www.pwc.se Revisionsrapport Ärende- och dokumenthantering Robert Bergman Projektledare 2016 Christer Marklund Kvalitetssäkrare Mars/2017
Innehåll Sammanfattning... 2 1. Inledning... 3 1.1. Bakgrund... 3 1.2. Syfte och revisionsfrågor... 3 1.3. Metod och avgränsning... 4 2. Iakttagelser och bedömningar... 5 2.1. Iakttagelser - Ändamålsenlighet... 5 2.1.1. Riktlinjer för beredning av ärenden... 5 Styrning på politisk nivå... 5 2.1.2. Bedömning... 6 2.2. Iakttagelser Intern kontroll... 6 2.2.1. Uppföljning och utvärdering... 6 2.2.2. Bedömning... 6 2.3. Iakttagelser - Ändamålsenlighet... 6 2.3.1. Iakttagelser - Ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete... 7 2.3.2. Bedömning... 8 3. Bedömningar... 9 3.1. Bedömningar mot kontrollmål... 9 3.2. Revisionell bedömning... 9 3.3. Rekommendationer... 9 Bilaga 1 - Föreskrifter och allmänna råd... 10 Bilaga 2 Gap-analys... 11 Mars 2017 1 av 11
Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Pajala har fått i uppdrag att granska kommunstyrelsens ärende- och dokumenthantering samt socialnämndens ärendehantering och dokumentation inom äldreomsorgen. Syftet har varit att bedöma om områdena bedrivits på ett ändamålsenligt sätt och med tillräcklig intern kontroll. Vår sammanfattande revisionella bedömning är att hanteringen av ärenden och dokument i begränsad utsträckning har skett på ett ändamålsenligt sätt. Den interna kontrollen bedöms inte vara tillräcklig inom granskat område. Socialnämndens hantering av ärenden och dokumentation inom äldreomsorgen bedöms inte ske på ett ändamålsenligt sätt. Bedömningarna av kontrollmålen som ligger till grund för svaret på revisionsfrågan framgår av avsnitt 2. I syfte att utveckla verksamheten lämnas följande rekommendationer: Kommunstyrelsen säkerställer att dokumenterade riktlinjer upprättas för beredning och hantering av kommunstyrelsens ärenden. Kommunstyrelsen följer upp och utvärderar hur hanteringar av handlingar samt beredningen av kommunstyrelsens ärenden fungerar, utifrån upprättade riktlinjer. Socialnämnden säkerställer att ett kvalitetsledningssystem upprättas inom organisationen i enlighet med Socialstyrelsens föreskrift och allmänna råd (2011:9) om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete. Mars 2017 2 av 11
1. Inledning 1.1. Bakgrund En fungerande hantering av ärenden och dokument i en offentlig organisation är en viktig förutsättning i flera aspekter, t ex för medborgare att kunna ta del av handlingar som finns inom kommunen. Det ger även förutsättningar för kommunen att kunna leva upp till de lagar och förordningar som finns inom olika verksamhetsområden på hur ärenden ska hanteras och dokumentation ska ske. Socialstyrelsen har utfärdat föreskrifter för dokumentation inom socialnämndens verksamhetsområde. Syftet är att skapa mer enhetlighet och strukturerad dokumentation som bl.a. kan stödja uppföljning, styrning och förbättringsarbete. Under kommunstyrelsen samlas en rad olika verksamheter, däribland personal, ekonomi, tekniska samt administrativt även plan- och miljö. En bristfällig styrning av ärende- och dokumenthanteringen kan leda till att den administrativa organisationen inte bedrivs på ett ändamålsenligt sätt, exempelvis att beslut inte verkställs i rimlig tid eller inte enligt kommunstyrelsens intentioner. Revisionsobjekt i denna granskning är kommunstyrelsen och socialnämnden. 1.2. Syfte och revisionsfrågor Syftet med granskningen är att bedöma om hanteringen av ärenden och dokument sker på ett ändamålsenligt sätt samt med tillräcklig intern kontroll. För att besvara granskningens revisionsfråga har följande kontrollmål formulerats: Ändamålsenlighet Det finns tydliga riktlinjer för beredning av kommunstyrelsens ärenden (från inkommen/upprättad till beslut och expediering). Intern kontroll Uppföljning och utvärdering sker av hanteringen av ärenden/dokument Vidare ska vi bedöma om ärendehantering och dokumentationen inom äldreomsorgen sker på ett ändamålsenligt sätt. Ändamålsenlighet Det finns ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete som säkerställer krav på dokumentation i lag och föreskrift. Revisionskriterier i granskningen utgörs av följande: Socialtjänstlagen, 11 kap. 5 SOSFS 2011:9 Om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete, 3 kap. 5 kap. 7 kap. SOSFS 2014:5 Dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS. Mars 2017 3 av 11
