Granskning av upphandling i Finspångs kommun

Transkript

1 Granskning av upphandling i Finspångs kommun

2 Innehållsförteckning 1 Slutsatser Bakgrund och syfte Metod Lagregler Organisation, riktlinjer och rutiner för upphandling Synpunkter från Tekniska verken AB Synpunkter från Vallonbygden AB Granskning av upphandlingar Byggentreprenad för fjärrvärme Matleveranser... 8

3 1 Slutsatser Finspångs kommun har sedan två år en inköpssamordnare som svarar för specialistkompetens avseende upphandlingar inom kommunen. Inköpssamordnaren tillhör organisatoriskt ekonomiavdelningen. Vidare har Finspångs kommun slutit avtal med Norrköpings kommun om att få utnyttja deras upphandlingskompetens. De flesta upphandlingarna i kommunen genomförs i samarbete med Norrköpings kommuns upphandlingsenhet. Detta förfaringssätt tillförsäkrar kommunen om att reglerna i LOU tillämpas fullt ut. Inköpssamordnarens roll är att se till att kanalisera förvaltningarnas olika inköpsbehov till rätt instans. Antingen genomförs upphandlingen på egen hand i kommunen eller också anlitas Norrköpings kommuns upphandlingsenhet. Granskningen visar att inköpssamordnaren har etablerat en sammanhållande roll för upphandlingarna. De nya upphandlingsreglerna från 2006 lyfter också fram vikten av inköpssamordning. Dock framkommer att samordningen av kommunens upphandlingsverksamhet bör stärkas ytterligare. Detta understryks av inköpssamordnaren och de intervjuade på Vallonbygden AB och Tekniska Verken AB. Konkret skulle det innebära att tjänstemän med en upphandlingsfunktion med regelbundenhet, kanske varje kvartal, träffas för ett strukturerat samarbete avseende olika upphandlingar, upphandlingsmetoder etc. Granskningen påvisar också att kontroll och uppföljning av direktupphandlingar behöver förbättras. Idag hinner inte inköpssamordnaren att tillräckligt ofta och återkommande gå igenom leverantörsstatistik för att upptäcka de leverantörer som inte omfattas av tecknade ramavtal. Kommunens olika upphandlare har idag tillgång till fullständiga ramavtal via Norrköpings kommuns upphandlingsenhets hemsida. De anställda i Finspångs kommun kommer också under våren 2007 att få tillgång till ramavtal och övriga upphandlingsregler genom kommunens intranät. Vår granskning av en upphandling av en byggentreprenad av fjärrvärme visar att denna har genomförts korrekt. Granskningen av förfrågningsunderlaget av matleveranser visar också att underlaget är ändamålsenligt. Sammantaget uppvisar granskningen att Finspångs kommun under de sista åren har genomfört flera åtgärder inom upphandlingsområdet, bland annat nya riktlinjer för upphandling samt inrättande av en tjänst som inköpssamordnare. Genom ett fortsatt utvecklingsarbete avseende IT-hjälpmedel och ett ökat samarbete mellan inköparna anser vi att kommunens samlade inköpsfunktion bör kunna stärkas ytterligare. 1 (10)

4 2 Bakgrund och syfte Samtliga kommuner och andra offentliga organ är skyldiga att tillämpa reglerna i lagen om offentlig upphandling (LOU). I korthet innebär lagens regler att i princip samtliga inköp måste upphandlas i konkurrens. Regelverket är omfattande och det ställer stora krav på myndighetens upphandlingsfunktion. 3 Metod Granskningen har som syfte att: översiktligt informera om gällande lagregler, granska om kommunen har en ändamålsenlig organisation för upphandling, granska kommunens riktlinjer för upphandling och hur de efterlevs, granska genomförda upphandlingar. Dokument såsom kommunens riktlinjer för upphandling, förteckningar över ramavtal m.m. har studerats. Intervjuer har genomförts med inköpssamordnaren, en tjänsteman ansvarig för upphandling inom Tekniska Verken samt Vd för Vallonbygden AB. Två upphandlingar har granskats. I granskningen har inte ingått att gå igenom upphandlingar som genomförts av Norrköpings kommuns upphandlingsenhet. Relativt få upphandlingar har hittills genomförts av kommunens inköpsfunktion utan att Norrköpings kommuns upphandlingsenhet har medverkat. 2 (10)

