Roger Andersson Anförande Botkyrka kommuns heldagskonferens kring Blommanprojekten

Transkript

1 1 Roger Andersson Anförande Botkyrka kommuns heldagskonferens kring Blommanprojekten Jag är inbjuden att ge min syn på behovet av en statlig urbanpolitik. Att döma av statsministerns ord vid regeringskonferensen här i Hallunda Folkets Hus för tre månader sedan kan vi förvänta oss att någon form av statlig urbanpolitik lanseras i samband med den utlovade propositionen senare i maj. Om detta vet jag dock mycket lite idag. Jag har också lovat att säga några ord om Botkyrka. Jag skrev under hösten en liten uppsats om rörligheten till, från och inom kommunen, en uppsats som trycks i dagarna. Jag har sedan dess också byggt upp en förnämlig ny databas som ger ovanligt goda möjligheter att analysera dynamiken i Stockholmsområdet med avseende både på sysselsättning och boende. Jag kommer att presentera en del data som baseras på uppsatsen och på denna nya databas. Behövs en statlig urbanpolitik? Många länder har en lång tradition av en geografiskt riktad inrikespolitik. Vanligen är sådan statlig politik av två slag: regionalpolitik respektive urbanpolitik. I de glesbefolkade nordiska länderna, med kort urban historia, har regionalpolitiken sedan länge haft en etablerad ställning som eget politikområde, med allt vad som följer med detta; egen budget, utpekat statsråd, parlamentsdebatter, verksansvar, massmediabevakning. Någon statlig urbanpolitik har dock varit svår att urskilja. Städerna, och då särskilt storstäderna, har ofta ställts mot glesbygden och regionerna i norr, och mer som regel än undantag har de fått bära hundhuvudet för glesbygdens problem. Det har ju varit till städerna som utflyttarna sökt sig... Också de samhällsvetenskapliga forskarna i Norden inte minst då företrädare för mitt eget ämne, kulturgeograferna har visat de regionala obalanserna och den ojämna regionala utvecklingen bra mycket större forskningsintresse än stadsproblemen och obalanserna inom städerna. Det är sannolikt slut med detta. Inte för att de regionala obalanserna blivit mindre utan därför att storstädernas problemkarta i det sena 1900-talet mer än väl kan matcha glesbygdens, och därför att c:a en tredjedel av befolkningen numera bor i de tre svenska storstadsområdena.

2 2 Man kan kanske beklaga avsaknaden av en urbanpolitik i Sverige, men man bör samtidigt åtminstone som forskare försöka förstå varför politikområdet inte förefallit lika centralt här som längre söderut i Europa. Fyra faktorer är särskilt viktiga, och alla har att göra med frågan om urbanpolitikens relevans i ett land som Sverige. 1. Först och främst är landet till ytan stort, urbaniseringen var sen och städerna är små. 2. För det andra har den svenska förvaltningstraditionen, där städerna och kommunerna haft såväl egen beskattningsrätt som stor makt över de lokala besluten, inneburit att urbanpolitik setts som en kommunal/lokal och inte en statlig/nationell fråga. 3. För det tredje har Sverige de senaste decennierna bedrivit en socialt utjämnande politik, en generell välfärdspolitik på en internationellt sett hög ambitionsnivå. Små sociala skillnader betyder nästan alltid mindre grad av bostadssegregation och mindre geografisk uppdelning mellan olika samhällsskikt. Därmed har också kvalitén i skol- och omsorgssektorn varierat mindre från bostadsområde till bostadsområde i svenska städer jämfört med kontinentens och Storbritanniens städer. 4. För det fjärde har en aktiv sysselsättnings- och bostadspolitik varit hörnstenar i efterkrigstidens politik. Den låga arbetslösheten men också det offentligas starka kontroll över mark- och byggfrågor har i praktiken lett till att problem som i andra länder diskuteras som typiskt urbana problem inte varit påträngande här. Våra inner city problems försvann med få undantag med 1960-talets saneringsvåg i städerna, och med Stockholm som ett periodvis viktigt undantag bostadsbristen fick i huvudsak sin lösning med miljonprogrammet. Åtminstone två av dessa fyra faktorer är nu förändrade. Den generella välfärdspolitiken är på flertalet områden lika generell men mindre ambitiös och den fulla sysselsättningen är idag långt ifrån en realitet. Vidgade resursskillnader mellan hushåll förstärker tendenserna till en geografisk uppdelning mellan de som har och inte har. Bostadssegregationen drivs av inkomst- och förmögenhetsskillnader även om hushållens önskemål också kan variera med ålder, kön, hushållsstorlek, arbete, fritidsintressen mm. Detta innebär, att när välfärdspolitiken blir mindre generell kommer kraven på selektiv politik att öka, och inte minst krav på en geografiskt selektiv politik. Det uppstår fattigdomsfickor och exkluderingstendenser och dessa har sin tydliga geografi: bostadsområden med hög andel arbetslösa har också höga andelar lågutbildade, många

