www.pwc.se Revisionsrapport Christer Marklund Martin Gandal Vikariehantering Strömsunds kommun
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning... 1 2. Inledning... 2 2.1. Bakgrund... 2 2.2. Syfte och kontrollområden... 2 2.3. Revisionskriterier... 2 2.4. Metod och avgränsning... 2 3. Kommunfullmäktiges prioriterade mål... 3 4. Granskningsresultat... 4 4.1. Ansvar för vikariehantering... 4 4.2. Organisation och arbetsfördelning avseende vikariehantering... 4 4.3. Socialnämndens strategiska styrning och åtgärder avseende vikariehantering/fullmäktiges prioriterade mål... 6 4.4. Resultat och effekter... 8 Strömsunds kommun
1. Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Strömsund har genomfört en granskning av vikariehanteringen inom socialnämnden. Granskningen syftar till att bedöma om socialnämndens vikariehantering sker på ett ändamålsenligt sätt och med tillräcklig intern kontroll. Vår sammanfattande revisionella bedömning är att vikariehanteringen i begränsad utsträckning sker på ett ändamålsenligt sätt samt att den interna kontrollen är otillräcklig. Vår bedömning baseras på följande granskningsiakttagelser: Ansvarsfördelningen avseende vikariehanteringen bedöms ändamålsenlig. Bedömningen baseras på att kommunens styrdokument i rimlig grad reglerar ansvarsfrågan inom personalområdet. Organisationen avseende vikariehanteringen inom socialnämndens verksamheter bedöms till övervägande del ändamålsenlig. Däremot bedöms inte arbetsfördelningen vara ändamålsenlig. Bedömningen baseras på att den beslutsorganisation som idag tillämpas saknar stöd i delegationsordning. Socialnämndens strategiska styrning och åtgärder för att nå fullmäktiges övergripande personalmål i budget 2015 bedöms inte vara tillräcklig. Nämndens åtgärder för att säkerställa en effektiv vikarieförsörjning bedöms inte vara tillräckliga. Bedömningen baseras på nämnden inte i tilläcklig grad kan verifiera att den utövat tillräcklig styrning inom området. Följsamhet till beslutade strategier/åtgärder är inte tillräcklig. Bedömningen baseras på att redovisade resultat och effekter inte är tillräckliga. För att utveckla vikariehanteringen lämnas följande rekommendationer: Socialnämnden säkerställer att faktorer som påverkar verksamhetens behov är kända och därefter dimensioneras verksamheten utifrån tilldelade resurser. Socialnämnden och kommunstyrelsen dokumenterar beslutsbefogenheter för enhetschefer inom vård- och socialförvaltningen. Socialnämnden beslutar hur nämndens verksamheter ska arbeta för att nå kommunfullmäktiges målsättningar avseende anställningsförhållanden inom kommunförvaltningen. Socialnämnden beslutar vilka kompetenskrav som gäller för medarbetare inom nämndens verksamheter. Strömsunds kommun 1 av 10
2. Inledning 2.1. Bakgrund Kommunens revisorer har med hänsyn till risk och väsentlighet bedömt det angeläget att göra en granskning av vikariehanteringen inom socialnämndens verksamhetsområden. Tillgång till kompetent personal i tillräcklig omfattning är väsentligt för en god kvalitet i kommunal verksamhet. Om vikariehanteringen inte fungerar finns risk för brist på kontinuitet, försämrad kvalitet och ökade kostnader. Det finns även risk att fullmäktiges målsättning inte uppnås och ökad ohälsa bland personalen. Strömsunds kommun redovisar ökad sjukfrånvaro och socialnämnden har höga kostnader för vikarier. Fullmäktige har, i budget 2015, angett som prioriterat mål att andelen timanställda ska minska. I nämndens uppdrag ingår att se till att verksamheten bedrivs enligt de mål och riktlinjer som kommunfullmäktige bestämt. 2.2. Syfte och kontrollområden Syftet med att granska är att bedöma om vikariehanteringen inom socialnämndens verksamhetsområden sker på ett ändamålsenligt sätt och med tillräcklig intern kontroll. Granskningen fokuserar på följande områden: Ansvar Organisation och arbetsfördelning Strategisk styrning och åtgärder Resultat och effekter Revisionsobjektet i granskningen är socialnämnden. 