Analys av prisreglering på telemarknaden

Transkript

1 Analys av prisreglering på telemarknaden Post- och telestyrelsen juni 2000

2 ANALYS AV PRISREGLERING PÅ TELEMARKNADEN 1 INLEDNING BAKGRUND RAPPORTENS DISPOSITION PRISREGLERING PRISREGLERING I SVERIGE Prisreglering på telemarknaden Prisreglering på elmarknaden Prisreglering på postmarknaden PRISREGLERING UTANFÖR SVERIGE Prisreglering i Finland Prisreglering i Norge Prisreglering i övriga Europa SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER KONKURRENSSITUATIONEN INOM ACCESSNÄTET EFFEKTER VID ETT BORTTAGANDE AV PRISTAKET TELIAS KOSTNADSBILD PRISVARIATIONER Lågförbrukare Glesbygd Låginkomsttagare SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER SAMMANFATTANDE SLUTSATSER (22)

3 ANALYS AV PRISREGLERING PÅ TELEMARKNADEN 1 INLEDNING 1.1 BAKGRUND Sedan den svenska telemarknaden öppnades för konkurrens har regeringen utnyttjat möjligheten enligt telelagen 31 att föreskriva om pristak för vissa produkter. I inledningsskedet avsåg pristaket en korg av olika telefonitjänster men har under de sista åren endast omfattat prissättningen av abonnemang och kringtjänster (ny huvudledning, flyttning av huvudledning samt överlåtelse av huvudledning) till hushåll och mindre företag. Enligt den förordning som reglerar pristaket får prisförändringen på abonnemang till dessa kundkategorier inte överstiga den årliga förändringen av nettoprisindex 1. Under hösten 1999 föreslog PTS en ändring i telelagen enligt vilken införande av en skyldighet att ge tillgång till accessnät skall kunna påföras aktörer med betydande inflytande på marknaden. Detta innebär en möjlighet för andra operatörer att hyra Telias accessnät och på detta sätt kunna direktansluta kunder och därmed tillhandahålla bl a abonnemang. Det huvudsakliga syftet med lagändringen är att konkurrensen skall öka på produkter och tjänster inom accessnätet. En förutsättning för att lagändringen ska få önskvärda effekter på marknaden bedöms preliminärt vara att slutkundtaxorna i sin helhet är kostnadsbaserade, dvs att nuvarande pristak tas bort. Ett borttagande av pristaket kan dock leda till olika konsekvenser för olika kundgrupper. Det är t ex känt att Telias kostnader för abonnemang i glesbygd är högre än motsvarande kostnad i tätort. PTS bedömer det därför nödvändigt att analysera de konsekvenser som ett borttagande av pristaket innebär och även analysera behov av eventuella åtgärder i syfte att mildra negativa effekter. 1.2 RAPPORTENS DISPOSITION Rapporten syfte är att belysa konsekvenserna av borttagande av pristaket och begränsas till att behandla marknader utifrån pristakets omfattning och påverkan. Utifrån identifierade konsekvenser analyseras också huruvida andra åtgärder eventuellt behöver vidtas om pristaket upphör. Efter inledningskapitlet följer en redogörelse för prisreglering inom svenska tele-, el- och postmarknaden. Produkter inom elmarknaden har likheter med produkter på telemarknaden. 1 Nettoprisindex visar den genomsnittliga konsumentprisutvecklingen sedan indirekta skatter avräknats och subventioner lagts till. 2 (22)

4 Nättariffen på elmarknaden kan exempelvis jämföras med abonnemangsavgiften på telemarknaden, liksom elenergipriset kan jämföras med samtalsavgiften. Postmarknaden domineras liksom telemarknaden av den tidigare monopolisten. Kapitel två avslutas med jämförelse med telemarknaderna i Finland och Norge, vilka demografiskt sett är likartade Sverige. Kapitel tre redogör för konkurrenssituationen på telemarknaden. Redogörelsen för effekter av ett borttagande av pristaket inleds med en beskrivning av Telias kostnadsbild avseende abonnemang respektive kostnaderna för ny, flyttning och överlåtelse av huvudledning. Vidare behandlas effekter av prisvariationer. Avslutningsvis ges en sammanfattning av PTS synpunkter. Rapporten är upprättad av Britt Aronsson och Viveca Norman. Lars Hultkrantz har bistått PTS i utredningsarbetet. Utöver de angivna källorna i rapporten har information inhämtas hos Post- og teletilsynet i Norge och Trafikministeriet i Finland. 3 (22)

5 2 PRISREGLERING 2.1 PRISREGLERING I SVERIGE Prisreglering på telemarknaden Telepolitiska mål De telepolitiska målen anges i telelagen (SFS 1993:597) 2 till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad. Häri ligger bl.a. 1. att var och en skall få möjlighet att från sin stadigvarande bostad eller sitt fasta verksamhetsställe utnyttja telefonitjänst till ett rimligt pris inom ett allmänt tillgängligt nät, 2. att alla skall få tillgång till teletjänster på likvärdiga villkor, samt 3. att telekommunikationerna skall vara uthålliga och tillgängliga under kriser och krig. I prop. 1996/97:61 (s 72) anges följande viktiga utgångspunkter för rimligt pris: - Konsumentperspektiv: Rimligheten i priset bör ses utifrån konsumenternas perspektiv. En utveckling av kostnaderna där en allt större andel av användarna av privatekonomiska skäl avstår från att utnyttja telefonitjänster kan inte accepteras. - Kostnadsbaserad prissättning. Hänsyn bör även tas till kostnaderna för tillhandahållandet av tjänsterna. Om den tekniska utvecklingen leder till kostnadssänkningar bör dessa också leda till sänkningar i priset för tjänsterna - Prissättning av telefonitjänst. Vidare bör inte investeringar i infrastruktur och tjänster, vars syfte är att tillhandahålla mer sofistikerade tjänster än telefonitjänsten, påverka priset på själva telefonitjänsten. - Begränsade prisvariationer. Alltför stora prisvariationer mellan regioner eller mellan olika marknadssegment i tillhandahållandet av mer eller mindre likvärdiga tjänster bör inte accepteras. För att uppnå telelagens syften skall strävan vid tillämpningen av lagen vara att skapa utrymme för och upprätthålla en effektiv konkurrens inom alla delar av telekommunikationsområdet (telelagen 2 ). Taxorna för användning av telefonitjänst mellan fasta nätanslutningspunkter inom ett allmänt tillgängligt telenät och för tillhandahållande av en hyrd förbindelse inom ett sådant nät skall grunda sig på kostnaderna (telelagen 28 ). Dock får regeringen föreskriva att taxor för telefonitjänst mellan fasta nätanslutningspunkter inom ett allmänt 4 (22)

