ADE ADAS AGROTEC- Evaluators.EU

Transkript

1 Kort sammanfattning Den här utvärderingen avser genomförandet av systemet för jordbruksrådgivning. Det övergripande målet med utvärderingen är att granska systemets effektivitet och verkningsfullhet när det gäller att uppnå de mål som anges i förordning (EG) nr 1782/2003. Instrumentets relevans och samstämmighet med andra åtgärder som syftar till att uppnå målen för den gemensamma jordbrukspolitiken bedöms också. Genom systemet för jordbruksrådgivning får jordbrukarna råd om markskötsel och jordbruksdrift. Inrättandet av detta system var en viktig del av reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken Rådgivningen ska åtminstone avse de föreskrivna verksamhetskraven och kraven på god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden i de tvärvillkor som ska iakttas av jordbrukare som erhåller stöd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Utvärderingen täcker EU-27 under perioden från januari 2005 fram till Den är indelad i två delar: en omfattande beskrivning av inrättandet och genomförandet av systemet för jordbruksrådgivning i medlemsstaterna samt en utvärderingsdel. Utvärderingen har strukturerats kring 14 utvärderingsfrågor, som täcker följande sju teman: Inverkan på markskötsel och jordbruksdrift. Inverkan på jordbrukarnas inkomster. Uppnående av övergripande mål när det gäller att uppfylla kraven på ett modernt högkvalitativt jordbruk. Övrig inverkan och oväntade effekter. Effektivitetsanalys. Instrumentets relevans och samstämmighet. Administrativa krav på medlemsstaterna och jordbrukarna. För utvärderingen har i huvudsak följande informationskällor använts: frågeformulär om länderna som GD Jordbruk sänt till alla medlemsstater, ytterligare dokumentation som samlats in direkt av utvärderaren (undersökningar, forskningsrapporter, artiklar, statistik etc.), 27 landsrapporter som sammanställts av utvärderarens kontaktpersoner i de olika medlemsstaterna, fallstudier och en kvalitativ undersökning bland jordbrukarna i fem medlemsstater/regioner 1. 1 Belgien, Tjeckien, Danmark, Niedersachsen (Tyskland) och Venetien (Italien). Sida i

2 Beskrivning av systemet för jordbruksrådgivning Räckvidd och omständigheter som påverkat genomförandet Systemet för jordbruksrådgivning är obligatoriskt i alla medlemsstater sedan januari Genomförandet varierar emellertid beroende på följande faktorer och omständigheter: i) Det operativa genomförandet av systemet för jordbruksrådgivning försenades i flera medlemsstater fram till ii) iii) iv) Jordbrukssektorn och jordbruksföretagens struktur ser väldigt olika ut i olika medlemsstater, vilket direkt inverkar på rådgivningstjänsterna. I regelverket om systemet för jordbruksrådgivning ges medlemsstaterna ett stort utrymme för egna beslut när de inrättar sina egna system för jordbruksrådgivning. Medlemsstaterna kan följaktligen delas in i två huvudgrupper: rådgivningen i 14 medlemsstater (vissa regioner i Belgien samt Tyskland, Italien och Storbritannien) förefaller att fokusera strikt på de föreskrivna verksamhetskraven samt kraven på god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden, medan rådgivningen i 12 medlemsstater förefaller att ha utvidgats till frågor som inte omfattas av tvärvillkoren. De privata skogsbruksföretagen har helt andra särdrag än jordbruksföretagen. Vid rådgivningen till privata skogsbruksföretag måste man därför beakta specifika behov och omständigheter. Den formella kopplingen är inte särskilt stark mellan det system för jordbruksrådgivning som fastställs i förordning (EG) nr 1782/2003 (som avser jordbrukare) och de rådgivningstjänster inom skogsbruket som införts genom förordning (EG) nr 1698/2005, som avser privata skogsägare. Inrättandet och den övergripande organisationen av systemet för jordbruksrådgivning i medlemsstaterna De flesta medlemsstaterna har utfört någon form av behovsbedömning, som emellertid har gett ett heterogent resultat och få medlemsstater har därför utarbetat en närmare genomförandeplan för systemet för jordbruksrådgivning. I de flesta medlemsstaterna går utvecklingen mot större involvering av privata operativa organ. Systemet för jordbruksrådgivning är i allmänhet organiserat kring en statlig samordningsenhet, en genomförandeenhet (statlig eller utkontrakterad) och ett antal ackrediterade eller utsedda operativa organ. Rådgivning tillhandahålls genom avtal mellan jordbrukarna och de operativa organen. Genomförandet av systemet för jordbruksrådgivning i medlemsstaterna Sida ii

