Handikappförbundens samarbetsorgan, Synskadades Riksförbund, Forum Kvinnor och Funktionshinder samt Svenska kommittén för Rehabilitation International, nedan kallad handikapporganisationerna vill med detta brev delge vår åsikt om den framtida övervakningsmekanismen. Inledande kommentarer Enligt punkt två i artikel 33 ska konventionsstaterna bibehålla, förstärka, utse eller upprätta en mekanism, inklusive en eller flera oberoende mekanismer enligt vad som befinns ändamålsenligt för att, främja, skydda och övervaka genomförandet av konventionen. Vad gäller uppgifterna att främja, skydda och övervaka konventionens genomförande har handikapporganisationerna utgått från de i bilaga 1 beskrivna definitionerna. (I detta dokument finns definitionerna inklippta under respektive avsnitt). Övergripande synpunkter Handikapporganisationerna anser att den framtida/ de framtida instansernas mandat måste regleras av lag. Handikapporganisationerna anser att det är av yttersta vikt att instansen/instanserna får ett brett mandat som inte kan inskränkas på ett otillbörligt sätt eller på sätt som är oförenliga med exempelvis Parisprinciperna. Handikapporganisationerna är tveksamma till att främjande, skyddande och övervakande bör finnas hos samma instans. Den övervakande rollen måste vara fristående från främjanderollen för att den övervakande instansen på ett oberoende sätt ska kunna övervaka konventionens genomförande. Instanser för främjande Främjande (promotion) är en mycket generell term som omfattar ett brett spektrum av möjliga aktiviteter. Främjande omfattar exempelvis: att informera och utbilda om mänskliga rättigheter, att befrämja utvecklingen av värden och attityder som upprätthåller de mänskliga rättigheterna, att uppmuntra till aktiviteter med syfte att försvara mänskliga rättigheter och förhindra kränkningar av mänskliga rättigheter. Att informera och utbilda innebär bland annat att skapa medvetenhet och sprida kunskap om mänskliga rättigheter. Begreppet främja kan tolkas så brett att det inte enbart omfattar medvetandehöjande åtgärder utan även att uppmana länder att ratificera och implementera konventioner. HANDIKAPPORGANISATIONERNA ANSER ATT Uppgifterna att främja konventionens genomförande måste åläggas ett stort antal instanser i Sverige. Handikapporganisationerna anser att alla offentliga aktörer, däribland myndigheter, landsting, kommuner m fl måste få tydliga direktiv om att 1
respektive verksamhet ska leda till att konventionens rättigheter förverkligas. Handikapporganisationerna tror dock att samordning, kompetensstöd och aktivt påverkansarbete är nödvändigt för att rättigheterna i konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning ska främjas på ett fullgott sätt. Myndigheten för handikappolitisk samordning, HANDISAM, har redan i uppdrag att verka pådrivande i Svensk handikappolitik och därmed börjat utveckla verktyg och metoder för att verka pådrivande och främja konventionens rättigheter. Handikapporganisationerna anser att Handisam skulle kunna bli lämplig instans att samordna och verka pådrivande när det gäller konventionens genomförande. Handikapporganisationerna anser dock att Handisam endast kan få den uppgiften om myndigheten får en från regeringen mer oberoende ställning. Handisams nuvarande roll som stabsmyndighet, och som därigenom verkar direkt under regeringen är inte förenlig med exempelvis Parisprincipernas krav på oberoende. Ska uppgiften att samordna främjandet och verka pådrivande åläggas Handisam måste Handisams mandat ändras. Handisam måste genom lag få mandat att själv avgöra hur arbetet ska bedrivas. Samarbetet med handikapprörelsen måste också intensifieras och bli en mer naturlig del i hela Handisams arbete. Flera förbund har uttalat att Handisams kunskap om levnadsvillkor för vissa funktionsnedsättningar är alldeles för låg. Kritik riktas mot att Handisam inte samverkar med handikapporganisationer och därigenom får den nödvändiga kunskapen som behövs för att arbetet ska bli fullgott. Om