Implementering av LOU

Transkript

1 Implementering av LOU - Effekter för byggsektorn Stefan Olander, Kristian Widén och Frida Nordvall 1

2 Nyckelord Lagen om offentlig upphandling, byggprocessen, Danmark, Sverige Copyright Författarna samt Institutionen för Byggvetenskaper, Avdelningen för Byggproduktion, Lunds Universitet Publicerad 2008 av Avdelningen för Byggproduktion Lunds Universitet Box Lund Tel: +46 (0) Fax: +46 (0) E-post: Internet: ISSN ISBN Construction Management nr ISRN LUTVDG/TVBP 08/3093--SE Tryckt av Media Tryck, Lund

3 Bakgrund och författarnas tack Det finns ett Europeiskt direktiv (the Public Procurement Act) som styr offentliga beställares möjlighet att välja upphandlingsform. Effekterna av direktivet för beställare är mycket oklara. Från det lilla som man vet varierar effekterna mellan länder i EU, varför de varierar är dock också oklart. Om effekterna är oklara är det omöjligt att göra en värdering av hur väl direktivet fungerar. En aspekt som är av speciell vikt att undersöka är varför effekterna varierar. Syftet med att ta beslut på en överstatlig nivå som EU innebär är att t ex offentlig upphandling fungerar likvärdigt för alla medlemsländer och medverkar till samarbete över gränserna, i syfte att stärka den inre marknaden. Avsikten med denna förstudie är att skapa tillräcklig kunskap för att ge en tydlig antydan om effekterna av befintlig lagstiftning rörande offentlig upphandling och vad dessa beror på samt att definiera fortsatta forskningsstrategier. Forskningen som presenteras här är utförd utifrån ett beställarperspektiv och dess krav och behov av en effektiv upphandlingsprocess. Ett stort tack riktas till projektets finansiärer, Byggrådet och Boverket, utan vars stöd det inte kommit till stånd. Vidare vill vi även rikta ett tack till Byggherrarna i Sverige och Byggherreföreningen i Danmark för deras intresse och villighet att svara på våra frågor och komma med kommentarer. Tack även till Sofia Pemsel och Rebecka Eliasson för deras hjälp med kontroll och utskick av enkäter. Lund maj 2008 Stefan Olander Kristian Widén Frida Nordvall 3

4

5 Förord Syftet med EU:s regler för offentlig upphandling är att bidra till förverkligandet av EU:s inre marknad. Gränsöverskridande handel ska främjas, och man vill hindra att offentliga medel används till att snedvrida konkurrens genom diskriminering eller gynnande av leverantörer, uppställande av handelshinder eller beaktande av andra ovidkommande hänsyn. Fri rörlighet ska leda till sund konkurrens med tillgång till produkter av hög kvalitet till förmånliga priser. EU ger direktiv beträffande lagstiftning inom unionen. Direktivens obligatoriska delar måste medlemsländerna följa. Det gäller främst upphandlingar över EU:s s k tröskelvärden (inom byggsektorn knappt 50 miljoner kr för entreprenader och knappt 2 miljoner kr för tjänster). Över dessa värden anses de gemenskapsrättsliga intressena (ovan) viktigast att bevaka. Under EU:s tröskelvärden är medlemsländerna i stort sett fria att själva nationellt besluta hur lagstiftningen ska se ut. Men de fem EG-rättsliga principerna om icke-diskriminering, likabehandling, transparens, proportionalitet och ömsesidigt erkännande gäller alltid! I Sverige är offentlig upphandling mer detaljreglerad än i de flesta europeiska länder. Det är här t ex inte någon väsentlig skillnad vid upphandlingar över och under EG:s tröskelvärden. Ca 95 % av antalet upphandlingar i Sverige är inköp under EU:s tröskelvärden. Enligt en studie gjord av Manchester Business School (2006) hade Sverige i jämförelse med andra EU-länder det högsta antalet och den största ökningen av överprövningsärenden. En studie av byggrelaterade svenska rättsfall i länsrätten (doktoranderna Fredrik Waara och Lina Carlsson) visar att en fjärdedel av överprövningarna avskrevs eller avvisades, hälften avslogs och en fjärdedel ledde till krav på rättelse eller att upphandlingen måste göras om. Konkurrensverkets rapport, Länsrätternas domar om offentlig upphandling, (samtliga typer av överprövningar första halvåret 2006) visar liknande resultat. Konkurrensverkets rapport visar också att en stor andel av länsrätternas avgöranden är mer eller mindre knapphändigt motiverade och att det finns påtagliga skillnader mellan olika länsrätters bedömning av samma rättsfrågor. EU:s regler utvecklas kontinuerligt och nya direktiv ska implementeras. Processen kommer att fortsätta under lång tid. Ständigt förändrade regler medför ökad komplexitet, nya krav och nya tolkningssituationer för nationella lagstiftare, domstolar, beställare och leverantörer. Från flera håll (exempelvis Byggherrarna) har framförts att de detaljerade svenska reglerna under EG:s tröskelvärden i första hand drabbar mindre och medelstora leverantörer och beställare, som inte har tillgång till den specialistkompetens som större aktörer har, och att konkurrensen därmed snedvrids. Innovationsklimatet kan också komma att påverkas. I Sverige är 99 % av företagen små 5

6 eller medelstora. Upphandlingarna genomförs hos ett stort antal upphandlande enheter och av ett stort antal upphandlare. Andra har framfört, att de positiva effekter regleringen haft på förutsebarhet, rättvisare konkurrensförhållanden och minskad korruption lätt kan föreställas, om än inte mätas. Den svenska modellen med reglering också av inköp under EU:s tröskelvärden har enligt dessa källor varit avgörande för att upphandlingen i Sverige i många avseenden framstår som en förebild i Europa. Syftet med EU:s regler för offentlig upphandling är vällovligt och viktigt. Men den svenska debatten får lätt drag av ideologi. Som framgår ovan, har EU inte lika rigorösa krav under tröskelvärdena. Endast begränsade studier av effekterna av regelsystemet i Sverige eller jämförelser med omvärlden har gjorts. Det saknas mer kvalificerade och oberoende studier och forskning av hur t ex byggmarknaden påverkats. Byggsektorn är Sveriges största näringsgren! Har konkurrens och utvecklingsarbete fått bättre förutsättningar i Sverige jämfört med andra medlemsländer? Har det gett påvisbara resultat? Är överprövningarna i Sverige ett mått på god rättssäkerhet eller ett mått på regelsystemets komplexitet och hanterbarheten för dem som praktiskt ska tillämpa reglerna? Hur värderas vad som visats om länsrätternas avgöranden eller okunskap hos leverantörer och beställare? Ger detaljerade regler incitament till centraliserad upphandling, upphandling av större samordnade volymer och upphandling med hjälp av specialister? Detta för att minska transaktionskostnaderna samt risken för felsteg, överklaganden och eventuella sanktioner. Finns det risk att detaljerade regler vid mindre omfattande upphandlingar (under tröskelvärdena) kan leda till större fokus på att göra upphandlingen rätt än att göra en bra upphandling? Blir det en styrning mot lägsta pris i stället för mot kvalitet eller ekonomiskt mest fördelaktigt? Bör man lagstifta med utgångspunkten att leverantörer och beställare kan eller vill göra fel? Är risken för korruption i Sverige ett gott motiv för en detaljerad upphandlingslagstiftning? Det är viktigt med oberoende studier och forskning kring offentlig upphandling i Sverige. Oberoende forskare bör studera frågor, som har relevans för sund ekonomisk, teknisk och social utveckling. Det innebär inte nödvändigtvis ovanstående frågor de är ställda sett från en beställares synvinkel! Det är viktigt att studera och lära av omvärlden! Stockholm maj 2008 Bo Vading Byggherrarnas Verksamhetsutskott för LOU-frågor 6

