Stockholm den 20 augusti 2013

Transkript

1 R-2013/0967 Stockholm den 20 augusti 2013 Till Justitiedepartementet Ju2013/4513/L2 Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 14 juni 2013 beretts tillfälle att avge yttrande över departementspromemorian Ränteskillnadsersättning m.m. vid bolån (Ds 2013:38). Sammanfattning I den mån något annat inte framgår nedan har Advokatsamfundet inga invändningar mot förslagen i betänkandet. 1. Advokatsamfundets synpunkter 1.1 På flera ställen i promemorian hänvisas till det kommande EU-direktivet om bostadslån. Advokatsamfundet ifrågasätter om det nu aktuella lagstiftningsärendet är så brådskande att frågan om räntekostnadsersättning vid bolån inte i stället med fördel kan hanteras inom ramen för implementeringen av direktivet. Advokatsamfundet förordar därför att promemorian oavsett remissutfallet i sak inte läggs till grund för lagstiftning annat än tillsammans med implementeringen av direktivet. Särskilt två omständigheter talar för ett sådant förfarande. För det första kan framhållas att kreditbranschen för närvarande är föremål för en omfattande och synnerligen ingripande omreglering i flera olika avseenden (nya kapital- och likviditetsregler, krishanteringsregler m.m.) och flera olika ytterligare lagstiftningsinitiativ förekommer. För att inte i onödan komplicera branschens redan tunga regelbörda, bör rent inhemska initiativ (såsom det nu aktuella) liksom

2 2 sådana som utgår ifrån EU, i görligaste mån samordnas och förenklas. 1 För det andra föreligger inte ännu direktivet om bolåneavtal i slutligt skick. Detta torde innebära en risk för att reglerna om ränteskillnadsersättning kan komma att behöva justeras i ljuset av direktivets bestämmelser, dels om direktivet innehåller regler om just sådan ersättning som skiljer sig från vad som kan gälla enligt den justerade svenska lagen, dels med hänsyn till de sammantagna effekter direktivets implementering annars kan ge upphov till. 1.2 I promemorian påpekas vid upprepade tillfällen att en regel som har hög materiell precision kan vara svår att tillgodogöra sig för konsumenter och att dess ekonomiska effekter kan vara svåra att förutse. Dessa svårigheter är till stor del en effekt av det finansiella systemets struktur och funktionssätt, som en enskild kreditgivare inte kan påverka. Bostadslån är helt enkelt i vissa avseenden en komplicerad företeelse. Det förefaller ur allmän synvinkel vara angeläget att lagstiftningen lägger fokus på att konsumenter blir upplysta om vilka förhållanden som råder och som kan påverka deras ekonomi, snarare än att regler utformas på grundval av okunskap. Det förefaller olämpligt att införa regleringar som ger intrycket av eller som uppmuntrar uppfattningen att ett bolån är en okomplicerat finansiell produkt eller att beslutet att ta ett sådant lån inte kräver komplicerade överväganden. Med tanke på den förhållandevis omfattande rådgivning och de ingående diskussioner mellan kreditgivare och låntagande konsument, som normalt torde föregå ett bolån, bör just bolånen vara en finansiell produkt där en omfattande upplysningsplikt från kreditgivarens sida är särskilt påkallad, och som också kan uppfyllas på ett meningsfullt sätt. Krav på god upplysning som borde kunna dokumenteras på ett sätt som medger att Finansinspektionen och andra myndigheter kan utöva meningsfull tillsyn över att reglerna efterlevs skulle sannolikt öka möjligheterna att utforma regler som har en högre materiell precision. 1.3 Ett annat område som upprepade gånger berörs i promemorian och som nära hänger samman med frågan om informationsbehovet för konsumenter är att den nuvarande och vissa andra schablonmetoder för att beräkna ränteskillnadsersättningen ibland leder till att kreditgivaren under- eller överkompenseras. Advokatsamfundet menar att det borde ligga i alla schablonmetoders natur att den materiella precisionen blir lidande. Schabloner bör därför endast användas där fördelarna med schablonernas enkelhet tydligt överväger nackdelarna, exempelvis där intresset av en i detalj materiellt rättvis lösning inte anses vara värd ansträngningen för att nå fram till den lösningen. Ur en kollektiv synvinkel skulle möjligen kunna hävdas att under- respektive överkompensationen för kreditgivaren över tid jämnas ut, vilket i sin tur innebär en sorts ömsesidighet inom låntagarkollektivet så att vissa låntagare som betalar för kreditgivarens överkompensation kan sägas subventionera de låntagare som slipper betala för kreditgivarens underkompensation. Mellan kollektiven sker således 1 Jfr t.ex. motiveringen för Basel Committee on Banking Supervision Discussion paper The regulatory framework: balancing risk sensitivity, simplicity and comparability, den 3 juli 2013.

