Granskning av upphandling av skolskjutsar , Lindesbergs kommun. Jönköping Januari 2008 Lars Edgren

Transkript

1 Granskning av upphandling av skolskjutsar , Lindesbergs kommun Jönköping Januari 2008 Lars Edgren

2 Innehållsförteckning Granskning av upphandling av skolskjutsar , Lindesbergs kommun Sammanfattning Bakgrund Syfte Metod Rättslig grund Granskningsresultat upphandling T Upphandling T-0507-B (Kompletterande delupphandling av skolskjutsar)...8 2

3 1. Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Lindesbergs kommun har Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers fått i uppdrag att granska kommunens senaste upphandling av skolskjuts. Granskningen skall besvara revisionsfrågan om upphandlingen följer gällande lagregelverk, gemenskapsrättsliga principer och kommunala styrdokument. Den senaste upphandlingen av skolskjutstjänster följer gällande lagregelverk, intentioner i gemenskapsrättsliga principer och kommunala styrdokument. 3

4 2. Bakgrund Enligt skollagen (SFS 1985:1100, 1991:1111 m fl) är kommun skyldig att anordna skolskjuts för elever i grundskola och särskola, om skolskjuts behövs med hänsyn till trafikförhållanden eller andra omständigheter. Det är kommunen som med stöd av lagen bestämmer när skolskjuts ska anordnas. Utöver skollagen finns det tre författningar som mer direkt reglerar skolskjutsning: Förordning om skolskjutsning (SFS 1979:340) Trafiksäkerhetsverkets föreskrifter om skolskjutsning (TSVFS 1988:17) Trafiksäkerhetsverkets föreskrifter om anordningar för utmärkning av skolskjuts (TSVFS 1985:43) Det är kommunen som avgör hur verksamheten skall utföras, egen regi, separata entreprenörer eller med linjetrafik. Eventuellt kan alla tre alternativen kombineras. Vid egen regi behöver ingen upphandling ske. Detta gäller även linjetrafik, eftersom sådan trafik redan är upphandlad. I övriga fall ska upphandling enligt LOU (lagen om offentlig upphandling) ske. Kommunallagens bestämmelser om god ekonomisk hushållning i landsting och kommuner ställer också krav på att verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt sätt. För att komma runt detta på ett affärsmässigt sätt krävs samverkan i första hand inom kommunen men även mellan kommunen, Länstrafik och Landsting. Samverkan mellan olika skolenheter och olika skolformer inom kommunen syftar till att hålla nere kostnaderna för skolskjutsningen. Samordning med ex vis färdtjänst och kompletterings/beställningstrafik kan vara motiverad mot bakgrund av fordonsutnyttjande. Det finns också ett samband mellan tidtabellslagd kollektivtrafik och skolskjuts. I många fall är det samma fordon som nyttjas. Där resandeunderlaget är stort kan det krävas många fordon under en kort period för att klara såväl skolskjuts som linjelagd kollektivtrafik. Genom att förskjuta påbörjande och avslutande av skoldagen kan resandet spridas ut över en längre tid och antalet fordon minskas och på så sätt besparingar göras. I Trafikhuvudmannaskapslagen (SFS 1978:438) ges bl a kommuner rätt att överlåta upphandling och avtalstecknande om skolskjuts, med taxi, till Länstrafiken. Detta gäller dock inte skolskjuts med buss vilket inte hindrar att Länstrafiken kan biträda kommunen med upphandlingsarbetet. Avtal måste dock tecknas av kommunen. 4

5 Under november 2005 påbörjade kommunen upphandling av skolskjutstjänster (T-0507) uppdelat på tre geografiska områden och 27 s k omlopp. Upphandlingen kompletterades under mars 2006 med upphandling av ytterligare två omlopp (T-0507-B). Upphandlingen under 2005 genomfördes m b a att den tidigare gällande avtalsperioden från upphandling 2001 gått ut. Länstrafiken ombesörjde upphandlingsförfarandet på uppdrag av kommunen. 3. Syfte Granskningen syftar till att besvara revisionsfrågan om upphandlingen av skolskjutsar följer gällande lagstiftning, gemenskapsrättsliga principer och kommunala styrdokument. 4. Metod Intervju med planeringssekreterare på utbildningsförvaltningen samt dokumentstudier. 5. Rättslig grund Upphandlingsförfarandet styrs ytterst av Lagen om offentlig upphandling (LOU). Kommunen hade vid tillfället för upphandling en inköpspolicy vilken gällt från och med Under 2006 fattades beslut om riktlinjer för upphandling och avrop (kf 85, ). Riktlinjerna har fr o m kompletterats med Direktiv om upphandling och avrop (inköpshandboken). Utöver den centrala delen i LOU:s portalparagraf avseende affärsmässighet skall grundläggande gemenskapsrättsliga principer tillämpas. De gemenskapsrättsliga principerna är följande: - Principen om icke-diskriminering - Likabehandlingsprincipen - Proportionalitetsprincipen - Transparensprincipen - Ömsesidighetsprincipen (ömsesidigt erkännande) Utgångspunkten för affärsmässighet är att offentliga upphandlingar skall ske på marknadens villkor och att det är marknaden som genom konkurrens kan ge de bästa och billigaste villkoren. Regelefterlevnad är en nödvändig förutsättning för affärsmässighet. 5

