Revisionsrapport Oxelösunds kommun

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av investeringsprojekt Ramdalen simhallen etapp III Lars Edgren Oxelösunds kommun

2 Innehållsförteckning 1 Sammanfattning 1 2 Inledning Bakgrund och revisionsfrågor Metod och avgränsning 2 3 Övergripande projektstyrning 2 4 Bakgrund till projektet 3 5 Beslut 4 6 Upphandling 5 7 Kostnader Slutredovisning 6 8 Bygglov 7 9 Byggprocessen 7

3 1 Sammanfattning Revisorerna i Oxelösunds kommun har gett PwC i uppdrag att genomföra en granskning avseende intern kontroll och verkställighet avseende ett investeringsprojekt. Syftet med granskningen har varit att granska och bedöma om: den interna kontrollen avseende investerings/byggprojekt är tillfredställande? Finns beslutade övergripande styrande/stödjande regler/riktlinjer? den interna kontrollen avseende byggprocessen är tillfredställande? Finns beslutade styrande/stödjande regler/riktlinjer? Verifiering av följsamhet mot lagstiftning och kommunala styrdokument sker i investerings/byggprojektet. Vår sammanfattande bedömning avseende revisionsfrågorna är följande: Vi bedömer att kommunstyrelsen har en tillfredsställande intern kontroll avseende själva utförandet av investeringsprojektet (Produktions/byggprocessen). Här finns beslutade riktlinjer (projektplanen). Finansiering/medelsanvisning följer styrdokumentet Mål och budget. Kommunen har däremot inget styrdokument för planerings- och projekteringsdelen av investeringsprocessen (arbetsgrupper, verksamhetens deltagande och ansvar och roller i planering och projektering, beslut om entreprenadform, upphandlingsform och ersättningsform, ekonomiska beräkningar/kalkyler). Avseende granskningen f ö påtalas att det vid överskridande av investeringsprojekt finns i mål och budget angivet hur överskridande av projekt ska kommuniceras. I dagsläget är det beslutsattestanten som avgör omfattningen och godkänner anslagsöverskridanden, vilket tillsammans med finansieringen är styrelsens uppgift. Det är inte god intern kontroll att ett anslagsöverskridande blir känt först i samband med slutredovisningen. Kommunen bör utveckla en rutin för hantering av anslagsöverskridanden. Rutinen bör för byggprojekt även omfatta ianspråktagande av de medel som är avsatta för oförutsedda kostnader. 1 av 7

4 2 Inledning 2.1 Bakgrund och revisionsfrågor Kommunens revisorer har gett Kommunal sektor inom PwC i uppdrag att genomföra en granskning av byggprocessen kring byggprojektet Ramdalen, simhallen etapp III. Syftet med granskningen är att följa byggprocessens olika skeden. Inom skedena har beslutsprocesser, ekonomiska avstämningar, upphandlingar mm granskats. Produktions skede är avstämt entreprenadjuridiskt. Granskningen skall besvara följande revisionsfrågor: är den interna kontrollen avseende investerings/byggprojekt tillfredställande? Finns beslutade övergripande styrande/stödjande regler/riktlinjer? Beslut uppföljning - återrapportering är den interna kontrollen avseende byggprocessen tillfredställande? Finns beslutade styrande/stödjande regler/riktlinjer? Verifiering av följsamhet mot lagstiftning och kommunala styrdokument sker i investerings/byggprojektet. 2.2 Metod och avgränsning Granskningen genomförs genom intervjuer med ansvariga handläggare på olika nivåer samt studier av dokument från byggprocessens olika delar samt upphandlingen. 3 Övergripande projektstyrning Rutiner för investeringsprojekt (anläggnings-, bygg- eller installationsprojekt i entreprenadform) kan översiktligt indelas i tre delar. Den första delen avser den del av investeringen som avser följsamhet mot god redovisningssed. Den andra delen gäller den s k planeringsfasen och den tredje har en mer tydlig koppling mot entreprenadens produktions del. Del ett avser investeringsprojektens tillblivelse och de beslut som därpå följer. Hanteringen kring denna process återfinns normalt i en kommuns ekonomistyrningsregler. För Oxelösunds del återfinns detta i Mål och budget. 2 av 7