regeringen anser att Handisams uppdrag inte bör förändras anser handikapporganisationerna att Handisam ska kvarstå som stabsmyndighet men i reducerad omfattning. Delar av Handisams resurser måste då istället flyttas till Diskrimineringsombudsmannen (alternativt som en särskild enhet under Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige om myndighetens verksamhet permanentas.). Det är fortfarande oklart vad som kommer hända med Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige efter 2009. Delegationen har i dagsläget en verksamhet som ligger inom uppgiften att främja mänskliga rättigheter ur ett generellt perspektiv. Handikapporganisationerna skulle välkomna en permanent förlängning av MRdelegationens uppdrag. Delar av Handisams verksamhet/resurser kan då istället flyttas över till MR-delegationen som därigenom skulle få fördjupad kompetens i frågor som särskilt gäller mänskliga rättigheter i relation till människor med funktionsnedsättning. I enlighet med konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning måste dock MR-delegationen samarbeta med handikapporganisationerna i betydligt högre utsträckning än vad som nu görs. Instans för skyddande Begreppet skydda inkluderar bland annat att ta emot och behandla klagomål för att försvara mänskliga rättigheter. En mycket viktig uppgift som en nationell institution för mänskliga rättigheter bör anförtros är behörighet att utreda misstänkta kränkningar av mänskliga rättigheter. Uppgiften bör inte enbart omfatta utredning av individuella klagomål. Institutionen måste också ha möjlighet att genomföra utredningar på eget initiativ samt kunna ifrågasätta lagstiftning, rättssystem och praxis. 2
HANDIKAPPORGANISATIONERNA ANSER ATT Diskrimineringsombudsmannen (DO) kan åläggas skyddandeuppgiften. För att det ska vara möjlight måste dock DO:s mandat utvidgas avsevärt: A. DO:s rätt att driva enskildas ärenden måste utökas och även omfatta möjligheten att driva fall relaterade till Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. B. DO måste få uttalat direktiv att samverka med Justitieombudsmannen och andra instanser som skyddar enskildas rättigheter. C. DO måste få ett uttalat mandat att bistå enskilda som vill överklaga till utomnationella klagoinstanser exempelvis till Europadomstolen eller någon av FN:s övervakningskommittéer. A. DO:s rätt att driva enskildas ärenden måste utökas DO får i dagsläget endast driva fall till domstol som grundar sig på Diskrimineringslagen 2008:567 och Föräldraledighetslagen (1995:584). Dessa två lagar täcker inte in alla de rättighetsområden som omfattas av Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Flera av de rättigheter fastslagna i Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning omfattas dock av den Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Denna Europakonvention har inkorporerats som svensk lag och kan därmed åberopas inför domstol. DO kan inom ramen för en talan relaterad till diskrimineringslagen och föräldraledighetslagen även åberopa Europakonventionen, men, kan inte driva ett fall som endast bygger på Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Mot bakgrund av att Europakonventionens skydd mot diskriminering är mycket vidare än den svenska diskrimineringslagen, samt eftersom kunskapen hos olika instanser, däribland hos personal i domstolar, ofta är otillräcklig, vilket bland annat framgår av den svenska handikapprörelsens alternativa rapport om medborgerliga och politiska rättigheter, anser handikapporganisationerna att DO ska kunna driva diskrimineringsärenden som bygger på Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. (För mer information om den svenska diskrimineringslagen i relation till Europakonventionen hänvisas till artikel 2 i handikapprörelsens alternativrapport om medborgerliga och politiska rättigheter.) I propositionen om Sveriges ratificering av konventionen skriver regeringen: Av den nya Lagen om Diskrimineringsombudsmannen följer att ombudsmannen ska verka för att diskriminering som har samband med bl a funktionshinder inte förekommer på några områden av samhällslivet. Detta täcker in alla de områden som den nya FN-konventionen omfattar. Ombudsmannen ska dessutom också i övrigt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, 3
etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Handikapporganisationerna vill här särskilt framhålla att uppgiften att verka för lika rättigheter och möjligheter och få driva fall som gäller diskriminering är olika saker. Handikapporganisationerna välkomnar att DO ska kunna verka för lika rättigheter och möjligheter på områden som ligger utanför Diskrimineringslagen, men, anser samtidigt att DO:s nuvarande mandat inte är tillräckligt för att skydda konventionens rättigheter. B. DO måste få uttalat direktiv att samverka Den som anser sig ha blivit felaktigt eller orättvist behandlad av en myndighet eller tjänsteman vid en myndighet inom den statliga eller kommunala sektorn kan klaga till Justitieombudsmannen, JO. Om JO, vid sin tillsyn upptäcker att en tjänsteman har tillämpat en lag felaktigt kan JO exempelvis väcka åtal mot en tjänsteman för tjänstefel eller annat brott i tjänsten. Vanligast är dock att JO i sin tillsynsverksamhet gör kritiska, vägledande och/eller rådgivande uttalanden. (Ett sådant uttalande från JO är dock aldrig rättsligt bindande, men, det ingår i de s k nationella rättsmedlen som måste uttömmas innan fall kan överklagas till högre instans.) Handikapporganisationerna anser att även detta uppdrag ingår i den så kallade skyddanderollen. Handikapporganisationerna anser att utredaren, Kerstin Janson måste utröna länken mellan DO, JO och även andra relevanta instanser. DO:s relaterade, övergripande ansvar att skydda mänskliga rättigheter måste utrönas och länkas därtill. C. DO måste få ett uttalat mandat att bistå enskilda som vill överklaga till utomnationella klagoinstanser I relation till flera av de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter som Sverige ratificerat, däribland konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, har internationella/utomnationella instanser etablerats dit enskilda individer kan överklaga beslut och situationer som inte är förenliga med berörd konvention. Handikapporganisationerna anser att den instans som åläggs uppgiften att skydda mänskliga rättigheter ska få ett uttalat mandat och nödvändiga ekonomiska resurser att bistå enskilda individer som vill överklaga fall till någon av dessa utomnationella instanser. DO måste få resurser att kunna säkerställa den enskildes rätt att få tillgång till teckenspråkstolkar, och annan kommunikativ och personell assistans som kan behövas för att fall ska kunna överklagas. Handikapporganisationerna anser att det är mycket viktigt att den instans som åläggs uppgiften att skydda konventionens rättigheter arbetar diskrimineringsgrundsöverskridande Detta för att säkerställa att förekomsten av flerfaldig diskriminering uppmärksammas. DO jobbar mot diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning och ålder. DO har därigenom redan påbörjat arbetet med att arbeta diskrimineringsgrundsöverskridande. 4
En mycket central komponent är skyddandeinstansens samarbete med handikapprörelsen. I enlighet med Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och de så kallade Parisprinciperna måste handikapporganisationerna involveras i det fortlöpande arbetet. Formerna för hur detta ska ske måste utrönas. Handikapporganisationerna kommer via projekt Agenda 50 internt utreda möjligheter, förutsättningar och lämpliga tillvägagångssätt för inflytande när det gäller såväl konventionens genomförande som övervakning. Instanser för främjande, skyddande, övervakning och genomförande kommer bjudas in till diskussion. Handikapporganisationerna vill avslutningsvis även nämna vikten av att medel tillförs relaterad verksamhet på lokal nivå. På lokal nivå finns verksamheter som bistår enskilda i frågor om mänskliga rättigheter/diskrimineringsärenden/rättighetslagarna. Bland