5 4 Lagregler Sedan den första januari 1994 gäller upphandlingsreglerna i LOU. Reglerna bygger på principen att marknaden inom EU-länderna skall vara öppen. Upphandlingar får inte göras på ett sådant sätt att leverantörer särbehandlas, positivt eller negativt. LOU omfattar upphandling som görs av: staten, kommunerna, landstingen, kyrkan, bolag inom den offentliga förvaltningen, bolag inom försörjningssektorerna över vilka stat, kommun, landsting eller kyrklig kommun har ett direkt eller indirekt bestämmande inflytande, bolag inom försörjningssektorerna som bedriver verksamhet med särskilt tillstånd från en myndighet. LOU innebär i korthet att all offentlig upphandling är lagreglerad. I lagen definieras dessutom särskilda tröskelvärden: EURO Kronor Varor Byggentreprenader Tjänster Varor och tjänster inom vatten-, energioch transportsektorerna Upphandling under tröskelvärdena skall göras genom s.k. förenklad upphandling, urvalsupphandling eller direktupphandling. Förenklad upphandling innebär att anbud skall infordras genom annons eller skrivelser. Urvalsupphandling innebär att alla leverantörer har rätt att delta, deltagande leverantörer skall lämna anbud och den upphandlande enheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Direktupphandling får användas endast om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl såsom synnerlig brådska orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte heller beror på den upphandlande enheten. Upphandlingsreglerna över tröskelvärdena är mer detaljerade med bl a omfattande publiceringsregler och minimitider för anbud. Lagen innehåller följande upphandlingsformer vid upphandling över tröskelvärdena: Öppen upphandling. Innebär att alla intresserade leverantörer och entreprenörer kan lämna anbud. Selektiv upphandling. Innebär att anbud endast får lämnas av vissa inbjudna leverantörer/entreprenörer som efter särskild annonsering anmält sitt intresse. Förhandlad upphandling. Innebär att beställaren tar upp förhandlingar med en eller flera tänkbara leverantörer/entreprenörer som efter särskild annonsering har anmält sitt intresse. 3 (10)

6 Om kommunen eller dess bolag inte utför upphandling enligt de krav som anges i LOU kan skadeståndsanspråk riktas mot kommunen eller bolaget. Nivån på skadeståndet kan uppgå till kontraktssumman inklusive den vinst som företaget gått miste om. Regler för upphandling av tjänster är uppdelad i två avdelningar, avdelning A och B. För upphandling av tjänster enligt avdelning A gäller fullständig regeltillämpning, dvs regler med tröskelvärden enligt ovan. För tjänster enligt avdelning B gäller begränsad regeltillämpning. Begränsningen innebär bl a att regler under tröskelvärdet skall tillämpas oavsett kontraktsvärde. Som exempel på tjänster som hör till avdelning B kan nämnas utbildningstjänster, tjänster inom hälso- och sjukvården, sociala tjänster och tjänster inom kultur, fritids- och idrottsverksamhet. Exempel på tjänster under avdelning A är underhåll och reparation av motorfordon, hushållsartiklar och maskinutrustning, landtransporter, datatjänster, redovisning och arkitekttjänster. Utifrån lagkraven måste det kommande årets inköp beredas. Det kan t ex ske utifrån det föregående årets inköp. Det skall framgå vad kommunen/bolaget skall handla upp och till vilken volym. 5 Organisation, riktlinjer och rutiner för upphandling Finspångs upphandlingsarbete bedrivs inom kommunens olika förvaltningar. Kommunfullmäktige har under 2006 fastställt riktlinjer för upphandling. Enligt dessa har ekonomiavdelningen det övergripande strategiska ansvaret för den samlade upphandlingsverksamheten i kommunen. Även de kommunala bolagen ska i sitt upphandlingsarbete verka i enlighet med riktlinjerna. För att få stöd i upphandlingsfrågor samverkar kommunen med upphandlingsenheten i Norrköpings kommun. Samverkan omfattar främst ramavtal och gemensamma upphandlingar. Upphandlarna i Norrköping är också konsulter till kommunens olika förvaltningar när dessa genomför upphandlingar på egen hand. Inom ekonomiavdelningen i Finspångs kommun finns en inköpsfunktion med en tjänsteman som är kommunens inköpssamordnare på halvtid. Denna tjänsteman innehar samtidigt en halvtidsbefattning som servicechef för kommunens serviceförvaltning. Enligt Finspångs kommuns riktlinjer för upphandling har inköpssamordnaren följande uppgifter: Samverka med verksamhetsföreträdare/sakkunniga i samband med upphandling och avtalsförvaltning, ta ett operativt totalansvar för all kommungemensam upphandling och avtalsförvaltning, utgöra verksamhetsnämndernas resurs i frågor som rör upphandling, ansvara för kompetensutveckling och information, samt eventuella förtydliganden, tolkningar och anvisningar inom området, 4 (10)