5 Här kan noteras att uppföljning av investeringar görs fyra gånger per år i april, augusti, oktober och december. Under rubriken avvikelse i investeringsbudget, att ex vis ett anslag kommer att bli otillräckligt, eller att betydande förskjutningar i projektets genomförande kan befaras, ska förhållandet anmälas till kommunstyrelsen. Del två avser den del som kanske är det viktigaste i ett investeringsprojekt av entreprenadkaraktär. Här planeras och projekteras för projektets gestaltning, system mm. I vissa fall görs även en programhandling för samband och funktioner osv. Del tre avser den del som avser själva tillblivelsen/produktionen/byggfasen. I samband med denna process upprättas när det gäller anläggnings-, installations- eller byggentreprenad en projektplan som följer ett förutbestämt mönster. Projektplanen är det övergripande projektdokumentet. Projektplanen för simhallen etapp III är upprättad före byggstart och efter upphandling av entreprenör. Den styrning som finns för del ett och del tre finns inte på motsvarande sätt för del två. Planen redogör för vad som ska göras, vem som gör vad inom projektet samt hur det ska göras. Planen upptar ett tiotal huvudrubriker som alltid ska var medtagna. Följande rubriker ska finnas angivna i projektplanen: Inledning Projektbeskrivning Organisation Resurser Tidsplan Huvudaktiviteter och milstolpar Projektarbetssätt Överlämning Uppföljning Information, kommunikation och dokumentation Kommunen har ingen egen personal som kan handlägga investeringsprojekt av byggkaraktär. I samband med ett byggprojekt upprättas en överenskommelse mellan kommunen och kommunens bostadsbolag, Kustbostäder om uppdragets omfattning. Överenskommelsen har en avtalsutformning. I projekten handlägger kommunens upphandlingsavdelning dock upphandlingen och står för tilldelningsbesked mm även i de fall projektet/upphandlingen gäller bolaget. 4 Bakgrund till projektet Ramdalens simanläggning är uppförd under åren Under 2007 färdigställde en fristående konsultfirma ett utredningsuppdrag avseende en ev framtida renovering av 3 av 7

6 anläggningen. Uppdragsbeställningen gick via en arkitektfirma som kommunen hade ramavtal med. Syftet med uppdraget var att inhämta underlag, i form av en statusbedömning av anläggningen, inför diskussioner med bl a SSAB och Hamnen som också hade intresse i en fungerande badanläggning. Under åren har vissa delar av anläggningen upprustats i två etapper. I den första etappen har SSAB och Hamnen varit delaktig. Kustbostäder har av kommunen via en tjänsteskrivelse (kommunchefen) av erhållit uppdrag omfattande projektering, upphandling av projektledning samt byggledning mm. Uppdraget omfattar även att utvärdera och sammanställa inlämnade anbud samt att upprätta förslag till kontrakt/beställningsskrivelse mm. Uppdraget omfattade vid detta tillfälle inte själva genomförandet (entreprenaden). Ny uppdragsbeskrivning planerade kommunen att upprätta efter beslut om igångsättning. Ny uppdragsbeskrivning (överenskommelse avseende uppdrag att tillhandahålla projektledning för upprustning av Ramdalsanläggningen) är daterad och undertecknad av kommunchefen. Uppdraget definieras som tillhandahållande av projektledning, byggledare, kvalitetsansvarig samt administration av projektet. I uppdraget ingår kontinuerlig rapportering tillbeställaren. För projektets genomförande har en styrgrupp tillskapats bestående av ekonomi- och kultur/fritidschef från kommunen samt VD, projektledare och byggledare från Kustbostäder. Projektet finns sammanfattat i en projektplan som omfattar projektbeskrivning, organisation, resurser (ekonomi) tidsplan, mm. 5 Beslut I kommunstyrelsen , enligt 141 redovisades slutkostnaderna för etapperna I och II. I samband med redovisningen redovisades att det pågick arbete med att ta fram handlingar på resterande del av anläggningen , 35 beslutar kommunstyrelsen att ombyggnationen av anläggningens sport och simhall skall påbörjas tidigast i april 2012 samt att de investeringsmedel som avsatts i budget ska flyttas över till nästa år lämnas av VD på Kustbostäder en lägesrapport till kommunstyrelsen ( 99) om anläggningen. Kommunstyrelsen beslutar enligt 199, att beslutet från upphävs samt att kommunchefen får i uppdrag att fortsätta förhandlingen med anlitad entreprenör angående ombyggnation av sporthallsdelen. Kommunchefen får även i uppdrag att undersöka fler finansieringsmöjligheter , enligt 88 beslutar fullmäktige att styrelsen får i uppdrag att genomföra ombyggnation av bad och gym. Kostnaden för ombyggnation av simhallen ge- 4 av 7