6 tillgängligt telenät inte får överstiga en viss nivå (telelagen 31 ), vilket regeringen har utnyttjat i fråga om pristaket för abonnemangsavgifter (SFS 1997:400). Den kostnadsbaserade prissättningen begränsas förutom pristaket av följande: krav på rimliga priser ur konsumentperspektiv begränsad prisvariation mellan regioner. Genomsnittspriser bör var styrande: om taxor i t.ex. storstadsområden sjunker till följd av en effektiv konkurrens och de genomsnittliga taxorna därmed sjunker, bör inte taxorna i regioner där samma grad av konkurrens inte råder släpa påtagligt efter, utan följa den genomsnittliga utvecklingen. Dock måste den dominerande operatören tillåtas möta konkurrensen i de områden där konkurrensen är hårdast (prop. 1996/97:61, s 72 f). begränsad prisvariation mellan olika marknadssegment. Dessutom skall investeringar som görs för att tillhandahålla ytterligare tjänster vid sidan om telefonitjänsten inte leda till fördyringar i tillhandahållandet av själva telefonitjänsten, (prop. 1996/97:61, s 74). Prisreglering Avsaknad eller mycket svag konkurrens inom vissa sektorer av telemarknaden kan sägas vara den största orsaken till att olika former av prisreglering har förekommit på den svenska telemarknaden sedan början av 90-talet. För att säkerställa att den dominerande operatören inte skulle utnyttja sin starka ställning inom områden där konkurrens i princip saknades, infördes pristaksreglering. Pristaksregleringens syfte är att skydda konsumenterna mot alltför kraftiga prishöjningar. År 1991 infördes ett pristak som innebar att telefonitaxorna skulle få öka med högst 70% av förändringen av det s.k. nettoprisindex (NPI). Detta gällde fram till 1993, då istället ett avtal slöts mellan staten och Telia om bl.a. ett pristak. Förändringar av de slutkundpriser som omfattades av pristaket (hushåll och företag med direkttelefon) för de produkter som omfattades av regleringen (produkter i pristakskorgen ) fick inte överstiga en bestämd nivå. Regleringen var generell, dvs. priserna för enskilda tjänster som ingick i pristakskorgen reglerades inte särskilt. Följaktligen kunde Telia, inom ramen för de tjänster som ingick i priskorgen, ägna sig åt s.k. ombalansering. Prisregleringen innebar att den genomsnittliga prisändringen för de i pristaket ingående tjänsterna inte fick överstiga ändringen av NPI under föregående år minus en procentenhet per år. De avgifter som omfattades av avtalets prisreglering var: - engångsavgifter för ny huvudledning - flyttningsavgift för huvudledning - överlåtelseavgift för huvudledning - abonnemangsavgift - samtalsavgift för lokal-, riks- och utlandssamtal. 5 (22)

7 Avtalet gällde inledningsvis till utgången av 1996 men förlängdes sedermera till den 30 juni Telia följde avtalet men genomförde en kraftig ombalansering genom prissänkningar på utlands- och långdistanssamtal och höjningar av lokalsamtal och abonnemangsavgifter. Sedan den 1 juli 1997 och till utgången av år 2000 gäller regeringens förordning (1997:400) om taxor för telefonitjänst mellan fasta nätanslutningspunkter. Fortfarande är det endast hushåll och företag med direkttelefon som omfattas av prisregleringen. Samtalsavgifterna omfattas inte av förordningen. Motivet till att inte låta pristaket omfatta även samtalsavgifterna var att utlandsoch fjärrsamtal redan var utsatta för konkurrens och att utrymmet för att höja taxorna för näroch regionsamtal ansågs vara begränsat. Till skillnad mot det tidigare avtalet är regleringen inte generell, dvs det nuvarande pristaket innebär att förändringen av taxorna för varje tjänst som ingår i pristaket inte får överstiga förändringen i nettoprisindex under närmast föregående år. Pristaket omfattar följande tjänster: - ny huvudledning - flyttning av huvudledning - överlåtelse av huvudledning - abonnemang för huvudledning Idag är det endast Telia som omfattas av prisregleringen Prisreglering på elmarknaden 2 Elmarknaden i Sverige konkurrensutsattes år Samtidigt gjordes omfattande förändringar i den svenska ellagstiftningen. En viktig del i konkurrensutsättningen var att dela upp de traditionella elbolagen i nät- och elhandelsföretag. Nätföretagen äger elledningsnäten inom ett geografiskt område och ansvarar för distribution av el till slutkunderna. Elanvändarna måste köpa sin nättjänst från det nätföretag som har monopol där elen skall distribueras. Antalet eldistributionsföretag har sjunkit sedan 1950-talet. År 1957 var antalet ca 1570 men har fram till januari 2000 sjunkit till 210 st. Elhandelsföretagen köper el från olika elproducenter. Elhandelsföretag är färre till antalet än nätföretagen. Majoriteten av elhandelsföretagen utgörs av avknoppade företag från de ursprungliga elverken. Dock finns andra aktörer som börjat sälja el, t ex en del oljebolag. Elmarknadsreformens syfte är att införa ökad konkurrens och ökad valfrihet för konsumenterna samt skapa förutsättningar för en effektiv prisbildning genom en öppen och ökad handel med el. Alla konsumenter ska ha rätt att fritt välja leverantör av den el de använder. För att kunna byta elleverantör krävdes från början en mätare hos varje användare för timvis mätning, vilket innebar att det inte var lönsamt för elkunder med liten förbrukning att byta leverantör. Kravet slopades den första november Avsnittet baseras i huvudsak på Elmarknaden 2000 utgiven av Energimyndigheten 6 (22)

8 Med nättariff, som erläggs till nätföretaget, avses avgifter och övriga villkor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät (ellagen 1 kap 5 ). Nättariffen kan jämföras med abonnemangsavgiften på telemarknaden. Nättariffen är utformad som en punkttariff, dvs för konsumenter och producenter är nättariffen oberoende av vem de handlar el med. Nättariffer skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Vid bedömning av en nättariffs skälighet skall konsumentintresset särskilt beaktas. (ellagen 5 kap 1 ). Tarifferna skall vara kostnadsriktiga och grundas på kostnader som hör till nätverksamheten. Nättarifferna för ett område 3, utom engångsavgift för anslutning, får inte utformas med hänsyn till var inom området en anslutning är belägen (ellagen 5 kap 3 ). Dock medges nätföretagen av praktiska och kostnadsbesparande skäl att dela in nätkunder i kategorier av typkunder (lägenhet, villa utan elvärme, m fl). Kostnaden för att överföra el är generellt sett högre i glesbygd än i tätorter. Kostnadsskillnaderna gör att skillnaderna i avgiftsnivå mellan områden med hög respektive låg kundtäthet kan bli betydande. Nätföretagens överföring av el anses vara ett naturligt monopol och har därför inte utsatts för en fri marknads konkurrens motsvarande den för elproduktion och elhandeln. Energimyndigheten utövar tillsyn över nätföretagens tariffer och övriga villkor för nättjänsten så att konsumenternas intresse av låga och stabila priser tillgodoses. Nedan redovisas priser för nättjänster för olika typkunder. Priser för nättjänster för olika typkunder, öre per kwh Typkund Medel värde Övre kvartil Median Nedre kvartil Lägsta värde Högsta värde Lägenhet 41,4 48,0 42,0 34,2 21,1 66,26 Villa utan elvärme 36,8 43,0 36,9 31,0 21,1 57,4 Villa med elvärme 20,6 23,4 20,5 17,8 9,1 35,3 Källa: Energimyndigheten Som framgår ovan förekommer relativt stora geografiska variationer i prissättningen av den fasta avgiften på elmarknaden. Ett viktigt mål för elreformen är dock att jämna ut dessa skillnader. I prop. 1997/98:159 betonade regeringen vikten av en tariffutjämning mellan tätortsoch glesbygdskunder. I samband med prövning av områdeskoncessioner söker nätmyndigheten åstadkomma områden med en lämplig blandning av tätorts- och glesbygdskunder för att nå en utjämning av nättarifferna. För närvarande pågår en utredning (dir. 1999:81) som bl a omfattar analys av behov av författningsstöd för att främja en omstrukturering av nätföretagen som leder till att tarifferna utjämnas mellan tätort och glesbygd. 3 område som omfattas av en nätkoncession 7 (22)

9 2.1.3 Prisreglering på postmarknaden Postmarknaden öppnades för konkurrens Detta tillsammans med globaliseringen har lett till ett högre förändringstryck på de tidigare postverken eftersom de nu måste konkurrera om de marknadssegment som bedöms ge högst framtida vinster med express- och logistikfirmor som har en längre erfarenhet av affärsmässig verksamhet och i vissa fall även med andra postoperatörer. På grund av den tekniska utvecklingen tvingas postoperatörerna att konkurrera med nya kommunikationsformer samtidigt som utvecklingen också ger postoperatörerna möjligheter att själva erbjuda nya tjänster som t.ex. hybridpost och riktade utskick av gruppreklam. Kundernas ändrade beteende, vilket också till en del kan hänföras till den tekniska utvecklingen, kräver en ökad lyhördhet och flexibilitet hos postoperatörerna. Den som mot betalning bedriver regelbunden brevbefordran eller brev- och paketbefordran anses vara postoperatör. För att driva sådan verksamhet i Sverige krävs tillstånd. I juni 2000 hade följande bolag sådant tillstånd Posten AB alla typer av posttjänster CityMail - industriell post (försorterad företagspost) SDR Gruppen direktreklam (även adresserad) samt ytterligare cirka 50 postoperatörer (företrädesvis lokalpostföretag) varav cirka 40 bedöms bedriva någon verksamhet. Postlagen föreskriver att försändelser skall befordras till rimliga priser och grunda sig på kostnaderna. Enstaka försändelser skall befordras till enhetliga priser. För den som tillhandhåller en samhällsomfattande posttjänst (för närvarande endast Posten) finns ett pristak vad gäller inrikes befordran av enstaka försändelser som väger högst 500 gram, (Postförordning SFS 1993:1709). Idag finns konkurrens på brevmarknaden när det gäller befordran av adresserad direktreklam och så kallad industriell post eller försorterade storsändningar. Det finns också ett antal så kallade lokalpostföretag som samlar in och delar ut post inom ett begränsat område. Postens marknadsandel är cirka 95 %. Posten har tidigare tillämpat viss form av geografisk prisvariation vilket har varit uppe till prövning i Marknadsdomstolen (Marknadsdomstolens beslut 1998:15). Posten delade in Sverige i zoner som innebar att Posten utvalt de 19 största orterna i landet vilka svarade för 45 % av de totala försändelsevolymerna i Sverige samt delade upp dem i tre rabattzoner (4-zonlistan) eller sammanförde dem i en rabattzon (2-zonlistan). Övriga Sverige utgjorde en zon. De 19 orterna i landet har flest hushåll och mest post samt har vidare en hög företagstäthet, en hög boxandel och en stor utdelningstäthet. Posten angav att syftet med att införa denna form av zonrabatt var att möta konkurrensen från i första hand CityMail. Konkurrensverket och CityMail ansåg att Postens syfte inte bara varit det nyssnämnda utan även att eliminera CityMail från marknaden. Marknadsdomstolen framhöll att även ett mycket dominerande företag får, såsom varje företag, vidta rimliga åtgärder för att möta konkurrens från andra företag. Vidare fann Marknadsdomstolen att Posten nöjaktigt redovisat att kostnader för distribution i zonområdet är lägre än kostnaderna för distribution i landet i övrigt och ansåg inte att 2-zonlistan utgjorde 8 (22)

10 missbruk av dominerande ställning. Posten har numera frångått ovanstående zonindelning. Det nuvarande rabattsystemet bygger dels på kundens sorteringsarbete, dels vilken volym som skickas vid det aktuella tillfället och dels utdelningsområdet; riks, storstad (c:a 20 st) och kommun. Rabattsystemet innebär inte geografiska prisvariationer utan snarare prisvariationer mellan olika marknadssegment. 2.2 PRISREGLERING UTANFÖR SVERIGE Finland liksom Norge är geografiskt och befolkningsmässigt likartat Sverige. Dock har man valt olika lösningar vad gäller prisreglering av telekommunikation Prisreglering i Finland 4 Telemarknadslagen i Finland syftar till att främja aktiviteterna på telemarknaden i Finland så att de tillbudsstående möjligheterna till telekommunikation överensstämmer med användarnas rimliga behov av telekommunikation.. är tekniskt utvecklade, håller god kvalité.. har förmånliga priser (Telemarknadslag 1 kap. 1 ). Medlet för att uppnå syftet är att främja konkurrensen (2 ). Teleföretagen bestämmer sina teleavgifter gentemot användarna (5 kap. 17 ). Dock kan ministeriet vid behov meddela föreskrifter om de allmänna grunderna för teleavgifter, om beräkning av kostnaderna, offentlighet för avgifterna och specificering, om 1. lagens syften enligt 1 har äventyrats till följd av den prissättning som tillämpas av ett teleföretag som har ett betydande marknadsinflytande eller teleavgiftens allmänna utveckling (5 kap. 17 ). I Finland finns totalt 47 st regionala teleföretag varav 46 st anses ha ett betydande marknadsinflytande. Teleföretagen erbjuder olika former av anslutningar, (aktie- /medlemsanslutning, hyresanslutning m fl). Anslutningsavgiften (engångsavgift) för aktie- /medlemsanslutning är högre än för hyresanslutning medan det omvända förhållandet råder för den månatliga grundavgiften. Det har skett en minskning av antalet teleföretag som erbjuder aktie-/medlemsanslutning eftersom både EU och finska myndigheter kräver att ägarskapet skall vara skilt ifrån utnyttjandet. Under 1998 ökade den månatliga grundavgiften med i genomsnitt 33%. Två stora bolag slutade erbjuda aktie-/medlemsanslutning och höjde samtidigt den månatliga grundavgiften. En prisjämförelse av en korg av lokala tjänster visar följande geografiska skillnader. 4 Avsnittet baseras i huvudsak på rapporten Price level of the Finnish telecommunications charges (22)

11 Region Södra Finland Västra och Centrala Finland Östra Finland Norra Finland Totalt Billigaste korgen Dyraste korgen Korgens värde FIM 1 jan Relaterat till genomsnittet 0,94 0,95 1,20 1,08 1,00 0,68 1,34 Korgen avser en anslutning för hushållsabonnenter och består av: 8% ränta på engångsavgiften (engångsavgiften varierar mellan fim) 12 månatliga grundavgifter (ett års grundavgifter varierar mellan 297, fim) 750 lokalsamtal à 4 minuter med kvällstaxa (kostnaden för ett 4-minuters samtal varierar mellan 48,8-122 penni) Som framgår ovan är spridningen inom varje avgift betydande men utjämnas när man tar hänsyn till en korg av telekostnader. De regionala skillnaderna för lokalsamtal har minskat. Tidigare var södra Finland billigare än resterande del av landet men är nu på samma nivå som övriga regioner på grund av höjda lokalsamtalsavgifter hos en av de större operatörerna. Fjärrsamtal och internationella samtal tillhandahålles i huvudsak av tre teleoperatörer, varav två har ett betydande marknadsinflytande Prisreglering i Norge 5 Telelagens syfte är att främja ( 1-3) a) Oppfyllelse av nasjonale behov for telekommunikasjon og effektiv bruk av ressursene gjennom virksom konkurranse. b) landsdekkende tillbud av grunnleggende teletjenster til like vilkår c) teknisk kvalitet og sikkerhet g) forbrukerinteresser Priserna till allmänheten skall vara kostnadsorienterade. De skall fastställas på objektiva och icke-diskriminerande grunder. Priset på offentlig telefonitjänst skall normalt bestå av en 5 Avsnittet baseras i huvudsak på rapporten Det norske telemarkedet. Statistikk og analyse (22)

12 engångsavgift, en periodisk abonnemangsavgift som kan variera mellan olika abonnemang och en samtalsavgift som kan variera med användning, tidpunkt, avstånd och abonnemangsform. (Forskrift om offentlig telenett og effentlig teletjenste.) Sedan 1998 finns ett pristak för en korg med taltelefoni och hyrda förbindelser. Pristaket innebär ett krav på realprisreduktion (X) relaterat till konsumentprisindex. Under och var X=3 %. Pristaket har medfört en omfördelning av kostnaderna så att priser på abonnemang har höjts medan samtalspriserna har sjunkit. År 1998 slopades Telenors monopol på fast telefoni. Antalet operatörer är nu 38 och 23 av dessa har tilldelats prefix för att kunna erbjuda offentliga telefonitjänster. Vid utgången av första kvartalet 1999 motsvarade antalet kunder som hade registrerar sig för förval/prefix 12% av ISDN- och PSTN-abonnemangen. En del kan dock vara registrerade hos flera operatörer. Av den totala trafikmängden användes prefix i endast 2 % av trafiken. Telenor tillämpar ingen geografisk prisvariation. Det är dock inget som hindrar geografiska prisvariationer så länge dessa är kostnadsbaserade. Telenor erbjuder frivilligt ett miniabonnemang med, i förhållande till ett normalabonnemang, lägre abonnemangsavgift och dubbel samtalstaxa. Ett villkor för abonnemanget är att abonnenten inte kan välja annan operatör på samtalen genom att använda prefix eller förval. Post- og teletilsynet har uttalat att erbjudandet om miniabonnemang kan accepteras trots att det begränsar abonnentens möjligheter att välja annan operatör för samtalen, eftersom abonnemanget endast är lönsamt för en mycket liten grupp som per definition inte är särskilt intresserade av andra operatörer. På privatmarknaden har Telenor avtal med några stora bostadskooperativa organisationer, som huvudsakligen finns i tätbebyggda områden. Abonnenter anslutna till dessa organisationer erhåller rabatt på samtalsavgifterna. Telenor har motiverat rabatterna med att det är lägre kostnader i acessnätet till dessa kunder Prisreglering i övriga Europa Office of the Director of Telecommunications Regulation, ODTR, Irland, redovisar i en rapport från augusti 1999 International Benchmarking on the application of Price Caps användningen av prisreglering i 14 6 länder inom EU. I tio av länderna förekom pristak. Det huvudsakliga skälet till att använda pristak var bristande eller ineffektiv konkurrens. Endast Danmark anger att den huvudsakliga orsaken är att täcka USO. Innehållet i de olika ländernas pristak varierade men abonnemang inkluderades i de flesta pristaken. I två länder togs särskild hänsyn till lågförbrukare. I Danmark finns sub-cap for low users och i Portugal begränsas prisökningar för light users. I de fyra länder som inte tillämpade pristak finns i tre fall annan prisreglering. I Finland finns ett maximipris för lokalnätsavgiften, (samtrafik). I Grekland godkänns nya och ändrade tariffer individuellt. I Spanien fanns ett system med maxpriser. Endast Luxemburg saknar helt prisreglering. 6 Österrike, Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Tyskland, Grekland, Italien, Luxemburg, Holland, Portugal, Spanien, Storbritannien och Sverige 11 (22)

13 2.3 SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER I kapitlet görs en jämförelse av tele-, el- och postmarknaderna i Sverige, vilka är så kallade nätverksindustrier som anses vara naturliga monopol. På samtliga dessa marknader finns lagstiftning med krav på konsumentperspektiv och kostnadsbaserad prissättning Vidare är konkurrens det huvudsakliga medlet för att uppnå lagens syften. Liksom på telemarknaden föreligger geografiska kostnadsvariationer inom el- och postmarknaderna. Elmarknadens produkter är i vissa avseenden likartade produkterna på telemarknaden. Däremot skiljer sig el- och telemarknaderna åt vad gäller antalet aktörer. På postmarknaden gäller det omvända och likheterna mellan marknaden för fast telefoni och postmarknaden ligger främst i antalet aktörer och deras respektive marknadsandel. I kapitlet redogörs även för telemarknaderna i Finland och Norge. Lagstiftningen i respektive land har likartad målsättning som den svenska lagstiftningen. Finland har liksom elmarknaden i Sverige en rad regionala bolag medan Norges telemarknad uppvisar stora likheter med den svenska.. Den svenska telemarknaden uppvisar hittills mycket begränsade prisvariationer. När det gäller andra liknande marknader kan man konstatera att prisvariationer främst förekommer på marknader med många aktörer. Samtidigt finns där faktorer som verkar i motsatt riktning. I Finland är visserligen de geografiska prisskillnaderna stora för enskilda produkter, men dessa skillnader är avsevärt mindre om man jämför en korg av slutkundstjänster. På den svenska elmarknaden är det olika bolag som erbjuder nätanslutning respektive el, varför en hög nätavgift inte kan kompenseras med en låg elavgift. Det finns däremot en strävan att minska de geografiska prisvariationerna på elmarknaden genom att utforma koncessioner så att en lämplig blandning av tätorts- och glesbygdskunder uppnås. 12 (22)

14 3 KONKURRENSSITUATIONEN INOM ACCESSNÄTET Den svenska telemarknaden var en av de första som öppnades för konkurrens i Europa i och med införande av den svenska telelagen 1 juli Konkurrensen har därefter utvecklats positivt på vissa delar av marknaden såsom exempelvis internationell telefoni och mobiltelefoni. Detta har lett till nya tjänster och i vissa fall lägre priser. Andra delar av telemarknaden har inte varit föremål för samma starka konkurrens. Det gäller främst produkter och tjänster som i hög grad är beroende av tillgången till ett accessnät, såsom lokal telefoni, abonnemang, ISDN-anslutning och bredbandsaccess. Svårigheterna att åstadkomma en effektiv konkurrens i dessa delar sammanhänger med den kontroll över accessnätet, dvs ledningarna till de enskilda abonnenterna, som Telia har. Marknaden för fast telefoni uppgick under år 1999 till ca 26 miljarder kronor i Sverige. Omsättningen på fasta avgifter, abonnemang, står för 34% av det totala marknadsvärdet medan lokalsamtal uppskattas uppgå till ca 25%. Samtidigt är det inom dessa segment som konkurrensen är lägst. Telias andel av de ca 6,5 miljoner direktanslutna kunderna i Sverige var vid årsskiftet 1999/2000 ca 99%. Det finns i dagsläget endast 4000 abonnenter som är direktanslutna till någon annan operatör än Telia. Trots att telemarknaden öppnades för konkurrens redan 1 juli 1993 i Sverige har detta uppenbarligen inte bidragit till att konkurrensen vad gäller lokalsamtal och abonnemang, som tillsammans står för över hälften av den svenska marknaden för fast telefoni, påverkats nämnvärt. Företagskunder har i allmänhet tjänat mycket på omregleringen, i princip har alla typer av företag dragit nytta av den ökande konkurrensen. För hushållskunder har det dock inte hittills funnits lika många alternativ och de som tjänat mest på ökad konkurrens är de som har en stor volym långdistans- och internationella samtal. Vad gäller lokaltelefoni och abonnemang har det hittills funnits få eller inga alternativ till Telia. Införandet av förval av operatör på den svenska telemarknaden 11 september 1999 har visserligen inneburit lägre marknadsandelar för Telia på totala marknaden för nationell telefoni. Förval innebär dock endast indirekt anslutning av slutkunden. Dessutom omfattas inte lokalsamtal fullt ut av förvalsreformen vilket innebär att en konkurrensfördel fortfarande kvarstår för Telia. Med anledning av konkurrenssituationen inom accessnätet föreslog PTS i september 1999 en ändring i telelagen i syfte att bereda andra operatörer tillgång till framförallt Telias accessnät. Där det är ekonomiskt försvarbart är det dock på lång sikt bäst med uppbyggnad av nya nät. Detta ger den nya operatören full kontroll över funktionalitet, kostnader och kvalitet i accessnätet. En operatörs beslut att antingen bygga egen infrastruktur eller att hyra Telias befintliga accessnät bör grunda sig på korrekta ekonomiska förutsättningar. Det är därför viktigt att de aktörer som redan finns på marknaden tillåts att sätta kostnadsbaserade priser, även på abonnemangen, för att ge rätt signaler till marknaden vad gäller konkurrensmöjligheter mm. Vid ett kvarvarande pristak finns sannolikt inget utrymme för nya aktörer att konkurrera med Telia, i vart fall om abonnemangen, vilket kan verka hämmande på investeringsviljan. Samtidigt begränsar ett pristak också Telias handlingsmöjligheter på den öppna telemarknaden. Ett 13 (22)

15 borttagande av pristaket skulle sannolikt leda till ökade incitament för Telia att effektivisera tillhandahållandet av abonnemang med minskade kostnader som följd. Obalanserade slutkundtaxor Syftet med införandet av tillgång till accessnätet är att konkurrensen inom accessnätet skall förbättras. Effekten av detta på tjänsterna abonnemang och lokaltelefoni är i stor utsträckning beroende av om Telia tillåts att balansera sina slutkundtaxor fullt ut, dvs ett borttagande av pristaket. Det faktum att Telias slutkundtaxor inte är kostnadsbaserade för varje tjänsteslag innebär ett hinder och en risk för nya aktörer att etablera sig på accessmarknaden. Då de har svårt att ta ut högre pris på anslutningar/abonnemang än Telia, vilket i praktiken innebär en förlust (enligt föreliggande kostnadskalkyl), måste de förlita sig på andra tjänsters lönsamhet. Även vid ett kvarvarande pristak kan visserligen konkurrensen öka även på dessa tjänster under förutsättning att lönsamheten är desto större på bredbandstjänster vilket ökar incitamenten för alternativa operatörer att tillhandahålla helhetslösningar. Obalanserade slutkundtaxor verkar dock indirekt som en bromskloss på konkurrensen inom accessnätet. Sammanfattningsvis kan konstateras att mycket lite hänt inom accessnätet trots att den svenska telemarknaden tidigt öppnades för konkurrens. För att underlätta nya operatörers möjligheter att konkurrera inom detta segment bör Telia åläggas skyldighet att hyra ut sitt accessnät samtidigt som nyinvesteringar bör uppmuntras. Förutsättningen för ökad konkurrens är dock fullt ut balanserade slutkundtaxor för de aktörer som redan finns på marknaden. Ett kvarvarande pristak snedvrider möjligheterna till ökad konkurrens och ger därmed fel signaler till marknaden.. 14 (22)

16 4 EFFEKTER VID ETT BORTTAGANDE AV PRISTAKET Det finns en rad olika intressenter på telemarknaden t ex operatörer, service providers, aktieägare, långivare, fackföreningar, kunder och myndigheter. Syftet med en prisreglering av fast telefoni är i första hand att skydda konsumenterna mot för höga priser, varför hushållsabonnenter är en viktig grupp i detta sammanhang. Även företag med direktlinje omfattas av det nuvarande pristaket. Telelagens 28 förskriver att taxor skall grunda sig på kostnaderna. Telia har tidigare framfört att accesskostnaden inte helt täcks av abonnemangsintäkterna, (prop. 1996/97:61, s 74). Vid ett borttagande av pristaket kan man därför förvänta en höjning av abonnemangskostnaden men även en sänkning av samtalsavgifterna. Det är dock osäkert huruvida en sänkning av samtalsavgifterna kompenserar alla konsumentgrupper (t ex lågförbrukare, glesbygdsbefolkning) för höjningen av abonnemangsavgiften. För att kunna bedöma pristakets betydelse för hushållsabonnenter är det viktigt att sätta telekonsumtionen i relation till andra utgifter. I konsumentprisindex, KPI, utgör post och telekommunikationer 3 %. Det kan ifrågasättas huruvida telefonins andel om 3 % av hushållens totala konsumtion motiverar en prisreglering. Hushållen är dock ingen homogen grupp. Bland hushållen finns grupper som kan påverkas mer negativt än andra vid ett borttagande av pristaket, t ex lågförbrukare, glesbygdsbefolkning. För en låginkomsttagare som också är lågförbrukare och/eller bor i glesbygd kan en höjning av abonnemangsavgiften bli särskilt kännbar. 4.1 TELIAS KOSTNADSBILD Telia upprättar årligen kalkyler i vilka kostnaderna för både slutkundtjänster och samtrafiktjänster beräknas. Dessa kalkyler bygger på de i externredovisningen bokförda historiska kostnaderna per förmedlingsområde 7 som Telia har för dessa tjänster. Kalkylerna från Telia, som är föremål för kontinuerlig granskning av PTS, visar att Telias tillståndspliktiga telefonitjänster idag är kostnadsbaserade som helhet men inte var för sig. När det gäller produkten access (=abonnemang) har Telia alltsedan 1994 redovisat ett s.k. accessunderskott för de kundgrupper, privat och mindre företag, som är föremål för pristaksreglering. Detta innebär att de beräknade kostnaderna för abonnemang inte täcks av intäkterna för dessa. Samtidigt redovisar Telia ett överskott på nationell telefoni som i sin helhet täcker accessunderskottet. En fullt kostnadsbaserad slutkundprissättning skulle, enligt Telias kalkyler, innebära att priset för abonnemang höjs samtidigt som samtalstaxorna för telefoni skulle sjunkta. Nettoeffekten för en slutkund beror således på den trafikvolym som förbrukas. För storförbrukare skulle sannolikt totalkostnaderna för telefonitjänster minska medan lågförbrukare i stället kan få ökade totalkostnader. 7 Telias telenät är uppbyggt i 13 olika geografiska förmedlingsområden i Sverige 15 (22)

