VTI särtryck Nr 199 0 1994 Järnvägens avreglering i Sverige Bertil Hylén Dokumentation från symposiet Konkurrens inom linjetrafik Nordiska Kommittén för Transportforskning (NKTF) Helsingfors den 1-2 december 1993 Jörnvögs [SJ ] inspekrionen Bdn [ Bdnverker ] Andrd fördelning Trdfik operdiörer ledning Tögpldne - huvudmö n s Biljett- och informdrions systern m Väg-och transport- 'forskningsinstitutet
VTI särtryck Nr 199 0 1994 Järnvägens avreglering i Sverige Bertil Hylén Dokumentation från symposiet Konkurrens inom linjetrafik Nordiska Kommittén för Transportforskning (NKTF) Helsingfors den 1-2 december 1993 ISSN 1102-626X Väg- och transport- 'farskningsinstitutet
Samhall Klintlond AB, Grafiska Linköping 1994
Järnvägens avreglering i Sverige Dokumentation från symposiet Konkurrens inom linjetrafik Nordiska Kommittén för Transportforskning (NKTF) Helsingfors 1 2 december 1993 1 Hittillsvarande utveckling 1 2 Förslag till vidare avreglering samt VTls synpunkter på förslaget 5 Sid Bertil Hylén Statens Väg och Transportforskningsinstitut S-581 95 Linköping Sverige Tel +46 13 20 40 43 Fax +46 13 14 14 36
Järnvägens avreglering i Sverige 1 Hittillsvarande utveckling Som i de flesta europeiska länder förstatligades de flesta svenska järnvägarna under 1930 40 talet. Kvar utanför Statens järnvägar (SJ) blev ett fåtal privatbanor/industrispår med godstrafik samt spårvägar, Tunnelbana och vissa förortsbanor huvudsakligen i storstäderna. En samlad översikt av spårinfrastruktur och Spårtrafik finns i Bilaga 1. Det trafikpolitiska beslutet 1988 innebar bl a att den statliga, järnvägen delades upp i Banverket (BV) med ansvar för infrastrukturen och SJ med ansvar för trafiken. Under 1993 har framlagts förslag om att från 1995 öppna Banverkets spår för ytterligare operatörer än de nuvarande. En stegvis avreglering i mindre skala har emellertid redan genomförts vilken i korthet beskrivs nedan. 1988 Länsjärnvägarna Det trafikpolitiska beslutet 1988 innebar bl a att järnvägens infrastruktur delades upp i stomnät och länsjärnvägar. Trafikhuvudmännen i varje län (THM) fick (med ett visst driftbidrag från staten) ta över trafikansvaret för länsjärnvägarna. För denna trafik står det THM fritt att välja mellan buss och tåg, det är även fritt att välja entreprenör. För fem länsjärnvägar i södra Sverige (bl a Jönköping Värnamo) utsågs för avtalsperioden 1990 1994 BK Tåg AB till entreprenör. BK Tåg, som ingår i Karlssongruppen vars företag sedan flera decennier bedrev buss och lastbilstrafik inom regionen, byggde på kort tid upp en verksamhet som tågtrafikentreprenör. Företaget blev senare entreprenör även för länsjärnvägen Malung Borlänge i Kopparbergs län. Övriga c:a 12 länsjärnvägar har SJ som entreprenör. Trafiken på de fem länsjärnvägarna i södra Sverige kommer emellertid att från juni 1994 att ha SJ som entreprenör. Avtalen THM entreprenör löper oftast på 3 4 år, undantagsvis upp till 10 år. Det bör observeras att tidtabell och priser bestäms av THM, entreprenaden omfattar (som inom busstrafiken) endast "rena körningen". P g a THMs och entreprenörernas sekretess har det inte varit möjligt att bedöma hur stora kostnadsbesparingar som gjorts genom upphandling i konkurrens. Det bör vidare observeras att de fordon som trafikerar länsjärnvägarna ägs av THM. Äldre fordon har kostnadsfritt överlåtits av staten, renoveringar och nya fordon bekostas av THM.
1990 Regionala godsbanor Även efter 1988 behöll SJ ensamrätten till godstransporter på både stom- och länsjärnvägarna. Med allt hårdare lönsamhetskrav bedömde SJ lönsamheten för vagnslast trafiken på de mera glestrafikerade delarna av nätet som otillräcklig och aviserade flera nedläggningar. Detta ledde till lokala privata och kommunala initiativ för att behålla trafiken och som första regionala godsbana startade 1990 Österlentåg sin verksamhet i södra Sverige. SJs inställning till regionala godsbanor har varit skiftande både över tiden och mellan olika nivåer i organisationen. "Fristående" företag med egen trafikeringsrätt har hittills egentligen inte blivit fler än två, Österlentåg och Sydtåg, båda i södra Sverige. Ytterligare företag t ex Dalatåg i Kopparbergs län har i stället etablerats som entreprenörer till SJ utan egen trafikeringsrätt och SJs eget dotterbolag TGOJ (som var den sist förstatligade järnvägen i Sverige) ses av SJ som en regional godsbana. Företagen äger eller hyr (oftast begagnade) lok, godsvagnarna ägs av SJ, andra järnvägs förvaltningar, vagnuthyrningsföretag eller kunder. Utvecklingen är svårbedömd vissa regionala godsbanor visar en stark volymökning medan andra verkar ha stagnerat. Man bör dock ha i minnet att de regionala godsbanorna endast verkat under kort tid och under ganska olika marknadsförutsättningar. Generellt kan konstateras att idéer och entusiasm finns i stor utsträckning men att bärkraftiga ekonomiska förutsättningar kanske är svårare att åstadkomma. 1992 Malmbanan Järnmalmsgruvorna i Norrbotten är starkt beroende av järnvägstransporterna till utskepp ningshamnarna i Luleå och Narvik. Diskussioner om priset för malmtransporterna, huruvida SJ tagit ut överpriser eller ej etc. har pågått i decennier. För att få ett större inflytande över transporterna begärde och fick gruvföretaget LKAB trafikeringsrätt för malmtransporter på Malmbanan (som enligt det trafikpolitiska beslutet har en särskild status) Boden Riksgränsen och på stomjärnvägen Boden Luleå. I Norge var man emellertid helt avvisande till att låta några andra än Norges Statsbaner (NSB) trafikera den 40km långa sträckan Riksgränsen Narvik. En trafikeringsrätt endast i Sverige tedde sig därför ganska meningslös. (Vid en norsk EES anslutning kommer däremot frågan i en annan dager då kommer EUs reglerom "open access", Directive EEC 91/440, att gälla även i Norge...) Resultatet har blivit att SJ/NSB gemensamt fungerar som entreprenör för malmtrans porterna. Inga förändringar vad gäller fordonens ägandeförhållanden har skett, LKAB äger c:a 1/3 av vagnarna och SJ/NSB äger loken. Däremot har större förändringar gjorts vad gäller själva trafikeringen - bl a kör norska förare till Kiruna och svenska till Narvik, ett i järnvägs sammanhang mycket ovanligt arrangemang.
1992 Statens köp av interregional persontrafik på järnväg Viss interregional persontrafik på järnvägens stomnät som SJ inte anser sig kunna bedriva på kommersiella grunder upphandlas sedan 1988 av staten. Denna trafik omfattar t ex Göteborg Kalmar/Karlskrona och nattågstrafiken på övre Norrland. Från och med tågplan 93 med start i juni 1993 gjordes upphandlingen i konkurrens mellan olika entreprenörer. Fyra företag har lämnat anbud på hela eller delar av trafiken men SJ har varit det enda som kommit ifråga. Genom upphandling i konkurrens beräknas kostnaderna ha minskat med 15-20 %. Ersättningen motsvarar underskottet i trafiken, eventuella intäkter över vad som kalkylerats tillfaller entreprenören som även fastställer priserna. Inledningsvis gjordes all upphandling för ett år i taget vilket ledde till stagnation av trafiken både volym och kvalitetsmässigt. Från tågplan 93 har emellertid i stor utsträckning femåriga avtal tecknats vilket lett till förnyelse av fordon och utökning samt på sikt även en snabbare trafik. En ny lösning har valts för bl a trafiken Göteborg Kalmar/Karlskrona där statens/ köparens ersättning utgörs av kapitalkostnaderna för (nya) fordon entreprenören bedriver därefter trafiken utan ytterligare ekonomiskt stöd. I sådan trafik skulle andra entreprenörer än SJ relativt enkelt kunna introduceras åtminstone vad gäller tillgång till fordon. I nattågstrafiken på övre Norrland är det emellertid i praktiken endast SJ som har tillgång till (en ganska speciell) vagnpark. Om en annan entreprenör valdes för denna trafik skulle staten behöva hyra fordonen av SJ för att ställa till en annan entreprenörs förfogande. Fortfarande finns vissa oklarheter vad gäller hur statens förhandlare kan förfoga över de fordon som används i den upphandlade trafiken, dessa oklarheter behöver redas ut inför en fortsatt avreglering. 1992 Storstockholms Lokaltrafik Tunnelbanan, två spårvägslinjer och två förortsbanor i Stockholms län tillhör inte BV utan ägs av THM genom SL Bansystem. Efter att i decennier trafikerats i egen regi upphandlas denna trafik sedan början av 1990 talet successivt i konkurrens. Spår och fordon tillhandahålls av SL, depåer och verkstäder hyrs ut av SL till entreprenören. I första omgången upphandlades de båda spårvägslinjerna Nockeby och Lidingöbanorna samt Saltsjöbanan (förortsbana). Anbud lämnades av SJ/Swebus, BK Tåg, Linjebuss och SLs dotterbolag, de senare fick uppdraget. I andra omgången upphandlas tunnelbanelinjerna 10 och 11 (Kungsträdgården Hjulsta! Akalla. Anbud har lämnats av SLs dotterbolag, BK Tåg och Linjebuss, de båda senare i samarbete med franska konsulter. Beslut beräknas fattas 1994 02-22.