6 6. Granskningsresultat 6.1 upphandling T-0507 Iakttagelser upphandling Upphandlingen är annonserad som öppen upphandling Upphandlingen är annonserad i bl a Anbudsjournalens databas samt TED (Tenders Electric Daily) Annonsunderlag utskickat Dag då anbud senast skall ha inkommit är = 56 dgr Dag till och med anbud skall vara gällande är Öppningsprotokoll Kommentar Alternativen är öppen-, selektiv- eller förhandlad upphandling Spridningen uppfyller kravet om affärsmässighet samt lagkravet. Annonsering utförd av Länstrafiken Enligt LOU, kap 5 20, upphandling av tjänster, öppen upphandling skall anbudstiden vara minst 52 dagar Tilldelningsbesked daterat Två personer från Länstrafiken är närvarande. Enligt protokollet har samtliga anbud inkommit före anbudstidens utgång. Åtta anbud föreligger. Åtta företag väljer att avstå från att lämna anbud Två av anbuden har dokumenterad ankomstdag (stämplade och sparade kuvert). Övriga anbud saknar detta Anbuden är sidmässigt inte signerade Upphandlingen följer regelverket för upphandlingar över tröskelvärdena (tvåstegsupphandling; leverantörskvalificering och anbudsprövning) Leverantörskvalificering finns angiven i förfrågningsunderlaget. Anbuden följer förfrågningsunderlaget. Leverantörskvalificeringen (hårda data) finns redovisad i separat bilaga i utvärdering och analys och följer uppställningen i förfrågningsunderlaget. Anbudsprövningen följer lägsta pris där det sammantaget lägsta priset för summan av omloppen kommer att antas 6

7 Dokumentation Meddelande till antagen anbudsgivare före utgången av anbudens giltighetstid ( ) Meddelat ej antagen snarast möjligt (tilldelningsbesked) Förhandsannonsering Former för anbud Efterannonsering Finns tillfredsställande. Anbudsutvärderingen följer förfrågningsunderlaget. Avtalen (bil) följer förfrågningsunderlag och utvärdering Meddelat (tilldelningsbesked) Anbudsutvärderingen per omlopp är redovisad i tilldelningsbeslutet. Samtidigt bör påpekas att i förfrågningsunderlaget bör textmässig passus finnas som eliminerar risken för bindande avtal innan tiden för tilldelning är tillända Meddelat (tilldelningsbesked) Skall göras för förväntade objekt/projekt (> euro) under den kommande tolvmånadersperioden. Se nedan Anbud kan enligt förfrågningsunderlaget pkt 2.7 ej lämnas via fax eller telegram mm då sekretess ej kan garanteras. Enligt förfrågningsunderlaget pkt 2.5 skall anbud vara skriftligt och på svenska Utförd av Länstrafiken. Avsänt Diarieföring Central diariefunktion. Bland handlingarna i diariemappen saknas bl a öppningsprotokoll. 7

8 6.1 Upphandling T-0507-B (Kompletterande delupphandling av skolskjutsar) Iakttagelser upphandling Kommentar Upphandlingen är annonserad som förenklad upphandling Upphandlingen är annonserad i Anbudsjournalens databas Annonsunderlag utskickat Dag då anbud senast skall ha inkommit är = 21dgr Dag till och med anbud skall vara gällande är Öppningsprotokoll Alternativen är förenklad-, urvals- eller direkt upphandling Spridningen uppfyller lag- och affärsmässighetskrav. Annonsering utförd av Länstrafiken Enligt LOU, kap 6 5a, skall anbudsgivare ges skälig tid att lämna anbud Avtal undertecknat av förvaltningschef Två dagar avtalslöst tillstånd Två personer från Länstrafiken är närvarande. Enligt protokollet har samtliga anbud inkommit före anbudstidens utgång. Fyra anbud föreligger. Fem företag väljer att avstå från att lämna anbud Två av anbuden har dokumenterad ankomstdag (stämplade och sparade kuvert). Resterande två anbud saknar detta Anbuden är sidmässigt inte signerade. Upphandlingen följer regelverket för upphandlingar över tröskelvärdena (tvåstegsupphandling; leverantörskvalificering och anbudsprövning) Dokumentation Leverantörskvalificering finns angiven i förfrågningsunderlaget. Anbuden följer förfrågningsunderlaget. Leverantörskvalificeringen (hårda data) finns redovisad i separat bilaga i utvärdering och analys och följer uppställningen i förfrågningsunderlaget. Anbudsprövningen följer lägsta pris där det sammantaget lägsta priset för summan av omloppen kommer att antas Finns tillfredsställande. Anbudsutvärderingen följer förfrågningsunderlaget. Avta- 8