17 Kostnaderna för att tillhandahålla abonnemang varierar kraftigt geografiskt i Sverige. Enligt Telias kalkyler där kostnaderna redovisas per förmedlingsområde har norra Sverige de högsta kostnaderna per abonnemang medan storstäder såsom Stockholm, Göteborg och Malmö har de lägsta kostnaderna. Kostnadsspridningen är relativt stor mellan olika regioner. Utifrån ett genomsnitt är priset 50% högre i det dyraste området medan kostnaden i det billigaste området låg 25 % under genomsnittskostnaden 8. Förutom abonnemangen är även avgiften för installation 9 föremål för prisreglering i nuvarande förordning om pristak vilket, enligt Telias kalkyler, innebär att kostnaderna också för denna produkt överstiger intäkterna. Även kostnaderna för installation varierar mellan olika geografiska regioner. För privatkunder var kostnadsspridningen utifrån ett genomsnitt +/- 30 % enligt Telias kalkyler för Trots att telelagstiftningen fr o m 1 juli 1997 medger en viss frihet till geografiskt differentierade taxor utnyttjas detta för närvarande inte av Telia. Enligt Telias kalkyler redovisas för närvarande ett underskott på både abonnemangs- och installationsavgifter i stort sett i hela landet, förutom storstäderna. Införandet av geografiskt differentierad prissättning skulle således kunna leda till höjningar av dessa avgifter i dessa områden utan att man för den skull frångår kravet på kostnadsbasering. En kostnadsanpassning på detta sätt skulle dock innebära att även priset på nationell telefoni skulle sänkas. Sammantaget gynnar detta, som nämnts ovan, storförbrukare, men också de som bor i storstad vars kostnader för abonnemangen redan idag täcks av nuvarande nivå på abonnemangsavgifterna. Det är i stället de som bor i dyra delar av Sverige, utifrån abonnemangskostnaden sett, som totalt sett kan drabbas av kostnadsökningar trots en sänkning av samtalsavgifterna. Avsaknad av konkurrens innebär minskade incitament till effektiviseringar och kostnadsbesparingar vilket också bör beaktas vid analys av Telias redovisade kostnader i accessnätet. Vidare pågår en översyn inom Post- och telestyrelsen av kalkylräntans storlek i fasta telenätet. Då denna utgör en relativt stor andel av kostnaderna kan en förändring av denna få betydande konsekvenser på kostnadsbilden när det gäller både telefonitjänster och samtrafik i Telias fasta nät. 4.2 PRISVARIATIONER Prisvariationer kan utformas på en rad olika sätt. I förarbetena till telelagen diskuteras prisvariationer mellan olika marknadssegment och geografiska prisvariationer. En viktig skillnad mellan prisvariationer mellan marknadssegment och mellan geografiska områden är konsumentens möjlighet att påverka sin egen situation. Konsumenten kan i större utsträckning välja marknadssegment medan konsumenten erhåller villkor beroende på var abonnemanget geografiskt är inkopplat, och kan inte välja huruvida han vill tillhöra region A eller B etc. Prisvariationer mellan marknadssegment 8 avser privatkunder enligt Telias kalkyler för installation omfattar i Telias kalkylsystem både produkterna ny huvudledning samt flyttning av huvudledning 16 (22)

18 En segmentering av marknaden kan ske dels genom att ett enskilt företag erbjuder olika produkter till olika kundgrupper och dels genom att olika företag på marknaden väljer att inrikta sin verksamhet på olika delmarknader. Telia tillämpar redan idag en viss marknadssegmentering vid prissättning vid installation av ny huvudledning (anläggningsavgift). Marknadssegmentering är ännu vanligare på mobilmarknaden där mobiloperatörerna erbjuder en rad olika typer av abonnemang där fasta avgifter och samtalspriset varierar med abonnemangsformen. Kunden väljer den abonnemangsform som passar kunden bäst. Ett borttagande av pristaket ökar möjligheten till konkurrens på abonnemang som i sin tur torde medföra större incitament att möta kunders olika behov av teletjänster. Ett exempel är lågförbrukarabonnemanget i Norge som tillkom i samband med en ökning av abonnemangspriset som skapade reaktioner hos både konsumenter och politiker. En mångfald av olika taxesystem, vilket idag finns inom delar av telemarknaden, kan dock öka svårigheterna vid prisjämförelser etc. Konkurrensneutrala informationsinsatser som hjälper konsumenter i valsituationer som allt oftare uppstår på en öppen marknad kan underlätta situationen. Dock krävs aktiva konsumenter för att tillgodogöra sig fördelarna av en öppen marknad vilket en vägledande informationsfunktion aldrig kan ersätta. Geografiska prisvariationer Geografiska prisvariationer kan uppkomma t ex då olika aktörer agerar i olika regioner likväl som när en aktör delar upp marknaden i olika geografiska regioner. Exempel på sistnämnda prisvariation var Postens uppdelning av Sverige i två zoner. Även Telia har tidigare tillämpat geografiska prisvariationer. Inom ramen för nuvarande lagstiftning är geografiska prisvariationer möjliga men Telia utnyttjar för närvarande inte denna möjlighet. Som framgått tidigare skall genomsnittspriser vara styrande. Ett enhetligt pris, utan möjligheter att sänka priser i regioner eller marknadssegment där konkurrensen är hårdare, leder inte bara till att användarintressen i dessa regioner eller segment blir lidande, utan också att samtliga användare går miste om positiva effekter. Genom att priset inte tillåts sjunka någonstans kommer heller inte genomsnittspriset att sjunka, vilket annars skulle leda till prissänkningar även för de mindre hårt konkurrensutsatta regionerna och segmenten (prop 1996/97:61 s 72 f) Lågförbrukare I avtalet från 1993 åläggs Telia att fr. o. m. år 1994 införa s. k. lågförbrukarabonnemang, (Telia Mini). Skälet var att man ville säkerställa en möjlighet för alla att utnyttja telefonitjänsten till en överkomlig kostnad. Målsättningen var att det skulle vara ekonomiskt fördelaktigt för minst 10% av hushållen att byta till lågförbrukarabonnemang. Abonnemangsavgiften för huvudledning för ett lågförbrukarabonnemang fick uppgå till högst 70 % av abonnemangsavgiften för tillämpligt normalabonnemang. Samtalsavgiften fick vara högre än samtalsavgiften vid 17 (22)