2.3. Revisionskriterier Kommunallagen 6 kap. 7 Kommuninterna beslut och riktlinjer 2.4. Metod och avgränsning Granskningen genomförs genom analys av kommunintern dokumentation inom området. Därutöver genomförs intervjuer med nyckelpersoner. Intervjuer har genomförts med socialnämndens ordförande, socialchef, kommunens personalchef samt chef bemanningsenheten. I tid avgränsas granskningen främst till år 2015. I övrigt se revisionsfråga. Rapporten har sakgranskats av samtliga intervjuade. Strömsunds kommun 2 av 10
3. Kommunfullmäktiges prioriterade mål Fullmäktiges övergripande styrning inom personalområdet kommer framförallt i uttryck i följande styrdokument: 1. Budget 2. Personalpolitiskt program 1. Prioriterade mål i budget 2015, beslutad i kommunfullmäktige 2014-06-11: Andelen tillsvidareanställda i kommunen ska öka och andelen timanställda minska. 2. Inriktningsmål i personalpolitiskt program, beslutat i kommunfullmäktige 2010-04-20: Kvinnor och män arbetar ett helt arbetsliv med hög frisknärvaro och bibehållen arbetshälsa. Arbetsgivaren har kompetenta och engagerade medarbetare. Kvinnor och män har en säker och tillfredställande arbetsmiljö. Strömsunds kommun 3 av 10
4. Granskningsresultat I följande avsnitt presenteras resultatet från genomförd granskning. Respektive avsnitt avslutas med en revisionell bedömning kring de iakttagelser som gjorts. 4.1. Ansvar för vikariehantering Genom de dokument som granskats och intervjuer som genomförts framgår att: Avseende ansvar på politisk nivå Kommunstyrelsen har arbetsgivaransvaret för alla anställda i kommunförvaltningen. Kommunstyrelsen har möjlighet att delegera beslutsbefogenheter inom personalområdet. T.ex. ingående och avslutande av anställningsförhållanden. Socialnämnden ansvarar för att fullgöra kommunens åtaganden inom socialtjänstområdet. Kommunfullmäktige tilldelar nämnden årligen resurser för att fullgöra detta uppdrag. Nämnden ansvarar för att dimensionera verksamheten utifrån tilldelade resurser. Detta gäller bl.a. inom personalområdet. Avseende ansvar på förvaltningsnivå Av kommunstyrelsens delegationsordning framgår att förvaltningschefer samt avdelningschefer har personal- och arbetsmiljöansvar för all underställd personal. Av kommunstyrelsens delegationsordning att beslut om ingående av anställningsförhållande ingås av förvaltningschef, avdelningschef, Revisionell bedömning 4.1. Ansvarsfördelningen avseende vikariehanteringen bedöms ändamålsenlig. Bedömningen baseras på att kommunens styrdokument i rimlig grad reglerar ansvarsfrågan inom personalområdet. 4.2. Organisation och arbetsfördelning avseende vikariehantering Genom de dokument som granskats och intervjuer som genomförts framgår att: Avseende status för bemanningsenhet Kommunfullmäktige har inför 2014 beslutat att inrätta en bemanningsenhet i kommunen. Bemanningsenheten är 2015 organiserad inom kommunledningsförvaltningen personal. Enheten leds av en bemanningschef, 1,0 årsarbetare (åa). I maj 2015 anställdes 1,0 åa bemanningsassistent inom enheten. Bemanningsenheten är år 2015 inte inblandad i vikarierekryteringen för socialnämndens verksamhetsområden. Anledningen anges vara den pågående Strömsunds kommun 4 av 10