3 De tre viktigaste genomförandepartnerna är i) samordningsenheten, ii) de operativa organen och iii) rådgivarna. De privata operativa organen är en viktig grupp inom systemet för jordbruksrådgivning, men tydlig åtskillnad bör göras mellan de kommersiella, vinstdrivande operativa organen respektive de icke-vinstdrivande operativa organ som drivs av medlemmarna. Övriga aktörer är de offentliga operativa organen och jordbrukskamrarna. Dessa är inte lika många, men har i allmänhet mycket mer personal än de privata operativa organen. I 14 medlemsstater har de operativa organen valts ut genom ett öppet urvalsförfarande, medan man i övriga medlemsstater har utsett befintliga tjänsteleverantörer. De urvalskriterier som använts vid upphandlingarna uppfyller kraven i regelverket. Ackrediteringen av rådgivare har genomförts antingen som en del av den övergripande urvalsprocessen eller genom en separat ackrediteringsprocess. Metoder och verktyg inom systemet för jordbruksrådgivning Det är framför allt två metoder som används för rådgivning till jordbrukarna: i) personlig rådgivning på jordbruksföretaget och ii) rådgivning till en liten grupp som samlas på ett jordbruksföretag. I det först nämnda fallet tillhandahålls rådgivningen främst genom ett eller flera besök på jordbruksföretaget och med hjälp av olika slag av förteckningar över jordbrukarnas skyldigheter, s.k. checklistor, som rådgivaren använder som stöd. Checklistorna kan vara ett effektivt verktyg vid rådgivningen, förutsatt att tillräckligt med tid avsätts för att gå igenom dem och att tekniskt kompetenta råd tillhandahålls på de punkter som orsakar problem. Rådgivningen i grupp är snarast ett komplement till personlig rådgivning. Den inriktas i allmänhet på ett eller flera ämnen där mer omfattande behov har identifierats. Det kan vara ett kostnadseffektivt sätt att nå jordbrukarna. Utvärdering av systemet för jordbruksrådgivning Eftersom genomförandet av systemet för jordbruksrådgivning befinner sig i ett så tidigt skede har det varit en utmaning att dra några slutsatser av utvärderingen. De begränsade uppgifterna om övervakningen och den mycket knappa informationen från medlemsstaterna, särskilt avseende olika kostnadsdelar och mottagarna, har inte heller alltid möjliggjort någon närmare bedömning. Jordbrukare som nås av systemet för jordbruksrådgivning År 2008 nådde man ut med personlig rådgivning till 4,8 % av de jordbrukare som erhåller direktstöd 2 i de 20 medlemsstater för vilka information var tillgänglig 3. I de medlemsstater eller 2 Vid beräkningen av andelen jordbrukare som har erhållit rådgivning genom systemet för jordbruksrådgivning ville utvärderaren jämföra denna andel med samtliga mottagare av stöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Uppgifter Sida iii