Förvaltningslagen Offentlighet och sekretesslagen 4 kap 1 Tryckfrihetsförordningen Arkivlagen Kommunallagen 6 kap 4 1.3. Metod och avgränsning Granskningen har genomförts genom analys av styrande och stödjande dokument, t.ex. styrkort 2017, reglementen, protokoll. Kompletterande intervjuer har genomförts med företrädare för kommunstyrelsens och socialnämndens verksamheter. I tid avgränsas granskningen till att i huvudsak gälla år 2016. I övrigt se syfte och kontrollmål. I bilaga 1 redogörs för innehållet i Socialstyrelsens föreskrift och allmänna råd (2011:9) om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete. I bilaga 2 redogörs för den GAPanalys som tillsammans med intervjuer fungerat som underlag för bedömning av om det finns ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete som säkerställer krav på dokumentation i lag och föreskrift. 2017-03-10 Hans Forsström Uppdragsledare Robert Bergman Projektledare Mars 2017 4 av 11
2. Iakttagelser och bedömningar Enligt kommunallagen har kommunstyrelsen ett ansvar att bereda ärenden till kommunfullmäktige. Vidare regleras i kommunallagen att kommunstyrelsen har möjlighet att inrätta utskott om inte kommunfullmäktige har bestämt annat. Utskottens roll regleras vanligtvis i arbetsordning eller kommunstyrelsens reglemente. 2.1. Iakttagelser - Ändamålsenlighet 2.1.1. Riktlinjer för beredning av ärenden Styrning på politisk nivå Granskningen av kommunstyrelsens reglemente visar att kommunstyrelsens ärenden ska beredas av ett utskott och att ordförande eller föredragande tjänsteman överlämnar ärenden till utskottet. Vidare visar granskningen att kommunstyrelsens styrkort för år 2015-2019 innehåller målsättningen effektiva processer inom perspektivet kommunal service. Till målsättningen planeras olika aktiviteter att genomföras under 2017, däribland upprättande av en politikerhandbok med riktlinjer för dokumenthantering. Styrning på verksamhetsnivå Granskningen visar att kommunens hantering av allmänna handlingar i låg utsträckning är reglerad på verksamhetsnivå. Det saknas exempelvis riktlinjer och handläggarstöd för kommunstyrelsens beredning av ärenden, vilket bekräftas i intervjuer med kommunsekreterare och nämndsekreterare. Vidare framgår det av intervjuer med kommunsekreterare och nämndsekreterare att rutiner/arbetssätt för registrering och diarieföring av handlingar är väl inarbetade bland nämndsekreterarna. Information kring rutinerna för ärende- och dokumenthanteringen sker muntligt då dokumenterade riktlinjer och handläggarstöd saknas. I sammanhanget noteras att det finns dokumenthanteringsplaner som reglerar gallring av handlingar inom olika verksamheter/nämnder, däribland kommunstyrelsen och socialnämnden Granskningen av kommunstyrelsens beredningsprocess visar att det även inom detta område saknas dokumentation av hur kommunstyrelsens beredning ska gå till, exempelvis hur kvalitetssäkring av tjänsteskrivelser ska ske, när handlingar ska lämnas till kommunsekreterare för vidare beredning, eller vilka funktioner som ska delta vid beredande träffar (tjänstemannaberedning och beredning med t.ex. ordförande/presidium). Av intervjuer framkommer dock att beredningsprocessen är känd i organisationen, exempelvis när handlingar ska lämnas in till sekreterare för vidare beredning. Vidare framgår att verksamheten har fokus på att under 2017 formalisera processer och upprätta stöd och riktlinjer för dokumenthantering. Mars 2017 5 av 11
