VÄLFÄRDSSTAT I FÖRÄNDRING

Transkript

1 VÄLFÄRDSSTAT I FÖRÄNDRING MÖNSTER OCH ORSAKER I FRÅGA OM VÄLFÄRDSSTATREFORMER JOSEFINE NYBY

2 De europeiska modellerna i förändring De europeiska välfärdsstaterna utvecklades under tider av stabil ekonomisk tillväxt, full sysselsättning, en manlig försörjarmodell och mer förutsägbara social risker Idag är tillväxten mer osäker, kvinnor har blivit försörjare i lika hög grad som män, arbetsmarknaden kännetecknas allt mer av atypiska kontrakt och osäkerhet, dessutom lever vi allt längre och föder färre barn Allt detta har medfört stora utmaningar för den klassiska välfärdsstaten och framkallat förändringar

3 Hur ska vi förstå förändring? Hur ska vi tolka de förändringar som sker i den förda socialpolitiken runt om i Europa? Vilka begrepp används för att beskriva förändringar? Hur ska vi bedöma betydelsen av förändringar, t.ex. vilka ambitioner finns bakom dem, vilka intressen gynnar de samt vilka effekter får de? Förändringar betydde tidigare oftast en förbättring/ utvidgning av de sociala rättigheterna för en viss grupp i samhället. Efter talet har förändringar däremot oftast handlat om omtolkningar eller försämringar av dessa rättigheter

4 Varför svårt att tolka förändringar? Ges olika namn beroende på vem som ligger bakom dem, vem de riktar sig till samt vilket syfte de har, t.ex. reform, justering, nedskärning, rekalibrering Svårare att mäta försämringar av sociala rättigheter än att mäta förbättringar. Orsaker: Politiker ovilliga att öppet deklarera nedskärningar, pga. att dessa är impopulära bland väljare ( blame avoidance -syndromet) Ofta svårt att bedöma förändringens karaktär (förbättring?/ försämring?), eftersom nedskärningar i ett program ofta kompenseras genom förbättringar i ett annat Svårt att mäta graden av förändring och dess effekter (vad bör man koncentrera sig på, vilka effekter ska beaktas och för vem?)

5 Olika typer av förändringar Bl.a. Paul Pierson (1994) skiljer mellan två huvudtyper av välfärdsstatlig förändring ( reforms ): Programmatiska förändringar/reformer: Mindre, tekniska förändringar, t.ex. slopande av indexjustering för pensioner eller barnbidrag, sänkning av sjukdagpenning Ändrar inte välfärdsprogrammets grundstruktur, utan riktar in sig på att minska kostnader och stärka dess finansiella hållbarhet Systematiska (radikala) förändringar/reformer: Mer genomgripande förändringar som väsentligen förändrar den institutionella strukturen (regler för tillträde, ersättningsnivå, utbetalningstid) för ett visst program eller som helt slopar det T.ex. slopandet av rätten till grunddagpenning för arbetslösa och införandet av arbetsmarknadsstöd, avskaffande av individuell förtidspension m.m.

6 Nedskärning eller omstrukturering? Viktigt att skilja mellan sådana välfärdsreformer som innebär en försämring av sociala rättigheter (t.ex. minskningar av ersättningsgraden, kortare utbetalningstid) och sådana reformer innebär en omstrukturering av förmånen, utan att direkt försämra den (t.ex. en förändring av det institutionella arrangemanget av förmånen i fråga) T.ex. slopandet av minimifolkpensionen 1996 innebar en omstrukturering av pensionsskyddet utan att försämra pensionernas nivå i sig. Däremot innebar införandet av arbetsmarknadsstöd 1994 att man begränsade arbetslösas rätt till grunddagpenning och istället gav dem ett behovsprövat bidrag (som kräver motprestation)

7 Hur mäta välfärdsstatlig förändring? Tidigare användes oftast totala sociala utgifterna som en indikator på välfärdsstatlig förändring Detta är dock problematiskt då det gäller mätning av nedskärningar (utgifter kan öka trots nedskärningar) På senare tid har istället mätningar av kvalitativa förändringar betonats, t.ex. ändringar av regler för tillträde, ändrade ersättningsnivåer, strängare behovsprövning eller institutionella ändringar Vanliga sätt att mäta välfärdsstatlig förändring: a) Graden av dekommodifiering (graden av oberoende av arbetsmarknaden) b) Generositetsgraden, varaktighet och villkor för tillträde (hur stora förmåner, för hur länge, och för vem?) c) Täckningsgraden (hur många omfattas av förmånen?)