7 Innehåll FÖRORD... 5 INNEHÅLL... 7 SAMMANFATTNING... 9 INLEDNING BAKGRUND SYFTE GENOMFÖRANDE OFFENTLIG UPPHANDLING LAGEN OM OFFENTLIG UPPHANDLING EU-DIREKTIV - PUBLIC PROCUREMENT ACT LAGPROPOSITION 2006/07: EFFEKTER AV TILLÄMPNINGEN AV LOU BYGGHERRARNAS FÖRESTÄLLNINGAR OM DEN OFFENTLIGA UPPHANDLINGSPROCESSEN SLUTSATSER REFERENSER

8

9 Sammanfattning Den offentliga sektorn är en betydande aktör i byggsektorn och spelar en stor roll på en mängd olika plan, exempelvis som makthavare, lagstiftare, beställare och utförare av tjänster. Som beställare kan den offentliga sektorn väsentligt påverka och motivera andra aktörer. Ledande principer, lagstiftning och program är exempel på sätt som en statsmakt kan påverka innovationstakten för en viss industri. EU direktiven avseende offentlig upphandling har gett både positiva och negativa effekter. Positiva effekter är framförallt att den offentliga upp handlings processen har samma grundläggande principer och förutsättningar i hela EU och kan därför generera en bättre konkurrens mellan leverantörer i olika EU-länder. Den negativa effekten är att direktiven samtidigt skapat en kostnadsdrivande, tidsödande och byråkratiska rutiner. Utöver detta har det även lyfts, speciellt bland aktörer i byggsektorn, att direktiven delvis motverkar nya samverkansformer, innovativa lösningar och tillämpningar av miljömål inom offentlig upphandling. Syftet med den studie som presenteras här är att erhålla en preliminär bild av hur tillämpningen av EU:s direktiv rörande offentlig upphandling, och i förlängningen Lagen om offentlig upphandling, påverkar byggindustrin. Två länder, Sverige och Danmark, exemplifierar detta fenomen. En jämförelse av hur dessa länder tillämpar lagstiftning om offentlig upphandling har genomförts för att se om olika tillämpningar har någon påvisbar påverkan på byggsektorn. Utöver detta har det för Sverige genomförts en kompletterande studie av hur kommunala bostadsbolag upplever tillämpningen av LOU och hur denna påverkar deras verksamhet. Det finns ett stort behov för fortsatt forskning om offentlig upphandling inom byggsektorn. En effektiv offentlig upphandlingsprocess är viktig för byggsektorns utveckling. Från studien av de kommunala bostadsbolagen kan utläsas att de stora bolagen med över 5000 lägenheter inte upplever några stora bekymmer medan de medelstora och små företagen har desto mer problem. Frågan som kan ställas är då om detta bara gäller de kommunala bostadsbolagen eller om detta är en generell tendens även för andra offentliga upphandlare. Slutligen kan det konstateras att denna studie indikerar på att den offentliga upphandlings processen behöver utvecklas. Ett sätt kan kanske vara en tydligare och starkare satsning från Konkurrens verkets sida på råd och anvisningar och inte överlåta detta på jurister som i grunden har ett egenintresse i en rättslig process. Kontroll av upphandlingsprocessen är givetvis bättre men om offentliga beställare omedvetet gör fel beroende på okunskap kan en tydlig rådgivande strategi motsvarande den som Danmarks Konkurrencestyrelse anammar vara en framgångsrik väg. 9

10

11 Inledning Bakgrund Den offentliga sektorn är en betydande aktör i byggsektorn och spelar en stor roll på en mängd olika plan, exempelvis som makthavare, lagstiftare, beställare och utförare av tjänster (Andersson 2003 och 2004). Som beställare kan den offentliga sektorn väsentligt påverka och motivera andra aktörer (Edquist m fl. 2000). Ledande principer, lagstiftning och program är exempel på sätt som en statsmakt kan påverka innovationstakten för en viss industri (Manseau och Seaden 2001). EU direktiven avseende offentlig upphandling har gett både positiva och negativa effekter (se exempelvis NOU 1998; Ramsey 2006). Positiva effekter är framförallt att den offentliga upphandlingsprocessen har samma grundläggande principer och förutsättningar i hela EU och kan därför generera en bättre konkurrens mellan leverantörer i olika EU-länder. Den negativa effekten är att direktiven samtidigt skapat en kostnadsdrivande, tidsödande och byråkratiska rutiner. Utöver detta har det även lyfts, speciellt bland aktörer i byggsektorn, att direktiven delvis motverkar nya samverkansformer, innovativa lösningar och tillämpningar av miljömål inom offentlig upphandling. Det nya direktivet (Dir 2004/18/EC) är till en del strängare än föregående, men öppnar samtidigt upp för mer samarbete och nya former för samverkan såsom partnering och OPS- (offentlig-privat samverkan), genom i första hand den nya möjligheten att använda konkurrenspräglad dialog. Den konkurrenspräglade dialogen kan medge en tidigare dialog med leverantörer och bidra till information om vad den offentliga sektorn vill köpa. Detta borde leda och stimulera skapandet av nya arbetssätt och nya idéer (Manchester Business School 2006). Syfte Syftet med den studie som presenteras här är att erhålla en preliminär bild av hur tillämpningen av EU:s direktiv rörande offentlig upphandling, och i förlängningen Lagen om offentlig upphandling, påverkar byggindustrin. Två länder, Sverige och Danmark, exemplifierar detta fenomen. En jämförelse av hur dessa länder tillämpar lagstiftning om offentlig upphandling har genomförts för att se om olika tillämpningar har någon påvisbar påverkan på byggsektorn. Utöver detta har det för Sverige 11