3 3 förtidspensionärer och högt ohälsotal. När samtidigt kommunernas ekonomi inte kan svara upp mot problembilden riktas kraven mot staten. Också en annan av ovanstående fyra faktorer genomgår sakta men säkert en förändring. De stora städerna växer. Om än inte alltid till folkmängd så definitivt till ytan. Stockholms arbetsmarknadsregion omfattar nu 26 kommuner, Malmö 16 och Göteborg 15. Förvaltningstraditionen, där kommunerna sköter sitt avgränsade territorium, passar här allt sämre för att hantera de verkliga funktionella regionerna. Så länge skatteutjämningssystemet samt det statsfinansiellt neutrala systemet med strukturkostnadsutjämning mellan kommunerna kan upprätthållas kan dock de inom-regionala klasskillnaderna någorlunda hanteras utan dramatiska nedskärningar i kommunal verksamhet. Den interna segregationen av arbetsplatser och boende inom respektive storstadsregion har dock med tiden kommit att försvåra formulerandet av en samlad urban-politisk strategi (kan Vellinge och Malmö kommun samarbeta kring integrationsfrågor; kan Kungsbacka och Göteborg?; Danderyd och Botkyrka? Lösningar på storstädernas problem är sällan inomkommunala utan mellankommunala. Krav har därför rests på ett stärkande av den regionala beslutsmakten kring dessa städer, krav som i Malmös och Göteborgs fall nu omsatts i bildandet av nya länsstrukturer. Länsstrukturen må ha viss betydelse för att säkerställa goda rambetingelser för storstadsområdenas ekonomiska utveckling, men den är av mindre intresse när det gäller den sociala utvecklingen och integrationspolitiken. Behovet av en statlig urbanpolitik: exemplet etnisk boendesegregering Huvudansvaret för städernas ekonomiska och sociala utveckling kommer säkerligen att förbli på den lokala och regionala nivån, men eftersom staten direkt och indirekt alltid påverkar denna utveckling vore det önskvärt om denna påverkan skedde mer samlat och mer strategiskt genomtänkt än vad som hittills varit fallet. Jag skall ta ett exempel från ett område där jag och mina kollegor bedrivit forskning under 1990-talet: den etniska boendesegregeringen. I politiska dokument, i debatter och i forskningsrapporter har uttycket invandrartäta bostadsområden blivit synonymt med den etniska boendesegregeringen. Aleksandra Pascalidou har antagligen för att bryta den negativa stämpel som beteckningen medfört valt att i Mosaiksammanhang istället tala om invandrarrika förorter. Det låter i och för sig trevligare att vara rik

