Styrningsproblemet och de nya styrformerna

Transkript

1 Styrningsproblemet och de nya styrformerna Förvaltningspolitik Svenska social- och kommunalhögskolan

2 De förändrade styrsystemen, vad innebär förnyelsen?

3 Styrningstänkandets förändring : Stark tilltro till samhällsstyrning Styra genom reglering Aversion mot samhällsstyrning Styra utan reglering 1980 Styrningens möjligheter Ordning i kaos Självstyrning Styra utan styrande (självreglering) Styra genom nätverk

4 Det byråkratiska styrningsidealet Den weberska lösningen innebar en tredelad strategi: I. Klar åtskillnad mellan politik och förvaltning I. Mål och medel II. Byråkrati som målrationellt handlande II. Demokratins räckvidd begränsad I. Stöder ekonomisk utveckling och den kapitalistiska produktionsordningen III. Medborgarnas inflytande begränsas till allmänna val I. Bevarar kontrollen II. Auktoritet och hierarki som medel för instrumentell rationalitet

5 Den weberska staten kontra den postmoderna staten Byråkratisk stat Postmodern stat Government Hierarki Makt (1) nollsummspel Makt (2) Koncentrerad Elitistisk Centraliserad enhetsstat Klara ansvarslinjer Central kontroll Enhetlig servicekultur - Governance Heterarki (nätverk etc.) Makt (1) plussummespel Makt (2) utspridd Pluralistisk Fragmenterad stat Suddiga ansvarslinjer Central styrning Heterogen servicekultur

6 Den allmänna tendensen idag: Sammanvävningen av olika organisationsformer Horisontell expansion och integration Vertikal integration Många konkreta utvecklingsdrag har bidragit till detta: Komplexa och kontinuerliga produktions- och beslutsprocesser, kapital- och resursintensiva processer, specialisering och starkare kunskapsberoende, krav på samordning och effektivitet

7 HUR styr man: Många typer av styrinstrument används i förvaltningen 1) Reglerande instrument (käppen) * Reglerar handlingsalternativ, tillstånd, standards etc. 2) Ekonomiska instrument (moroten) * Påverkar kostnaderna/nyttan; understöd, skatter, avgifter etc. 3) Information (predikan) * påverkar prioriteringar; kampanjer, forskning, utbildning etc.)

8 Olika styrinstrument fungerar parallellt Reglerande instrument Input Ekonomiska instrument Produktionsprocess Information Output

9 Organiseringsansvar VAD styrs: organiseringsalternativen i dag Offentligt Rent offentlig (hierarkisk) organisering Servicekedjor, gränsöverskridande serviceformer Nätverk, projektbaserade organiseringsformer Marknadsmässighet, BUmodeller, servicesedlar Samförvaltning, självförvaltning Privata lösningar Privat Offentligt Produktion Privat

10 Målen med nya styrformer Utnyttja marknadsmekanismerna och målspecifik styrning Avreglering (särskilt företagen) Positiva incentiv i stället för negativa Befrämja grön konsumtion Konsultation snarare än konfrontation Öppna beslutsprocesser ÖKAD LEGITIMITET

11 Styrningens skalproblem ur ett medborgarperspektiv Medborgareffektivitet Systemkapacitet Flexibel styrning på flera nivåer Funktionella demos

12 Hur har förändringarna genomförts?

13 Gemensam nämnare för reformpolitiken i Europa New Public Management Kännetecknat alla OECD länder sedan 1990-talet Särskilt USA, England och nordeuropeiska system Reformer på både statlig och lokal nivå Gällt särskilt instrument för seviceproduktionen Beyond New Public management?