19 normalabonnemang. I förordning om taxor för telefonitjänst mellan fasta nätanslutningspunkter (SFS 1997:400) föreskrivs inget lågförbrukarabonnemang och Telia erbjuder inte heller detta för närvarande. Abonnemanget utnyttjades endast i begränsad omfattning. Den 1 januari 1996 hade 3,45% hushållen en lågförbrukarabonnemang, vilket motsvarar en tredjedel av den grupp för vilket lågförbrukartaxan skulle vara fördelaktig. En orsak till nedläggning av lågförbrukarabonnemanget var att det utnyttjades även av andra än målgruppen, vilket var möjligt eftersom lågförbrukare inte är en homogen grupp. En till synes lågförbrukare hos Telia kan t ex anlita annan operatör för samtalstrafiken via förval eller prefix utnyttja ett abonnemang endast för inkommande trafik. utnyttja ett abonnemanget endast till fax ha flera abonnemang I dagsläget föreligger svårigheter att få fram en samlad bild över konsumenternas förbrukning eftersom detta kräver samlad information från samtliga operatörer. Även med en sådan samlad bild innebär det inte att alla lågförbrukare är ekonomiskt svaga. Med andra ord är det knappast möjligt att urskilja lågförbrukare som en särskild grupp som drabbas i större omfattning vid ett borttagande av pristaket Glesbygd Innan var Telias abonnemangsavgifter geografiskt differentierade i tre områden; Stockholm, Göteborg/Malmö och övriga områden. I storstadsområdena var abonnemangsavgiften högre än i övriga områden eftersom man i storstadsområdena hade möjlighet att nå fler abonnenter inom ramen för lokaltaxa än i övriga områden. Som tidigare framgått finns det i lagstiftningen och dess förarbeten utrymme för vissa geografiska prisvariationer. Risken för glesbygden att påverkas negativt vid ett borttagande av pristaket begränsas av kravet på rimliga priser. Med begreppet rimliga avses bl a att alltför stora prisvariationer mellan regioner eller mellan olika marknadssegment i tillhandahållandet av mer eller mindre likvärdiga tjänster bör inte accepteras. Genomsnittspriser bör vara styrande: om taxor i t.ex. storstadsområden sjunker till följd av en effektiv konkurrens och de genomsnittliga taxorna därmed sjunker, bör inte taxorna i regioner där samma grad av konkurrens inte råder släpa påtagligt efter, utan följa den genomsnittliga utvecklingen Den dominerande aktören måste tillåtas möta konkurrensen i de områden där konkurrensen är hårdast. (prop. 1996/97:61 s 72) I gällande reglering framgår inte i detalj hur stora variationer som accepteras. Med ledning av det som redan skrivits i förarbeten mm, se ovan, torde dock utrymmet kunna anses vara relativt begränsat. 18 (22)

20 4.2.3 Låginkomsttagare I gruppen låginkomsttagare kan finnas sjukpensionärer, pensionärer med låg eller ingen ATP, handikappade, ensamstående föräldrar m fl. I flera rapporter 10 har konstaterats att det är bättre att värna om svagare konsumentgrupper genom t ex prisprogram för speciella kundgrupper, som kan omfatta alla berörda operatörer på marknaden, alternativt finansieras över statsbudgeten än att ha en generell prisreglering på en separat marknad. Det faktum att en person är låginkomsttagare bör därför inte innebära att man via telemarknaden skall subventionera dessa individer. Detta bör i stället hanteras med andra åtgärder. I den mån ersättningar enligt socialtjänstlagen utgår torde en allmän höjning av telekostnaderna påverka ersättningarnas storlek enär telekostnaderna ingår i riksnormen för beräkning av skäliga kostnader för försörjningsstöd. Vad gäller handikappade har PTS redan idag ansvar för upphandling av förmedlingstjänst för texttelefoni och bildtelefoni som finansieras genom statsanslag. 4.3 SAMMANFATTNING OCH SLUTSATSER. Sammanfattningsvis finns det två kategorier av kunder som, vid full kostnadsbasering av varje telefonitjänst för sig, kan drabbas av totalt sett högre kostnader i dagsläget, nämligen lågförbrukare samt de som bor i dyra delar av Sverige vad gäller kostnaden för abonnemanget. Mest drabbade blir givetvis de konsumenter som faller in i båda dessa kategorier; lågförbrukare som också bor i dyrare geografiska regioner. Telias hittillsvarande monopolliknande ställning på marknaden för hushållsabonnemang i Sverige kan antas ha inneburit lägre incitament till effektiviseringar och kostnadsbesparingar. Tillsammans med det faktum att den i kostnaderna ingående kalkylräntan för närvarande är föremål för utvärdering innebär detta att de av Telia redovisade kostnaderna för abonnemangen troligen kan komma att sjunka. Det är dock tveksamt om effektiviseringar och minskad kalkylränta i Telias accessnät innebär kostnader i nivå med nuvarande abonnemangspriser i vissa delar av landet med tanke på de stora geografiska kostnadsvariationer som redovisas. I Telias nuvarande prissättning på abonnemang finns varken geografisk prisdifferentiering eller lågförbrukarabonnemang. Det förekommer dock en viss form av marknadssegmentering i form av skillnader i avgiften för installation av ny huvudledning (anläggningsavgift) mellan abonnemangsformerna Telia privat, Telia privat ungdom och Telia fritidshusabonnemang. Dock varierar inte månadsavgiften mellan dessa abonnemang. För hushållsabonnenter och företag med direktlinje torde konsekvenserna av borttagande av pristaket vara likartade, dvs lågförbrukare och glesbygdsbefolkning kan i större utsträckning påverkas. En särskilt utsatt grupp är låginkomsttagare som också är lågförbrukare och/eller bor i glesbygd. Det torde dock vara bättre att värna om svagare konsumentgrupper på annat sätt än genom generell prisreglering inom telemarknaden. 10 Öhrlings Coopers & Lybrand, 1996, Prisregleringens effekter på den svenska telekommarknaden, s 53. Bergman, L., m fl, Europas nätverksindustrier 19 (22)