12 genomförts en kompletterande studie av hur kommunala bostadsbolag upplever tillämpningen av LOU och hur denna påverkar deras verksamhet. Forskningen som presenteras här skall ses som bas för fortsatta studier om hur den offentliga upphandlingsprocessen kan möjliggöra förändring och utveckling i byggsektorn istället för hinder, samt att undersöka om ett mönster kan ses beroende på hur olika länder väljer att implementera EU:s direktiv. Sverige har valt att arbeta in EU:s direktiv i den befintliga lagstiftningen rörande offentlig upphandling medan vissa andra medlemsländer, till exempel Danmark har en lagstiftning under tröskelvärdena medan EU direktiv i sin helhet gäller som dansk lag för offentliga upphandlingar över tröskelvärdena. Ger dessa skillnader i implementering några skillnader på effektiviteten i den offentliga upphandlingsprocessen. Genomförande De data som samlats består huvudsakligen av officiella dokument och utredningar om tillämpningen och effekter av regelverk rörande offentlig upphandling inom EU, och då speciellt Sverige och Danmark. Utöver detta har intervjuer gjorts med representanter för Byggherrarna i Sverige och Byggherreföreningen i Danmark för att få beställarperspektivet på offentlig upphandling. En fördjupning har gjorts för kommunala bostadsbolag genom en enkätstudie. Arbete har utförts på avdelningen för Byggproduktion vid Lunds Universitet under Arbetet har genomförts av Stefan Olander, Tekn. Dr., Kristian Widén, Tekn. Dr., och Civ Ing Frida Nordvall. Utöver Boverkets Byggkostnadsforum har detta arbete finansierats av Byggrådet. 12

13 Offentlig upphandling Alla medlemsstater inom EU är ålagda att följa EU:s regelverk och direktiv för offentlig upphandling. Syftet med denna övergripande EU reglering är att eliminera barriärer för handel och utbyte av tjänster mellan olika länder inom EU (Bovis 2006), samt att främja en transparent upphandlingsprocess och att förhindra korruption (Sanderson 1998). Det rationella syftet i att ha en öppen marknad är att många sektorer, exempelvis den finansiella, redan har harmoniserat procedurer och specifikationer över hela världen och då inte på grund av byråkrati utan för att det är bra för affärerna (MacGillicuddy 1998). Offentliga myndigheter och bolag är som köpare av varor och tjänster signifikanta marknadsaktörer. Före skapandet av den inre marknaden tenderade lokala och regionala upphandlare att ge fördel för inhemska leverantörer. Detta är inte bara oförenligt med EU-fördraget bestämmelser om en inre marknad utan det har även negativa makro- och mikroekonomiska effekter för den europeiska ekonomin (EU-kommissionen 2004). Under senare år har den offentliga upphandlingsprocessen utvecklats från den primära uppgiften att förvärva varor och tjänster till att göra det möjligt för offentliga bolag och myndigheter att främja en process där oberoende entreprenörer levererar service och tjänster inom ramen för kärnverksamheten (Wendell och Lawrence 2005). Under dessa förhållanden handlar den offentliga sektorn upp en service från privata aktörer snarare än att själv leverera dem. Den offentliga sektorn blir då en producent och reglerare av servicetjänster istället för leverantör av dem (Shaoul 2002), vilket ökar antalet partnerskap som måste ingås när dessa servicetjänster handlas upp. Partnerskap inom ramen för offentlig upphandling är till viss del ett nytt sätt att tänka och kräver ett gott individuellt omdöme av upphandlaren samt att det kan upplevas som mindre komfortabelt än traditionella upphandlingsmetoder (Wendell och Lawrence, 2005). En väsentlig aspekt av partnerskap inom offentlig upphandling är den implicita förståelsen för att valet av partner och de specifika ramarna för partnerskapet måste kunna förhandlas. En utveckling från en strikt reglerande process till en process som stödjer gemensamt överenskomna mål och resultat kräver ett nytt och annorlunda angreppssätt i tillämpningen och regleringen av offentlig upphandling (Wendell och Lawrence 2005). Nielsen och Hansen (2001) konstaterade att införandet av konkurrenspräglad dialog borde bli ett steg i rätt riktning för att stödja rationellt grundade köpare säljare relationer inom en tekniskt komplicerad upphandlingsprocess. Den nya proceduren med konkurrenspräglad dialog baseras på de allmänna principerna om transparens och likabehandling och är i direktivet formulerat tillsammans med de förutsättningar som måste uppfyllas för dess 13

14 användande (Arrowsmith 1999). Detta medför att den uttryckliga regleringen av konkurrenspräglad dialog är mer detaljerad än de regler som styr en konkurrenspräglad förhandlad procedur. Det kan bli fördelaktigt förutsatt att de nya reglerna är begränsade till rimligt allmänna koncept (Arrowsmith 1999). Införandet av den nya konkurrenspräglade dialogen är viktigt i ett sammanhang av offentlig privat samverkan för att säkerställa att tilldelningsprocedurerna för sådana komplexa kontrakt kan genomföras på ett effektivt sätt (Arrowsmith 1999). Dock kan en konkurrenspräglad dialog skapa möjligheter för bedrägliga förhandlingar efter anbudets inlämnande och därmed i onödan reducera konkurrensen på en marknad. Detta framförallt beroende på en osäkerhet både inom den interna strukturen av konkurrenspräglad dialog och hierarkiska positioner i relation till andra procedurer i upphandlingsprocessen (Curtol m fl. 2006). Konkurrenspräglad dialog har potentiella användningsområden även utanför de offentligt privata partnerskap som den skapats för. Det återstår dock en del tvivel över hur den konkurrenspräglade dialogen exakt ska tillämpas beroende på de osäkerheter som är kopplade till proceduren och genomförandet (Arrowsmith 2004). Koncept som transparens och ansvarsskyldighet är inom offentlig administration på inget ställe mer relevant än inom upphandlingsområdet (Schapper m fl. 2006). Genom att öppna upp en nationell marknad för offentlig upphandling till konkurrens inom hela EU innebär en serie av ekonomiska och sociala reformer. Principerna om öppenhet, rättvisa och transparens är grundläggande element för en effektiv offentlig sektor som har för avsikt att inrikta sig till mekanismerna för en fri marknad (Mardas 2005). Effekterna av direktiv om offentlig upphandling har blivit ifrågasatta ända sedan de först antogs på 1970-talet (Gelderman m fl. 2006), men kommissionen argumenterar att en väl fungerande offentlig upphandling ökar kontrakt över gränserna, denna ökning kan då verka som ett mått på hur väl den offentliga upphandlingsprocessen fungerar ur ett EU perspektiv (Sanderson 1998). Ett antal studier, exempelvis Cox och Furlong (1997), visar dock på att den möjliga ökningen av kontrakt över gränserna inte har infunnit sig. Skälet sägs vara en bristfällig tillämpning av regleringen för offentlig upphandling av de enskilda medlemsländerna. En lösning på detta problem är att få medlemsländerna att implementera EU gemensamma regler på ett så korrekt, enkelt och tydligt sätt som möjligt i ett nationellt sammanhang (EU Kommissionen, 1996). Den offentliga sektorn måste kännas vid att ett effektivt offentligt upphandlingssystem innebär en öppenhet för offentliga kontrakt till utländska leverantörer (Mardas 2005). Existensen av policys inom offentlig upphandling som ger företräde för inhemska aktörer är ett välkänt faktum i många länder, med en mer eller mindre explicit policy av att handla lokalt (Mougeot och Naegelen 2005). Detta är dock en suboptimerande åtgärd då en inhemsk produkt som presterar bra även kommer att prestera bra gentemot utländska anbudsgivare inom en icke diskriminerande marknad för offentlig upphandling (Mardas 2005). Ur kvalitets och prestanda perspektiv finns det således inget skäl att favorisera inhemska produkter. Genom att ändå göra så kommer den offentliga sektorn att stödja verksamheter som är suboptimerande (Martin m fl. 1999) 14

