Betänkande (SOU 2014:4) Det måste gå att lita på konsumentskyddet

Transkript

1 Justitiedepartementet Stockholm Yttrande Stockholm Betänkande (SOU 2014:4) Det måste gå att lita på konsumentskyddet Svensk Försäkring har erhållit rubricerat betänkande på remiss och redovisar nedan sina synpunkter på vissa förslag och bedömningar i betänkandet. Sammanfattning Svensk Försäkring tillstyrker att rådgivningslagen upphävs och att bestämmelserna om investerarskydd i värdepappersmarknadslagen i tillämpliga delar gäller även vid placeringsrådgivning. De relevanta bestämmelserna bör inarbetas i sin helhet i rörelselagstiftningen för att få ett sammanhållet regelverk på försäkringsområdet. Svensk Försäkring tillstyrker att de civilrättsliga reglerna förs över till en ny lag om skadestånd vid finansiell rådgivning. Ett enhetligt kundbegrepp skulle vara önskvärt men Svensk Försäkring kan inte, på basis av det underlag som presenteras i utredningen, tillstyrka förslaget. Svensk Försäkring avstyrker att lagstiftaren går vidare med bedömningen att obligatorisk inspelning av alla typer av rådgivningssamtal bör införas. Istället bör insatser för att stärka konsumentskyddet inriktas på förebyggande åtgärder så att risken att konsumenten erhåller vårdslös rådgivning minimeras. Även förändringen av ARN:s arbetssätt så att nämnden ges möjlighet att lyssna på längre inspelningar avstyrks eftersom det förutsätter ett sådant obligatorium. Svensk Försäkring avstyrker att Finansinspektionen ges möjlighet att förbjuda eller begränsa saluföring, distribution och försäljning av instrument som bedöms olämpliga för konsumenten. Svensk Försäkring Box Stockholm Karlavägen 108 Tel

2 Utredaren har inte kunnat peka på behovet av en särreglering för finansiell rådgivning vad gäller näringsidkarens skyldighet att stå för konsumentens kostnader i allmän domstol om näringsidkaren inte finner sig i nämndens rekommendation och konsumenten väljer att gå vidare till domstol. Svensk Försäkring avstyrker därför den bedömningen. Inledning Inledningsvis vill Svensk Försäkring poängtera att branschen ser positivt på ett stärkt konsumentskydd på rådgivningsområdet. En högt förtroende för försäkringsföretagen bygger på att konsumenterna känner sig nöjda och trygga med sina val och här har konsumentskyddet en viktig roll. Merparten av de bedömningar som utredaren presenterar utmynnar inte i några konkreta författningsförslag då kommittédirektivet explicit anger att det inte ingår i uppdraget att lämna sådana förslag på finansmarknadens område (utanför marknadsföringslagen och lagen om finansiell rådgivning). Utredningen är därför i stora stycken ett diskussionsunderlag för 2013 års värdepappersmarknadsutredning att arbeta vidare med. Den sistnämnda utredningens uppdrag är att lämna förslag till de lagändringar som krävs i svensk rätt för att genomföra det reviderade direktivet om marknader för finansiella instrument, det s.k. MiFID II-direktivet. Samtidigt pågår ytterligare EU-arbete bland annat med att revidera direktivet om försäkringsförmedling, genom det s.k. IMD II-direktivet. Svensk Försäkring har därför valt att främst kommentera de bedömningar från utredningen som resulterar i författningsförslag samt de bedömningar och förslag som Svensk Försäkring avstyrker att lagstiftaren går vidare med. I övrigt kommenterar vi inte i detalj de olika idéer och uppslag som utredaren lägger fram i betänkandet utan pekar endast på vilka bedömningar och förslag som Svensk Försäkring finner intressanta för lagstiftaren att arbeta vidare med. Rent generellt vill Svensk Försäkring framhålla att det inte nu bör genomföras några förändringar i svensk rätt i sådana frågor som är föremål för förhandlingar på EU-nivå. Sådana förändringar skapar bristande förutsägbarhet och ökade kostnader för företag och kunder. Samtidigt vill Svensk Försäkring