3 3 troligen ingen transferering i stället sker transfereringarna inom låntagarkollektivet. 1.4 I avsnitt 10 i promemorian diskuteras de konstitutionella betänkligheterna med att låta en av myndigheter fastställd referensränta styra beräkningen av ränteskillnadsersättningen, med hänvisning till kravet i RF att enskildas ömsesidiga ekonomiska förhållanden ska regleras i lag. Promemorian hänvisar till ett antal tidigare lagstiftningsärenden av relevans. Advokatsamfundet hyser stor sympati för promemorians känslighet för konstitutionell hänsyn och vill i princip uppmuntra att sådana hänsyn tas i utredningar angående föreslagen lagstiftning. Sedan länge torde det emellertid i lagstiftningspraxis stå klart att enskildas förhållanden i vissa fall kan ges närmare innehåll på annat sätt än genom lag. I promemorian uttalas ingen kritik mot 9 räntelagen (jfr hänvisningen till lagrummet på s. 63), som anger att den referensränta som används i lagens 5 och 6 beräknas av Riksbanken (som är en myndighet om än under Riksdagen). Frågan torde därför behöva utredas ytterligare, om regeringen kommer till slutsatsen att en referensränta i princip vore önskvärd för fastställandet av ränteskillnadsersättningen. 1.5 I promemorian påpekas på flera ställen att det inte är önskvärt att reglerna om räntekostnadsersättning ger incitament till återbetalning av lån med hänsyn till ränteläget. Här förefaller följande synpunkter vara relevanta. I allmänhet och i synnerhet vid lån till näringsidkare torde återbetalning av lån med bunden ränta ske endast då det med hänsyn till det allmänna ränteläget (dvs. med hänsyn till kostnaden för alternativ finansiering) och inräknad räntekostnadsersättningen är fördelaktigt för låntagaren att välja annan finansiering. Det förefaller oklart varför förhållanden principiellt skulle vara andra för konsumenter. Vidare har det efter finanskrisen diskuterats behovet av att uppmuntra en amorteringskultur för att allmänt sett få ner hushållens skuldsättning och därmed stärka ekonomins motståndskraft mot störningar. I det perspektivet förefaller det inte vara principiellt oönskat att låntagare löser sina lån i förtid. Frågan belyser vidare behovet av att den finansiella regleringen bygger på en samlad uppfattning om vad som är önskvärt och att regleringen i minsta möjliga mån kodifierar målkonflikter. 1.6 I promemorian (s. 42) sägs att en tillämpning av allmänna kontraktsrättsliga principer innebär att kreditgivaren, som skadestånd vid förtida uppsägning (återbetalning) av lånet, skulle ha rätt till det positiva kontraktsintresset och att sådana kostnader som långivaren under alla förhållanden skulle få vidkännas, såsom för finansieringen av krediten, inte skulle vara ersättningsgilla. Advokatsamfundet vill erinra om att parterna normalt avtalar om räntekostnadsersättning. Detta för att just hantera den kostnad kreditgivaren har för finansieringen av krediter med bunden ränta, eftersom kreditgivaren vanligen har säkrat sin egen finansiering med bunden ränta eller annars på ett sätt som inte utan förlust (t.ex. i form av ränteskillnadsersättning) för kreditgivaren själv.