organisationsförändringen 1 inom vård- och socialförvaltningen, VSF. Kommunledningsförvaltningen har även bedömt även att VSF behöver utveckla sitt arbete med personalplanering och schemaläggning innan arbetet med bemanningsenheten kan fortsätta. Organisation och arbetsfördelning Respektive enhetschef inom VSF ansvarar för vikariehanteringen inom sin enhet. Vikarierna har sin anställning inom den enhet de för tillfället arbetar. Vikarieanskaffning ska ske genom att enhetschefer har tillgång till en förteckning över tillgängliga vikarier via ett IT-stöd, utifrån vilken tillsättning sker. För att anmäla intresse eller söka arbete inom Strömsunds kommun lägger sökande in sina uppgifter i kommunens rekryteringsprogram, via kommunens hemsida. Personalavdelningen är sedan den funktion inom kommunen som har första kontakt med den sökande. Utgångspunkten inom VSF är att all korttidsfrånvaro ska lösas i schemaläggningen. Syftet är att därmed undvika nyttjandet av vikarier. Vid vikariebehov ska kommungemensam företrädeslista 2 följas. Närmaste chef ansvarar för uppföljning av vikariens arbetsprestation innan denne når företräde eller inlasning/inkonvertering 3 enligt lag (1982:80) om anställningsskydd, LAS. Närmaste chef ansvarar även för bevakning av vikariens övertidsarbete. Det har inte styrkts att ovan beskrivna arbetssätt och arbetsfördelning finns dokumenterade. Det finns inga dokumenterade rutiner för att säkerställa att den prioritetsordning efter vilken vikarier anställs, utöver företrädeslistan, tillämpas. Av kommunstyrelsens samt socialnämndens delegationsordning framgår att inga beslutsbefogenheter har delegerats till VSF:s enhetschefer i personalärenden. 1 En distriktsorganisation införs i syfte att kunna nyttja personalresurserna bättre än idag. 2 Om du har blivit uppsagd på grund av arbetsbrist och varit anställd hos arbetsgivaren sammanlagt mer än tolv månader under de senaste tre åren har du företrädesrätt till återanställning. Detsamma gäller om din tidsbegränsade anställning upphör på grund av arbetsbrist och du varit anställd i mer än sammanlagt tolv månader under de senaste tre åren. 3 Tvåårsregeln, inlasning eller inkonvertering som det också brukar kallas, är den regel i LAS som reglerar hur länge ett vikariat eller allmän visstidsanställning får fortlöpa. Om en arbetstagare under en femårsperiod har varit anställd hos arbetsgivaren antingen i allmän visstidsanställning i sammanlagt mer än två år, eller som vikarie i mer än två år, övergår anställningen till en tillsvidareanställning automatiskt Strömsunds kommun 5 av 10
Revisionell bedömning 4.2. Organisationen avseende vikariehanteringen inom socialnämndens verksamheter bedöms till övervägande del ändamålsenlig. Däremot bedöms inte arbetsfördelningen vara ändamålsenlig. Bedömningen baseras på att den beslutsorganisation som idag tillämpas saknar stöd i delegationsordning. Granskningen visar att inga beslutsbefogenheter i personalärenden har delegerats enhetschefer inom socialnämndens verksamhetsområde. Rekommendationer För att utveckla arbetsfördelning dokumenterar socialnämnen och kommunstyrelsen enhetschefernas beslutsbefogenheter i personalärenden. För att utveckla organisationen dokumenterar socialnämnden arbetssätt för vikariehantering. 4.3. Socialnämndens strategiska styrning och åtgärder avseende vikariehantering/fullmäktiges prioriterade mål Genom de dokument som granskats och intervjuer som genomförts framgår att: Det kan inte styrkas att socialnämnden under år 2015 arbetat strategiskt för att nå kommunfullmäktiges mål i budget: Andelen tillsvidareanställda i kommunen ska öka och andelen timanställda minska. Socialnämnden har inte beslutat om några särskilda åtgärder som uttryckligen stödjer inriktningsmålen i det personalpolitiska programmet. Nämnden ska dock i den mån och i de delar nämnden fattar beslut med verksamhetsorganisatoriska konsekvenser, kontrollera att arbetsmiljömässiga aspekter ingår i beredningen, och att bedömningar av de ohälsorisker förändringen kan medföra har gjorts. Socialnämndens budget 2015 ger viss styrning avseende vikariehanteringen. I budget fastställs att: Grundbemanning i särskilt boende anpassas till nivån 0,63 tjänst/vårdtagare vilket innebär ca -5 tjänster inför år 2015. Vikariemedel tillförs upp till nivån 11 procent jämfört med dagens 4 procent. Förändringen beskrivs som en åtgärd för budget i balans