Bilaga 7. Handelsetableringslagstftning

Transkript

1 Bilaga 7. Handelsetableringslagstftning

2 FRAMTIDA LAGSTIFTNING PÅ DETALJHANDELSETABLERINGSOMRÅDET Dagens svenska styrmedel I Sverige regleras detaljhandelns lokalisering genom detaljplaneläggning enligt PBL (Plan- och bygglagen) och Miljöbalken (MB). Kommunen kan genom sitt planmonopol bestämma läge och till vissa delar utformning av detaljhandelsanläggningar. För mellankommunala frågor har Länsstyrelsen överinseende och kan kalla in planer för över-prövning, vilket dock är ovanligt. PBL har nyligen (1996) ändrats och innehåller nu möjligheter för kommunerna att i detaljplan särskilja olika typer av handel. Partihandel och handel med skrymmande varor (möbler, vitvaror, byggmaterial, etc.) kan inrymmas i detaljplan där industriändamål är angivet. Om handelsändamål anges kan endast livsmedelshandel undantas. Denna möjlighet fanns även i den ursprungliga PBL, men togs bort i april 1992 för att inte motverka effektiv konkurrens. De skäl som Plan- och byggutredningen, delbetänkande SOU 1996:52, Precisering av handelsändamålet i detaljplan, angav för återinförande av möjligheterna att reglera olika handelsändamål är desamma som motiven var i förarbetena till PBL att införa dem. Man talar om möjligheten att få en för konsumenterna lämplig butiksstruktur, hänsyn till omgivningen samt kvartersmarkens och bebyggelsens lämpliga utformning. Man säger vidare att livsmedelshandeln i vissa lägen kan behöva begränsas eller helt förbjudas med hänsyn till kravet på en lämplig samhällsutveckling. Inför den nu genomförda lagändringen har även miljöfrågor tagits upp och man påpekar att för att uppnå t.ex. minskade koldioxidutsläpp krävs en minskning av vägtrafiken och medveten styrning av bebyggelseutveckling och infrastruktur. Man säger också att för stadsstrukturen och möjligheten att nå service utan bil spelar handelns lokalisering en avgörande roll. År 1993 infördes en portalparagraf i PBL, en bestämmelse om att planläggning skall främja en långsiktigt hållbar livsmiljö. Sammanfattningsvis kan kommunerna alltså vägra detaljplan och länsstyrelserna kan kräva överprövning. Man kan också precisera nyttjandet, typ max XXXX kvm livsmedel, vilket dock kräver tung argumentation, vanligen i form av en saklig och neutral konsekvensanalys. Argument som kan uppfattas som försök till konkurrensbegränsning kan inte användas. Detta gäller för all form av detaljhandel, men aktualiseras oftast när det gäller externhandel. Regionförbundet i Skåne tog 1998 i samarbete med Boverket fram ett förslag till handelsetableringspolicy för Skåne. Förslaget innebar att Regionförbundet skulle samordna handelsetableringarna i regionförbundets kommuner. Den politiska majoriteten i förbundet lade dock förslaget i byrålådan efter valet hösten 98 med den motiveringen att man ej ville

3 ha ytterligare en instans som kunde överpröva den kommunala självbestämmanderätten. Konkurrensverket har i sin rapport Konkurrensen i Sverige under 90- talet sett frågan ur ett konkurrens- och konsumentperspektiv. Där konstateras bl.a. följande: Sådana delar i plan- och bygglagstiftningen som inverkar på handelns etableringsmöjligheter bör utformas så att förutsättningarna för en väl fungerande konkurrens inte begränsas. Ett sådant mål underlättas av att PBL inte ger kommunerna möjligheter att hindra etableringar mer än nödvändigt. Sverige behöver varken en dansk lukkelov eller ett norskt etableringsmoratorium. Svenska Naturskydddsföreningen har å sin sida tagit ett policybeslut att försöka överklaga alla externetableringar med hänvisning till ett Agenda 21 perspektiv samt att kräva ett införande av en liknande etableringslagstiftning som i Norge och Danmark. I juni 2002 tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté för att se över PBL. Utredningens huvudmål var att stärka och utveckla PBL så att bättre förutsättningar skapas för miljö, bostadsbyggande och handel samt att se till att kraven på demokratisk inflytande säkerställs. Kommittén har lämnat 2 delbetänkanden 1 7 år 2003 och år 2004 samt sitt slutbetänkande 1 8 i slutet av september år Slutbetänkandet är nu ute på remissbehandling. Parallellt med ovanstående arbete har man med anledning av EG-direktiv 1 9 ändrat PBL och miljöbalken (MB) med krav på miljöbedömningar för översiktsplaner och detaljplaner. Bla ändrades PBL 5 kap 18, där två stycken tillkom, stycke tre och fyra. Av dessa framgår att en miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas om genomförandet av planen kan antas medföra betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för vissa utpekade ändamål, bla nya köpcentrum. Om så är fallet skall vissa krav i 6 kap 6-8 tillämpas innebärande att man skall ta fram en miljökonsekvensbeskrivning med ett specificerat innehåll. 1 7 Miljöbedömningar avseende vissa planer och program SOU 2003:70 samt Kortare instanskedja och ökad samordning-alternativ för plan-och bygglagens prövningsorganisation SOU 2004: Får jag lov? SOU 2005: (2001/42/EG) avseende miljöbedömningar av planer och program samt (85/337/EG)