4 4 1.7 I samma avsnitt sägs att det är önskvärt att det inte blir orimligt svårt eller betungande att lösa ett bolån i förtid. Förtida lösen av lån med bunden ränta medför emellertid alltid vissa kostnader, som till stor del styrs av rådande marknadsförhållanden och kostnaden måste bäras av någon part. Det kan konstateras att om tanken är att konsumenter ska isoleras från förhållandena på finansmarknaden för att göra det lättare för konsumenterna att lösa lån med bunden ränta detta borde medföra att kreditgivarna i motsvarande grad drabbas av den kostnad som beror på marknadsförhållandena. Kreditgivaren kommer sannolikt att under sådana omständigheter kompensera sig genom en högre riskpremie, i form av generellt högre räntor för bolån. Kostnaden för förtida återbetalning av lån med bunden ränta kommer vid sådana omständigheter att kollektiviseras så att de låntagare som inte bryter sina lån med bunden ränta subventionerar de låntagare som gör så (jfr vad som sägs i promemorian på s. 75). 1.8 I promemorian föreslås att räntekostnadsersättningen i framtiden ska bestämmas med hänsyn till det allmänna ränteläget för bostadsobligationer med olika löptider och att Finansinspektionen lämpligen beräknar detta ränteläge (se t.ex. s. 52). Advokatsamfundet vill erinra om att Riksbanken tillsammans med andra svenska marknadsräntor redan publicerar en ränta för bostadsobligationer. Det förefaller mer ändamålsenligt att beräkningen av bostadsobligationsräntorna, vad gäller konsumentkreditlagen, samordnas med den räntestatistik som redan produceras och publiceras. 1.9 I promemorians förslag till ny lydelse av 36 konsumentkreditlagen hänvisas till den ränta som vid betalningstillfället i allmänhet gäller för bostadsobligationer med den löptid som närmast motsvarar återstående räntebindningstid ökad med en och en halv procent-enhet. Här anser Advokatsamfundet att följande kommentarer kan vara påkallade. Riksbanken publicerar för närvarande bostadsobligationsräntor för löptider på två respektive fem år. Om förslaget ska läggas till grund för lagstiftning ifrågasätter Advokatsamfundet om en fördjupad undersökning av till vilken grad bostadsobliga-tionernas löptider på ett meningsfullt sätt hänger samman med löptiderna på bolån. Den föreslagna regleringen förefaller bygga på antagandet att det föreligger en förhållandevis nära och därför meningsfull matchning mellan löptiderna för bostadsobligationer och bolån. Om emellertid så inte faktiskt är fallet exempelvis om bolån vanligen har bindningstider på tre eller fyra år eller längre än fem år, är det inte självklart att ränteläget för två- respektive femåriga obligationer är lämpliga. Advokatsamfundet noterar vidare att källan saknas till de bostadsobligationsräntor som använts i bilaga 2, för att illustrera skillnaden mellan nuvarande ordning och den ordning promemorian förordar. Den föreslagna lagtexten anger inte vilka bostadsobligationer som är relevanta för jämförelsen. När det gäller utlåning i kronor ligger det självklart närmast till hands att det är obligationer utgivna av svenska bostadsinstitut som avses. Räntan påverkas av emittenternas kreditvärdighet, men även av kronans position på valutamarknaden. I promemorian diskuteras emellertid på flera ställen utlåning och upplåning i euro och andra valutor. I dessa fall är det inte lika självklart vilka