15 Det kan finnas flera skäl till varför EU lagstiftningen misslyckats med att göra den offentliga upphandlingen tillgänglig för en internationell konkurrens (Martin m fl. 1999). För det första kan en tendens ses där upphandlande enheter delar upp stora kontrakt i mindre delar så att värdet för varje delkontrakt faller under tröskelvärdet och därmed undantas från den EU gemensamma lagstiftningen. För det andra är en möjlig förklaring att upphandlande enheter inte annonserar deras framtida inköp även om värdet överskrider tröskelvärdena. Slutligen så spelar EU kommissionen ingen aktiv roll i att utvärdera den offentliga upphandlingsprocessen utan förlitar på att andra, exempelvis genom överklagande, skall fånga fall som inte hanterats korrekt. Gelderman m fl. (2006) konstaterade att utbildning och färdighetsträning för offentliga upphandlare är ett effektivt verktyg för att öka kännedomen av reglerna och därmed även öka graden av upphandling som sker i enlighet med EU direktiven. Regleringen rörande upphandling är i grunden byggd på nyliberala teorier med antagandet att ett effektivt leverensutbud bäst uppnås genom en konkurrenskraftig och öppen anbudsprocedur (Cox och Furlong 1997, Bovis 2006). De nyliberala teorierna var särskilt tydliga i de tidiga versionerna av regleringen, senare förändringar har öppnat upp för mer samverkan inom offentlig upphandling (Bovis 2006). Nationella institutioner tillsammans med hållningen gentemot utländsk handel har en stark och betydelsefull påverkan på handeln mellan olika EU-länder (Cheptea 2007). Hur nationella regeringar väljer att tillämpa EU:s regler på den nationella nivån bestäms till stor del på det politiska systemet samt det rådande affärssystemet (Bovis 2006). Inom EU kan tre olika affärssystem identifieras (Winch 2000): Det anglosaxiska som hittas till exempel i Storbritannien. Det bolagsrelaterade som hittas i till exempel Tyskland och Nederländerna. Det statsstyrda som hittas i till exempel Frankrike och Italien. Sverige och Danmark kan närmast tillhöra det bolagsrelaterade affärssystemet, där det generellt finns en större vilja att påverka och inskränka marknadskrafterna för att på så sätt skydda sociala värden (Winch 2000). Det finns en mängd olika strategier som en offentlig verksamhet kan anta för att främja en konkurrenskraftig marknad, till exempel genom att (Caldwell m fl. 2005): Styra marknaden med individuella kontrakt och transaktioner. Tillfredställande hantering av nyckel leverentörer på en strategisk marknad. Förbättra förutsättningarna för skicklighet för upphandlare. En väl genomförd offentlig upphandlingsprocess kan främja en sektors utveckling och innovationsklimat (Edqvist m fl. 2000). Argumentet att använda offentlig upphandling som ett policyinstrument och katalysator för innovation är att kunna utnyttja stora offentliga organisationers tekniska kompetens samt dess påverkan på marknadskrafterna. Därmed kan risker reduceras, incitament skapas och krav formuleras som medger en marknad för leverantörer som annars skulle tveka att utveckla innovativa produkter och lösningar (Geroski 1990). Offentlig upphandling 15

16 kan även spela en väsentlig roll vid spridningen av innovationer, där spridningen av en ny produkt eller system till en ny marknad vanligen kräver fortsatt utveckling för att anpassas till dessa nya sammanhang (Edqvist och Hommen 2000). Skillnaden mellan en direkt och en katalytisk offentlig upphandling (där den senare innebär ett genomförande som även kan gynna andra brukare än den upphandlande enheten) är även av väsentlig betydelse för spridningen av innovationer. Från perspektivet att offentlig upphandling påverkar utvecklingstakten för en sektor kan studien av nationella tillämpningar för offentlig upphandling även ses ur perspektivet av ett nationellt innovationssystem. Fyra kategorier kan här identifieras (Manseau och Seaden 2001) varav tre av dem kan hittas inom EU: Marknadsdriven (exempelvis i Storbritannien) Statligt driven (exempelvis i Frankrike och Tyskland) Socialdemokratiskt driven (exempelvis i Danmark och Sverige) Sektoriellt driven(exempelvis i Japan, kan ej hittas inom EU) I Sverige anses många byggherrar ha en svag ställning i relationen till deras leverantörer, i flera av dessa fall saknas den kunskapsnivå som behövs för att de ska klassificeras som välinformerade beställare (NAO 2005). Här saknas en grundläggande bekantskap med regleringen om offentlig upphandling, vilket enligt Gelderman m fl. (2006) är det främsta skälet till att EU direktiven inte följs som det var tänkt. För den svenska byggsektorns innovationssystem är den starka aktören de stora och medelstora byggentreprenörerna. Till skillnad från många andra EU länder har, till exempel, konsulter och arkitekter i detta avseende även de en svag ställning (Bröchner m fl. 2002). Danmark har i många avseenden ett motsatt förhållande. Byggherren, beställaren, konsulter och arkitekter har en starkare ställning, speciellt arkitekten vars roll i byggprocessen är avsevärt större än för arkitekter i Sverige. Byggentreprenörerna som grupp är även relativt svag i Danmark. Enligt en studie gjord av Manchester Business School (2006) var de största motståndarna till dagens procedurer avseende offentlig upphandling inte fokuserade på karaktären av EU:s direktiv utan snarare på hur dessa direktiv implementerades i nationell lagstiftning. Inte minst upplevdes detta som ett problem i Sverige, representanter för byggindustrin anmärkte på att kraven på dokumentation i upphandlingsförfarandet ständigt ökade samt att tendensen att använda lägsta pris som avgörande urvalskriterium är ständigt ökande. Även om ökad transparens i upphandlingsprocessen sågs som något bra har det lett till ökade kostnader för att skriva anbud, minskad tonvikt på kvalitetsfrågor samt en explosiv ökning av formella överklaganden av utfallet av anbudsförfarandet i Sverige. Dessa har växt från 113 stycken till 1124 på fem år (Manchester Business School 2006), vilket är avsevärt större än i något annat EU land. Detta indikerar på att nationella variationer för nationell lagstiftning har en effekt på effektiviteten av den offentliga upphandlingsprocessen. Det finns ett behov för en utveckling av upphandlingsprocessen och kontraktsprocedurer som medger en ökad innovations- och utvecklingstakt för byggindustrin och produkter relaterade till den (Latham 1994; Egan 1998; Näringsdepartementet 2000). Lämpliga upphandlingsstrategier från beställarna kan öka 16

