5 84 Tabell 36 42. Dokumenteras analysen/beslutsmotiveringen vid? (Antal) Ja Nej Ej i uppdrag Ej svar Totalt Beslut i ärenden som rör enskilda individer 24 10 42 8 84 Beslut i andra ärenden 15 25 34 10 84 Utredningsarbete 19 24 29 12 84 Tillsyn 10 14 50 10 84 Utformande av information riktad till barn 11 24 37 12 84 och unga Utbildning 6 23 42 13 84 Annat 11 34 30 9 84 Tabell 43 50. Återförs besluten till barn och unga vid? (Antal) Ja Nej Ej i uppdrag Ej svar Totalt Beslut i ärenden som rör enskilda individer 16 15 44 9 84 Beslut i andra ärenden 9 24 39 12 84 Utredningsarbete 10 29 31 14 84 Tillsyn 4 18 50 12 84 Utformande av information riktad till barn 8 23 37 16 84 och unga Utbildning 4 20 44 15 84 I frågor de fått lämna synpunkter på 15 16 37 16 84 Annat 8 36 30 10 84 22
Tabell 51. I vilken utsträckning analyseras konsekvenserna för barn och unga? Alltid Ofta Ibland Sällan Aldrig Ej svar Totalt Vid övergripande planering av verksamheten När det görs prioriteringar i budgeten 11 3 14 11 38 7 84 9 4 10 6 47 8 84 Svaren ska ses mot bakgrund av att riksdagens mening är att strategin ska gälla alla myndigheter och alla beslut som rör barn och unga. Trots detta är det relativt få myndigheter som har riktlinjer för att analysera konsekvenserna av beslut som berör barn och unga vid enskilda ärenden (6), andra ärenden (5) liksom vid utredningsarbeten (7) och tillsyn (3). Men även när det gäller utbildning och utformandet av information riktad till barn och unga. Överraskande många myndigheter har uppfattningen att ärenden som berör barn och unga inte ingår i myndighetens uppdrag. Det är också ett antal myndigheter som väljer att inte besvara frågorna. Detta ska ses mot bakgrund av att Barnombudsmannen som myndighet har rättsliga befogenheter att inhämta information om myndigheternas arbete med barnkonventionen. Att inte svara kan inte ses som ett tillfredsställande sätt att informera om sin verksamhet. 23
Kunskap om barnkonventionen En viktig framgångsfaktor för genomförandet av barnkonventionen är kunskap om konventionens innehåll, syfte och krav. Kunskap är ett vitt begrepp vilket är en osäkerhetsfaktor när man ska bedöma kunskapsnivån inom en myndighet. Det är rimligt att anta att de flesta har hört talas om barnkonventionen som antogs av Sverige år 1990 och att många också har en uppfattning om vilka rättigheter konventionen ger barn och unga. För Barnombudsmannen är det viktigt att få en bild av om det inom en myndighet finns kunskaper om vad barnkonventionen betyder för den egna verksamheten. I detta ligger bakgrunden till följande frågor: Tabell 52. Hur stor är kunskapen om barnkonventionen inom er myndighet hos följande kategorier..? Mycket stor Ganska stor Varken stor eller liten Ganska liten Mycket liten Ej svar Totalt Ledning 11 19 11 6 6 31 84 Chefer 8 16 15 5 6 34 84 Handläggare/tjänst 5 13 16 10 6 34 84 emän Övriga anställda 1 6 18 14 10 35 84 Om svårt att särskilja grupperna: Ange för myndigheten totalt 11 16 10 7 40 84 Tabell 53. Har myndigheten under de senaste åren (2003 2005) genomfört utbildning på minst en halv dag med personalen om barnkonventionens genomförande? Antal Ja 13 Nej 57 Nej, endast givit allmän information 11 Ej svarat 3 Totalt 84 Tabell 54. För vilka grupper inom myndigheten? Ja Nej Ej svar totalt Ledning 3 6 75 84 Chefer 3 6 75 84 Handläggare/tjänstemän 5 4 75 84 Övriga anställda 4 5 75 84 All personal 8 4 72 84 Vet ej vilka grupper 2 82 84 24
