Granskning av objektsupphandlingar 2010

Transkript

1 Granskning av objektsupphandlingar 2010 Motala kommun Granskningsrapport Datum Lars Edgren Jönköping

2 Innehållsförteckning Granskningsrapport... 1 Innehållsförteckning... 2 Sammanfattning Bakgrund Uppdrag Organisation Granskade upphandlingar Synpunkter från granskningen, generellt Leverantörskvalificering Anbud lämnade på annat sätt Synpunkter från granskade upphandlingar of 12

3 Sammanfattning Motala kommuns revisorer har givit PwC i uppdrag att granska ett antal upphandlingar genomförda i Inköpssamverkans regi. Mot bakgrund av revisionsfrågan kan konstateras att Inköpssamverkans upphandlingar följer gällande regelverk och att kommunen har rutiner som ger förutsättning för en affärsmässig, konkurrensneutral och objektiv upphandling Av granskningen framkommer att granskade upphandlingar följer Lagen om offentlig upphandling, gemenskapsrättsliga principer och interna styrdokument. I de fall där upphandlingar varit föremål för överprövning har förvaltningsdomstolarna i samtliga fall beslutat till Inköpssamverkans fördel. Generellt påtalas dock att: Den mall som används som förfrågningsunderlag bör kompletteras med information om att anbud som lämnas på annat sätt än föreskrivet kan komma att förkastas Gällande upphandlingspolicy behöver uppdateras Gällande organisatoriska upplägg är inte optimalt Inom Motala kommun förekommer det upphandlingar som handläggs utan Inköpssamverkans medverkan. Det bör utredas huruvida alla de handlingar som upphandlingarna genererar blir föremål för diarieföring 1. Bakgrund Motala kommun tillsammans med Boxholms kommun, Mjölby kommun, Vadstena kommun, Ydre kommun och Ödeshögs kommun samverkar i en gemensam inköpsorganisation Inköpssamverkan i västra Östergötland. 3 of 12

4 Inköpssamverkan har funnits sedan Vid det tillfället uppgick antalet medverkande kommuner till fem. Ydre som sista kommun kom med Antalet innevånare inom de kommuner som medverkar i Inköpssamverkan uppgår till ca Den totala årliga kostnaden för Inköpssamverkan kan uppskattas till ca 1,5 miljoner kronor. Kostnaden fördelas procentuellt på de sex kommunerna mot bakgrund av kommunstorlek. Motala som största kommun har 50 %. Inköpssamverkan handlägger ca 100 upphandlingar per år med en relativt jämn fördelning mellan ramavtals- och objektsupphandlingar. Den samlade kostnaden uppgår till ca 500 miljoner kronor per år. Tre av dessa har varit föremål för överprövning. Styrande dokument, vid sidan om den rena lagtexten, utgörs av Inköpspolicy med tillhörande riktlinjer. Policyn är från Inköpssamverkan har som upphandlingsstöd upphandlat E-avrop. E-avrop håller förteckning av ramavtal och samtliga de upphandlingar som Inköpssamverkan handlägger, i sin databas. 2. Uppdrag Kommunen upphandlar årligen varor och tjänster för betydande belopp. Det är därför viktigt att kommunen har fungerande regler och rutiner för att inte, i första hand, rättsmedelsdirektivet om överprövning skall bli aktuellt. För granskningen har ställs följande revisionsfråga: Följer Motala kommuns upphandlingar gällande regelverk och har kommunen rutiner som i möjligaste uträckning ger förutsättning för en affärsmässig, konkurrensneutral och objektiv upphandling? Granskningen bygger på genomgång av ett representativt urval upphandlingar. Vid sidan om de tre upphandlingar som har varit föremål för överprövning har ytterligare fem upphandlingar granskats. 4 of 12