17 byggsektorns möjlighet för ständiga förbättringar och ett innovativt klimat något som upphandling med lägsta pris som urvalskriterium inte uppmuntrar. Det är beställaren, den offentlige upphandlaren, som tar det initiala beslutet att upphandla en byggentreprenad samt beslutar om hur denna upphandling ska gå till. Detta påverkar in sin tur integreringen av olika leverantörer i leveranskedjan och därmed även det slutliga utfallet av byggprojektet (Briscoe m fl. 2004) Eftersom det i byggsektorn ofta är många olika aktörer som deltar i byggprojekten under olika perioder med olika uppgifter, behöver inte bara de olika delmomenten i projekten integreras utan även de deltagande aktörerna (Moore och Dainty 2001). Beställaren är i detta sammanhang den mest väsentliga aktören för att skapa en god interaktion mellan leverantörer i leveranskedjan och som en förutsättning för en förbättrad byggprocess måste beställaren utveckla en praxis som främja en sådan interaktion. Ständiga förändringar i kontraktens form och villkor samt i förutsättningarna för ett konkurrensutsatt anbudsförfarande är direkt skadligt för utvecklande av relationer mellan beställare och leverantörer. Praxis i form av förhandling för att säkra en leverantör samt utvecklandet av öppen bokföring är behjälpligt i byggandet av relationer och ökad interaktion mellan olika aktörer i leveranskedjan (Briscoe m fl. 2004). 17

18

19 Lagen om offentlig upphandling EU-direktiv - Public procurement act Bestämmelserna i den svenska lagen om upphandling bygger i huvudsak på EUdirektiv, den såkallade public procurement act. Framförallt gäller EU reglerna om offentlig upphandling vid upphandlingar som gäller varor, tjänster eller byggentreprenader samt till summor som överstiger tröskelvärdena. Under tröskelvärdena är reglerna för upphandling nationella och inte lika styrda av EUdirektiv. Sverige har ändå valt att själva reglera upphandlingar under tröskelvärdena. Dessa svenska bestämmelser motsvarar delvis EU: s bestämmelser över tröskelvärdena, men är mer flexibla. Framförallt gäller att de gemenskapsrättsliga principerna måste uppfyllas i upphandling. En bestämmelse som inte är införlivad eller strider mot nationell rätt kan under vissa förutsättningar ändå vara tillämplig i lagstiftningen. Det gäller om regeln har så kallad direkt effekt. Med direkt effekt menas att om ett land inte införlivar ett direktiv i tid, inte införlivar direktivet i sin helhet eller införlivar det felaktigt, har EG-domstolen rätt att fastställa att direktivet kan åberopas ändå. Detta gäller om bestämmelsen är klar och tydlig och uttrycker en rättighet för den enskilda mot upphandlande enheter (Sveriges riksdag 2007). Sverige som inte har införlivat EU-direktiven i tid efter bestämmelse på 24 månader har således flera regler med direkt effekt. Grundläggande gemenskapsrättsliga principer För all offentlig upphandling i EU gäller fem grundläggande rättsprinciper (Forsberg 2004): - Likabehandlingsprincipen Alla leverantörer ska behandlas lika och ges lika förutsättningar i en upphandling. Alla leverantörer måste få samma information vid samma tillfälle. - Principen om icke-diskriminering En leverantör kan inte direkt eller indirekt diskrimineras på grund av nationalitet eller andra omständigheter. Den upphandlande enheten får inte ge ett lokalt företag företräde på grund av dess geografiska läge. - Proportionalitetsprincipen 19

20 Kvalifikationskrav och övriga krav i kravspecifikation måste ha ett samband med samt stå i rimlig proportion till det som upphandlas. Kraven måste också kunna leda till att den upphandlande enhetens mål med att ställa dem uppnås. - Transparensprincipen Upphandlingsprocessen ska kännetecknas av förutsebarhet och öppenhet i alla led. För att anbudsgivarna skall ges samma förutsättningar för anbudsgivning måste förfrågningsunderlaget vara klart och tydligt och innehålla samtliga krav på det som ska upphandlas. Dessa ställda krav får inte heller frångås under processen. - Principen om ömsesidigt erkännande Intyg och certifikat som utfärdats av behöriga myndigheter i något medlemsland i EU måste godkännas av de övriga medlemsländerna oberoende på subjektiva värderingar om giltighet. EG-domstolen har uttalat i mål 199/85 att principerna måste tillämpas i alla situationer som har anknytning till offentlig upphandling (Forsberg 2004). Upphandlingsförfarande enligt public procurement act I public procurement act beskrivs fyra olika upphandlingsförfaranden. Det är öppet förfarande, selektivt förfarande, förhandlat förfarande och konkurrenspräglad dialog. En upphandlande enhet ska i vanliga fall tillämpa antingen öppet förfarande eller selektivt förfarande men vid särskilda förhållanden kan den upphandlande enheten också tillämpa förhandlat förfarande eller konkurrenspräglad dialog. Mellan EU:s public procurement act och Sveriges Lagen om offentlig upphandling (LOU) finns i dagsläget generella skillnader. En av de tydligaste skillnaderna är det som kallas competive dialogue procedure eller konkurrenspräglad dialog i den svenska terminologin. För konkurrenspräglad dialog är det upp till varje land att bestämma om förfarandet ska tillåtas eller inte (Konkurrensverket 2007) och Sverige har ännu inte infört begreppet i lagstiftningen, men lagt ett slutbetänkande (Finansdepartementet 2006) på detta för införlivning vid senare tillfälle. Lagen följer i större utsträckning den verkliga upphandlingsprocessen i kronologisk ordning samt förser varje artikel med egen rubrik (Forsberg 2004). Övriga skillnader berör rätten att begära bevis för ett företags ekonomiska och finansiella ställning, ramavtal samt viktning av kriterier mm. Ämnet är för stort att vidare ta upp här. De andra upphandlingsförfarandena med öppen, selektiv och förhandlad upphandling är i huvudsak oförändrade i förhållande till EU-direktivet. Nationella bestämmelser - Lagen om offentlig upphandling (LOU) Det finns tre lagar totalt som reglerar offentlig upphandling i Sverige. Det huvudsakliga är det EES-avtal som transformerades till svensk rätt i form av Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling den 1 jan I övrigt kontrollerar Lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende i offentlig upphandling (LIU) samt Konkurrenslagen (1993:20) i konkurrenssyfte upphandlingar mellan parter i 20

