Stockholm den 8 september 2015

Transkript

1 R-2015/1072 Stockholm den 8 september 2015 Till Finansdepartementet Fi2015/3438 Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 22 juni 2015 beretts tillfälle att avge yttrande över promemorian Förstärkt insättningsgaranti. Promemorian behandlar i allt väsentligt implementeringen av direktiv 2014/49/EU (direktivet). Utrymmet för mer principiella synpunkter på det materiella innehållet i de lagändringar som promemorian föreslår, är därför begränsat. Advokatsamfundet vill dock framföra dels synpunkter av principiell natur av ett processuellt slag avseende hur regeringen såsom Sveriges representant agerar i allmänhet när direktiv antas, dels vissa mer tekniskt präglade synpunkter på promemorians lagförslag och motiv. 1. Processuella synpunkter 1.1 EU-direktiv antas visserligen gemensamt av parlamentet och rådet på kommissionens initiativ. Medlemsstaternas regeringar såsom medlemmar av rådet deltar därför i utformningen av lagstiftningen och i själva antagandet. Den svenska regeringen får därför antas ha full insyn i vad som motiverar de olika bestämmelserna i ett direktiv, förordning eller annan rättsakt. Det får också antas att den svenska regeringen inom ramen för förhandlingarna om en ny rättsakt, har beslutat sig för vilken linje som ligger i svenskt intresse att driva. Detta i sin tur medför att regeringen i propositionen eller i promemorior, som tas fram inom Regeringskansliet, kan redogöra för motiven för varje bestämmelse i rättsakten oavsett vad rättsakten själv utsäger och på vilket sätt svenska intressen inte har fått genomslag i rättsakternas slutliga utformning.

2 2 1.2 Av rättssäkerhetsskäl är det angeläget att de motiv som ligger till grund för unionens rättsakter blir kända. Motiven till lagstiftningen är inte endast vägledande för tillämpningen och tolkningen av svensk lagstiftning utan också kanske i ännu högre grad av unionsrättslig lagstiftning. Regeringen och Regeringskansliet borde därför som utgångspunkt alltid i propositioner och promemorior redogöra för motiven för unionsrättslig lagstiftning. Så har inte skett i promemorian. 1.3 Angivande av motiven liksom angivande av i vilken grad svenska intressen har blivit tillgodosedda i den unionsrättsliga lagstiftningen, är viktigt för utkrävandet av politiskt dvs. demokratiskt ansvar av såväl rådet och kommissionen som parlamentet från medborgarnas/väljarnas och övriga allmänhetens sida, liksom för riksdagens, svenska väljares och svensk allmänhets kontroll av hur regeringen tillvaratar svenska intressen inom rådet. Eftersom motiv liksom tillfredsställandet av svenska intressen inte öppet redovisas av regeringen eller Regeringskansliet, försvåras den demokratiska kontrollen av en väsentlig del av den offentliga makten drastiskt. Advokatsamfundet anser att en annan ordning som möjliggör en verksam demokratisk kontroll av regeringen och unionsinstitutionernas lagstiftning, bättre motsvarar regeringsformens bestämmelser om folksuveränitet. 2. Övriga synpunkter Advokatsamfundet har vissa synpunkter på hur lagtexten i promemorians förslag närmare har utformats, liksom på vissa delar av promemorian i övrigt. Förslaget till 3 lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti I paragrafens andra stycke föreslår promemorian att en ny punkt 3 införs, som hänvisar till artikel 6.2 i direktivet. Advokatsamfundet anser att denna lagstiftningsteknik är olämplig, eftersom den försvårar läsningen av en svensk författning. Författningens hela text framgår på detta sätt inte av Svensk författningssamling. En sådan teknik försvårar för medborgarna att få tillgång till gällande författningar och förefaller även onödigt, eftersom artikelns lydelse är känd och kan återges i själva författningen. 2.3 Förslaget till 5 lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti I paragrafen föreslår promemorian bl.a. att en ny punkt 9 införs. I denna punkt omnämns en pensionsfond. Det är oklart vilket slags institution som här avses. I Sverige tillhandahålls pensioner inte genom värdepappersfonder eller alternativa investeringsfonder (som omnämns i den föreslagna punkten 8) utan förutom genom AP-fonderna livförsäkringsbolag, försäkringsföreningar och tryggandestiftelser. Om det är dessa institutioner som avses, borde detta framgå av lagtexten.