5 Granskningen omfattar en genomgång av det material som upphandlingarna genererat. 3. Organisation Upphandlingsfrågor sorterar politiskt under kommunstyrelsen. Inom förvaltningsorganisationen är tjänstemännen inom Inköpssamverkan organisatoriskt placerade inom kommunledningsförvaltningen. Kommunledningsförvaltningen har fyra linjeplacerade avdelningar/enheter där upphandlingspersonalen är stabsplacerade inom ekonomiavdelningen/enheten. Den organisatoriska placeringen som en stabsenhet inom ekonomiavdelningen upplevs inte som naturlig då genomförande av upphandlingar inte har någon direkt koppling till ekonomifrågor. För att förtydliga betydelsen av upphandlingsverksamheten bör frågan om bildandet av en egen organisatorisk enhet/avdelning prövas. I sammanhanget kan göras den noteringen att ansvarsområdet även omfattar fem andra kommuners upphandlingsverksamhet där ekonomichefen i Motala kommun i dagsläget är beslutande tjänsteman. Inköpssamverkan utgår organisatoriskt och bemanningsmässigt från Motala där fyra heltidsanställda inköpare/upphandlare svarar för samtliga upphandlingar med undantag för upphandling av anläggnings-, bygg- och installationstjänster. Inköpssamverkan handlägger dock upphandlingar av underhållsarbeten inom fastighetssidan. Det förekommer även köp av tjänster av direktupphandlingskaraktär inom vissa kärnområden, som heller inte handläggs av Inköpssamverkan. Inköparna/upphandlarna cirkulerar med regelbundenhet även i de andra kommunerna. 4. Granskade upphandlingar Följande upphandlingar har varit föremål för granskning: 1. Lokalvård, Motala kommun 2. Namnskyltar, ramavtalsupphandling 3. Försäkringsmäklare, ramavtalsupphandlig 4. Geodetiska mätinstrument, ramavtalsupphandling 5 of 12

6 5. Asfaltarbeten, Motala kommun 6. Parkeringsvakt, Motala kommun 7. Grönsaker, ramavtalsupphandling 8. Byggtjänster, ramavtal 5. Synpunkter från granskningen, generellt 5.1 Leverantörskvalificering Inköpssamverkan tillämpar när det gäller leverantörskvalificeringen en teknik som går ut på att samla alla leverantörskrav i ett och samma skallkrav. Leverantörerna intygar att kraven är uppfyllda genom att kryssa i en ruta i anbudsformuläret att alla skallkrav är uppfyllda. Detta kan med vissa undantag gälla såväl själva kravspecifikationen, krav på anbudsgivare som kommersiella krav. Metoden, till skillnad från den som går ut på att leverantören med olika registerutdrag får bevisa sin behörighet/ekonomiska kapacitet till själva anbudsutvärderingen är omdiskuterad. Den initiala tanken är att förenkla så mycket som möjligt för anbudsgivarna. Många anbudsgivare upplever att kraven i förfrågningsunderlaget är så omfattande och många att man avstår från att lämna anbud. Förändringen är m a o påkallad i första hand av krav från anbudsgivare. I förändringen ligger även en affärsmässighetsaspekt, fler anbud ökar konkurrensen. I den nya modellen kan det bli så att en anbudsgivare inte klarar ett visst krav men kommer ändå att medtas i anbudsutvärderingen. Skulle sedan just den anbudsgivaren antas som leverantör och senare inte klara avtalsvillkoren är beställaren hänvisad till en civilrättslig process. Övriga anbudsgivare har ingen möjlighet till rättelse i efterhand. I de upphandlingar som Inköpssamverkan genomför kontrolleras dock sådana omständigheter som man finner nödvändiga. Är leverantörskraven i förfrågningsunderlaget alltid desamma kan de ifrågasättas mot bakgrund av proportionalitetsprincipen, dvs kraven kan inte vara lika i alla upphandlingar. Inköpssamverkan varierar det som ska intygas i förhållande till föremålet för upphandlingen. 6 of 12

7 Har något eller några anbud reservationer mot skallkraven kan det av affärsmässighetsskäl vara frestande att medta dessa i utvärderingen vilket inte är tillåtet. Det har även framförts synpunkter på förfaringssättet mot bakgrund av affärsmässighetsskäl. Leverantörer avstår från att lämna anbud eftersom det kan upplevas som svårt att överblicka alla konsekvenser med alla skallkrav samlat i ett. Detta kan ställas i relation till grundtanken med metoden Rättspraxis visar dock att förfaringssättet accepteras av förvaltningsdomstolarna. Slutsatsen är att det är juridiskt hållbart men att det kan på ett negativt sätt påverka möjligheten till den goda affären (Se granskad upphandling nr 4). 5.2 Anbud lämnade på annat sätt Generellt (enl. pkt 7.0 i förfrågningsunderlaget lämnande av anbud ) kan det för leverantörer som inte är exakt uppdaterade på nuvarande lagtext upplevas som oklart hur kommunen ställer sig till anbud lämnade på annat sätt (ex vis telefax) än som föreskrivs i förfrågningsunderlagens pkt 7.1 och 7.2. Pkt 7.1 anger anbud i försluten försändelse och pkt 7.2 anger möjligheten till elektroniska anbud. Om annonsen eller förfrågningsunderlaget inte omfattar information om anbud inkomna på annat sätt skall i normalfallet anbuden förkastas. För att slippa förkasta anbud inkomna på annat sätt kan det vara lämpligt att förtydliga förfrågningsunderlaget med sådan information. 6. Synpunkter från granskade upphandlingar Upphandling nr 1, lokalvård Upphandlingen är i form av öppet förfarande. finns. Upphandlingen följer utvärderingskriteriet ekonomiskt mest fördelaktiga. 7 of 12