21 Sverige. Sedan den 1 sep 2007 har Konkurrensverket befogenheter som tillsynsmyndighet för offentlig upphandling. De som omfattas av LOU kallas för upphandlande myndigheter och är statliga, kommunala, landsting, offentligt ägda bolag, t.ex. kommunala bolag, stiftelser, föreningar och samfälligheter (LOU 2 kap 19 ). De upphandlade myndigheterna ska följa lagen om offentlig upphandling vid i stort sett alla köp av varor, tjänster och byggkoncessioner. Det samma gäller för driftentreprenader och byggentreprenader (LOU Kap 1 2). Nya EU-direktiv Den 31 mars 2004 antog Europaparlamentet och rådet två nya direktiv på upphandlingsområdet: - Direktiv 2004/18/EG i klassiska sektorn - Direktiv 2004/17/EG i försörjningssektorerna Det direktiv som gäller offentlig upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader kallas för det klassiska upphandlingsdirektivet (Trepte 2007) och det är det direktivet som fortsättningsvis kommer att vara aktuellt här. De föreslagna EU-direktiven är strukturerade i sex specifika avdelningar (Forsberg, 2004): - Definitioner - Särskilda bestämmelser om offentlig upphandling - Särskilda rättigheter eller ensamrätter - Särskilda regler för tävlingar på tjänsteområdet - Regler för koncessioner - Slutbestämmelser I direktiven är valda delar obligatoriska, medan andra är fria regler som varje land kan välja att införa. De föreslagna ändringarna i sak är enligt Forsberg (2004) samt Trepte (2007): - Modernisering för att ta hänsyn till teknikens och näringslivets utveckling. 1. Införande av former för datorstödd upphandling och de fördelar detta medför genom snabbare upphandling. - Förenkling för att lätta upp bestämmelser som ibland är för utförliga och komplicerade 1. Införande av ny metod, förhandlat förfarande, som vid särskilt komplicerade upphandlingar ger möjlighet till dialog mellan den upphandlade enheten och de olika anbudsgivarna, under full konkurrensutsättning och med respekt för likabehandlingsprincipen. 2. Möjligheterna att ingå ramavtal, där alla villkor inte är fastställda och genom vilka upphandlingen kan göras utan att alla krav i direktivet måste tillämpas på varje enskild upphandling. 21

22 - Flexibilitet som svar på klagomålen om att förfaranden är för stränga och inte motsvarar de offentliga upphandlarnas behov Tydligare bestämmelser om tekniska specifikationer, vilket skyddar konkurrensen genom att så många anbudsgivare som möjligt kan delta effektivt, särskilt innovativa företag. 2. Striktare bestämmelser om urvals- och tilldelningskriterier. 3. Enklare tröskelvärden 4. Den gemensamma upphandlingsordlistan CVP Den nya huvudregeln för offentlig upphandling är också omskriven i en ny formulering: Upphandlade myndigheter skall behandla leverantörer på ett likvärdigt och ickediskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar skall även principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas (LOU 1 kap 9 ). Lagproposition 2006/07:128 Den 1 jan 2008 infördes Europaparlamentets två nya direktiv från den 31 mars 2004 i svensk lagstiftning genom proposition 2006/07:128 (Finansdepartementet 2007) med förslag till lag om offentlig upphandling. Direktiven har inte införts i sin helhet i Svensk lagstiftning, utan LOU har fått några specifika nya ändringar som omarbetats till svensk lag. Den gamla Lagen (LOU) hade tidigare sju kapitel (gamla LOU kap1 1): - 1 kap. Gemensamma regler och definitioner - 2 kap. Varupphandling över tröskelvärden - 3 kap. Upphandling av byggentreprenader över tröskelvärdena - 4 kap. Upphandling inom försörjningssektorerna över tröskelvärdena - 5 kap. Upphandling A-tjänster över tröskelvärdena - 6 kap. Upphandling under tröskelvärdena samt B-tjänster oavsett värde mm. - 7 kap. Överprövning och skadestånd m.m. 22

23 I nya Lagen har LOU delats i två separata sektorer enligt direktiven. Det finns nu en lag för den klassiska sektorn med 16 kapitel och en lag för försörjningssektorn med 16 kapitel. Skillnaden är att lagen som tidigare innehållit 7 kapitel blandat med båda sektorerna ovan har nu delat sig i två sektorer med 16 kapitel vardera. Lagen följer då public procurement act bättre med kronologisk ordning och mer rubriker. Översiktligt kan de nya kapitlen presenteras enligt: - 1 kap-14 kap. Upphandling över tröskelvärdena - 15 kap. B-tjänst oavsett värde, försvarsupphandling oavsett värde samt under tröskelvärde kap. Rättsmedeldirektivet som behandlar överprövning och skadestånd. I den nya lagen för klassiska sektorn finns gemensamma regler för varor, tjänster och byggentreprenader plus några specifika hänvisningar till varje delområde. Upphandlingsförfarande enligt nya LOU Upphandling av byggentreprenader innebär vissa problem eftersom den färdiga produkten inte kan provas för att se om den uppfyller de krav som ställdes upp i förfrågningsunderlaget eller om någon viktig aspekt glömdes bort. Upphandlingarna avser oftast stora belopp och det är svårt och dyrt att rätta till fel i efterhand. Det är viktigt med ett väl genomarbetat underlag för upphandling av alla de parter som är involverade i projektet. Oftast är många parter inblandade och utför olika delar av byggnaden, mer eller mindre samtidigt. Upphandlingsförfarande enligt LOU kan schematiskt visas i figur 1. 23