9 len (bil) följer förfrågningsunderlag och utvärdering Meddelande till antagen anbudsgivare före utgången av anbudens giltighetstid ( ) Meddelat ej antagen snarast möjligt (tilldelningsbesked) Förhandsannonsering Former för anbud Efterannonsering Diarieföring Meddelat (tilldelningsbesked) Anbudsutvärderingen per omlopp är redovisad i tilldelningsbeslutet. Samtidigt bör påpekas att i förfrågningsunderlaget bör textmässig passus finnas som eliminerar risken för bindande avtal innan tiden för tilldelning är tillända Meddelat (tilldelningsbesked) Gäller ej förenklad upphandling Anbud kan enligt förfrågningsunderlaget pkt 2.7 ej lämnas via fax eller telegram mm då sekretess ej kan garanteras. Enligt förfrågningsunderlaget pkt 2.5 skall anbud vara skriftligt och på svenska Gäller ej förenklad upphandling Central diariefunktion. Bland handlingarna i diariemappen saknas bl a öppningsprotokoll. Kommentar/revisionell bedömning Ingenting i förfrågningsunderlag eller hanteringen för övrigt indikerar något oklart utan upphandlingen följer i allt väsentligt LOU. Tidsplanen för upphandling T-0507 är upprätta mot bakgrund av att verksamheten skall kunna påbörjas vid höstterminens påbörjande. En tumregel är att vid upphandling av skolskjutsar, vid formen öppen upphandling, bör den vara avslutad kring månadsskiftet mars april. I upphandlingen av T-0507 är tilldelningsbesked utskickat sista februari. Mot bakgrund av detta borde kommunen även tidsmässigt kunnat klara av en överprövning innan skolstart. Tilldelningsbesked avseende upphandlingen av de kompletterande omloppen 9

10 (förenklad upphandling) är utskickade i slutet av april. Här är tumregeln att upphandlingen bör vara avslutat i slutet av april eller början av maj. Anbudsutvärderingen följer i förfrågningsunderlaget angiven modell. Mot bakgrund av förfrågningsunderlagets utvärderingsmodell och avlämnade anbud och med hänsyn tagen till transparens- och likabehandlingsprincipen kan inte konstateras annat än att anbudsgivarna behandlats på ett korrekt sätt. Såvitt granskningen visar har de entreprenörer som, för sina delar, lämnat de ekonomiskt mest fördelaktiga anbuden också erhållit uppdragen. Rättspraxis visar att det ställs mycket höga krav på att förfrågningsunderlaget är tydligt och tillräckligt omfattande. Allt som gäller föremålet för upphandlingen måste finnas med i förfrågningsunderlaget. När det gäller upphandling av skolskjutsar finns inget som indikerar att så inte varit fallet. Svenska kommunförbundet har tillsammans med svenska taxiförbundet utarbetat en skrift som behandlar just upphandling av skolskjutsar. Upphandling av skolskjutsar i Lindesberg följer i stort den av förbunden rekommenderade gången. En upphandlande enhet skall varje budgetår förhandsannonsera om varu- och tjänsteupphandlingar över 750 euro enligt LOU 5 kap, 11, bil A. Såvitt granskningen visar har förhandsannonsering avseende skolskjutsar inte genomförts. En upphandlande enhet skall också för upphandlingar som genomförs enligt LOU kap 2, 3 eller 5 (tjänster) upprätta en rapport om den avslutade upphandlingen. Rapporten ska på begäran kunna lämnas ut till EG kommissionen. Såvitt granskningen visar har sådan rapport inte upprättats. Mot bakgrund av vad granskningen visar, har ingen anbudsgivare gynnats eller missgynnats i upphandlingsprocessen. Upphandlingen av skolskjutsar har enligt uppgift varit föremål för debatt i kommunen mot bakgrund av att Länstrafiken, som fungerat som konsult i upphandlingsprocessen, tillika skulle ha ekonomiska incitament av att styra över elever, resande med upphandlade skolskjutsentreprenörer, till linjetrafik. Ett av kommunens argument i förändring av upphandlingsprocessen, jämfört med tidigare, har varit att en mer tidsmässigt varierad start och avslutning på skoldagen betingas av affärsmässighetsskäl där ett större utnyttjande av linjetrafiken är en del. Antalet elever som åker till och från skolan med linjetrafik har jämfört med tidigare upphandling ökat 3 gånger, från ca 40 till ca 120. Omfattningen av upphandlingsunderlaget (föremålet för upphandlingen) minskar på detta viset med det antal elever som reser med linjetrafiken. Som tidigare redovisats i rapporten står det varje kommun fritt att disponera olika möjligheter för att på ett så affärsmässigt sätt som möjligt lösa skolskjutsningen. Länstrafiken är tidigare upphandlad i Länssamverkan och kan utnyttjas efter behov. 10