7 medverka i utveckling av kommunens affärsprocesser i samband med införande av elektronisk handel, generellt verka för samordning av upphandling inom kommunen, samt även verka för samarbete med andra intressenter. Av riktlinjerna framgår också att nämnder/kontor och enheter har följande ansvar: Kontors/enhetschef eller motsvarande är ansvarig för att, fatta beslut om inköp inom ramen för sitt ansvarsområde och sin budget, med de begränsningar som anges i dessa riktlinjer, hålla berörda medarbetare på enheten informerade om aktuella förhållanden i inköps- och upphandlingsfrågor, samverka med inköpssamordnaren, planera och samordna sin anskaffning inom enheten på ett sådant sätt, att kommunen kan samordna sin upphandling för att nå bästa möjliga totalresultat. I riktlinjerna för upphandling tas också upp regler för direktupphandling. Finspångs kommun har valt en gräns på tre basbelopp för direktupphandling. D v s under denna gräns kan upphandling göras utan konkurrens och utan att reglerna i LOU tillämpas fullt ut. I lagen sägs att direktupphandling kan göras till lågt värde. Någon närmare definition finns dock inte i lagen. Men praxis i Sverige har utvecklats olika inom olika upphandlande enheter. En utgångspunkt för denna praxis har varit att direktupphandling av varor har kunnat göras upp till ett basbelopp och för tjänster två basbelopp. Under senaste tioårsperioden har praxis vidareutvecklats såtillvida att gränsen för direktupphandling har höjts beroende på storleken på den upphandlande enheten. Kommunens riktlinjer för upphandling föreskriver också att kommunens olika upphandlare har att vara lojala mot de avtal som kommunen har tecknat. Om avsteg ska kunna göras måste detta ske undantagsvis och efter samråd med kommunens inköpssamordnare. Inköpssamordnaren genomförde under 2005 utbildning om upphandlingsregler till chefer inom kommunen. Denna utbildning fortsätter under 2007 till administrativ personal inom de olika förvaltningarna. Kommunens olika förvaltningar har enligt uppgift från inköpssamordnaren utsett kontaktpersoner som är sammanhållande för upphandlingsarbetet inom sin förvaltning. Enligt kommunens riktlinjer för upphandling ska kommunens bolag medverka i samordning av upphandling där så är möjligt samt i övrigt verka enligt kommunens riktlinjer för upphandling. Vid Tekniska Verken AB genomförs kontinuerligt olika entreprenadupphandlingar. Vid dessa upphandlingar krävs specialistkompetens avseende bygg- och anläggningstekniska frågor varför sammanställning av förfrågningsunderlag etc alltid görs av den projektledare som ansvarar för 5 (10)

8 upphandlingen. Ett visst samarbete sker mellan Tekniska Verken AB och inköpssamordnaren. Det kan röra att rådfråga varandra om upphandlingstekniska frågor. I nuläget finns ingen formell samverkan mellan inköpssamordnaren och de personer som huvudsakligen ansvarar för respektive förvaltnings upphandlingsarbete. Inköpssamordnaren skulle gärna se att ett strukturerat samarbete inleddes genom att de olika upphandlingsansvariga träffades regelbundet för att diskutera rutiner och metoder för upphandling. Uppgifter för en sådan grupp skulle bland annat vara att se till att riktlinjerna för upphandling följs vilket t ex innebär att ramavtalen utnyttjas och att direktupphandlingar undviks i så långt som möjligt. Vidare skulle gruppen tillförsäkra att upphandlingskompetensen i kommunen kontinuerligt vidareutvecklas. En strukturerad samverkan underlättar också vid konkreta upphandlingar samt vid utveckling av upphandlingsmetoder och itverktyg. I denna grupp skulle med fördel också representanter från bolagen ingå. I mars 2007 kommer kommunens intranät att innehålla uppgifter om de ramavtal och andra avtal som kommunen har med utomstående parter. Intranätet kommer också att innehålla uppgifter om pågående och avslutade upphandlingar. Under början av året har också kommunens inköpspolicy och mall för förfrågningsunderlag lagts in på intranätet. Samtliga anställda i kommunen har tillgång till intranätet. En mindre projektgrupp där bland annat inköpssamordnaren har ingått, har genomfört detta utvecklingsarbete. Inköpssamordnaren genomför regelbundna informationsträffar med personal vid olika förvaltningar samt skickar också löpande ut mail-information till chefer i kommunen. Kommunens upphandlare har också tillgång till Norrköpings kommuns upphandlingsenhets intranät där information om samtliga ramavtal finns tillgängliga. Här finns detaljinformation om kommunens samtliga ramavtal. Det framgår till exempel uppgifter om priser, leveransvillkor, avtalslängd och kontaktperson inom Norrköpings upphandlingsenhet. Inköpssamordnaren genomför ibland kontroller av vilka leverantörer som anlitas utöver dem som kommunen tecknat ramavtal med. Kontrollen sker genom att datalistor tas fram ur leverantörsregistret. Arbetet är dock tidsödande och en regelbunden uppföljning och kontroll blir därför svår att hinna med för inköpssamordnaren. Här finns följaktligen en risk att uppföljningen och kontrollen inte är tillräcklig av hur omfattande förvaltningarnas upphandling (direktupphandling) är idag utöver de gällande ramavtalen. 6 Synpunkter från Tekniska verken AB På Tekniska Verken AB har en tjänsteman huvudansvaret för att utveckla och driva frågorna kring LOU. Tekniska Verken AB har sedan 2005 en egen inköpspolicy. Utgångspunkten för denna är kommunens antagna upphandlingsregler. 6 (10)