24 Efter beslut om ett nybyggnadsprojekt och framtagande av allmänt program skall den som upphandlar bestämma sig för vilken form av upphandling som ska göras och hur den skall betalas för att sedan börja upphandlingsprocessen. - Beräkning av tröskelvärde - Val av upphandlingsform - Utarbetande av förfrågningsunderlag - Anbudsförfrågan/Annonsering - Anbud - Anbudsprövning, förhandlingar - Utskick av tilldelningsbeslut - Slutande av avtal Figur 1. Schematisk bild över upphandlingsförfarande enligt LOU För att veta vilken typ av upphandling som kan utföras behöver den upphandlande enheten veta om upphandlingens värde överstiger eller understiger tröskelvärdena. Beräkning av tröskelvärde Vilka regler i lagen om offentlig upphandling som ska användas vid en upphandling beror på vad upphandlingen omfattar och vilket värde upphandlingen har. En upphandlande enhet måste beräkna det totala värdet av varje upphandling för att veta vilka regler som gäller. I enlighet med förordningen om tröskelvärden står det att tröskelvärdet skall bestämmas av den Europeiska gemenskapen kommission vid varje tid (LOU Kap 3 1). De tröskelvärden som i dagsläget gäller vid offentlig upphandling är: - Byggentreprenader EURO SEK - Tjänster (t.ex. Arkitekttjänster) EURO SEK En upphandling får inte delas upp i syfte att tröskelvärdet skall underskridas (LOU Kap 3 5). 24

25 Val av upphandlingsformer För upphandlingar över tröskelvärdena vilket är det som antagits för byggentreprenaden i detta arbete finns, som nämnts tidigare, olika upphandlingsformer att stödja sig emot: Öppen förfarande En öppen upphandling är en upphandling där alla leverantörer får lämna anbud. Efter att den upphandlande enheten har annonserat upphandlingen begär leverantören förfrågningsunderlaget och detta sänds (LOU Kap 2 22). Selektiv förfarande En selektiv upphandling är en upphandling där den upphandlande enheten genom annonsering bjuder in leverantörer att ansöka om att få lämna anbud. Efter annonseringen, som ska innehålla kraven på leverantören, styrker leverantören sin förmåga mot de ställda kraven genom olika intyg och begär att få delta i anbudstävlingen, så kallad anbudsansökan. Den upphandlande enheten väljer vid kvalificeringen ut så många som angetts i annonsen (minst 5) bland de leverantörer som uppfyllt de ställda kraven och skickar ut förfrågningsunderlaget till dem samtidigt. Inga andra anbud än från de leverantörer som inbjudits får prövas. Några förhandlingar med leverantörerna får inte förekomma (LOU Kap 2 16). Förhandlat förfarande En förhandlad upphandling är en upphandling där den upphandlande enheten inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud och kan ta upp förhandling med en eller flera av dem. Den här typen av upphandling får bara väljas i få, särskilt uppräknade situationer (LOU Kap 4 2-8): - Om det vid öppen eller selektiv upphandling inte lämnats några anbud som motsvarar krav, eller som inte anses lämpliga. - Forskning och utvecklingsarbete eller okalkylerbara situationer. - Synnerlig brådska att tilldela kontrakt samt tilläggsarbeten. Om Europeiska gemenskapens kommission begär det, skall den upphandlade myndigheten i en rapport till kommissionen redovisa sådana ärenden där dessa bestämmelser tillämpats (LOU Kap 4 5). Liksom vid selektiv upphandling sker först en kvalificering av leverantörerna för att sedan bjuda in att lämna anbud eller förhandling (LOU Kap 2 9). Upprättande av Förfrågningsunderlag Vid upprättande av förfrågningsunderlag får inte underlaget referera eller innehålla uppgifter om ursprung, tillverkning eller särskilt framställningssätt med hänvisning till varumärke, patent, typ, ursprung om detta leder till att vissa företag specifikt gynnas eller missgynnas. (LOU 6 kap 4). Om enheten inte kan beskriva objektet som skall upphandlas utan att referera till ett märke måste de följas av uttrycket eller likvärdigt för att göra det möjligt för likvärdiga entreprenörer eller processer att bli inkluderade i anbudsvärderingen (LOU 6 kap 2). Ett förfrågningsunderlag bör minst bestå av (Forsberg, 2004): - Kravspecifikation 25

26 - Uppdragsbeskrivning - Kommersiella villkor - Administrativa föreskrifter - Utvärderingskriterier - Kvalifikationskrav på anbudsgivare Den upphandlande enheten ska vid utformningen av förfrågningsunderlaget också ta ställning till den relativa vikt som de olika utvärderingskriterierna ska ha sinsemellan. (LOU 12 kap 4). Tydliga och rangordnade utvärderingskriterier underlättar i de fallen anbudsutvärderingen men är också avgörande för bedömningen om leverantören vill delta i upphandlingen och hur deltagande leverantörer ska utforma sina anbud (NOU 2007). Den upphandlade enheten får i regel inte införa nya krav än de som står i förfrågningsunderlaget för att ändra förutsättningar. Förfrågningsunderlaget får dock förändras och kompletteras i samband med förhandling under förutsättning att de inte förändrar det ursprungliga föremålet för upphandlingen (Konkurrensverket 2007). Annonsering Huvudregeln är att all offentlig upphandling ska annonseras. Syftet är att alla leverantörer, inte bara på orten eller i det egna landet, ska få kännedom om kommande upphandlingar och kunna vara med och lämna anbud. Upphandlingar över tröskelvärdena ska annonseras i Europeiska unionens officiella tidning, EUT (Konkurrensverket 2007). Annonsen blir då tillgänglig för leverantörer i ett tillägg till EUT som heter Tenders Electronic Daily, TED. I en annonsering skall det finnas sådan information att det möjliggörs för leverantören att bedöma om han skall ansöka om att få lämna anbud (LOU Kap 7 1). Det skall av inbjudan framgå: - Hur en ansökan om att få lämna anbud får lämnas. - Den dag då ansökan senast skall ha kommit in. Enheten får i sin inbjudan ange det antal leverantörer som den avser att bjuda in att lämna anbud. Antalet skall bestämmas med hänsyn till arten av det som skall upphandlas och vara tillräckligt stort för att effektiv konkurrens skall uppnås (Lag (2000:877)). Under anbudstiden kan en leverantör ställa frågor, be om förtydliganden eller kompletteringar av förfrågningsunderlaget (LOU kap 9 8). Dessa svar eller kompletteringar ska sändas till samtliga som begärt förfrågningsunderlaget och anmält intresse av att få kompletterande information. En ansökan eller ett anbud som har kommit in för sent får inte tas upp till prövning. Anbud Anbudsansökningar och anbud skall lämnas skriftligen om inte något annat följer av beskrivning. Myndigheter får dock bestämma att anbudssökningar och anbud kan lämnas elektroniskt (LOU Kap 9 1) Det skall tydligt framgå i annonsen, 26