14 Utgångspunkter för NPM Den offentliga sektorn för stor Inneffektivitet För mycket politisk detaljstyrning NPM-rekommendationer Överföring av funktioner till marknaden Konkurrens Marknadskontroll framom demokratisk kontroll Från process till resultatorientering Professionellt ledarskap Organisationell flexibilitet

15 Vad NPM är och inte är En ledarskapsdoktrin inte en teori En samling normativa principer - alla inte empiriskt underbyggda Ledande doktrin i västländernas reformpolitik; men Tillämpas olika i olika länder de nordiska ländernas utveckling kan inte förstås utifrån ett angloamerikanskt perspektiv

16 NPM-doktrinens egenskaper Stark tilltro till förvaltningens styrbarhet Kan effektiveras med den privata sektorns ledarskapsprinciper Baserad på värdediskussion om den offentliga sektorn I Finland: Byråkratiproblem (byråkratitalkon på 1980-talet) Medborgarnas missnöje Krav på bättre effektivitet (den ekonomiska krisen) Välfärdsstatens kris (finansieringskris, effektivitetskris, legitimitetskris)

17 NPM i Norden blev ett smörgåsbord: 1. Ledarskap och personalpolitik 2. Indirekt kontroll snarare än auktoritet 3. Brukarinflytande 4. Demokratiska processer (delaktighet)

18 NPM innehåller många olika slag av instrument som anknyter till: 1. Ledarskap och personalpolitik 2. Indirekt kontroll snarare än auktoritet 3. Brukarinflytande 4. Demokratiska processer (delaktighet)

19 NPM i Norden Utmanar inte den nordiska modellen Kan inte förstås i utifrån en angloamerikansk diskussion Ej primärt liberalistisk (ansvaret primärt offentligt) Decentralisering har gett frihet för alternativa lösningar Grindvakter i Norden Universalistisk syn Legitimitet NPM:s huvudsakliga konsekvens Ny jämlikhetssyn

20 Tyngdpunkterna i Finland (t.ex. OECD 2010: Value for Money in Government: Public Administration after New Public management ) Separerade funktioner: Verkställighet och politikutveckling Beställar- och utförarfunktionerna Större autonomi för ledarskapet (management) Styrning och kontroll baseras på output (mål- och resultatstyrning) Budgetering grundad på output (resultatbudgetering) Outsourcing (marknaden)

21 Varför gav NPM inte de slutliga lösningarna? Kulturchock: 1. Konflikt melan värdedriven och effektivitetsdriven offentlig verksamhet 2. Medborgaren är inte en klient och förvaltningen inte ett företag 3. NMP kräver långsiktiga åtaganden/engagemang (commitment) 4. NPM ingav falska förhoppningar svarar kostnaderna mot nyttan? 5. NPM som isolerad metod

22 Varför var Weber inte en manager? (t.ex. Noordhoek & Saner: Beyond New Public managament. Answering the claims of both politics and society 1. NPM förnekar hierarkiernas nytta 2. NPM förutsätter förtroende (politikers och tjänstemäns integritet) 3. Föreställningarna bakom NPM för instrumentella 4. Resultatindikatorernas paradox

23 Beyond New Public Management? (t.ex. Christensen & al. 2008: Beyond New Public Management: Agencification and Regulatory Reform in Norway) Tre scenarier: 1. Lineär utveckling mot mera marknad, management och effektivitet 2. Motreaktion : tillbaka till den gamla offentliga förvaltningen och byråkratin (föreställningen om en cyklisk utveckling) 3. Komplementära instrument

24 Varför går förändringarna ofta trögt?

25 Den postmoderna organisationsstrukturen Organisationsstrukturen har inte bara en instrumentell innebörd Organisationsstrukturen har en central betydelse för service- och beslutsutformningen: Instrumentell betydelse (instrument för problemlösning) Bygger i allt högre grad på samverkan och beroendeförhållanden Institutionell betydelse (intressen, identifikation, normer)

26 Vad innebär detta? Starkare situationsbundenhet Problem och lösningar definieras olika i olika situationer Problemcentrering: att koppla styrningsstrategi till policyproblem

27 Fyra omgivningstyper (Mintzberg) Omgivningen Stabil Dynamisk Enkel Komplex Centraliserad byråkratisk: standardisering av arbetsprocesser Decentraliserad byråkratisk: standardisering av färdigheter Centraliserad organisk: Direkt ledning Decentraliserad organisk: ömsesidig anpassning

28 Generella problem i organisationsutveckling Dysfunktionella konsekvenser Byråkratisk rationalitet = begränsad rationalitet, Men: Det horisontella och temporära antas förbättra anpassningskapaciteten Organisationella principer kan inte rensa byråkratin från egenintresse

29 Handlingsutrymme och förändringsbenägenhet Förstärkt probleminsikt? Förändringsbenägenhet Handlingsutrymme