Tabell 55a. Innehöll utbildningarna något/några av följande ämnesområden? (Antal) Ja Nej Ej svar totalt Barnkonventionens innehåll 13 71 84 Barnkonsekvensanalyser 6 6 72 84 Barnkonventionens tillämpning i den egna 11 1 72 84 verksamheten Barnperspektiv 13 71 84 Barnkompetens, barns situation, behov och 5 8 71 84 utveckling Att samtala med barn 4 9 71 84 Metoder för inflytande 5 8 71 84 Erfarenhetsutbyte 7 6 71 84 Annat 3 8 73 84 Tabell 56. Har myndigheten behov av fortbildning/kompetensutveckling inom någon/några av dessa ämnesområden? (Antal) Ja Nej Ej svarat Totalt Barnkonventionens innehåll 24 53 7 84 Barnkonsekvensanalyser 29 48 7 84 Barnkonventionens tillämpning i den egna 31 45 8 84 verksamheten Barnperspektiv 27 50 7 84 Barnkompetens, barns situation, behov och 23 54 7 84 utveckling Att samtala med barn 16 60 8 84 Metoder för inflytande 18 59 7 84 Erfarenhetsutbyte 24 53 7 84 Annat 10 64 10 84 Tabell 57. Har myndigheten avsatt resurser för fortbildning/kompetensutveckling för 2006 inom något/några av dessa ämnesområden? (Antal) Ja Nej Ej svar Totalt Barnkonventionens innehåll 7 67 10 84 Barnkonsekvensanalyser 8 65 11 84 Barnkonventionens tillämpning i den egna 10 64 10 84 verksamheten Barnperspektiv 15 59 10 84 Barnkompetens, barns situation, behov och 13 61 10 84 utveckling Att samtala med barn 9 65 10 84 Metoder för inflytande 9 65 10 84 Erfarenhetsutbyte 10 64 10 84 Annat 14 63 7 84 25
Tabell 58. Hur stort behov av fortbildning och kompetensutveckling om barnkonventionens genomförande har ni år 2006 för ledning och anställda? Mycket stort Ganska stort Varken stort eller litet Ganska litet Mycket litet Ej svar Totalt Ledning 3 2 8 4 13 54 84 Chefer 3 3 7 4 12 55 84 Handläggare/tjänst 1 8 9 2 12 52 84 emän Övriga anställda 1 2 9 3 14 55 84 Om svårt att särskilja grupperna, ange för myndigheten totalt 8 19 11 20 26 84 Betydelsen av kunskap En grundförutsättning för förändringsarbete är att alla medverkande är informerade om vilka konsekvenser de nya kraven får för verksamheten. För att rätt förstå vad det innebär att ha ett barnperspektiv i den egna verksamheten och de egna beslutsprocesserna måste de anställda få faktakunskap om barnkonventionens historia, innehåll och juridiska status. Utan en bred och djup förståelse kommer inte arbetet med att integrera ett barnperspektiv att kännas naturligt. När det gäller utbildningsfrågor var vi intresserade av att få information om hur de enskilda myndigheterna uppfattar vilken kunskap som finns i respektive organisation. Dessutom ville vi få kännedom om vilka utbildningar som genomförts och vilka behov myndigheten ansåg sig ha i framtiden. När man analyserar svaren på frågorna i detta avsnitt framträder det mest avslöjande mönstret då man lägger ihop antalet myndigheter som svarar nej på utbildningsfrågorna med dem som inte svarar alls. Med tanke på att kunskap är en viktig förutsättning för arbetet med barnkonventionen är den bild som då framträder nedslående. Vi noterar också att vi genom en särskild fråga får veta att endast åtta av de 84 myndigheterna antagit en plan för utbildning om barnkonventionen. En majoritet av myndigheterna, 57 stycken, har inte genomfört någon utbildningsinsats, på minst en halvdag, om barnkonventionen under perioden 2003 2005. 13 myndigheter har genomfört någon form av utbildning om barnkonventionen och elva myndigheter redovisar att de har givit allmän information om barnkonventionen. Sex av de 13 myndigheter som genomfört utbildning har riktat sig till ledning och chefer och i åtta myndigheter har all personal fått utbildning. Vi kan också se av svaren att fem myndigheter har erbjudit utbildning till sina handläggare och tjänstemän och att fyra myndigheter genomfört utbildning för övriga anställda inom myndigheten. Två myndigheter uppger att de inte vet vilka personalgrupper som har fått utbildning inom myndigheten. De begränsade utbildningsinsatserna kan bero på att kunskapen om barnkonventionen redan är tillräcklig, men det är inte den bild man får av myndigheternas egen skattning av kunskapsnivåerna. 26