8 Nio anbud inkom inom föreskriven tid. En av anbudsgivarna var den s k kommunala egenregin. Fem av anbudsgivarna bedömdes inte klara den s k leverantörskvalificeringen. Upphandlingar enlig LOU genomförs normalt i två steg. Steg ett avser förpliktelser i form av skatter och avgifter samt att de för övrigt klarar uppställda krav avseende affärsmässighet och leveransåtaganden mm (leverantörskvalificering). Steg två avser själva anbudsutvärderingen enligt de utvärderingskriterier (lägsta pris eller ekonomiskt mest fördelaktiga) som valts för upphandlingen. I samband med anbudsutvärderingen konstaterades att det mest fördelaktiga anbudet avgivits av egenregin. Mot bakgrund av detta togs ett internt beslut om att avbryta upphandlingen. Innan tiden för tilldelning gått ut lämnade en av de leverantörer som inte klarat leverantörskvalificeringen in en begäran om överprövning. Samtidigt hade kommunen kommit fram till att det fanns delar i upphandlingen (föremålet för upphandlingen) som kunde tolkas som ett avsteg från principen om transparens. Mot bakgrund av detta avbröts upphandlingen formellt. En av de leverantörer som hade kvalificerat sig till själva anbudsutvärderingen lämnar då in en överprövning. I sin överprövning menar företaget att avbrytandet av upphandlingen saknar sakliga skäl. Länsrätten konstaterar i sin dom att förfrågningsunderlaget varit utformat så att det kan och det har uppkommit oklarheter om vad som åsyftats. Rätten finner att upphandlingsunderlaget inte uppfyllt de krav som ställs i LOU. Kommunens beslut att avbryta upphandlingen har därmed motiverats av sakliga skäl. Företaget överklagar till kammarrätten som inte finner anledning att ändra förvaltningsrättens dom. Regeringsrätten meddelar inte prövningstillstånd. 8 of 12

9 Upphandling nr 2, namnskyltar Upphandlingen är i form av förenklat förfarande finns. Upphandlingen följer utvärderingskriteriet lägsta pris. Om själva anbudsutvärderingen är diarieförd framgår inte. Upphandling nr 3, försäkringsmäklare Upphandlingen är i form av förenklat förfarande. Vid anbudstidens utgång hade inkommit ett anbud. Beträffande elektroniska anbud mm se övriga upphandlingar. Anbudet har ingen ankomststämpling och saknar sidpaginering. Om själva anbudsutvärderingen är diarieförd framgår inte. Frågor och svar saknar datumangivelse. Upphandling nr 4, geodetiska mätinstrument Upphandlingen är i form av förenklat förfarande finns. Upphandlingen följer utvärderingskriteriet lägsta pris. Dokumentet frågor och svar är inte daterat. Frågan är om alla de i upphandlingen förekommande dokumenten är diarieförda. Tre anbud inkom inom föreskriven tid. En av anbudsgivarna bedömdes inte klara den s k leverantörskvalificeringen. Upphandlingar enlig LOU genomförs normalt i två steg. 9 of 12