dessa instanser finns exempelvis antidiskrimineringsbyråerna och brukarstödscentra. Dessa verksamheter är viktiga för att enskilda ska få vägledning om vilka rättigheter de har samt om var, hur och på vilka grunder fall kan anmälas och överklagas. Dessa verksamheter måste anses utgöra viktiga led i skyddandeuppgiften. Instans för övervakning Övervakning omfattar bland annat att regelbundet analysera vilka framsteg som har gjorts i genomförandet och vilka svårigheter som uppstått. Övervakning omfattar en mer systeminriktad granskning och uppföljning av situationen i landet än vad skyddandeuppgiften omfattar. I övervakningen ingår bland annat att granska om lagar och förvaltning, propositioner och förslag överensstämmer med de mänskliga rättigheterna liksom att identifiera luckor i regelverket. Instansen ska exempelvis kunna rapportera kränkningar eller andra missförhållanden till regeringen, riksdagen och andra behöriga/vederbörliga instanser. Institutionen ska ha möjlighet att rapportera kränkningar av rättigheter som institutionen beslutar att behandla. Institutionerna ska även kunna uppmärksamma regeringen på situationer i landet där mänskliga rättigheter kränks och lämna förslag till hur dessa ska stoppas. De ska på eget initiativ kunna göra bredare studier av ett samhällsområde och då inbegripa granskning av såväl offentliga som privata aktörer. HANDIKAPPORGANISATIONERNA ANSER ATT Uppgiften att övervaka konventionens genomförande bör åläggas Diskrimineringsombudsmannen, DO. DO:s nuvarande uppdrag måste dock utvidgas. Befintliga tillsynsinstanser måste också uppmuntras att löpande bedriva sin tillsyn utifrån Sveriges internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter. Handikapporganisationernas utgångspunkt är att övervakning bland annat omfattar att regelbundet analysera vilka framsteg som gjorts i genomförandet och vilka svårigheter som uppstått. I övervakningen ingår även bland annat att granska om lagar och förvaltning, propositioner och förslag överensstämmer med de mänskliga rättigheterna liksom att identifiera luckor i regelverket. Övervakningen måste även innefatta granskning av hur exempelvis domstolar, JO med flera beaktar de mänskliga rättigheterna i praktiken. Handikapporganisationerna anser även att det är av yttersta vikt att det lokala genomförandet av mänskliga rättigheter länkas till den 5
nationella övervakningsmekanismen. Handikapporganisationerna anser därför att utredaren bör undersöka möjligheter och förutsättningar att länka den kommunala revisionen till genomförandet och övervakningen av mänskliga rättigheter. I åtgärd 109 i den nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter framgår att: Regeringen avser att under 2006 och 2007 diskutera med Sveriges Kommuner och Landsting hur de mänskliga rättigheterna kan beaktas i den kommunala revisionen. Ett arbete med ett människorättsperspektiv i den kommunala revisionen bör därmed ha påbörjats. Övervakningen består således av en mängd olika komponenter. Exempelvis att granska arbetet med mänskliga rättigheter på olika nivåer i samhället, inom olika rättighetsområden och i relation till olika individer och målgrupper. I Sverige finns många instanser som på olika sätt, direkt eller indirekt, ansvarar för, utövar tillsyn av eller på annat sätt följer utvecklingen i Sverige. En central uppgift som den framtida övervakningsinstansen bör erhålla är att samla, samordna, analysera underlag från andra instanser i relation till de mänskliga rättigheterna samt kunna föreslå utredningar som kan tas fram internt eller av andra aktörer. Barnombudsmannen har i dagsläget en särskild rättslig befogenhet som framgår av Lag (1993:335) om Barnombudsman: 5 Förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting skall på Barnombudsmannens uppmaning lämna uppgifter till ombudsmannen om vilka åtgärder som vidtagits för att i den egna verksamheten genomföra barns och ungas rättigheter enligt Barnkonventionen. De är också skyldiga