8 Vad menas med nedskärningar? Eng. retrenchment, curtailment, cutback Pierson (1994): en process varigenom välfärdsförsörjningen ändras i en residuell riktning Green-Pedersen (2004): beslut som skär ner, sänker nivån på välfärdsförmåner (= omförhandling av sociala rättigheter) Detta kan vara väldigt känsliga saker för sittande politiker efterson de kan straffa sig i nästa val Nedskärningar kan ske på olika sätt: Försämring av förmånens nominella storlek eller dess köpkraft Begränsningar av förmånens utbetalningstid Strängare regler för tillträde, t.ex. längre väntetider, strängare behovsprövning, ökad självrisk etc. Att helt dra in förmåner

9 Nedskärningar, reformer eller vad...? Ska de förändringar vi bevittnar idag ses som reformer, nedskärningar eller vad? De flesta förändringar är tekniskt sett att betrakta som nedskärningar, eftersom de oftast försämrar de sociala rättigheter för en viss grupp i ett visst avseende (t.ex. sänker ersättningsgraden för en viss grupp) Men samtidigt är ordet nedskärning problematiskt, eftersom det automatiskt tenderar se förändringar som något dåligt, något oönskat (negativ värdeladdning) Det vore kanske då bättre att benämna de förändringar som sker reformer, eftersom detta är ett något mer (dock ej helt) oproblematiskt begrepp Jfr Katainens/Stubbs strukturella reformer

10 Vad kännetecknar de reformer som skett och sker i välfärdsstaten? Orsakerna till reformer är i regel de samma, trots att olika länder är olika utsatta för olika förändringstryck ( welfare-state pressures ) Reformerna har i det stora hela tagit sig ungefär likadana uttryck i de flesta länder, trots att det finns en del undantag och variation som beror på ländernas ekonomiska, sociala, politiska och kulturella särdrag Trots alla utmaningar har de europeiska välfärdssystemen visat sig vara mycket svårföränderliga (vissa har dock förändrats mer än andra)

11 Orsaker till välfärdsstatsreformer Orsakerna till välfärsstatliga reformer kan i princip sökas på tre olika håll (enligt Taylor-Gooby 2001): 1. Faktorer som beskär statens förmåga att finansiera (klassisk) socialpolitik 2. Faktorer som ökar efterfrågan på statliga välfärdsåtaganden 3. Ideologiska och politiska utmaningar

12 1) Faktorer som beskär statens förmåga att finansiera socialpolitik Ekonomisk internationalisering -> allt friare internationella varu- och finansmarknader -> betoning av konkurrenskraften och en återhållsam finanspolitik och låga skattenivåer (the competetiveness imperative ) Ökat omfång av herrelöst spekulativt kapital som länder vill locka till sig för att få ekonomin att växa EU-medlemskapet (och EMU) sätter gränser för statens möjligheter att bedriva traditionell socialpolitik (t.ex. förbud mot underskottsfinansiering) Inflytandet från överstatliga ekonomiska organ (t.ex. OECD, World Bank, IMF, WTO m.m.) har ökat på nationella regeringar (t.ex. policyrekommendationer)

13 Dessa utmaningar leder till: En försvagning av de politiska instrument som regeringar kan använda för att kontrollera sina ekonomier och finansiera socialpolitiken (t.ex. beskattning, penningpolitik, finanspolitik) Socialpolitikens klassiska värderingar (social rättvisa och jämlikhet) tvingas ge efter för ökade krav på ekonomisk effektivitet och konkurrenskraft Minskat behov av vissa typer av arbetskraft (manuellt industriarbete) och behov av flexibla arbetsmarknader Ökat behov av aktiv arbetsmarknadspolitik, satsningar på utbildning, teknologi, innovationer

14 Hur drabbas enskilda stater? a) Arbetskraftintensiv produktion upphör eller flyttas utomlands Ökad arbetslöshet (behov av omskolning och aktiv arbetsmarknadspolitik) b) Minskad möjlighet att bedriva omfattande och skattefinansierad socialpolitik Strävanden efter att öka de försäkrades finansieringsandelar och att utöka privata sociala försäkringar och serviceformer c) Nedskurna eller frysta socialpolitiska förmåner Behov av att främja egna ekonomins (och valutans) trovärdighet genom återhållsam politik och omstrukturering av socialpolitiken (minskning av generositet, tillträde m.m.)

15 2) Faktorer som ökar efterfrågan på statliga välfärdsåtaganden Arbetslöshet, osäkerhet, stress och illamående, sjukskrivningar och förtida utträde från arbetsmarknaden Förändringar i familjen leder till nya sociala behov, t.ex. ensamföräldrar, nya familjeformer och försörjningsbehov Demografiska förändringar: vi lever allt längre samtidigt som det föds färre barn, vilket leder till ökat tryck på pensionssystemets hållbarhet och ett ökat skattetryck (för att kunna finansiera social- och hälsovårdstjänster) Ökad individualisering leder till allt mer individualiserade sociala behov. Ifall befolkningen (speciellt dem som har råd) anser att offentliga välfärdstjänster inte tillfredsställer dessa behov, väljer man att rösta med fötterna och föredra privata lösningar

16 Olika länder olika utsatta Förändringstrycken skapar olika problem och möjligheter i olika länder Nordiska och kontinentaleuropeiska länderna är speciellt utsatta, pga. av sina generösa system och höga skattenivåer. I dessa länder är också det snabbt ökande antalet berättigade (pensionärer) ett problem. Däremot är den sjunkande fertiliteten ett större problem i södra än i de nordliga länderna Välfärdsstaternas politiska och institutionella ramar skapar olika möjligheter för reform: betydligt lättare att reformera välfärdsprogram i t.ex. UK än i Frankrike pga. färre veto -möjligheter

17 3) Ideologiska och politiska utmaningar Sättet att tolka socialpolitikens roll har förändrats i takt med ökad ekonomisk globalisering Idéer som bygger på en nyliberalism och frihandelsdoktriner har ökat i betydelse Socialdemokratiska partier har gradvis accepterat konkurrensimperativet och tvingats göra avkall på sina traditionella deviser om jämlikhet och en omfattande välfärdsstat (jfr The Third Way i UK) Sammanfogar tanken om likhet i möjligheter (snarare än likhet i utfall) med en stark arbetsetik och en aktiverande socialpolitik (som är generös åt de aktiva och arbetsförmögna)

18 Omvärdering av statens roll Tidigare klar uppdelning mellan omfattande statlig intervention ( vänsterns mål) och marknadsmodeller med minimal statlig inblandning ( högerns mål) Nu: tredje vägen, dvs. en mix av statsingripanden och marknadslösningar enligt klassiskt liberalistiskt manér Betonar marknadens roll och individens eget ansvar för sin välfärds ( hollowing out the state ) Statens socialpolitiska roll anses främst vara att trygga utkomsten för de allra sämst lottade (t.ex. arbetsoförmögna, sjuka), medan de arbetande själva förväntas tjäna ihop sina förmåner genom arbete eller genom att skaffa privata försäkringsskydd

19 Den sociala investeringsstaten Ny tolkning av den (socialdemokratiska) välfärdsstatens idé som syftar till att hantera de nya sociala risker som kännetecknar dagens värld Betonar kunskap, livslångt lärande, flexibilitet samt investeringar i barn, familjer och arbetsmarknad (humankapital) Innebär en omtolkning av statens roll: från passiv social trygghet till aktiverande och möjliggörande av arbete och företagande Ser socialpolitiken som en produktionskraft, som något som i längden skall öka ekonomisk tillväxt, skapa konkurrenskraft vid sidan av social inkludering

20 Olika tolkningar av välfärdsstaten Keynesianism Nyliberalism Sociala investeringsstaten Arbetslöshetens orsaker För låg totalefterfrågan och låg tillväxt Rigida regler, höga löner och starka fackförbund Brist på adekvata kvalifikationer Socialpolitiken och ekonomin Socialpolitiken ökar tillväxten genom att öka totalefterfrågan Socialpolitiken minskar tillväxten genom höga skatter och inflationstryck Socialpolitiken ska investera i sådant som ökar tillväxt och konkurrenskraft Centrala värden och principer Social jämlikhet, full sysselsättning (män), dekommodifiering Individuellt ansvar, valfrihet, workfare, aktivering Social inkludering, jämlikhet i möjligheter, kapabilitetsapproach, förebyggande av sociala problem Naturen av offentliga ingripanden Stor stat, central ekonomisk planering, omfattande sociala rättigheter Liten stat, avregleringar, minskade sociala rättigheter och mindre socialpolitik Möjliggörande åtgärder, investeringar, omtolkning av socialpolitikens roll Huvudsakliga åtgärder Sådant som ökar efterfrågan, utveckling av socialförsäkringar, utökande av offentliga sektorn, kompensation för arbetslöshet Inflationsbekämpning, avreglering av arbete, privatiseringar av välfärdsstaten, workfare Humankapitalsatsningar för att öka konkurrenskraft och skapa jobb, satsningar på investerande socialpolitik, flexicurity

21 Nya sociala skiljelinjer? En ökad ojämlikhet anses inte bara vara oundviklig utan även eftersträvansvärd (är naturlig och ökar aktiviteten) I de flesta länder har vi fått ökade inkomstskillnader och allt flere nya fattigkategorier, speciellt unga, stora barnfamiljer, ensamförsörjare och ensamma pensionärer) Den del av den välbeställda medelklassen som har råd, väljer privata lösningar och vägrar delta i finansieringen av skattebaserade system Risk för minskat understöd för välfärdsstaten på sikt, en ökad privatisering och fortsatta nedskärningar av de offentliga transfereringssystemen

22 Vilka policyåtgärder har använts? De flesta länder har, med vissa undantag, tillgripit två huvudtyper av reformåtgärder : Aktiverande åtgärder ( workfare -åtgärder) Ser inte välfärdsförmåner som enbart rättigheter utan även som något som innebär skyldigheter (reciprocitetsprincipen) Syftar till att öka aktivitetsgraden och sysselsättningsnivån genom att t.ex. tvinga fram motprestationer från förmånsmottagare (t.ex. att aktivt söka jobb, höja pensionsåldern m.m.) Man har även försökt incitamenten för aktivitet, t.ex. olika skattelättnader, höjda pensionsinförtjäningsprocenter m.m. Utgiftsstopp ( cost containment ) Syftar till att minska kostnader genom t.ex. striktare regler för beviljande av förmåner, direkta eller indirekta sänkningar av förmånernas nivåer eller beskärning av omfattning Ökad målstyrning och selektivitet istället för universalism

23 Hög grad av resistens mot förändring De reformer som genomförts har i regel inte (ännu) lett till en regelrätt nedmontering av de europeiska välfärdsstaterna (trots vissa undantag) Vanligen möts alla reformförsök av stort motstånd från dem som använder systemet och från fackförbund eller andra korporationer De flesta reformer har syftat till att justera systemen för att stärka deras finansiella hållbarhet (t.ex. pensioner) samt att höga aktiviteten och sysselsättningsgraden Viktigt att minnas att vissa reformer även inneburit nya eller utökade sociala rättigheter, t.ex. barnomsorg

24 Övergripande reformmönster Pensionsreformer och arbetsmarknadsreformer har genomförts i nära nog alla europeiska länder Graden av reform varierar: de mest radikala förändringarna har skett i Storbritannien, de minst radikala i Frankrike Graden av reform hänger långt samman med institutionella faktorer, såsom graden av centraliserad politisk makt, antalet vetomöjligheter för reformmotståndare samt graden av korporatism I vissa länders fall (t.ex. Finland och Sverige) har reformerna påskyndats av kraftiga ekonomiska kriser

25 Radikala eller måttliga reformer? De flesta reformer har varit programmatiska Vissa reformer kan dock anses ha varit systematiska och mer radikala än andra, bl.a.: Avskaffandet av universell folkpension i Finland och universella arbetslöshetsförsäkringsbidrag i UK Övergång till fonderade och privatkontrollerade pensioner i Sverige, införande av privata pensioner i Tyskland och UK Försvagandet av fackets ställning i UK, men även i Frankrike Utvecklingen av nya skattefinansierade system som delvis ersätter avgiftsfinansierade socialskyddssystem (RMI och CSG i Frankrike, ekoskatter i Tyskland) Förändringar pensionssystemens indexeringsregler (från löneindex till prisindex)

26 Vilka effekter har dessa reformer haft? Tillväxten i de sociala utgifternas BNP-andel har minskat i många av de (tidigare) högspenderande länderna, såsom Finland och Sverige Den övergripande generositetsgraden i de centrala socialförsäkringssystemen (sjukförsäkring, pension och arbetslöshetsförsäkring) har (med vissa undantag) minskat sedan mitten av 1980-talet Detta har i regel minskat dekommodifieringsgraden, ökad inkomstklyftorna och fattigdomen

27 Länderspecifika förändringar i arbetslöshetsförsäkringens generositetsgrad (källa: Allan & scruggs 2004)

28 Länderspecifika förändringar i pensionssystemets generositetsgrad

29 Länderspecifika förändringar i sjukförsäkringssystemens generositetsgrad

30 Sammanfattning Trots allt starkare förändringstryck har de nationella särdragen bestått i stora drag, även om mycket tyder på att utvecklingen på sikt kommer att leda till en ökad konvergens Denna konvergens innebär bl.a. att storspenderare sänker utgifter och eftersläntrare ökar utgifter till medelnivå Dessutom har generositetsnivån i de mest centrala socialförsäkringssystemens sjunkit något över tid, speciellt gäller detta pensionssystemen och sådana länder som varit föremål för kraftiga demografiska omvälvningar och ekonomiska svårigheter