1993 Inlandsbanan Inlandsbanan Mora-Gällivare med över 1 000 km längd fick i det trafikpolitiska beslutet en särskild status. De fyra berörda THM tog 1991 över trafikeringsrätten, med statsbidrag, enligt principer liknande de som gäller för länsjärnvägarna. THM deklarerade redan från start att de inte var intresserade av att bedriva persontrafik på järnväg eftersom att de ansåg att busstrafik var tillfyllest för att tillgodose trafikbehovet. Kommunerna längs banan m intressenter ansåg det vara viktigt att bibehålla både persontrafiken och vagnslaststrafiken på järnväg. Ett särskilt bolag, Inlandsbanan AB (IBAB), bildades för detta ändamål och efter ett särskilt riksdagsbeslut kunde 1993 avtal träffas mellan IBAB och staten. Avtalet ger IBAB nyttjanderätt till banan under 20 år (staten har alltså fortfarande äganderätten) och under fem år betalar staten vissa investerings och driftbidrag till IBAB. IBAB bedriver, hittills främst sommartid, persontrafik med BK Tåg AB som entreprenör. Godstrafik bedrivs av SJ samt två regionala godsbanor. IBAB ansvarar för infrastrukturens skötsel samt för vissa med staten avtalade upprustningar. IBAB ansvarar vidare för trafikledningen. Inlandsbanan kan alltså sägas vara ett exempel på avreglering där en hel järnväg enligt principen vertikal integration har brutits ur det statliga järnvägssystemet och (med statliga bidrag) överlämnats till en fristående organisation.
2 Förslag till vidare avreglering Ett förslag till vidare avreglering av järnvägen i Sverige har lagts fram hösten 1993 i promemorian En öppen järnvägsmarknad i Sverige, Ds 1993:63. Nedan återges huvuddragen av promemorians förslag samt i korthet VTIs synpunkter med kursivstil. 1988 års trafikpolitiska beslut innebar en uppdelning av järnvägens funktioner mellan BV och SJ som i stora drag framgår av Bilaga 2. Promemorian innebär inga väsentliga förändringar av denna uppdelning, främst med hänvisning till att nya, med SJ konkurrerande, aktörer endast beräknas förekomma i begränsad utsträckning. Promemorian saknar en redovisning av tänkbara nya operatörer - med VTIs kännedom om järnvägsmarknaden torde det inte finnas särskilt många nya järnvägsföretag redo att göra entré på järnvägsmarknaden. I så fall verkar möjligheterna till verklig konkurrens bli ganska begränsade men därför inte ointressanta, det har inom både gods och persontrafikområdet visat sig att blotta möjligheten till konkurrens framtvingat nya tankesätt och arbetsmetoder hos S]. I Promemorian föreslås att SJ även i fortsättningen ges ansvar för fördelningen av bankapacitet. Fördelning bör i första hand bygga på överenskommelser mellan berörda operatörer/intressenter. I botten skall dock finnas regler som garanterar att fördelningen av bankapacitet sker på icke diskriminerande och konkurrensneutrala Villkor. Trafikledningen föreslås även fortsättningsvis av skötas av SJ. Funktionen förutsätts härvid ligga i en separat organisation inom verket, skild från affärsverksamheten. Berörda intressenter ges insyn och representation i trafikledningsarbetet i form av en gemensam styrgrupp. Med promemorians förslag skulle SJ:s eviga mellanställning som både myndighet och företag permanentas vilket VTI finner olyckligt. En lösning där ovanstående funktioner placeras i en fristående organisation bör därför enligt VTIs mening övervägas. I en sådan organisation bör BV med tanke på dess ansvar för bl a trafikledningsutrusmingen ha en framträdande roll men SJ, andra operatörer, THM m bör ges ett starkt inflytande. Ett steg i denna riktning har redan tagits genom SJ:s omorganisation av trafikledningen. Med tanke på den begränsade järnvägssfären i Sverige behöver denna organisation inte bli så stor och komplicerad som vad som planeras i Storbritannien och Tyskland. VTI vill inte i detalj kommentera den synnerligen komplicerade frågan om fördelning av bankapacitet. De banavgifter som idag tillämpas tar främst hänsyn till fordonstekniska och miljömässiga faktorer som t ex vikt, hastighet och emissioner. Ett helt nytt system med inslag av värderingar av tidslägen, kvalitet mm kommer troligen att krävas men denna fråga behandlas endast mycket översiktligt i promemorian.
Promemorian framhåller att möjligheterna för nya operatörer att på rimliga ekonomiska villkor få tillträde till (särskilt persontrafik-) marknaden är begränsade. Att till marknadspris få tillgång till t ex SJ:s fordon genom leasing eller köp kräver en fullständig öppenhet från SJ vad gäller ekonomiska data, något som erfarenhetsmässigt visat sig vara svårt att förena med SJ:s ställning som konkurrensutsatt företag. Ovriga gemensamma funktioner (stationer, biljett och informationssystem mm), som idag handhas av SJ, föreslås i promemorian göras tillgängliga för operatörer på icke diskriminerande och lika villkor. SJ får ta ut ersättning baserad på självkostnaden för berörda tjänster. Vissa funktioner föreslås dock göras tillgängliga till marknadspris. VTI anser att även mera kommersiellt inriktade gemensamma funktioner som t ex stationer och biljettsystem bör hanteras i fristående bolag/organisationer. Sådana organisationer finns redan på terminalområdet t ex Knutpunkten och Cityterminalen där till viss del konkurrerande företag samsas om en terminal. Liknande arrangemang finns på biljettområdet t exsmart och Tågplus. Frågor särskilt rörande biljett och informations system är förvisso tekniskt och ekonomiskt komplicerade men saknar de fysiska begränsningar som karakteriserarfördelningen av spårkapacitet. Om däremot myndigheten BV skulle ta över ovan beskrivna gemensamma funktioner och kanske även utbildning blir det allt mindre kvar för operatörerna att konkurrera om vilket enligt VTIs bedömning knappast kan vara avsikten med en fortsatt avreglering. I Promemorian föreslås att en särskild Järnvägskommitté skall inrättas för att avgöra tvister mellan BV, SJ och andra parter. VTI anser att nya spelregler, bristen på jämförelseobjekt mm gör att kommittén får en svår arbetsuppgift. Mycket höga krav på integritet och kompetens kommer därför att ställas på denna myndighet och det är viktigt att tillräckliga resurser ställs till förfogande redan innan beslutade reformer träder i kraft. I promemorian nämns inte hur vilka effekter på forskning och utveckling (FoU) som de föreslagna reformerna kan tänkas få. Enligt VTIs erfarenheter har redan 1988 års järnvägsreformer resulterat i en kortsiktighet och allmän osäkerhet vad gäller järnvägs FoU. Detta är särskilt olyckligt med tanke på livslängden av investeringarna inom transportsektorn. Avslutningsvis ser VTI det som väsentligt att de föreslagna reformerna följs upp vad gäller t ex trafikutveckling, regionala ejfekter, miljöpåverkan och ekonomiska effekter allmänt.
_ Referenser Statens väg och transportforskningsinstitut, Linköping VTI Meddelande 652 Aktörer och ansvarsförhållanden inom länsj ärnvägsområdet VTI Meddelande 679 Utvecklingen av persontrafiken på länsj ärnvägarna VTI Notat J20 Regionala godstransporter på järnväg Rail Forum Sweden, Stockholm Rail Forum Dialog 3/1991 Nyajärnvägsföretag i Sverige Marknadspotential och aktörer Institutet för Transportekonomi& Logistik, Växjö Rapport 1992 05 04 Godstransporter på länsjärnvägarna i Östra Småland och Östergötland Kommunikationsdepartementet, Stockholm SOU 1993: 13 Ökad konkurrens på järnvägen Ds l993:63 En öppen järnvägsmarknad i Sverige
Bilaga 1 Spårinfrastruktur och spårtrafik i Sverige Persontrafik Godstransport Infra- Inlands- Privat- Luéins-u Malm- Stomjärnvägar 535335" T-bana Spårväg struktur banan banor )arnvagar banan Stockholm Stockholm Göteborg Statens spåranläggningar (Banverket) Norrköpmg Skrafferad yta innebär att person/gods trafik förekommer Observera att ytorna inte är direkt proportionella mot banlängd, trafikvolymer etc. 1) Ett mindre antal länsjärnvägar saknar godstransporter 2) Ett stort antal länsjärnvägar och ett mindre antal stomjärnvägar saknar persontrafik
Bilaga 2 Ansvarsfördelning inom järnvägssektorn i Sverige sedan 1988 Spår Plattformar Elanläggningar Banverket Allmänt Trafikledning (utrustning) Trafikledning (personal) Allmänt Tågplanearbete S] Stationer Godsterminaler (Vissa Interregional _ Bil] ettsystem andra) trafik Fordon Terminaler Trafik- Bil] ettsystem huvudmän Regional trafik Fordon