4 4 än tät men ordvalet missar ändå enligt min mening att rätt karaktärisera dessa områden. Både invandartät och invandarrrik fäster uppmärksamheten på de invandrade och inte på det svenska samhället och majoritetsbefolkningen, som aktiv del i segregeringsprocesserna. Jag har föreslagit beteckningen svenskglesa områden därför att våra miljonprogramområden under en längre tid karaktäriserats av en kraftig utflyttning av hushåll med svensk bakgrund och att det är en analys av denna utflyttning som bäst ger svar på frågan vad som orsakat dagens situation. [Figur 1 visar befolkningsutvecklingen för personer födda i Sverige i större delen av Stockholms län. För den läsare som väl känner Stockholmsområdets geografi torde det framgå att samtliga miljonprogramområden, däribland Rinkeby, Tensta, Skärholmen, Flemingsberg, Jordbro, Rågsved och stora delar av Botkyrka, uppvisar kraftig minskning av den svenskfödda befolkningen. Den svenskfödda befolkingen växer i stället dels i de centrala delarna av Stockholm, dels i glesare befolkade delar av södra och östra delen av regionen.] Min tid medger inte att jag här försöker återge detaljerna i det komplex av faktorer som medverkat till att skapa de svenskglesa bostadsområdena. Mer utförligt resonemang kring detta finns återgivet i alla de tre statliga utredningar som intresserat sig för problemet; den invandrarpolitiska kommittén, den bostadspolitiska utredningen och senast storstadskommittén. I sammandrag vill jag dock lyfta fram fem aspekter (se figur 2).

5 5 Figur 1. Befolkningsförändring i Stockholms län för personer födda i Sverige 500 to 2520 (26) 50 to 500 (172) -50 to 50 (429) -500 to -50 (244) to -500 (18) Kommentar: Kartan visar de centralare delarna av länet. Den svenskfödda befolkningen minskar kraftigt i miljonprogramområdena och ökar markant i innerstaden, samt i glesare befolkade delar. 1. För det första måste vi betona processaspekten, dvs att situationen har växt fram under en längre tid men med trösklar och snabba språng under vissa skeden de senaste 30 åren. 2. För det andra måste vi betona, att segregeringens effekter också blir dess orsak i en kommande fas. Jag har t.ex. visat hur den etniska boendesegregeringen i Malmö medför att en majoritet av de hemspråksberättigade barnen går i skolor där barn med svenskt ursprung är mycket få och att barn med svenskt urpsrung å andra sidan går i helt svenskdominerade skolor. Det krävs ingen

6 6 större fantasi för att inse att den segregerade staden på detta sätt återskapar sig själv och att hushållen kommer att ta hänsyn till denna situation i sina framtida flyttningsbeslut, dvs de hushåll som har resurser nog att välja och som inte hindras att göra det. Det krävs uthållighet, långsiktighet och resurser om man vill vända dessa trender. Figur 2. En schematisk beskrivning av det dynamiska perspektivet på etnisk boendesegregering. BOSTADS- POLITIK 3 Institutionsgenererade flyttningar ARBETSMARKNADSPOLITIK EKONOMISK POLITIK GENERELL VÄLFÄRDS- POLITIK Hushållens resurser, strategier och behov INVANDRINGS- OCH INVANDRAR- POLITIK Svenskar flyttar ut 1 Segregationsgenererande flyttningar Invandrare flyttar in ÖKAD ANDEL UTLANDSFÖDDA 4 Nätverksgenererade flyttningar 2 Segregationsgenererade flyttningar Sociokulturella konsekvenser Källa: Lätt modifierad version av Andersson & Molina, Vägar in i Sverige, SOU 1996:55

7 7 3. För det tredje baseras inte hushållens bosättningsbeslut endast på verkliga sociala och materiella skillnader mellan olika områden, t.ex. bostadskostnader, situationen i skolan, hustyper, arkitektur etc, utan också på symboliska konstruktioner. Bostadsområden, liksom grupper av människor, stämplas, stigmatiseras, av folk i allmänhet, av politiker och inte minst av massmedia. Den mentala karta som på detta sätt byggs upp återverkar på flyttningsbeteendet oavsett om kartan råkar stämma med verkligheten eller inte. Min kollega Irene Molina talar om stadens rasifiering för att lyfta fram denna aspekt av skapandet av den etniskt delade staden. En viktig del av rasifieringen är att invandare är heterogena och att den etniska hierarkin på arbets- och bostadsmarknaden bär flera tecken på sortering efter den europeiska/icke-europeiska dimensionen. För Botkyrka visas denna hierarki nedan. Antal personer efter födelseland och typ av bostadsområde i Botkyrka kommun 1995 Födda i Bostadsområden Övriga bostads- Totalt Andel som bor där 1:a generationen områden i ett svenskinvandrare utgör glest område mer än 30% av bef. Sverige % Finland % Turkiet % Chile % Libanon % Irak % Totalt ant. utlf % Totalt, ant inv % Antal områden (11 st) (37 st) (48 st) Källa: Specialbeställda områdesdata, SCB. Kulturgeografiska inst. Uppsala universitet. Geografisk koncentrationsgrad till svenskglesa bostadsområden i Botkyrka kommun 1995 efter födelseland 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Andel av 1:a gen. invandrare Botkyrka kn 30-40% (4 områden) 40-50% (2 områden) Mer än 50% 1:a gen. inv. (5 områden) Andel av de Sverigefödda f. i Finland Turkiet Chile Libanon Irak

8 8 Såväl den reella sociala situationen i miljonprogrammets förorter som de rykten som följer dem utgör bakgrund för vad jag vill kalla segregationsgenererade flyttningar. Det är således flyttningar som beror av uppkomsten av etnisk segregering i en tidigare fas. 4. För det fjärde spelar staten, kommunerna och bostadsföretagen stor roll i dessa processer i egenskap av att de formar regelsystem och finansiella rambetingelser för bostadsmarknaden och hushållens ekonomiska resurser samt i bostadsföretagens fall avgör vilka som får tillträde till bostäder. Särskilt stor roll har härvidlag staten i kraft av sin lagstiftande makt, sitt inflytande på ekonomisk politik, bostadspolitik, socialpolitik mm. 5. För det femte fattar hushåll flyttningsbeslut under inflytande av sina sociala nätverk. I en situation med mycket lågt arbetsmarknadsdeltagande för många invandrade personer delas dessa nätverk starkare än vanligt efter den etniska dimensionen. Närheten till dem som delar ens livssituation och med vilka man kan kommunicera kan bli den enda tryggheten. Jag har i dessa sammanhang talat om nätverksgenererade inflyttningar till vissa bostadsområden, men alltid betonat, dels att segregeringen primärt inte är självvald och att man inte skall se den etniska segregeringen som en kulturell sortering av hushållen. Det är i så fall en märklig sortering, där många av de svenskglesa områdena närmar sig en multietnicitet som inte står FN-skrapan i New York efter. I vart och ett av Stockholmsområdets åtta större miljonprogramområden lever mer än 100 nationaliteter. Det som alltmer förenar dem är glesheten på etniskt svenska hushåll. Att utforma en antisegregeringspolitik Även om den segregerade staden består både av svensktäta medelklassområden och svenskglesa, ekonomiskt fattiga bostadsområden, måste av allt att döma en viktig del av politiken kortsiktigt trots allt fokusera på de senare levnadsrummen. Utifrån den dynamiska förklaringsmodell som diskuterats ovan vill jag påpeka följande. Det är angeläget att bryta den process som jag benämnt segregationsgenererande flyttningar. Jag förespråkar inte assimilation men det vore av flera skäl önskvärt att vända processen till sin motsats. En politik med denna inriktning kan ta fasta på dels den institutionella aspekten som handlar om alltifrån bostadsföretagens roll och bostadsförvaltningens karaktär till den politik som

9 9 rör den generella välfärdspolitiken, bostadspolitiken och andra viktiga ramar för hushållens resurser och flyttningar. För bostadsförvaltare och kommuner tillkommer möjligheten att mer effektivt motverka vad jag benämnt segregationsgenererade flyttningar. Inom detta område faller åtgärder som positivt stödjer barnens socialisering i det svenska samhället, dvs framför allt förskolor och skolor men också kultur- och fritidsliv. Här krävs genomgående en resursförstärkning men också en bättre användning av givna resurser (t.ex. en långt större grad av institutionell samordning, där geografiska områden snarare än byråkratiska sektorer måste bilda ram för planeringen). Jag tolkar de s.k. Blommanpengarna, dvs statens riktade insatser till projektbaserat arbete i ett antal bostadsområden, som en försiktig början på ett omtänkande såväl vad gäller behovet av resursförstärkning, politikens lokala förankring, behovet av institutionella reformer samt det geografiska tänkandet (några tankar om detta finns i Storstadskommitténs rapport SOU 1996:151, s ). Jag vill dock betona, och här delar jag den bostadspolitiska kommitténs förslag, att den statliga interventionen borde vara mer långsiktig och att den borde omformas till något mer än bara metodutveckling. (Se t.ex. min förstudie av statens utvärdering av särskilda insatser i invandrartäta bostadsområden, IN97/1507/IE, ) De nätverksgenererade flyttningar som diskuterades ovan bör däremot inte bli föremål för en riktad politik. Vi vill självfallet inte ha en direkt intervention i vår privata sfär där myndigheter och bostadsföretag talar om vem vi får bo nära och var vi får bo. Nätverken är däremot en central fråga för en långsiktig s.k. integrationspolitik. Först när invandrade personer och deras i Sverige uppväxande barn blir en någorlunda jämlik del av det svenska samhällets sociala nätverk kan vi förvänta oss större effekter på bostadsval, boendekarriärvägar och den etnisk segregerade stadens funktionssätt. Att det senare framför allt handlar om att bryta den exkludering som präglar betydande delar av den invandrade befolkningens relation till arbetsmarknaden är alla överens om. Jag tror att det är bråttom om en framtida fördjupad social kris skall kunna undvikas. Sverige har haft en regionalpolitik, som nu integrerats i EU:s regionalpolitik och strukturfondssystem. Sverige har ingen urbanpolitik, men det framstår som allt mer angeläget att en sådan kan komma till stånd. Bägge dessa två typer av geografiskt inriktad politik delar

10 10 intresset för begreppet avstånd. I glesbygdens och regionalpolitikens fall är det det geografiska avståndet till marknader eller potentiella marknader som utgjort en viktig faktor i problemanalys och förslag till politiska lösningar på problemen. I storstadens fall handlar det snarare om det sociala avståndet till marknaden, som betydande grupper av dess befolkning idag erfar. Att antalet sysselsättningstillfällen och konsumtionsutbud är stort i storstaden hjälper föga när stora delar av marknaden är stängd; p.g.a. faktiska eller påstådda matchningsproblem mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden, p.g.a. diskriminering eller p.g.a. extremt låga inkomstnivåer. Urbanpolitikens viktigaste fråga idag är hur de starka exkluderingstendenserna för invandrade personer på bostads- och arbetsmarknaden skall kunna vändas till en tydlig och bred inkluderingstendens. Med detta vill jag inte ha sagt att exkluderingstendenserna begränsas till storstäderna, men väl att politiken måste bedrivas med en insikt om de specifika omständigheter som råder i de större stadsområdena. Precis som insikerna ökat om att de regionalpolitiska anslagen i statens och EUs budget betyder mindre för den regionala utvecklingen än de samlade effekterna av all annan politik, måste urbanpolitiken baseras på en analys av politikens samlade effekter på olika stadsregioner. Antisegregeringspolitiken är här blott ett exempel, som närmast berör arbetsmarknads, bostads-, social- och integrationspolitiken men där andra exempel utgörs av miljöpolitik, transport- och kommunikationspolitik och skolpolitik. Komplexiteten i frågorna skall inte underskattas men det är hög tid att ge sig i kast med komplexiteten på ett långsiktigt och mer genomtänkt sätt än hittills.