år 2015. Någon resursfördelningsmodell 4, t.ex. olika typer av vårdtyngdsmätningar tillämpas inte idag. Vi noterar att VSF med stöd av bemanningsenheten under år 2015 ytterligare ser över användandet av personalresurser i förhållande till verksamhetsbehov. Vi noterar också att faktorerna som historiskt sett gett underlag för bemanningskraven inom äldreomsorgen inte är till fullo kända. Detta påverkar nämndens möjligheter att förklara budgetunderskott. Socialnämnden beslutade 2015-04-15 att uppdra till VSF att till arbetsutskottets sammanträde 2015-06-09 se över hur den tillsvidareanställda personalens obokade schematid kan användas optimalt 4 Modell för att säkerställa relevant tilldelning av resurser till verksamheten Strömsunds kommun 6 av 10
inom äldreomsorgen. Det kan inte styrkas att socialnämnden tagit del av någon översyn av obokad tid. Socialnämndens budget 2015 innehåller en risk/konsekvensanalys för samtliga föreslagna ändringar (åtgärder för budget i balans 2015). Vi noterar att: Förslag om 0,63 tjänst/vårdtagare bedöms innebära en medelstor risk för ohälsa eller olycksfall då några särskilda boenden får sin bemanning sänkt, men tillförs vikariemedel. Konsekvenser för medarbetare/personal har identifierats, t.ex. delade turer, sjukfrånvaro, stress, ensamarbete, sämre arbetsklimat. Den åtgärd som anges är att vikariemedel tillförs och ökas till 11 %, vilket motsvarar 36 dagar eller 5 500 tkr. Socialnämndens kvalitetsledningssystem Vägvisaren ska säkra att det finns rutiner för att nya medarbetare har den kompetens som krävs för att utföra arbetsuppgifterna. Det kan inte styrkas att nämnden fattat beslut om kompetenskrav. Det kan heller inte i övrigt styrkas hur vikariernas kompetens säkerställs. Revisionell bedömning 4.3. Socialnämndens strategiska styrning och åtgärder för att nå fullmäktiges övergripande personalmål i budget 2015 bedöms inte vara tillräcklig. Nämndens åtgärder för att säkerställa en effektiv vikarieförsörjning bedöms inte vara tillräckliga. Bedömningen baseras på nämnden inte i tilläcklig grad kan verifiera att den utövat tillräcklig styrning inom området. Rekommendationer För att utveckla styrningen säkerställer socialnämnden att faktorer som påverkar verksamhetens behov är kända och därefter dimensioneras verksamheten utifrån tilldelade resurser. För att utveckla styrningen beslutar socialnämnden hur den ska arbeta för att nå fullmäktiges mål avseende anställningsförhållanden inom kommunförvaltningen. För att utveckla styrningen beslutar socialnämnden vilka kompetenskrav som gäller för medarbetare inom nämndens verksamheter. Strömsunds kommun 7 av 10
4.4. Resultat och effekter Genom de dokument som granskats och intervjuer som genomförts framgår att: Data från kommun-och landstingsdatabasen, KOLADA, visar att förhållandet i stora delar varit detsamma mellan andel tillsvidareanställda och andel visstidsanställda med timlön inom socialnämndens verksamheter åren 2012-2014, med visst undantag för individ- och familjeomsorgen. Vi noterar att socialnämnden inte följt detta nyckeltal. Antställningsförhållanden 2012 2013 2014 Tillsvidareanställda månadsavlönade inom individ- och familjeomsorg, andel (%) 84 93 88 Tillsvidareanställda månadsavlönade inom omsorg om äldre och funktionshindrade, andel (%) 72 74 74 Visstidsanställda timavlönade inom individoch familjeomsorg, andel (%).... Visstidsanställda timavlönade inom omsorg om äldre och funktionshindrade, andel (%) 23 21 21 Socialnämndens uppföljning och kontroll Socialnämnden behandlade 2015-06-24 verksamhetsprognos för driftbudget. Av redovisningen framgår avseende äldreomsorgen (särskilt boende) att: Nämnden per maj månad prognostiserar underskott för 2015 motsvarande 8,1 mnkr, vara 4,45 mnkr inom särskilt boende. Det har arbetats fler timmar i verksamheten än den budgeterade bemanningsgraden