På frågan om var kunskapen om barnkonventionen finns inom varje organisation har drygt 30 myndigheter valt att inte svara. Kunskapsnivån varierar Spännvidden när det gäller kunskapsnivåerna illustreras av att elva myndigheter bedömer att kunskapen är mycket stor hos respektive ledning när det gäller barnkonventionen medan tolv myndigheter anser att kunskapen hos ledningen är ganska liten till mycket liten. Ledningarnas kunskap om barnkonventionen har utan tvekan stor betydelse för hur frågorna prioriteras inom myndigheten. En annan nyckelgrupp är handläggarna. När det gäller kunskapen om barnkonventionen hos handläggare och tjänstemän svarar endast fem myndigheter att den är mycket stor hos dessa. Ytterligare 13 myndigheter upplever att kunskapen är ganska stor hos handläggare och tjänstemän. Däremot redovisar 16 myndigheter att kunskapen varken är stor eller liten hos denna personalkategori. Vidare uppfattar tio myndigheter att kunskapen är ganska liten hos deras handläggare samt tjänstemän och ytterligare sex myndigheter anser att kunskapen är mycket liten. Efter bedömningen av kunskapsnivåerna är det naturligt att gå över till frågor om behovet av fortbildning där vi som i fallet med kunskapsnivån har riktat in våra frågor mot personalkategorierna ledning, chefer, handläggare samt tjänstemän och övriga anställda. Bland de myndigheter som svarat görs vitt skilda bedömningar av fortbildningsbehoven. När det gäller ledningen inom myndigheten uppger fem att det finns mycket stort till ganska stort behov av fortbildning. Åtta myndigheter bedömer behovet av fortbildning vara varken stort eller litet, fyra uppfattar att behovet är ganska litet och 13 myndigheter uppger att behovet är mycket litet. En myndighet bedömer att behovet av fortbildning för handläggare och tjänstemän är mycket stort och åtta bedömer att behovet som ganska stort. Nio myndigheter ser ett behov av fortbildning om barnkonventionen men bedömer att det är varken stort eller litet. I två myndigheter bedöms behovet av fortbildning för handläggare och tjänstemän som ganska litet och i tolv som mycket litet. Utbildningsbehoven större än avsatta resurser En avslöjande bild av myndigheternas satsning på arbetet med barnkonventionen är att jämföra deras bedömning av utbildningsbehoven med resursfördelningen. Här kan vi först konstatera att man genomgående uppfattar behoven större än de resurser man är beredd att avsätta eller har möjlighet att avsätta. Man kan också tolka antalet nej-svar på frågorna om resursavsättning som att en majoritet myndigheter efter överväganden valt att inte avsätta resurser trots att man sett behovet. En given slutsats av detta är att myndigheterna inte prioriterat frågor om barnkonventionen i sin utbildningsplanering. Några utdrag från resultaten illustrerar gapet mellan bedömda utbildningsbehov och avsatta resurser. När det gäller barnkonventionens innehåll ser 24 myndigheter ett behov av fortbildning, men endast sju av dessa har avsatt resurser för att fylla detta behov. 29 myndigheter redovisar ett behov av fortbildning om barnkonsekvensanalyser, åtta av dessa har avsatt resurser. 27
Att föra samtal med barn kring frågor i myndighetsutövningen kräver särskild kompetens. Här ser 16 myndigheter ett behov av fortbildning men endast nio av dessa har avsatt resurser för sådana insatser. En osäkerhet i tolkningen av svaren i detta avsnitt är svaren på alternativet annat. Här ser tio (se tabell 56) myndigheter ett behov, men 14 (se tabell 57) har avsatt resurser för ett behov man redovisar under detta alternativ. Det kan naturligtvis vara så att man har reserverat resurser för ett inte specificerat utbildningsbehov, vilket kan vara en budgetteknisk fråga. 28
Stöd från Barnombudsmannen En av Barnombudsmannens uppgifter är att medverka till att barnkonventionen genomförs i det svenska samhället. Ett sätt att genomföra denna uppgift är att ge stöd till statliga myndigheter i deras arbete med barnkonventionens krav. Vi har ställt några frågor för att få en bild av våra insatser i relation till det behov av sådana insatser myndigheterna önskar. Tabell 59a. Vilka av följande insatser från Barnombudsmannen har ni tagit del av bland ledning och chefer? (Antal) Ja Nej Ej svar Totalt Representant från Barnombudsmannen som 10 46 28 84 föreläsare Återkommande eller längre konsultation med 5 51 28 84 Barnombudsmannen vid olika insatser för att genomföra barnkonventionen i myndigheten Utbildning anordnad av barnombudsmannen 5 50 29 84 Information och råd i specifik fråga vid enstaka 20 36 28 84 tillfälle Barnombudsmannens