2.1.2. Bedömning Vår bedömning är att tydliga riktlinjer för beredning av kommunstyrelsens ärenden finns endast i begränsad utsträckning. Bedömningen baseras på att kommunstyrelsen inte har säkerställt att verksamheten har upprättat dokumenterade riktlinjer och/eller handläggarstöd för kommunstyrelsens beredning av ärenden. Granskningen indikerar dock att det finns inarbetade arbetssätt för beredning av kommunstyrelsens ärenden och att detta arbetssätt i väsentlig grad är känd och tillämpas i organisationen. 2.2. Iakttagelser Intern kontroll 2.2.1. Uppföljning och utvärdering Enligt kommunallagens 6 kap 7 ska styrelsen och nämnderna säkerställa att verksamhetens bedrivs inom de mål och riktlinjer som kommunfullmäktige har fastställt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Det ligger även i styrelsen och nämndernas ansvar att säkerställa att den interna kontrollen är tillräcklig. En förutsättning för detta är bl.a. goda rutiner för uppföljning och utvärdering av hur verksamheten bedrivs. I kommunstyrelsens ledningsfunktion ingår att leda och samordna arbetet med att effektivisera administrationen. Granskning av styrande dokument har inte kunnat styrka att det finns anvisningar hur ärendehanteringen eller beredningsprocessen ska följas upp och utvärderas. På politisk nivå konstateras att kommunstyrelsen inte har genomfört någon utvärdering av ärendehantering eller beredningsprocess under år 2016. Granskning av kommunstyrelsens protokoll visar att kommunstyrelsen inte dokumenterat följer upp ej verkställda beslut eller ärenden som fortfarande är under utredning. På verksamhetsnivå framgår att uppföljning och utvärdering av arbetssätt inte har genomförts under år 2016. Som tidigare nämnts har verksamhetsmål formulerats för år 2017 med bl.a. fokus på att förbättra de administrativa processerna och arbetssätten, genom att upprätta dokumenterade riktlinjer och handläggarstöd. 2.2.2. Bedömning Vår bedömning är att uppföljning och utvärdering av hanteringen av ärenden/dokument inte är tillräcklig. Bedömningen baseras på att kommunstyrelsen inte kan styrka att det sker någon utvärdering hur kommunstyrelsen och dess verksamheter hanterar ärenden/dokument. Ett grundproblem med att utvärdera hur hanteringen av ärenden och dokument fungerar är att dokumenterade processer och riktlinjer saknas. 2.3. Iakttagelser - Ändamålsenlighet Innehåll Enligt SOSFS 2011:9 ska vårdgivaren eller den som bedriver socialtjänst eller verksamhet enligt LSS ansvara för att det finns ett ledningssystem för verksamheten. Ledningssystemet ska användas för att systematiskt och fortlöpande utveckla och säkra verksamhetens kvalitet 1. Med stöd i ledningssystemet ska vårdgivaren eller den som bedriver 1 Att en verksamhet uppfyller de krav och mål som gäller för verksamheter enligt lag och andra föreskrifter om hälso- och sjukvård, socialtjänst, och stöd och service till vissa funktionshindrade och beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter, Mars 2017 6 av 11
socialtjänst eller verksamhet enligt LSS planera, leda, kontrollera, följa upp, utvärdera och förbättra verksamheten. Uppgifterna som ingår i arbetet ska anges. Ledningssystemet ska vidare anpassas till verksamhetens inriktning och omfattning. 2.3.1. Iakttagelser - Ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete Av intervjuer och dokumentanalys framkommer att: Socialnämnden under år 2012 har antagit en ram för ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete enligt SOSFS 2011:9. Denna ram behöver dock revideras. Ledningssystemet är inte anpassat till äldreomsorgens hela huvudprocess, d.v.s. från myndighet till verkställighet. I dagsläget saknas även ett tekniskt stöd för ledningssystemet. Ett systemstöd kommer dock att implementeras under år 2017. En kvalitetsledare har under år 2016 anställts på förvaltningen för att anpassa ledningssystemet till hela verksamheten. Denna har bl.a. till uppgift att implementera och göra ledningssystemet känt i organisationen. Ledningssystemet är alltså inte känt och implementerat i organisationen. Det systematiska förbättringsarbetet dokumenteras, t.ex. riskanalyser, egenkontroll, utredning av avvikelser m.m. Det saknas dock en röd tråd mellan det systematiska förbättringsarbetet som sker inom förvaltningens olika organisatoriska delar och nämnden. Nämnden informeras i dagsläget om kvalitetsarbetet uteslutande genom den årliga