5 5 bostadsobligationer som avses. Eftersom räntan i euro delvis är oberoende av emittentens kreditvärdighet och i stället påverkas av eurons ställning på valutamarknaden, kan ifrågasättas om inte också räntan för bostadsobligationer, denominerade i euro som ges ut av andra än svenska bolåne-institut, ska vägas in Av promemorian framgår att det kan vara oklart vilken riskpremie en viss ränta representerar (s. 47). Det är självklart att räntan innehåller en riskpremie. 2 I promemorian undersöks inte närmare hur denna riskpremie skulle kunna beräknas. Advokatsamfundet ifrågasätter om inte utredningen i denna del kunde göras grundligare, exempelvis genom att räntan analytiskt kopplades ihop med kapitaltäckningen och likviditetsbehovet avseende krediten. På så sätt kunde eventuellt riskpremien operationaliseras till kapital- och likviditetskostnaden för i alla fall kreditgivare som omfattas av kapital- och likviditetskrav I promemorian uttalas att en värdeminskning på säkerheterna inte i och för sig skulle medföra någon skada för långivaren bara en viss risk för skada (s. 78). Denna uppfattning kan ifrågasättas. Som promemorian konstaterar finansieras svenska bolån till största delen av utgivning av säkerställda obligationer (s. 84). För bolåneinstitut som finansierar sig genom säkerställda obligationer gäller de belåningsgrader som framgår av 3 kap. 7 lagen om säkerställda obligationer för att hypotekslån ska få ingå i den säker-hetsmassa som obligationsinnehavarna har förmånsrätt i (se lagens 3 kap. 8 ). Om säkerheternas värde sjunker tillräckligt mycket kan alltså kreditgivaren drabbas av kostnader för att fylla på säkerhetsmassan för de säkerställda obligationerna, också utan att ha lidit någon förlust avseende en viss kredit. Sådana kostnader kan också uppkomma om låntagaren betalar tillbaka sitt lån i förtid, eftersom kreditgivaren då kan behöva skaffa annan tillgång som uppfyller kraven för att få ingå i säkerhetsmassan för säkerställda obligationer Som Advokatsamfundet tidigare har påpekat vid ett flertal tillfällen,3 bör lagstiftnings-åtgärder därför vidtas för att samla samtliga dessa regler som alltmer hänger samman och som på grund av konvergensen mellan olika finansiella verksamhetsgrenar i allt större utsträckning måste beaktas sammantaget i en samlad finansmarknadslagstiftning. Därigenom skulle de skilda regelverken kunna samordnas, förståelsen för desamma öka samt förbiseenden, inkonsekvenser och dubbelregleringar lättare undvikas. På ett övergripande plan vill Advokatsamfundet hänvisa till utvecklingen i vissa andra länder i Europa där i princip alla regler som berör de finansiella marknaderna samlats i en lag. Exempel på detta är Code monétaire et financier i Frankrike och Financial Services and Markets Act i Storbritannien. Förslag om liknande reformer har för de finansiella marknaderna 2 Se t.ex. D. Hanqvist, Finansmarknadens referensräntor särskilt om Stibor, Juridisk Publikation 1/ 2013, s. 83 ff., med hänvisningar. 3 Se Advokatsamfundets remissyttrande i Fi2005/6495, Fi2006/2506, Fi2006/3480, Ju2008/10607/L2, Fi2010/799, Fi2010/4807, Fi2012/3710, Fi2013/208 och Fi2013/329.

6 6 förts fram i litteraturen och i den allmänjuridiska debatten 4 samt i princip fått stöd från regeringshåll. 5 SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg 4 Se exempelvis J. Perkins, The Morality of Commercial Lawmaking, Butterworth s Journal of International Banking and Finance Law 2005, s. 456 samt D. Hanqvist, Näringsrättens splittring exemplet med de finansiella marknaderna, Förvaltningsrättslig tidskrift 2006, s Se prop. 2006/07:5 s. 320 och prop. 2009/10:220 s. 75.