uttrycka en oro för att för försäkringsförmedling viktiga frågor kommer att hanteras i värdepappersmarknadsutredningen utan att försäkringsbranschen finns representerad i utredningen. Svensk Försäkring understryker därför på nytt sitt önskemål om att bidra med en expert i utredningen. Ett sammanhållet regelverk Dagens reglering av olika former av rådgivning till konsumenter rörande finansiella tjänster återfinns i ett flertal lagar och föreskrifter. Regleringen utgår från vilken finansiell produkt som rådgivningen gäller, snarare än behovet av konsumentskydd. Svensk Försäkring menar att det skulle vara positivt med ett sammanhållet regelverk som omfattar alla former av finansiell rådgivning till konsument, oavsett om det i enskilda delar kan komma att innebära en skärpning av de krav som ställs på rådgivarna. Förutom att göra regelverket mer överblickbart för försäkringsföretagen 2 (9)

3 skulle en sådan samordning i sig stärka konsumentskyddet eftersom de skillnader i skyddsnivå som i dag finns då kan arbetas bort. Svensk Försäkring tillstyrker därför utredarens förslag att rådgivningslagen upphävs och att bestämmelserna om investerarskydd i värdepappersmarknadslagen i tillämpliga delar gäller även vid placeringsrådgivning. I motsats till utredaren förordar dock Svensk Försäkring att relevanta bestämmelser inarbetas i sin helhet i rörelselagstiftningen för försäkringsföretagen för att få ett sammanhållet regelverk på försäkringsområdet. En sådan lösning skulle vara ett led i att förbättra transparensen i lagstiftningen och underlätta för de aktörer i det här fallet enskilda rådgivare som har att följa lagstiftningen att få en överblick över de krav som ställs. Svensk Försäkring tillstyrker även att de civilrättsliga reglerna förs över till en ny lag om skadestånd vid finansiell rådgivning. Vidare lägger utredaren fram ett antal förslag som syftar till att uppnå ett enhetligt regelverk oberoende av vilken slags finansiell produkt det avser. Svensk Försäkring är positiva till denna viljeinriktning och tillstyrker följande förslag och bedömningar under förutsättning att de är förenliga med EU-rätten: slopande av riskrekvisitet vid placeringsrådgivning enhetliga kompetenskrav skyldighet att vid placeringsrådgivning uppmärksamma och upplysa om intressekonflikter enhetliga dokumentationskrav enhetliga krav på att inhämta information om konsumenten enhetliga krav på att tillhandahålla konsumenten information. Svensk Försäkring delar även utredarens bedömningar att: någon skyldighet inte bör införas för rådgivaren att fortlöpande bevaka om konsumentens förutsättningar för den rekommenderade investeringen förändrats betänketid inte bör införas vid försäljning av finansiella tjänster och produkter ångerrätt inte bör införas vid försäljning av finansiella produkter och tjänster skadeståndsbestämmelserna även fortsättningsvis bör kunna bedömas analogivis, dvs. tidigare förarbeten och praxis kan tillämpas. någon ändring beträffande frågan vilken skada som ersätts vid finansiell rådgivning inte bör ske någon förskjutning inte bör göras av utgångspunkten för när preskriptionstiden börjar löpa preskriptionstiden om 10 år på skadeståndsfordringar med anledning av vårdslös finansiell rådgivning inte bör förlängas någon definition av vad som utgör reklamation inom skälig tid inte bör införas. För att få ett stärkt konsumentskydd krävs dock, förutom de ovan föreslagna åtgärderna, att tillsynen över aktörerna stärks. Svensk Försäkring är positiv till bedömningen att Finansinspektionen ensam får tillsynsansvaret. Vi delar även bedömningen att det bör prövas om en mer effektiv tillsyn kan åstadkommas genom att prioritera sådana åtgärder som kan ge de största effekterna, men också att det bör övervägas om inspektionen ska tilldelas ytterligare resurser. 3 (9)