patientsäkerhetsberättelsen. Planer finns på att upprätta en kvalitetsberättelse i enlighet med de allmänna råden i SOSFS 2011:9. Processer och rutiner för dokumentation Enligt SOSFS 2011:9 ska den som bedriver verksamhet ansvara för att det ledningssystem som ska finnas innehåller de processer och rutiner som behövs för att uppfylla de krav som ställs i bl.a. SOSFS 2014:5 (dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS). Arbetet med att systematiskt och fortlöpande utveckla och säkra verksamhetens kvalitet ska dokumenteras. SOSFS 2014:5 ska tillämpas under handläggning av ärenden som gäller enskilda samt under genomförande och uppföljning av insatser som omfattas av bl.a. socialtjänstlagen, t.ex. SoL 11 kap. 5. Föreskriften ställer bl.a. krav på: Dokumentation vid handläggning av ärenden samt vid genomförande och uppföljning av insatser Dokumentation hos den beslutade nämnden Dokumentation hos utföraren Av intervjuer och dokumentanalys framkommer att: Socialtjänsten i juli 2012 beslutat om en rutin vid tillsvidare-/tidsbegränsade beslut om biståndsbedömda insatser inom äldreomsorgen samt rutin vid uppföljning/ombedömning av beslut om hemtjänst/särskilt boende. Rutinen avser reglera ansvars- och arbetsfördelningen mellan biståndshandläggare och personal inom särskilda boenden och hemtjänsten. I rutinen omnämns dokumentation vid beslut om insats samt vid uppföljning/ombedömning av insats i viss utsträckning. Det kan dock inte styrkas i vilken utsträckning det i ledningssystemet finnas de processer och rutiner som behövs för att uppfylla de krav som ställs i SOSFS 2014:5. Mars 2017 7 av 11
Implementering av förskrifter Enligt SOSFS 2011:9 ska vårdgivaren säkerställa att verksamhetens personal arbetar i enligt med processerna och rutinerna som ingår i ledningssystemet. Av intervjuer och dokumentanalys framkommer att: Personalens medverkan i det systematiska kvalitetsarbetet inte är tydliggjort. Arbete pågår med att involvera personalgrupperna i detta arbete. Det inte finns några rutiner finns för implementering av Socialstyrelsens övriga föreskrifter och allmänna råd i det befintliga ledningssystemet. Att säkerställa att berörda medarbetare har kunskap om, och tillämpar, t.ex. föreskrifter och allmänna råd från Socialstyrelsen beskrivs som ett utvecklingsområde. 2.3.2. Bedömning Socialnämnden bedöms inte ha säkerställt att det finns ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete som säkerställer krav på dokumentation i lag och föreskrift. Bedömningen baseras på att nämnden inte kan styrka att den uppfyller övergripande krav på innehåll, processer och rutiner för dokumentation eller implementering av föreskrifter som följer av SOSFS 2011:9 (kvalitetsledningssystem) samt SOSFS 2014:5 (dokumentation) Mars 2017 8 av 11
3. Bedömningar 3.1. Bedömningar mot kontrollmål Kontrollmål Ändamålsenlighet Det finns tydliga riktlinjer för beredning av kommunstyrelsens ärenden Intern kontroll Uppföljning och utvärdering sker av hantering av ärenden/dokument Ändamålsenlighet Det finns ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete som säkerställer krav på dokumentation i lag och föreskrift Kommentar I begränsad utsträckning Granskningen visar att kommunstyrelsen inte har säkerställt att verksamheten har upprättat styrning i form av dokumenterade riktlinjer och/eller handläggarstöd för kommunstyrelsens beredning av ärenden. Granskningen indikerar dock att det finns inarbetade arbetssätt för beredning av kommunstyrelsens ärenden och att detta arbetssätt i väsentlig grad är känt i organisationen Inte tillräcklig Granskningen visar att kommunstyrelsen inte kan verifiera att det sker någon utvärdering av hur kommunstyrelsen och dess verksamheter hanterar ärenden/dokument. Ett grundproblem med att utvärdera verksamheten är att dokumenterade processer och riktlinjer saknas. Inte uppfyllt Granskningen visar att socialnämnden inte kan styrka att den uppfyller övergripande krav på innehåll, processer och rutiner för dokumentation eller implementering av föreskrifter som följer av SOSFS 2011:9 (kvalitetsledningssystem) samt SOSFS 2014:5 (dokumentation) 3.2. Revisionell bedömning Vår sammanfattande bedömning är att hanteringen av ärenden och dokument i begränsad utsträckning har skett på ett ändamålsenligt sätt. Den interna kontrollen bedöms inte vara tillräcklig inom granskat område. Socialnämndens hantering av ärenden och dokumentation inom äldreomsorgen bedöms inte ske på ett ändamålsenligt sätt. 3.3. Rekommendationer För att utveckla verksamheten lämnas följande rekommendationer: Kommunstyrelsen säkerställer att dokumenterade riktlinjer upprättas för beredning och hantering av kommunstyrelsens ärenden. Kommunstyrelsen följer upp och utvärderar hur hanteringar av handlingar samt beredningen av kommunstyrelsens ärenden fungerar, utifrån upprättade riktlinjer. Socialnämnden säkerställer att ett kvalitetsledningssystem upprättas inom organisationen i enlighet med Socialstyrelsens föreskrift och allmänna råd (2011:9) om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete. Mars 2017 9 av 11
Bilaga 1 - Föreskrifter och allmänna råd Ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (SOSFS 2011:9) Socialstyrelsen beslutade under år 2011 om nya, gemensamma föreskrifter och allmänna råd (2011:9) om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete. Dessa trädde i kraft i januari 2012 och omfattar hälso- och sjukvård, tandvård, socialtjänst samt verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Därmed upphävdes de tidigare föreskrifterna SOSFS 2005:12 om kvalitetssystem för HSL-insatser samt SOSFS 2006:11 om kvalitetssystem enligt SoL, LVU, LVM och LSS. Föreskrifter är tvingande medan allmänna råd är rekommendationer. De nya föreskrifterna och allmänna råden fokuserar på hur ett systematiskt kvalitetsarbete ska bedrivas och anger att det är vårdgivaren (landstingsstyrelsen) eller den som bedriver socialtjänst eller verksamhet enligt LSS som ska ansvara för att det finns ett ledningssystem för verksamheten. Ledningssystem för kvalitet är ett system för att fastställa principerna för ledning av verksamheten. En viktig förändring som tillkommit i SOSFS 2011:9 är att en definition av kvalitet har införts. Den som bedriver verksamhet skall säkerställa att verksamheten uppfyller de krav och mål som gäller för verksamheten enligt lagar och andra föreskrifter inom hälso- och sjukvård, socialtjänst och LSS samt beslut som meddelats med stöd av sådana föreskrifter. Ovanstående definition av kvalitet är grunden för hur ledningssystemet ska vara uppbyggt och hur det ska användas. Detta ställer krav på att den som bedriver verksamheten har kunskap om de för verksamheten relevanta kraven och målen i lagarna och andra föreskrifter. Den som bedriver verksamhet kan välja att ställa ytterligare krav på verksamheten genom att sätta egna mål eller följa krav i olika standarder. Det är möjligt förutsatt att sådana krav eller mål inte står i strid med gällande författningar. Vidare ställer föreskrifterna och allmänna råden bl.a. krav på att vårdgivaren eller den som bedriver socialtjänst eller verksamhet enligt LSS systematiskt och fortlöpande utvecklar och säkrar kvaliteten i verksamheten. I detta arbete måste ansvarig för ledningssystemet klargöra vilken verksamhet som bedrivs samt göra en kartläggning av vilka mål som gäller för respektive verksamhet. Vidare ska den som bedriver verksamhet bedöma vilka processer och rutiner som verksamheten behöver fastställa för att uppfylla dessa krav och mål. Därefter ska den som bedriver verksamhet se till att arbetet bedrivs utifrån fastställda processer och rutiner. Mars 2017 10 av 11
Bilaga 2 Gap-analys Delar i ledningssystemet En ram för ledningssystemet finns Ledningssystemet är anpassat för verksamheten Personalens medverkan är tydliggjord Arbetet med att säkra kvaliteten dokumenteras Ledningssystemet är antaget Ledningssystemet är implementerat och känt i organisationen Rutiner finns för implementering av Socialstyrelsens övriga föreskrifter och allmänna råd i det befintliga ledningssystemet. Finns och tillräckligt Finns men ej tillräckligt Saknas Mars 2017 11 av 11