4 Restriktioner/lagar i Europa F.n. skärps lagarna i många europeiska länder i syfte att försvåra tillkomsten av skadliga externhandelsetableringar. Det sker bl.a. i våra nordiska grannländer. Följande är saxat/sammanfattat ur Andre landes regler for detaljhandelns placering och omfång 2 0. EU-länderna samt Norge, översikt De flesta EU-länder har en nationell policy för att styra detaljhandelns struktur. Politiken inriktar sig på att bevara och stärka stadskärnans funktion att öka utbudet av servicefunktioner i städer och stadsdelscentra att begränsa de negativa effekterna av externa etableringar att vidmakthålla en balans mellan olika typer av handelsfunktioner i staden att förnya nedgångna stadsdelar och att vitalisera problemområden att begränsa bilresandet genom en koncentration av serviceutbudet I Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Italien, Norge, Tyskland och England finns regeringsförankrade policydokument. Nedan följer en sammanfattning av de nationella lagstiftningarna. Framställningen är upplagd så att de nordiska länderna kommer först samt att en fylligare presentation ges första gången då en viss typ av lagstiftning behandlas. Norge Norges Etableringslag samt dess Plan och Bygglag ger i princip goda möjligheter att styra butiksetableringar gjordes en ändring av lagen om planläggning och byggeri så att man i samband med ansökan om etablering av storbutiker blev tvungen att ta fram en konsekvensbeskrivning. Med anledning av denna bestämmelse skulle det då investeringen översteg 250 Mnkr göras en beskrivning av investeringens konsekvenser på miljön, samhällsekonomin samt andra relevanta förhållanden. 2 0 Publicerades mars 1997 av Miljö och Energiministeriet i Danmark författad av Axel Thrige Laursen 00945/ Följande rapporter är bl. a även publicerade: - Boverkets PM Detaljhandel som planeringsfråga i Europa, bygger på Laursens - The Right Business in the Right Place, Ministry of Housing, Holland, 1997(?). - Handel, tilgjengelighet og bymiljö, Miljöverndepartementet, Norge, Miljöprogram för Öresundsregionen, Öresundskomiteen, Köpenhamn, nr