tillåter. Själva kostnaden för att anpassa bemanningsgraden till den budgeterade beräknas till cirka 700 tkr. Några enheter ser enligt prognos inte ut att komma ner till budgeterad bemanningsgrad under 2015. Socialnämndens internkontrollplan 2015 innehåller: Kontrollmoment 5 : Delade turer och varannan helgarbete i hemtjänst och i särskilt boende ska fortsätta att minska. Socialnämnden tog 2015-06-24 del av redovisningen av förekomsten av delade turer och arbetet varannan helg, och uppdrog till VSF att fortsätta arbeta för att delade turer och arbete varannan helg i äldreomsorgen ska minska. Socialnämnden uppfattar inte att målsättningen kommer att nås under 2015. Utöver kontrollmoment i interkontrollplan kan det inte styrkas att socialnämnden ställt krav på hur uppföljning och utvärdering inom området. Det kan inte styrkas att socialnämnden fått eller begärt någon särskild uppföljning av risk/konsekvensanalysen i budget 2015, se avsnitt 4.3. Socialnämnden följer nyckeltalen personalkontinuitet i hemtjänst och särskilt boende. Socialnämnden uppfattar inte att måluppfyllese kommer att nås under 2015. Vi noterar att ingen jämförelse görs med föregående år, strukturellt liknande kommuner eller riket. Socialnämnden har sammanfattningsvis uppfattningen att beslut 6 om: 5 Rapportering ska ske till socialnämnden fyra gånger per år 6 I huvudsak beslut fattade före år 2015 Strömsunds kommun 8 av 10
ändrad grundbemanning på särskilt boende delade turer och varannan helg arbete ska fortsätta minska personalkontinuitet inom särskilt boende och hemtjänst effektivare nyttjande av obokad tid (personal) inom äldreomsorgen inte påverkar behovet av timavlönade vikarier eller mål om budget i balans i tillräcklig omfattning. Koppling mellan sjukskrivningar och ökade kostnader Vård-och omsorgsförvaltningen hade 2014 den högsta sjukfrånvaron i procent (%) av sammanlagd ordinarie arbetstid, 6,91 %. (6,60 %) Vi noterar att i kommunens årsredovisning beskrivs vad sjukfrånvaron kostar: Sjukfrånvaro innebär utöver sjuklönen merkostnader, t.ex. fyllnadslön och övertidsersättning, och störningar i verksamheten. Det kan vara minskad produktivitet utifrån kvalitet och kvantitet, ökade administrativa kostnader, rehabiliteringskostnader, vikariekostnader och ökad arbetsbelastning på befintlig personal. Vid beräkningar av total sjukfrånvarokostnad är det värdet av den förlorade arbetsinsatsen och produktionsbortfallet som står för största delen. En vedertagen schablon för vad sjukfrånvaro egentligen kostar är tre gånger timlönen. Exempel: En undersköterska har en timlön på 131 kronor. Utifrån schablonen skulle kostnaden för sjukfrånvaron bli minst 545 kronor per timme inklusive sociala avgifter. Hur dyr sjukfrånvaron blir beror på hur snabbt medarbetaren kan återgå helt i arbete eller hur länge det tar för en vikarie att uppnå full kapacitet. Vid en jämförelse av socialnämndens personalkostnader noterar vi att: Kostnaden för sjuklön ökade med 20 procent, 2013-2014 Kostnad för fyllnadslön och övertidsersättning ökade med 4 procent, 2013-2014 Kostnaden för timavlönade vikarier minskade med 11 procent, 2013-2014 Budget för korttidsfrånvaro 2015 understiger utfallet för 2014. Budget för timanställda 2015 understiger utfallet för 2014. Revisionell bedömning 3.2. Följsamhet till beslutade strategier/åtgärder är inte tillräcklig. Bedömningen baseras på att redovisade resultat och effekter inte är tillräckliga. För att utveckla styrning och kontroll beslutar socialnämnden om rutiner för uppföljning och utvärdering av vikariehanteringen inom nämndens samtliga verksamheter. För att utveckla styrning och kontroll identifierar socialnämnden nyckeltal som gör det möjligt att följa arbetet med vikariehantering. Strömsunds kommun 9 av 10
2015-10-02 Christer Marklund Projektledare Linda Marklund Uppdragsledare Strömsunds kommun 10 av 10