3 3 2.4 Förslaget till 15 a lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti Av paragrafen framgår inte vem som är adressat, dvs. vem som är skyldig att se till att kraven i paragrafen uppfylls. 2.5 Promemorian s. 32 Det aktuella tilläggsbeloppet har i promemorian satts till ett fast belopp, fem miljoner kronor. Detta ska ha beräknats utifrån genomsnittspriser för villor och lägenheter i Storstockholm. Advokatsamfundet ifrågasätter huruvida detta är lämpligt. Det kan naturligtvis befaras att priserna på bostäder i Storstockholm kommer att stiga över överskådlig framtid. Om så sker, kan det aktuella beloppet snabbt bli för lågt för att uppnå det sociala skyddssyfte, som motiverar att det alls införs. En prisstegring innebär att de överväganden som ursprungligen motiverade beloppet, inte längre kommer att vara relevanta; och då blir också beloppet irrelevant och inte längre adekvat för syftet. En annan lösning som bättre uppfyller syftet med regleringen, är att beloppet periodiskt beräknas utifrån en formel som fångar samma faktorer som den ursprungliga tanken i likhet med t.ex. prisbasbeloppet så att syftet med regleringen kan uppfyllas oavsett prisförändringarna. Beloppet kan fastställas av t.ex. garantimyndigheten, dvs. Riksgäldskontoret. Emellertid kan det vara olämpligt att den myndighet som är skyldig att betala ut beloppet också beräknar och fastställer det och därmed så att säga agerar i egen sak. Beloppet skulle i stället kunna fastställas av Finansinspektionen. Redan i dag beräknar och fastställer inspektionen en rad värden av besläktat slag inom ramen för kapitaltäckningskraven och myndigheten måste under alla omständigheter följa utvecklingen på fastighetsmarknaden för att fullgöra sitt uppdrag inom den makroprudentiella tillsynen och för tillsynen av utgivarna av säkerställda obligationer, som vad gäller tillgångar i form av hypotekslån i den s.k. säkerhetsmassan är underkastade begränsningar vad gäller belåningsgrad (se 3 kap. 3 lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer och 3 kap. Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2013:1) om säkerställda obligationer). 2.6 Promemorian s. 37 f. Redan tidigare gäller att garantimyndigheten ska placera inbetalda avgifter på räntebärande konto i Riksgäldskontoret. Denna ordning ska enligt promemorian bestå. Garantimyndigheten är i själva verket Riksgäldskontoret. Riksgäldskontoret förväntas således placera pengarna hos sig själv och betala ränta till sig själv. Eftersom statliga myndigheter saknar egen juridisk personlighet de utgör en del av staten som juridisk person skulle samma förhållande att staten placerar pengar hos sig själv och betalar ränta till sig själv uppkomma även om garantimyndigheten gjordes till en myndighet separat från Riksgäldskontoret. Resultatet blir även detsamma om pengarna placeras i skuldförbindelser utfärdade av staten konto i Riksgäldskontoret är en statens skuld och det är

4 4 Riksgäldskontoret som utfärdar statens löpande skuldförbindelser. Nu gällande och den föreslagna fortsatta hanteringen innebär endast en omfördelning inom statens budget, tillsammans med ett statens tillskott till garantin i form av räntan. Likaså gäller redan nu och föreslås i promemorian fortsatt gälla att garantimyndigheten får låna i Riksgäldskontoret, dvs. att staten lånar av sig själv. Eftersom staten därigenom får kreditrisk på sig själv, kommer ett eventuellt underskott (betalningsoförmåga) hos garantimyndigheten (dvs. staten) behöva täckas av staten själv. Regleringen innebär endast om än uttryckt på ett krångligt och, i juridiska termer, mycket oklart, sätt att staten garanterar att insättningsgarantin inte kommer att sakna pengar för utbetalningar av garanterade belopp. 2.7 Promemorian s. 44 I promemorian sägs att garanterade belopp i annan valuta än svenska kronor ska betalas ut i kronor och räknas om till kronor till den valutakurs [ ] som gällde dagen för ersättningsrättens inträde. På valutamarknaden finns inte en enda omräkningskurs för olika valutapar för vissa valutapar finns ingen omräkningskurs, utan växlingen görs via en annan valuta, vanligen amerikanska dollar. Kursen varierar med parterna, platsen och tidpunkt under dygnet. En regel med den i promemorian föreslagna lydelsen, är därför i hög grad mångtydig och kan inte utan vidare tillämpas och förväntas ge upphov till tvister beträffande vilken kurs som ska tillämpas. 2.8 Effektiv I de svenska språkversionerna av unionens rättsakter och därefter också i den implementerande svenska lagstiftningen återfinns ofta ord som effektiv och effektivitet. Detta ordval är emellertid felaktigt. I t.ex. de engelsk-, tysk- och franskspråkiga versionerna av rättsakterna motsvaras det svenska effektiv inte av efficient/effizient/efficient (som betyder just effektivt, dvs. som använder minsta mängd resurser ) utan av effective/wirksam/efficace såsom i artikel 14.6 i direktivet, vilket betyder verksam, som uppnår avsedd effekt eller verkan. 1 I promemorian används effektiv (med avledningar) i båda dessa betydelser och i oklar betydelse: Ordet används: i likhet med direktivets svenskspråkiga version inkorrekt i samband med att innehållet i direktivets artikel 14.6 redovisas (se s. 46 och 53); korrekt på s. 20 ( Uppdraget innefattade att göra en översyn av vilka åtgärder som krävs för att ytterligare effektivisera regelverket för och tillsynen av sådana institut som tar emot insättningar som omfattas av insättnings- 1 Frågan har uppmärksammats i den rättsvetenskapliga litteraturen; se t.ex. D. Hanqvist, Suum cuique Syntetisk konkurrens i el- och naturgasnät, Förvaltningsrättslig tidskrift 2014, s. 83 och Obligatorisk fullständig rapportering av derivattransaktioner, Juridisk publikation 2014, not 104.

5 5 garantisystemet för att bättre kunna uppnå målet om ett gott konsumentskydd och stabilitet inom det finansiella systemet ); och i oklar betydelse på s. 44 ( En säker, snabb och effektiv utbetalningsmetod vid ett ersättningsfall är kontoöverföring till den ersättningsberättigades konto i ett annat institut avses billig eller verksam?) och s. 54 ( Det krävs effektiva utbetalningsmetoder för att kunna uppfylla insättningsgarantidirektivets krav på kortare frister för utbetalning vid ett ersättningsfall, dvs. ska utbetalningsmetoderna vara snabba och billiga eller verksamma?). SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg