BYRÅKRATI OCH POLITIK: STYRNING, ORGANISATION OCH MAKT. Byråkratiteori och svensk förvaltning

Transkript

1 BYRÅKRATI OCH POLITIK: STYRNING, ORGANISATION OCH MAKT Byråkratiteori och svensk förvaltning

2 Byråkrati ett sammansatt begrepp Rationell organisation Organisatorisk ineffektivitet Tjänstemannastyre Offentlig förvaltning Tjänstemannaförvaltning Organisationstyp Det moderna samhället

3 Max Weber och den legalbyråkatiska modellen Tjänstemännen tillsätts och utövar sin tjänst enligt följande kriterier Personligen fria och endast underkastade formella ämbetsplikter Organiserade i en klart definierad tjänstehierarki Ämbetsmännen kontraktsanställda Kandidater utsedda baserade på tekniska kvalifikationer Reglerad lön i pengar Ämbetet som huvudsakliga yrke Tjänsten utgör en karriär Tjänstemännen fria från ägandet av produktionsmedel Underkastad strikt, systematisk disciplin ock kontroll under tjänsteövning

4 Weber och byråkratiseringen Weber förknippade byråkrati och byråkratisering med den legal-byråkratiska modellen för styrning hierarki, regler, förutsägbarhet- till skillnad från karismatiska eller feodala modeller Weber ansåg att byråkratiseringen av samhället var starkt sammankopplad med kapitalismens framväxt ett kapitalistiskt samhälle krävde en stark byråkrati

5 Förvaltningen är den organisation som har till uppgift att bereda och implementera politikernas beslut Förvaltningen är den organisation som har till uppgift att vid beredning och implementering av politikernas beslut ombesörja allmänna administrationsuppgifter (Lundqquist 1992, s. 16)

6 Varför är förvaltningens organisation viktig att studera? Politiken utformas ofta i genomförandeledet Förvaltningens expertis gör dem till starka politiska aktörer som kan påverka politiska beslut Politiker kommer och går men förvaltningen består Förvaltningen utgör ett institutionaliserat intresse Styrning av förvaltningens organisation och chefsutnämningar viktiga styrinstrument

7 Byråkratin i nätverkens garn Betonar beroendet mellan byråkratier och intressegrupper: korporatism och pluralism Förhandling utifrån ömsesidiga intressen och gemensamma idéer och värderingar Tätheten varierar: en del nätverk gemensaker andra ärendenätverk Blir byråkratin infångad eller kan den mobilisera omgivningen?

8 Byråkratin som institution Medlemmar i förvaltningen styrs av en institutionell logik. Lämplighetslogik snarare än konsekvenslogik (roller och plikter snarare än kalkylerad nytta) Legitimitet snarare än effektivitet Vikten av ritualer och symboler Särkopplade verksamheter (hyckleri) Vikten av förvaltningens historiskt framväxta roll Dialektiskt förhållande mellan intressen och institutioner

9 Konsekvens eller lämplighet? Konsekvenslogik Vilka är mina alternativ Vilka är mina värderingar/preferenser? Vilka konsekvenser får de olika alternativen för mina värderingar/preferenser? Välj alternativet som maximerar nyttan. Lämplighetslogik Vilken typ av situation befinner jag mig i? Vem är jag? Hur lämplig är olika handlingar för mig i denna situation? Gör vad som är mest lämpligt/passande (appropriate).

10 Reform som rutin? Exempel från svensk offentlig förvaltning (Brunsson & Olsen) Ifrågasättande av rationellt perspektiv på administrativa reformer (styrningspessimism) Reformer leder inte alltid (sällan) till reella förändringar många (de flesta) förändringar sker av andra skäl än reformer Organisationer bör betraktas som institutioner som styrs av kulturburna regler som visar sig i handlingsrutiner Strukturer och processer får ett egenvärde, de är inte bara medel för att uppnå ledares skiftande mål

11 Har organisationer dubbelmoral? Förvaltningar vill uppfattas som effektiva, rationella, rättvisa och anpassar sig därför till sin institutionella omgivning Men procedurer och strukturer som uppfattas som legitima uppfattas inte alltid som effektiva Resultat: förvaltningar bygger upp parallella strukturer När skillnaderna och spänningarna blir för stora: institutionell kris. Leder till öppningar för mer omfattande förändringar

12 Alice frågade, Kan du vara snäll och säga mig vilken väg jag skall gå? Det beror ganska mycket på vart du vill komma, sa katten. Det spelar ingen roll, sa Alice. Då spelar det inte heller roll vilken väg du går, sa katten. bara jag kommer någonstans sa Alice som en förklaring Åh, det gör du säkert sa Katten, bara du går tillräckligt långt. (Carroll 1870)

13 Den budgetmaximerande byråkratin Rational choice-perspektiv på byråkratins logik Medlemmarna styrs av egenintresse Medlemmarnas mål positivt korrelerade med organisationens mål Informationsasymmetri politik-byråkrati: Byråkratin har monopol på utbudet av varan. Endast myndigheten har fullständig information om de riktiga kostnaderna för verksamheten. Leder till adverse selection och moral hazard Konsekvenser: Byråkratistyre och expansion av offentliga utgifter

14 Principal agent modellen: centrala antaganden Studerar relationen mellan en principal (beställare) och agent (utförare) Centralt problem: informationsassymetri Relationen antas karaktäriseras av kontrolldilemman: Adverse selection Moral hazard Men även beställaren har resurser i interaktionen För att undvika ineffektiva utfall krävs institutionell design

15 Principal agent modellen: institutionella lösningar Bygga upp incitamentsstrukturer inom offentlig förvaltning Efterlikna marknaden ; upphandlingsförfaranden, öka antalet agenter Effektivare kontroll och uppföljning (monitoring) Counter agencies : stärka principalens tillgång på information Men: kostnaderna för detta får ej övergå kostnaderna för ineffektivitet p.g.a. AS och MH

16 Problem i principal agentperspektivet Generellt problem: kraftig förenkling, bortser från komplexitet Myndigheter mer lyhörda än teorin förutsäger (ömsesidig anpassning) Congressional dominance teorin: byråkratins agerande beror på den politiska strukturen Politiker kraftigt begränsade i kontroll av myndigheter (konstitutionella begränsningar etc.) Varierande grad av multipla principaler

17 Centralt begrepp: myndighetens grad av autonomi Autonomi: handlingsutrymme och handlingsförmåga Selznick om autonomi: condition of independence sufficient to permit a group to work out and maintain a distinctive identity Carpenter: en myndighet är autonom när den take sustained pattern of action consistent with their own wishes, patterns that will not be checked or reversed by elected authorities, organised interets, or courts Två dimensioner: Extern och intern autonomi

18 Men autonomin hos myndigheter variererar Två faktorer som påverkar myndigheters autonomi: politisk osäkerhet och politiska kompromisser Skillnader mellan majoritetsvalssystem och maktdelningssystem? Vikten av ett nätverk: en byråktratis autonomi must be grounded in multiple networks Formell autonomi: baserat på lagstiftning, politiska beslut

19 Beroendet av politiska intressen: Wilsons fyra idealmodeller Klientförvaltningar Entreprenöriella förvaltningar Intressegruppsförvaltningar Majoritetsvalsförvaltningar

20 Myndigheters strävan efter reell autonomi? Wilsons teser Hittar uppgifter som inte utförs av andra Bekämpar organisationer som försöker att utföra myndighetens uppgifter Undviker att ta på sig uppgifter som avviker signifikant från myndighetens mission Är försiktig med samverkansprojekt Undviker uppdrag som riskerar att leda till uppdelade eller fientliga intressegrupper i omgivningen