5 Som följd av övergripande politiska riktlinjer från 1993 skulle detaljhandelscentra lokaliseras utifrån en helhetssyn som är anpassad till existerande och planlagda centra samt kollektivtrafikknutpunkter skärptes planlaeggning og byggeri lagen så att en konsekvensbeskrivning av verkningarna för närområdet, regionen, resursanvändningen samt miljökonsekvenser skulle utföras vid en detaljhandelsetablering som översteg kvm. Förslag 2 1 till ett temporärt stopp för externhandelscentra las under Stortinget tog beslut under hösten 1998 som innebar 2 2 att ett stopp på upp till 5 år infördes fom den 1 februari 1999 för detaljhandelsetableringar över 3000 kvm (enskilda eller utbyggnader över denna gräns) utanför stadskärnorna. Fylkena (länen) kan ge dispens. Under den tid som det temporära stoppet gäller skall myndigheter och näringsliv i samverkan utarbeta mer permanenta principer och riktlinjer för den regionala lokaliseringspolitiken. Undantaget från etableringsstoppet är etableringar i de större städerna centrumområde samt etableringar i stadsdelscentra och mindre tätorters centrumområde där den nya etableringen är i proportion till centrumområdets storlek. Dessutom finns undantag för handel med skrymmande varor samt undantag om etableringen är i samklang med ikrafftvarande länsplaner. Trots regelverket gavs dispans för IKEA:s etablering på kvm i Trondheim. Det temporära stoppet som enligt ovan gällde längst till den 1/ kom att successivt ersättas med fylkesdelplaner som beaktar detaljhandelns lokalisering ur ett regionalt perspektiv. Hösten 2003 hade ca 50 % av fylkena fått godkända fylkesdelplaner och idag har samtliga fylken fått fylkesdelplaner Danmark 1987 infördes särskilda bestämmelser för detaljhandeln i regionplanläggningen antogs en lag 2 3 som innebar att det måste finnas regionala planer som kompletteras med kommunala översiktsplaner och detaljplaner innan en sammanlagd detaljhandelsetablering på kvm kan komma till stånd. I samband med framtagandet av planerna skall en rad konsekvensbeskrivningar göras 2 5 för att förhindra oönskade detaljhandelsetableringar. 2 1 St meld nr 29 ( ) samt Innst S nr 219 ( ) 2 2 Kongelig Resolusjon, Statsrådssak nr 1/99, , Miljöverndepartementet. 2 3 Lov nr 324 af 14. maj Maximalt 3000 kvm dagligvaror eller maximalt 1000 kvm sällanköpsvaror. 2 5 Se kap 3 6, 11,

6 Under år 2001 förväntas 2 6 de sista regionplanerna 2 7 fastställas. Det kompletterande kommunala planarbetet pågår. I januari 2002 kom ett ändringsförslag 2 8 till lagstiftningen där man föreslår 2 9 att etableringslagen endast skall gälla etableringar utanför stadskärnorna och att gränsen då lagstiftningen är tillämplig för sällanköpsvarubutiksetableringar skall vara 1500 kvm istället för 1000 kvm. Finland Efter lång politisk debatt antogs en ny lag 3 0 som trädde kraft vid årsskiftet Större detaljhandelsanläggningar utanför stadscentra får endast komma tillstånd om regionplan och kommunala planer tillåter detta. Handelns art, storlek och belägenhet i byggnaden kan bestämmas i dessa. Ett nytt inslag i Finlands lagstiftning var att man där införde ett krav på regional tillgång till service vilket numera utgör en besvärsgrund om inte denna fråga är löst. Frankrike Frankrike var det första land som införde en speciell lag för planläggning av detaljhandel blev Loi Royer antagen. Denna skulle säkra en balans mellan stora och små butiker. Loi Royer stipulerade att tillstånd måste sökas vid butiksetableringar större än kvm våningsyta eller kvm säljyta. För kommuner under invånare var gränsen respektive kvm. På grund av den stora generositeten vid tillståndsgivningen ökade de stora butikerna sin andel av detaljhandelsomsättningen från 25% 1973 till 50% Lagen fick också till följd att etableringar som precis klarade de uppsatta gränserna etablerades sig i stor omfattning infördes därför en ny lag Loi Sapin som skärpte upp bestämmelserna. Två organ inrättades: - Det ena ODEC är ett regionalt center och har tre huvuduppgifter - ta fram fakta om detaljhandelsstrukturen och resursutnyttjandet i respektive region - värdera förändringar i nyckelfaktorerna som styr detaljhandelsstrukturen i regionen 2 6 Planlægning for detailhandel i Norden ISBN Detta är en sammanfattning inom etableringslagstiftningsområdet som de Nordiska miljödepartementen gjorde år Gäller för en tid av 12 år. 2 8 Lovförslag L detailhandel och landzone 2 9 Punkt MBL