anordnade 17 39 28 84 erfarenhetsutbyten Barnombudsmannens skriftliga material 39 17 28 84 Barnombudsmannens lärande exempel på 19 37 28 84 webbplatsen Annan insats 8 46 30 84 Har ej tagit del av någon insats 30 84 Tabell 60a. Vilka av följande insatser från Barnombudsmannen har ni tagit del av bland övrig personal? (Antal) Ja Nej Ej svar Totalt Representant från Barnombudsmannen som 15 38 31 84 föreläsare Återkommande eller längre konsultation med 5 46 33 84 Barnombudsmannen vid olika insatser för att genomföra barnkonventionen i myndigheten Utbildning anordnad av barnombudsmannen 10 42 32 84 Information och råd i specifik fråga vid enstaka 26 27 31 84 tillfälle Barnombudsmannens anordnade 17 37 30 84 erfarenhetsutbyten Barnombudsmannens skriftliga material 38 16 30 84 Barnombudsmannens lärande exempel på 28 26 30 84 webbplatsen Annan insats 15 37 32 84 Har ej tagit del av någon insats 31 84 29
Tabell 61a. Vilka av följande insatser från Barnombudsmannen har ni behov av för att arbeta med barnkonventionens genomförande bland ledning och chefer? (Antal) Ja Nej Ej svar Totalt Representant från Barnombudsmannen som 21 25 38 84 föreläsare Återkommande eller längre konsultation med 12 35 37 84 Barnombudsmannen vid olika insatser för att genomföra barnkonventionen i myndigheten Utbildning anordnad av barnombudsmannen 12 33 39 84 Information och råd i specifik fråga vid enstaka 25 22 37 84 tillfälle Barnombudsmannens anordnade 22 24 38 84 erfarenhetsutbyten Barnombudsmannens skriftliga material 32 15 37 84 Barnombudsmannens lärande exempel på 24 24 36 84 webbplatsen Annan insats 8 36 40 84 Har ej behov av insats 33 84 Tabell 62a. Vilka av följande insatser från Barnombudsmannen har ni behov av för att arbeta med barnkonventionens genomförande bland övrig personal? (Antal) Ja Nej Ej svar Totalt Representant från Barnombudsmannen som 24 28 32 84 föreläsare Återkommande eller längre konsultation med 16 37 31 84 Barnombudsmannen vid olika insatser för att genomföra barnkonventionen i myndigheten Utbildning anordnad av barnombudsmannen 17 35 32 84 Information och råd i specifik fråga vid enstaka 34 19 31 84 tillfälle Barnombudsmannens anordnade 26 27 31 84 erfarenhetsutbyten Barnombudsmannens skriftliga material 37 16 31 84 Barnombudsmannens lärande exempel på 34 19 31 84 webbplatsen Annan insats 8 42 34 84 Har ej behov av insats 29 84 Inte överraskande redovisar myndigheterna här att de har ett behov av insatser från Barnombudsmannen som har en större volym än de insatser som genomförts under en motsvarande period. Här är det viktigt att notera att de myndigheter som fått stöd från Barnombudsmannen ofta återkommer med ytterligare önskemål om liknande insatser riktade till samma eller andra personalkategorier. Barnombudsmannen är en myndighet med begränsade resurser för omfattande direkt medverkan i myndigheternas genomförandearbete. Vår uppgift är att inspirera, ge kunskap och stöd för igångsättandet eller utvecklingen av en intern process i myndigheterna. 30
Avslutande kommentar Titeln på denna rapport anspelar på förhållandet att ett stort antal myndigheter på ett antal frågor har valt svarsalternativet ingår ej i myndighetens uppdrag. Vi ställer detta mot barnkonventionens markering att barndomen har ett värde i sig och ska inte ses som förstadier till det egentliga medborgarskapet vuxenlivet. Ett exempel man kan reflektera kring finns i tabell 24a. Här ger 38 av 84 myndigheter ett svar som kan ge uppfattningen att det inte ingår i deras uppgift att återföra beslut till barn och unga i frågor de har fått lämna synpunkter på. Åtta myndigheter svarar aldrig på samma fråga. En annan tolkning av svaren är att myndigheterna inte anser att det ingår i deras uppdrag att ha kontakt med medborgare och därmed inte med barn och unga. Mot detta kan ställas att Barnombudsmannen har valt ut 84 myndigheter som vi anser har uppgifter som berör barn och unga. Enkätundersökningen ger oss anledning att ställa frågan: Ser våra myndigheter barn och unga som fullvärdiga medborgare? 31