10 Steg ett avser förpliktelser i form av skatter och avgifter samt att de för övrigt klarar uppställda krav avseende affärsmässighet och leveransåtaganden mm (leverantörskvalificering). Steg två avser själva anbudsutvärderingen enligt de utvärderingskriterier (lägsta pris eller ekonomiskt mest fördelaktiga) som valts för upphandlingen. En av de två anbudsgivare som kvalificerat sig för anbudsutvärdering i steg två ansöker om överprövning. Som skäl för sin överprövning anges att vinnande företag inte klarat av de s k skall-kraven i utvärderingens första steg (se pkt 5.1). Anbudsgivaren menar att det företag som vunnit upphandlingen inte klarar vissa tekniska krav utan lämnat uppgifter om enklare lösningar. Skallkraven intygas av anbudsgivaren genom att sammantaget acceptera ställda krav. Förvaltningsrätten anser att ställda krav är ett underlag för en bedömning av leverantörens förmåga att leverera det som upphandlingen avser. Av målet framgår att leverantörerna accepterar och uppfyller skallkraven. Någon utsträckt kontrollskyldighet att kraven är uppfyllda ställs inte på kommunen som upphandlande myndighet. Leverantörens förmåga att slutligen leverera avsedd produkt kan utifrån avtalet mellan parterna utmynna i en civilrättslig process. Förvaltningsrätten avslog därför leverantörens ansökan om överprövning. Upphandling nr 5, asfaltarbeten, Motala kommun Upphandlingen är i form av förenklat förfarande finns. Upphandlingen följer utvärderingskriteriet lägsta pris. Två anbud inkom inom föreskriven tid. Båda anbudsgivarna bedömdes klara den s k leverantörskvalificeringen. Upphandlingar enlig LOU genomförs normalt i två steg. Steg ett avser förpliktelser i form av skatter och avgifter samt att de för övrigt klarar uppställda krav avseende affärsmässighet och leveransåtaganden mm (leverantörskvalificering). 10 of 12

11 Steg två avser själva anbudsutvärderingen enligt de utvärderingskriterier (lägsta pris eller ekonomiskt mest fördelaktiga) som valts för upphandlingen. Upphandlingen överprövas av den anbudsgivare som inte erhållit kontraktet. Anbudsgivaren menar att vinnande anbud är underprissatt (ca 35 % lägre) och att det antagna bolagets uppgifter om sin förmåga, kapacitet och miljöhänsyn är baserade på felaktiga uppgifter. Motala kommun har förklarat att den anbudsgivare som vunnit upphandlingen accepterat ställda krav enligt leverantörskvalificeringen och även står kvar vid sitt anbudspris och att det i övrigt inte finns någon omständighet som utgör skäl att anta att antaget anbud/företag inte är kapabel att leverera till kommunen i enlighet med aktuellt kontrakt. Förvaltningsrätten avslår därför överprövningen. Upphandling nr 6, parkeringsvakt, Motala kommun Upphandlingen är i form av förenklat förfarande. finns. Upphandlingen följer utvärderingskriteriet lägsta pris. Dokumentet frågor och svar är inte daterat. Oklart är om alla de i upphandlingen förekommande dokumenten är diarieförda. Upphandling nr 7, grönsaker Upphandlingen är i form av öppet förfarande. finns. Upphandlingen följer utvärderingskriteriet lägsta pris. 11 of 12

12 Fem anbud inkom inom föreskriven tid. En av anbudsgivarna bedömdes inte klara den s k leverantörskvalificeringen. Upphandlingar enlig LOU genomförs normalt i två steg. Steg ett avser förpliktelser i form av skatter och avgifter samt att de för övrigt klarar uppställda krav avseende affärsmässighet och leveransåtaganden mm (leverantörskvalificering). Steg två avser själva anbudsutvärderingen enligt de utvärderingskriterier (lägsta pris eller ekonomiskt mest fördelaktiga) som valts för upphandlingen. Anbudsutvärderingen är daterad och försedd med diarienummer. Bilaga till utvärderingen saknar dock datering. Oklart är om övriga i upphandlingen förekommande dokument är diarieförda. Upphandlingen var från början en upphandling tillsammans med Norrköpings kommun. Norrköping gick ut med förfrågningsunderlag före Motala. Norrköpingsupphandlingen överprövades av en leverantör då det i förfrågningsunderlaget hade ställts krav på närodlat. Mot bakgrund av utfallet i Norrköping justerade Motala kommun sitt förfrågningsunderlag innan det gick ut på räkning. Upphandling nr 8, byggtjänster Upphandlingen är i form av öppet förfarande. finns. Upphandlingen följer utvärderingskriteriet lägsta pris. Enligt AF (administrativa föreskrifter) pkt 34 (lämnande av anbud) i förfrågningsunderlaget är det oklart hur kommunen ställer sig till anbud lämnade på annat sätt än i pappersformat. Oklart är om anbudsutvärdering mm är diarieförda. 12 of 12