7 - mot bakgrund av ovanstående ge de lokalt beslutande organen råd i samband med etableringsansökningar - Det andra är ett nationellt center som har till uppgift att - utarbeta en årlig rapport till regeringen avseende utvecklingen av butiksnätet. - analysera de beslut som tagits av de lokalt beslutande organen. Offentlig hearing har dessutom numera införts för etableringar större än kvm. Holland Jämfört med andra västeuropeiska länder karakteriseras detaljhandeln i Holland av en låg koncentration och där små och mellanstora butiker stadigt dominerat butiksnätet. De väsentligaste planeringsproblemen är: - stadskärnornas stagnation - trafikbelastning och emissioner - överkapacitet i detaljhandeln Sedan 1990 har man sökt lösa dessa problem genom att indela lokaliseringarna i 3 kategorier: A, B, C där A är en knutpunkt för kollektivtrafik B är ett läge som kan nås av såväl kollektiv som biltrafik C är ett läge som bara är tillgängligt för människor med bilinnehav Detaljhandel får endast lokaliseras i A och B lägen, vilket begränsar externetableringar som önskar etablera sig längst motorvägar. Från 1993 har de lokala myndigheterna även haft möjlighet att bestämma sortimentsutbudet för detaljhandel som ligger utanför de traditionella detaljhandelskoncentrationerna. Även i Holland har man ett krav på en konsekvensbeskrivning vid etableringar på mer än 1500 kvm. Tyskland Prövning måste ske huruvida föreslagen externhandel stämmer med målen i den översiktliga planeringen. Samråd skall ske över kommungräns. Handelns organisationer skall höras. Nyckelfrågor är medborgarnas varuförsörjning och transportsätt. Syftet är att stödja stadskärnor och stadsdelsservice. I likhet med Holland har Tyskland delat in regionerna i olika kategorier. Stora butiker (över kvm) kan endast etableras i de större stadskärnorna (Kerngebite) samt i särskilda områden (Sondergebiete) I samband med etableringsansökan utvärderar tillståndsmyndigheten butikens varusortiment och kan ställa krav på butikens varumix

8 Bestämmelserna har bl. a fått till följd att butiker strax under kvm samlokaliserats så att stora oönskade externetableringar uppstått. Man har även fått en stark utveckling av stora butiker med ett brett och djupt varusortiment inom ett visst branschområde. Storbritannien I England har man i den offentliga planläggningen av detaljhandelsstrukturen sökt kanalisera utvecklingen i bestämda riktningar, framför att utarbeta en nationell lagstiftning Regeringens politik från 1996 sätter tre mål för stadsmiljön. att behålla och utveckla liv och livskraft i stadskärnor och stadsdelscentra. att göra dem intressanta för investering för bl.a. detaljhandel. att ge god tillgänglighet till service med olika transportmedel. Omfattande konsekvensanalyser skall göras. Stora externa centra etableras dock trots denna policy, t.ex. Bluewater utanför London. I dagarna (jan 2006) har dock en gigant som IKEA fallit tillföga och skall nu för första gången öppna ett 10-tal anpassade centrumvaruhus. Italien, Spanien, Portugal, Grekland m.fl. I rubricerade länder förekommer idag ingen speciell etableringslagstifning. SAMMANFATTNING Sammanfattningsvis kan sägas att många av EU-länderna är mycket observanta på överdriven externhandelsetablering. Man vill stödja stadskärnor och stadsdelscentra och få till stånd en hållbar stadsutveckling. Detta görs i många länder genom att man inför lagar som tummar på de lokala myndigheternas planmonopol samtidigt som man stärker de regionala myndigheternas inflyttande vad gäller den fysiska planeringen inom detaljhandelsområdet. Sverige har f.n. bland de mest liberala externhandelslagarna i Europa. Av de medvetna länder som vi refererat till har England störst likhet med Sverige. Sveriges relativt sett liberala lagar är säkerligen en del av förklaringen till det just nu ganska stora utländska intresset för externhandelsetablering i den egentligen ganska lilla, hårt konkurrensutsatta och logistiskt svårförsörjda svenska marknaden. Från politiskt håll vill man idag ej tumma ytterligare på det kommunala planmonopolet i Sverige. Man anser att PBL ger alla de möjligheter som behövs för att hantera bebyggelsestrukturen

9 Hösten 1999 utgav Boverket skriften Handeln i planeringen 3 1 för att belysa frågeställningen ytterligare. I juni 2002 tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté för att se över PBL. Utredningens huvudmål är att stärka och utveckla PBL så att bättre förutsättningar skapas för miljö, bostadsbyggande och handel samt att se till att kraven på demokratisk inflytande säkerställs. Utredningen har lämnat sitt slutbetänkande i slutet av september Slutbetänkandet är nu ute på remissbehandling. Parallellt med ovanstående arbete har man med anledning av EG-direktiv ändrat PBL och miljöbalken (MB) med skärpta krav på miljöbedömningar för översiktsplaner och detaljplaner i vissa fall. 3 1 ISBN: , Boverket, sept. 99,