27 förfrågningsunderlaget och ansökningsinbjudan hur en ansökan får lämnas. Huvudregeln är att både anbudsansökningar och anbud ska lämnas skriftligen. Den upphandlande enheten får tillåta att anbud lämnas med e-post eller cd-skiva. Ansökan om att få lämna anbud Intresseanmälan får ske muntligen eller genom e-post. Tiderna för att lämna anbud är olika beroende på vilken upphandlingsform som valts (LOU Kap 8 1-8). Öppen upphandling Minimitidsfristen för att lämna anbud är 52 dagar. Skall förlängas om besök på platsen krävs. Selektiv upphandling Minimitidsfristen för att ansöka om att få delta i upphandlingen är 37 dagar och därefter minst 40 dagar för att lämna anbud. Skall förlängas om besök på platsen krävs. Förhandlad upphandling Minimitidsfristen för att ansöka om att få delta i upphandlingen är 36 dagar och därefter minst 40 dagar för att lämna anbud. Det är ingen regel om besök på platsen. Under vissa förhållanden kan ett snabbare förlopp förekomma, såkallat påskyndat förfarande. Dock med minimum 22 dagar för att lämna anbud. Om annons utarbetats och skickats med elektroniskt medel, får tidsfristerna förkortas med 7 dagar. Om den upphandlade myndigheten dessutom ger fri tillgång till förfrågningsunderlaget elektroniskt kan tiden ytterligare förkortas 5 dagar (LOU kap 8 5-6). Anbudsprövning och värdering Anbudsprövning kan göras i ett eller två steg beroende på vilken upphandlingsform som väljs över tröskelvärdena. Anbudsprövning vid selektiv kan enligt författaren visas schematiskt i figur 2. Enda skillnaden från förhandlad upphandling är att ingen förhandling om anbuden får ske med anbudsgivare. Anbudsprövningen görs med eller utan prekvalificering. Prekvalificering innebär att efter anbudsansökan kontrolleras först anbudsgivarna efter de krav som ställts upp i anbudsansökan eller intresseanmälan. En beställare kan medge hur många anbudsgivare som kommer att bjudas in att lämna anbud. Antalet skall vara tillräckligt för att uppnå effektiv konkurrens och det anses vara minst 5 (LOU 11 kap 4). Om anbudsgivarna godkänns värderas sedan anbuden efter de kriterier som ställts upp i förfrågningsunderlaget. Det skiljs mellan det som är urvalskriterier och det som är tilldelningskriterier. Urvalskriterierna är de krav som ställs på leverantören för att få vara med och tilldelningskriterierna de som senare betygssätts för anbud och leverantör (Helldahl 2003). 27

28 Figur2. Schematisk bild över prövning och utvärdering av anbud i enlighet med LOU. Syftet med tilldelningskriterierna är att ställa krav på leverantören är att få in underlag för att kontrollera leverantörens tekniska förmåga, kapacitet och finansiella ställning. Det finns några krav som är obligatoriska att ställa och följa upp: - Om leverantören är dömd för brott (LOU 10 kap 1 ). - En leverantör som är ett aktiebolag, handelsbolag eller ekonomisk förening ska vara registrerad (LOU 11 kap 6 ). - Leverantören ska vara registrerad för redovisning och inbetalning av mervärdesskatt (LOU 11 kap 7 ). Andra vanliga urvalskriterier är också erfarenheter, leveranssäkerhet, kvalitets- och miljöplaner (Helldahl 2003). I uppdragsbeskrivningen/kravspecifikationen i förfrågningsunderlaget skall sedan projektet noggrant specificeras, antingen ganska detaljerat eller genom förväntat resultat för värdering av anbud. Specificeringen kan göras genom skall- och börkrav där skallkrav måste uppfyllas av leverantören och börkrav sådana som önskas från beställarens sida. Beställaren får inte anta ett anbud som inte uppfyller alla uppställda skallkrav. För börkraven måste beskrivning bifogas om hur utvärderingen kommer göras. Man får inte heller göra prövningen mot andra kriterier än dem som funnits med i annonsen eller förfrågningsunderlaget (Konkurrensverket 2007). 28

29 Vid anbudsvärdering finns det två olika utvärderingsgrunder att välja mellan (LOU 12 kap 1 ): - Lägst pris Endast priset skall vara avgörande för valet av anbud. Förkrav är att de leverantörer som avger anbuden uppfyller alla urvalskriterier som ställts upp. - Ekonomiskt fördelaktigast Ska det anbud antas som är det ekonomiskt mest fördelaktiga ska den upphandlande enheten i förfrågningsunderlaget också ange samtliga tilldelningskriterier som kommer att påverka utvärderingen. Utvärderingskriterier kan bland annat vara pris, leveranstid, driftskostnader, kvalitet, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, service och tekniskt stöd. De uppräknade utvärderingskriterierna kan kompletteras med andra som har anknytning till det som ska upphandlas. Utvärderingskriterierna ska om möjligt rangordnas. Om det inte är möjligt att ange viktningen skall dessa anges i fallande prioritetsordning (LOU 12 kap 2 ). Det finns också bestämmelser för hur mottagande och öppning av anbud ska gå till (LOU 9 kap 7 ). Vid upphandlingen skall den upphandlade enheten, innan den börjar pröva anbuden, pröva anbudsgivarna om de uppfyller de krav som ställts på leverantören (LOU 11 kap 1 ). Utskick av tilldelningsbeslut När den upphandlande enheten har beslutat om vilken leverantör som ska tilldelas upphandlingen, i ett såkallat tilldelningsbeslut, ska de som deltagit i upphandlingen informeras om beslutet samt varför utvald entreprenör fick avtalet. En sådan underrättelse skall också lämnas när en upphandlande myndighet beslutat att avbryta en upphandling (LOU kap 9 9). Slutande av avtal Ett upphandlingskontrakt är ett skriftligt avtal, ett kontrakt som beställaren skriver på i en offentlig upphandling. Kontraktet ska undertecknas av båda parterna för att vara giltigt. Anbudsansökningarna och anbud omfattas av absolut sekretess fram till dess att den upphandlande enheten har beslutat att tilldela kontraktet till en viss leverantör eller alla anbuden offentliggjorts eller enheten på annat sätt avslutat upphandlingen (SFS (1980:100) 6 kap 2 ). Anbud får före denna tidpunkt inte lämnas ut till någon annan än den som lämnat ansökan eller anbudet. Den upphandlande enheten får inte upplysa om de entreprenörer man vänt sig till eller om anbudsansökningar eller anbud kommit in. Entreprenören kan begära att vissa delar skall vara hemliga som anses att det allmänna lider skada av att uppgiften kommer ut (Sekretesslagen SFS 1980:100 kap 8 10). En av dessa saker kan t.ex. vara metoden för att utföra något. Något att reflektera över eftersom mycket av de industriella systemen är sekretessbelagda. 29