4 Enhetligt kundbegrepp Utredaren föreslår att värdepappersmarknadslagens kunddefinitioner bör gälla vid placeringsrådgivning. Svensk Försäkring delar utredarens bedömning att om regelverken utformas så att största möjlighet enhetlighet uppnås bör idealiskt sett även kundbegreppen överensstämma. Tyvärr har utredaren inte i nödvändig grad analyserat konsekvenserna av att konsumentbegreppet på försäkringsförmedlingsområdet skulle utvidgas till att även omfatta vissa typer av företagare. Svensk Försäkring kan därför inte, på basis av det underlag som presenteras i utredningen, tillstyrka förslaget. Skyldighet att spela in rådgivningssamtalet Utredaren föreslår i betänkandet att det ska införas en skyldighet för rådgivaren att spela in rådgivningssamtalet, oavsett om samtalet äger rum vid ett personligt möte, via telefon eller via internet. Inledningsvis kan Svensk Försäkring konstatera att utredaren pekar på att antalet ärenden som handlar om finansiell rådgivning hos Allmänna Reklamationsnämnden (ARN) har under de senaste åren uppgått till cirka 100 stycken per år. Samtidigt har inte antalet rådgivningsärenden där konsumentens yrkanden helt eller delvis bifallits av ARN ökat utan håller sig kring 0-3 ärenden per år. Utredaren pekar själv på ett antal faktorer bakom denna låga siffra bland annat att branschen har stor kunskap om konsumenternas rättigheter och har väl fungerande interna system för klagomålshantering (s. 252). Utifrån dessa uttalanden ställer sig Svensk Försäkring frågande till att utredaren överhuvudtaget väljer att lägga fram förslaget. Sammanfattningsvis avstyrker Svensk Försäkring att lagstiftaren går vidare med utredarens bedömning om obligatorisk inspelning av alla typer av rådgivningssamtal. Enligt Svensk Försäkrings mening bör insatser för att stärka konsumentskyddet istället fokusera på förebyggande åtgärder så att risken att konsumenten erhåller vårdslös rådgivning minimeras. Bristande analys Svensk Försäkring konstaterar vidare att utredaren inte genomfört någon konsekvensanalys. I kapitel 12 Ekonomiska konsekvenser redovisas ingen sådan analys i ovan berörda delar med den formalistiska motiveringen att man följer de krav som ställs i kommittéförordningen, dvs. att endast om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges. Svensk Försäkring menar att utredaren har gjort det alltför lätt för sig när denne, på formaliagrunder, undviker att presentera en konsekvensanalys av bedömningar som skulle få genomgripande konsekvenser på den finansiella marknaden om de genomförs. Denna brist gör det självfallet och beklagligtvis svårare för alla parter att förhålla sig till betänkandets innehåll. Svensk Försäkring efterlyser också en genomarbetad analys av hur förslaget förhåller sig till gällande och kommande reglering rörande personuppgifter. I praktiken skulle förslaget innebära att alla samtal behöver spelas in och vara sökbara av försäkringsföretagen eftersom det många gånger är omöjligt att veta vid samtalets 4 (9)

5 start om det kommer att få formen av ett rådgivningssamtal. Naturligtvis är det möjligt rent tekniskt att åstadkomma detta, men Svensk Försäkring menar att fördelarna för konsumenten inte kommer att uppväga nackdelarna. Utredaren beaktar inte heller att den här typen av inspelning inte kommer att kunna fånga alla delar av en rådgivning, t.ex. genom att det kan finnas delar av rådgivningen som kunden inte vill ska spelas in. Många gånger kommer känsliga personuppgifter om såväl kunden som tredje person (anhörig) att diskuteras. Utredaren gör även här det väl lätt för sig när han avvisar integritetsaspekterna både för kund och tredje man med hänvisning till att konsumentskyddet har en sådan tyngd att det har företräde vid en proportionalitetsbedömning. Det förslag till en dataskyddsförordning som nu förhandlas på EU-nivå blir, om den antas, direkt tillämplig i medlemsstaterna