9 Tekniska Verken AB inköpsansvarige anlitar ofta Norrköpings kommuns upphandlare i olika upphandlingar över tröskelvärdena. Det handlar då om att ta fram förfrågningsunderlag, annonsering etc. Den inköpsansvarige anlitar också regelbundet kommunens inköpssamordnare för rådfrågning i olika upphandlingar under tröskelvärdena. Den inköpsansvarige har för några år sedan genomgått en kurs avseende LOU och regeltillämpningen utifrån den. Inom bolaget finns ingen direkt uppföljning avseende hur trogna man är mot de för bolaget gällande ramavtalen. Den upphandlingsansvarige är positiv till att öka den praktiska samordningen och metodutbytet avseende upphandlingsarbetet mellan bolaget och kommunens inköpsfunktion. 7 Synpunkter från Vallonbygden AB Enligt Vallonbygden ABs VD har man relativt mycket kontakt med kommunens inköpssamordnare. Det handlar bland annat om att Vallonbygden AB kan få stöd i olika upphandlingstekniska frågor. Vallonbygden AB ingår också i de allmännyttiga bostadsföretagens inköpssamverkan; HVB. Bolaget genomför vissa egna upphandlingar såsom städning och snöröjning. VD för Vallonbygden AB ser positivt på att öka det praktiska samarbetet avseende upphandlingsfrågor i kommunen. Det finns säkert samordningsvinster att göra med ett sådant ökat samarbete. 8 Granskning av upphandlingar Granskningen har innefattat två upphandlingar. Den första upphandlingen avser en genomgång av förfrågningsunderlaget för en vid granskningstillfället pågående upphandling av matleveranser. Den andra avser en upphandling inom Tekniska Verken AB av en byggentreprenad för fjärrvärme. Denna granskning inriktades på bland annat följande: Antal tillfrågade leverantörer förfrågningsunderlaget vad gäller exempelvis kriterier för att göra urvalet utvärdering, urvalskriteriernas överensstämmelse med anbudsförfrågan, beslut respektive förslag till utvärdering av anbuden m.m. 8.1 Byggentreprenad för fjärrvärme Upphandlingen har genomförts av Tekniska Verken AB som en förenklad upphandling under tröskelvärdena. Förfrågningsunderlag och övriga handlingar är 7 (10)

10 upprättade. Annonsering har genomförts. Utvärdering av inkomna anbud (4st) har utförts enligt uppställda kriterier i förfrågningsunderlaget. Kommentar Upphandlingen har genomförts utan anmärkning. 8.2 Matleveranser Eftersom upphandlingen pågick vid granskningstillfället har vi gått igenom förfrågningsunderlaget. Förfrågningsunderlaget har utarbetats av socialförvaltningen i samarbete med inköpssamordnaren. Av förfrågningsunderlaget framgår t ex krav på kvalitetssystem, egenkontrollrutiner, leverans/distribution och menyvariation. Vidare har tydliga värderingsgrunder angivits för anbudsprövningen. Av förfrågningsunderlaget framgår också avtalsvillkor. Kommentar Förfrågningsunderlaget är tydligt. Avtalsvillkoren är också funktionella. 8 (10)