7 nomförs till en utgift 46,4 miljoner kronor samt oförutsett om 5,7 miljoner kronor. Finansieringen sker för 2011 ur mål & budget. Finansieringen för 2012, 32,1 miljoner kronor sker genom att investeringsutgiften förs in i mål & budget Fullmäktige beslutar även att projektet skall följa den projektmodell som antogs av Kf informerar VD och projektledaren på Kustbostäder om de pågående arbetena. Såvitt vad protokollen visar har inte projektets överskridande anmälts till kommunstyrelsen. 6 Upphandling Projekteringen (arkitekt) är upphandlad via ett ramavtal. Underkonsulter är upphandlade av arkitekten. Entreprenadupphandlingen är genomförd som en öppen upphandling. Entreprenad upphandlingen följer lagregelverket på ett tillfredställande sätt. Förfrågningsunderlagets administrativa (AF) är upprättad av den ramupphandlade arkitekten. Av granskningen framkommer: Enligt AFB.11 har angivits att anbud kan komma att antas utan föregående förhandling. Vid öppen upphandling är förhandling dock inte möjlig. Det går inte av anbud, öppningsprotokoll eller försändelse avgöra vilket datum anbudet inkommit 7 Kostnader I december 2007 upprättades den första ekonomiska beräkningen i form av en kostnadsbedömning. Kostnadsbedömningen är upprättad av den konsult som utredde det framtida renoveringsbehovet för anläggningen. Bedömningen omfattade kostnader om ca kronor och avsåg såväl bad- som sporthall. Under projekteringens gång upprättade anlitad arkitekt en ny kostnadsbedömning daterad , för bad- och sportanläggningen. Bedömningen slutade på kronor varav för badet kronor. I samband med entreprenadupphandlingen upprättades en kostnadssammanställning baserad på inkommet anbud och beräkning av byggherrekostnader. Samman- 5 av 7

8 ställningen omfattade entreprenadkostnader om miljoner kronor samt byggherrekostnader inkl oförutsett om miljoner kronor. 7.1 Slutredovisning Kustbostäder, som ansvarig för genomförandet av projektet, har upprättat en slutredovisning. Av slutredovisningen framgår att den totala kostnaden för projektet uppgår till kronor (se tabell slutredovisning). Tabell: slutredovisning Budgetkalkyl Slutkostnad Byggherrekostnader Entreprenadkostnad Oförutsett S:a Summa kostnader enligt budgetkalkyl motsvarar den kostnadssammanställning som upprättades efter upphandlingen av entreprenaden (kostnadssammanställning baserad på inkommet anbud och beräkning av byggherrekostnader). Av slutredovisningen framkommer att byggherrekostnaderna är lägre än budgetkalkyl. Den slutliga entreprenadkostnaden överensstämmer i stort med entreprenörens anbud. Oförutsett överstiger kalkylerat med ca 1,9 miljoner kronor. Överskridandet motiveras i första hand av kostnader som blev högre än beräknat för asbestsanering och den forcering av byggarbetena detta medförde. Bland oförutsedda kostnader kan även noteras utbyte av fjärrvärmeväxlare som inte initialt kalkylerats samt större vattenlekutrymme för barn och relining av dåliga avloppsledningar. Såvitt granskningen visar ingår dock inte projekteringen i projektkostnaden. Överskridandet innebär ett överskridande av såväl kontraktsumman inklusive oförutsett för projektet som den anslagsram Kf beviljat enligt beslut 88, Kommunens delegationsordning påvisar ingen möjlighet för någon delegat att attestera kostnader som innebär överskridande av beviljad anslagsram. Mål och budget anger hur överskridanden i investeringsprojekt ska kommuniceras. Såvitt granskningen har detta inte följts. 1 bygglov, projektledning, byggledning, kvalitetsansvarige BAS, besiktning, färgsättningskostnad, brandskyddsprojektering, mm 6 av 7

9 8 Bygglov Enligt AFD.161 skall beställaren svara för att nödvändigt bygglov finns. Godkänt bygglov har erhållits Bygglovet avser en fasadändring. På simhallens östra fasad har upptagits ett nytt fönster samt ett nytt dörrparti som skall användas som nödutgång från simhallens gym. 9 Byggprocessen Byggstart för projektets påbörjande har angivits till 18 oktober Godkännande och överlämnande av entreprenaden ägde rum den 27 augusti 2012 Beställaren och antagen entreprenören har fört förhandlingar om entreprenadens omfattning i försök att hitta alternativa lösningar på utförande och material som kan sänka kostnaderna utan att för den sakens skull frångå förfrågningsunderlagets kvalitetskrav (AFD.21) eller att påverka verksamhetens förutsättningar att bedriva avsedd verksamhet. Framförhandlade förändringar har dock inte inneburit att entreprenaden påverkats på ett väsentligt sätt. Entreprenören har fört dagbok. Entreprenören har också ansvarat för byggmötesprotokollen (33 st). Entreprenaden har granskats avseende vad förfrågningsunderlaget specificerat entreprenadjuridiskt. AFB.313 med rubriken komplettering av anbud upptar ett antal handlingar som ska överlämna still beställaren. Alla de handlingar som kan anses nödvändiga har överlämnats till beställaren. De som inte överlämnats har ingen direkt påverkan på entreprenaden utan nödvändigheten av ett överlämnande är mer av formell upphandlingskaraktär. AFB.51 upptar handlingar som ska överlämnas och som avser prövning av anbudsgivare. Föreskrivna handlingar är överlämnade. I förfrågningsunderlaget under rubriken Entreprenadföreskrifter vid totalentreprenad (AFD) finns mer föreskrivet som entreprenören ska tillhandahålla eller utföra. Vad som är föreskrivet påminner i stort om särskilda kontraktsvillkor. Tillhandahållande eller utförande sker då mer löpande under entreprenadtiden eller efter. 7 av 7