och kommer att ersätta personuppgiftslagen. I motsats till sagda lag kommer förordningen inte att vara av subsidiär karaktär. De föreslagna EU-reglerna har en mycket bred räckvidd över olika samhällsområden och för att skärpa integritetsskyddet synes så här långt i vart fall kommissionen och Europaparlamentet vilja se ytterst få branschvisa inskränkningar i det föreslagna regelverket. Det är därför förvånande att utredaren inte gör någon som helst bedömning av om ett krav på inspelning av alla former av rådgivningssamtal är förenligt med det liggande EU-förslaget till dataskyddsförordning. Ett sådant resonemang förs dock i förhållande till förslaget till MiFID II-direktivet utifrån en tolkning att medlemsstaterna kan införa strängare krav än direktivförslaget föreskriver. Gold-plating I januari 2014 träffade Europaparlamentet, rådet och kommissionen en överenskommelse om MiFID II. Av överenskommelsen framgår att företagen ska spela in rådgivningssamtal som förs på telefon, men i övrigt gäller fortfarande normala dokumentationskrav. I förslaget till IMD II-direktiv återfinns inte något inspelningskrav överhuvudtaget. Svensk Försäkring kan inte se att utredaren påvisat ett behov av särreglering i svensk rätt i förhållande till övriga Europa. Svensk Försäkring vill i det här sammanhanget peka på att så kallad gold-plating rent generellt inte betraktas som önskvärd och att nationella åtgärder i förhållande till EU-rätt kräver en väl underbyggd motivering. Gold-plating innebär att ett land väljer att införa regler utöver det som krävs genom EU-direktiv. 1 Näringslivets Regelnämnd och den statliga kommittén Regelrådet har gemensamt analyserat hur EU-lagstiftning ska kunna genomföras utan onödig gold-plating eftersom detta ökar företagens kostnader, leder till regel- 1 EU-kommissionens ordlista: In the EU context, 'gold-plating' refers to transposition of EU legislation, which goes beyond what is required by that legislation, while staying within legality. Member States have large discretion when implementing EC directives. They may increase reporting obligations, add procedural requirements, or apply more rigorous penalty regimes. If not illegal, 'gold plating' is usually presented as a bad practice because it imposes costs that could have been avoided. ( 5 (9)

6 krångel och skapar konkurrensnackdelar på den inre marknaden för svenska företag. 2 Även från överstatliga organs sida betraktas gold-plating som problematiskt och OECE uppmanade år 2010 Sverige att se över sitt genomförande av EU-lagstiftning både vad gäller att det görs i tid och vad gäller svårigheter som uppstår i samband med genomförandet. 3 Det föranledde regeringen att under våren 2012 tillsätta en utredning som bland annat skulle analysera om EU-direktiv inom Näringsdepartementets områden genomförts på ett sådant sätt att onödiga kostnader uppstått för företagen vid implementeringen. 4 Kostnadsdrivande förslag Slutligen vill Svensk Försäkring också peka på att kostnaderna för att införa skyldighet att spela in rådgivningssamtal i försäkringsbranschen skulle bli betydande eftersom det rör sig om mycket stora mängder ljudfiler som ska arkiveras, gallras och hållas sökbara. Dessa kostnader riskerar att belasta kunderna dels genom höjda premier eller på annat sätt, dels genom en försämrad kvalitet på rådgivningen. Svensk Försäkring delar därför inte utredarens bedömning att förslaget, om det skulle genomföras, leder till en avsevärd förbättring av konsumentskyddet. De eventuella vinster som nås står inte i proportion till de konsekvenser i övrigt förslaget skulle få. Förbud mot olämpliga produkter I samband med den reformering av svensk rörelsereglering för försäkringsföretag som genomfördes vid millennieskiftet konstaterade lagstiftaren att EU:s regler efter hand orienterats mot bl.a. en stor frihet för företagen att utforma försäkringsprodukter efter försäkringstagarnas behov och utrymme för en större konkurrens mellan olika företag (prop. 1998/99:87 Ändrade försäkringsrörelseregler, sid. 166). Även mot bakgrund av erfarenheterna av finanskrisen så menar Svensk Försäkring att dessa grundsatser alltjämt är och bör fortsatt vara förhärskande. Nuvarande lagstiftning för försäkringsföretagen jämte kommande Solvens II-reglering bygger således bl.a. på att staten inte får kräva förhandsgodkännande av försäkringsvillkor och innebär därmed ett marknadsmässigt synsätt på produktutbudet. Lagstiftaren bör därför inte utan mycket tungt vägande skäl överväga regler som innebär att detta synsätt överges. Svensk Försäkring avstyrker mot den angivna bakgrunden utredarens bedömning att Finansinspektionen får möjlighet att förbjuda eller begränsa saluföring, distribution och försäljning av finansiella produkter som bedöms olämpliga för konsumenten. Svensk Försäkring menar att det är ytterst svårt för tillsynsmyndigheten att avgöra vilka produkter som är olämpliga för alla konsumenter, över tid. Särskilt 2 Näringslivets Regelnämnd och Regelrådet, Att tydliggöra gold-plating ett bättre genomförande av EUlagstiftning. 3 OECD, Better Regulation in Europe Sweden, 2010, s Näringsdepartementet, Uppdrag till Christer Fallenius N2012/2736/KLS. 6 (9)

7 vanskligt blir det om utredarens förslag att vidga konsumentbegreppet genomförs då även vissa typer av företagare skulle omfattas av ett stärkt skydd. Förekomsten av oseriös försäljning av vissa typer av produkter till konsumenter är istället, anser Svensk Försäkring, ett resultat av en bristande tillsyn över aktörerna och åtgärdas bäst genom att Finansinspektionen skärper denna och, som lyfts fram ovan, prioriterar sådana åtgärder som kan ge de största effekterna. Tvistlösning Ansvarsförsäkringar Utredaren uttrycker i betänkandet oro för att konsumenter som krävt ersättning från ansvarsförsäkringarna för vårdslös rådgivning inte erhållit ersättning. Skälet till detta är att försäkringsgivarna anser att rådgivning om placeringar inom en försäkring inte omfattas av försäkringsförmedlarnas ansvarsförsäkring. En viktig aspekt som tyvärr inte beaktats av utredaren är att de ansvarsbelopp som kan tecknas långt ifrån täcker den risk som en eventuell investeringsrådgivning för in i försäkringen. Den högsta ersättning som kan betalas för en skada uppgår t.ex. i dag till euro per skada om bolaget har högst tio anställda. Utredarens konstaterande att tillståndet för försäkringsförmedling bör omfatta både rådgivning när försäkring tecknas och senare omplaceringar skulle i praktiken därför inte stärka konsumentsskyddet eftersom skadan ofta inte skulle täckas av försäkringsbeloppen. Svensk Försäkring instämmer självfallet i att det är olyckligt att enskilda konsumenter drabbas. Samtidigt kan konstateras att det skett stora förändringar på försäkringsmarknaden. Traditionellt sett har förmedling till stor del utgjorts av förmedling av färdiga försäkringslösningar tillhandahållna av försäkringsföretagen. Utvecklingen har sedan gått mot att själva försäkringen har fått underordnad betydelse medan däremot den rena investeringsrådgivningen blivit allt viktigare. Rådgivningen som ges av försäkringsförmedlaren omfattar investering i olika typer av finansiella instrument och inte förmedling av försäkring. Den skada som kan uppstå beror på dessa finansiella instrument och inte på försäkringen som sådan. Konsumenten hade drabbats av samma ekonomiska förlust om de finansiella instrumenten placerats i en värdepapperdepå och inte i en försäkring. Utgångspunkten för lagstiftarens krav att försäkringsförmedlare ska ha ansvarsförsäkring är att de skadeståndskrav som framställs mot förmedlaren ska kunna täckas. Den risk som försäkringsgivarna har att bedöma och prissätta rör risken att förmedlaren ägnat sig åt vårdslös rådgivning. Liknande typer av ansvarsförsäkringar krävs för t.ex. revisorer och fastighetsmäklare. Ansvarsförsäkringar bygger, som all privat försäkring, på att de premier som inbetalas ska täcka de framtida skador som uppstår. En förutsättning för att denna balans ska uppnås är att försäkringsföretagen korrekt kan prissätta den risk som varje försäkrad i det här fallet försäkringsförmedlare för in i försäkringskollektivet. Försäkringsföretagen måste också ta hänsyn till den legala risk som måste beaktas, utöver den risk som förmedlingen i sig utgör. Finansinspektionens tolkning av omfattningen av begreppet försäkringsförmedling är vid och det finns, enligt försäkringsföretagen, utrymme för snävare tolkningar utifrån EG-rätten. Samtidigt 7 (9)

8 visar en nyligen publicerad tingsrättsdom (i Stockholms tingsrätt, mål T ) att domstolen lägger vikt vid att försäkringstagaren bör kunna utgå från att det är fråga om försäkringsförmedling och att ansvarsförsäkringen därför ska gälla. Domstolen uttalar bl.a. följande: Från ett kundskyddsperspektiv skulle det givetvis vara problematiskt om ansvarsförsäkringen för försäkringsförmedling inte ska anses gälla i den situationen att en försäkringsförmedlare, utan att uppfylla de krav som ställs för tillstånd enligt värdepappersmarknaden, men med tillsynsmyndighetens goda minne, lämnar investeringsrådgivning avseende finansiella instrument inom ramen för en försäkring. Under sådana förhållanden bör kunden kunna förlita sig på att ansvarsförsäkringen gäller för den verksamhet som bedrivs i enlighet med tillståndet för försäkringsförmedling. Domstolens uttalande innebär en ökad legal risk för försäkringsgivarna eftersom kundens uppfattning och behov av skydd har varit vägledande för utfallet i tingsrätten. Domen har nu överklagats men innan ärendet slutligt avgjorts innebär domen en risk för att det fåtal försäkringsgivare som i dag tecknar de här försäkringarna på sikt lämnar marknaden. Svensk Försäkrings utgångspunkt i diskussioner mellan Finansinspektionen och branschen är att ansvarsförsäkringarna kan ges en omfattning och premienivå som speglar förmedlarnas faktiska verksamhet samtidigt som den legala risken hålls på en rimlig nivå. Utökade möjligheter för ARN att lyssna på inspelningar Svensk Försäkring avstyrker förslaget att ARN i framtiden ska få möjlighet att lyssna på längre inspelningar. Utredaren lägger fram förslaget om att ändra i ARN:s instruktion så att nämnden ges en uttrycklig möjlighet att ta del av inspelningar. Förslaget förutsätter i princip att ett inspelningstvång införs för alla typer av rådgivningssamtal. Mot bakgrund av att Svensk Försäkring avstyrker ett sådant obligatorium avstyrks även detta förslag. Svensk Försäkring menar också att det finns en risk för att handläggningen av ärenden förlängs vilket strider mot tanken att ARN ska vara ett organ för snabb och enkel tvistelösning utanför domstol. Av betänkandet framgår inte om båda parter, dvs. både konsumenten och näringsidkaren, kan åberopa inspelningen, men Svensk Försäkring förutsätter att så måste vara fallet. Det finns en uppenbar risk att parterna önskar få olika delar av inspelningen uppspelad i nämnden. Det torde leda till att det är omöjligt för nämnden att på det föreslagna sättet begränsa uppspelningen. Inte heller i denna del analyserar utredaren konsekvenserna av förslaget utan föreslår att nämnden själv ska avgöra om längre inspelningar ska tillåtas. Åtgärder för att öka följsamheten till ARN:s rekommendationer I betänkandet redogör utredaren för följsamheten vad gäller nämndens rekommendationer rörande finansiell rådgivning. Följsamheten är enligt utredningens uppgifter 81 procent vilket innebär att det är endast i åtta ärenden under perioden som näringsidkaren inte följt rekommendationen. Det är tre företag som 8 (9)

9