att på ombudsmannens uppmaning komma till överläggningar med denne. Handikapporganisationerna anser att, oavsett vilken instans som åläggs uppgiften att övervaka konventionens genomförande bör instansen i lag få ett liknande mandat som BO redan har. På så sätt kvarstår det nuvarande tillsynsinstitutet, men, analysen av hur verksamheter lever upp till Sveriges internationella åtaganden kan åläggas den övervakande instansen. Handikapporganisationerna anser att övervakningsmekanismen måste arbeta diskrimineringsgrundsöverskridande. Detta för att förekomsten av flerfaldig diskriminering ska kunna uppmärksammas och bekämpas. Handikapporganisationerna kan i dagsläget endast se ett tänkbart alternativ - DO med ett utvidgat mandat. DO arbetar redan diskrimineringsgrundsöverskridande vilket handikapporganisationerna anser är nödvändigt. DO:s erfarenheter från arbetet med att skydda konventionens rättigheter bör också kunna bli en bra grund för att övervaka konventionens genomförande. DO:s uppdrag enligt 3 i lagen om diskrimineringsombudsmannen (SFS 2008:568) är också en mycket bra grund för att DO ska kunna övervaka konventionens genomförande. Av 3 framgår att Diskrimineringsombudsmannen ska vidare inom sitt verksamhetsområde informera, utbilda, överlägga och ha andra kontakter med myndigheter, företag, enskilda och organisationer, följa den internationella utvecklingen och ha kontakter med internationella organisationer, följa forsknings- och utvecklingsarbete, hos regeringen föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som kan motverka 6
diskriminering, och ta initiativ till andra lämpliga åtgärder. DO saknar dock det tydliga uppdrag att, så som ovan beskrivs samla, samordna och analysera underlag från andra instanser i relation till samtliga mänskliga rättigheter. Ska DO åläggas den övervakande uppgiften måste DO:s uppdrag utvidgas. Handikapporganisationerna tror dessutom att, om DO ska kunna få fram nödvändig information om hur såväl Sveriges statliga förvaltning som annan offentlig och privat verksamhet bedrivs i relation till Sveriges internationella överenskommelser, måste de internationella överenskommelser (konventioner om mänskliga rättigheter som Sverige sagt att vi ska följa) även vara centrala för de tillsynsinstanser som finns i Sverige. Handikapporganisationerna anser att det är långt kvar innan det svenska tillsynsinstitutet relaterar sina tillsynsverksamheter på ett naturligt sätt till mänskliga rättigheter. I dagsläget har handikapporganisationerna inte uppmärksammat skrivningar i svensk lag eller annan nationell normering som förhindrar att tillsynsinstanserna relaterar sin tillsyn i relation till Sveriges internationella överenskommelser, men, incitament för att det ska ske i större utsträckning måste skapas. Ett exempel är Riksrevisionen. Riksrevisionen har som uppgift att granska den statliga verksamheten. Exempelvis utifrån om - ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. Riksrevisionen har en mycket väl utvecklad granskningsverksamhet och har därtill ett grundlagsskyddat oberoende. Handikapporganisationerna vet att Riksrevisionen kan granska den statliga verksamheten utifrån Sveriges internationella överenskommelser men att detta sällan görs. Handikapporganisationerna anser att Riksrevisionen liksom andra tillsynsinstanser i Sverige tydligare måste få i uppdrag att granska verksamheter i relation till Sveriges internationella överenskommelser Avslutningsvis måste relationen Barnombudsmannen Diskrimineringsombudsmannen klarläggas. Handikapporganisationerna anser att utredaren, Kerstin Janson, måste utröna hur dessa instanser ska samverka när det gäller övervakning av genomförandet av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning när det gäller barn. För mer information är du välkommen att kontakta Annika Åkerberg, annika.akerberg@hso.se Projekt Agenda 50 verktyg för våra rättigheter -om förverkligandet av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning 2009-02-25 7