4 regioner där systemet för jordbruksrådgivning har genomförts från och med 2007 eller tidigare har tillhandahållandet av rådgivning stabiliserats på omkring 5 10 %, med en maximinivå på 20 %. Rådgivning till små grupper tillhandahölls i 10 medlemsstater , och nådde omkring 5 % av mottagarna av direktstöd i dessa medlemsstater. Det finns en potential för ökad effekt, eftersom rådgivningen är så ny. Det finns flera faktorer (regelverkets räckvidd, fallstudier, återkoppling från medlemsstaterna etc.) som indikerar att systemet för jordbruksrådgivning främst används av stora jordbruksföretag som redan var bekanta med befintliga rådgivningstjänster. Inverkan på markskötsel och jordbruksdrift Systemet för jordbruksrådgivning är i full drift i 24 av 27 medlemsstater 5. Genom sin huvudsakliga strategi bidrar systemet för jordbruksrådgivning, tillsammans med andra externa verksamheter och instrument, inbegripet andra rådgivningstjänster, till att öka gemenskapsjordbrukarnas medvetenhet om jordbruksmetodernas inverkan på miljön, livsmedelssäkerheten samt djurens hälsa och välbefinnande. Den huvudsakliga strategin för systemet för jordbruksrådgivning, dvs. personlig rådgivning på jordbruksföretaget kopplad till det viktigaste verktyget (checklistor), vilket används i de flesta medlemsstaterna (planeras att införas i 23 medlemsstater och används redan i 18 medlemsstater), stöder också genomförandet av kraven i tvärvillkoren genom sin omfattande täckning av alla aspekter i regelverket, genom att översätta dem till för jordbrukarna förståeliga frågor och genom de diskussioner som de föranleder med rådgivarna om de olika kravens bakgrund. Det som huvudsakligen motiverar jordbrukarna att använda rådgivningen är att de vill förbättra sin förmåga att uppfylla kraven i tvärvillkoren. I vilken utsträckning detta sker beror främst på rådgivningens innehåll (tekniskt kompetent rådgivning bör ges på de punkter som orsakar problem) och det sätt på vilket rådgivningen ges (att tillräcklig tid avsätts för jordbrukarnas frågor och för att besvara dem). Inverkan kan således förväntas vara olika i olika medlemsstater. Med hänsyn till kraven i regelverket har systemet för jordbruksrådgivning åtminstone formellt bidragit till att genomföra bestämmelserna om säkerhet i arbetet genom att var tillgängliga om mottagarna av alla direktstöd i var och en av de 27 medlemsstaterna (inbegripet samtliga frikopplade och kopplade stöd, men inte medräknat stöd inom den andra pelaren). Det är dessa uppgifter som har använts. 3 Uppgifter finns inte för Malta och Slovakien. Uppgifterna för Frankrike är inte korrekta (dubbelräkning). År 2008 hade systemet för jordbruksrådgivning inte genomförts i Cypern, Grekland, Polen och Portugal. 4 Österrike, Bulgarien, Tjeckien, Spanien (endast 6 regioner), Irland, Litauen, Malta, Nederländerna, Rumänien och Storbritannien. Ytterligare fem medlemsstater tillhandahöll rådgivning för små grupper 2008, men för fyra av dem (Estland, Italien, Slovenien och Slovakien) saknas uppgifter, och uppgifterna från Frankrike kunde inte användas på grund av dubbelräkning. För ytterligare information se avsnitt i den deskriptiva delen. 5 På ett ungefär 24 av 27 medlemsstater (Cypern, Grekland, Polen och Portugal) och med skillnader mellan regionerna i en del medlemsstater (Spanien och Italien). Sida iv

5 medlemsstaterna använt sig av medel från EJFLU. Systemet för jordbruksrådgivning har i mindre utsträckning bidragit till att genomföra andra standarder som inte omfattas av tvärvillkoren. Systemet för jordbruksrådgivning erbjuder gemenskapsjordbrukarna en möjlighet att förbättra sin administrativa förmåga, särskilt när det gäller den dokumentation som krävs enligt tvärvillkoren. Den administrativa förmågan stöds främst genom personlig rådgivning på jordbruksföretaget varvid checklistor används för att uppnå en konsekvent dokumentation av all verksamhet i jordbruksföretaget. Det finns emellertid få belägg för att denna omfattande dokumentation sedan utnyttjas vid den övergripande (tekniska och ekonomiska) rådgivningen om jordbruksdriften (med undantag för Flandern i Belgien). Inverkan på jordbrukarnas inkomster Systemet för jordbruksrådgivning har i allmänhet en positiv inverkan, som dock är svår att kvantifiera. Den främsta fördelen med den huvudsakliga strategin (personlig rådgivning i jordbruksföretaget) är att den bidrar till att öka jordbrukarnas medvetenhet om jordbruksmetodernas inverkan på miljön, livsmedelssäkerheten och djurens hälsa och välbefinnande. Systemet för jordbruksrådgivning bidrar dessutom till följande: Att förbättra jordbrukarnas förståelse av de föreskrivna verksamhetskraven och de krav som avser god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden, och därigenom göra det lättare för jordbrukarna att acceptera dem. Genom checklistorna får de en konkret bild av alla sina skyldigheter. Att förbättra de jordbruksmetoder som indirekt bidrar till att öka jordbrukarnas inkomster genom en mer rationell användning av insatsfaktorer och gödningsmedel (minskade förluster och minskat slöseri) samt högre produktivitet. I en del fall kan man vid rådgivningen emellertid upptäcka att särskilda investeringar är nödvändiga. En bättre allmänhygien på jordbruksföretaget. I jordbruksföretag med djurbesättningar ökar produktiviteten och minskar förlusterna när normerna för djurhälsa och djurens välbefinnande följs. Minskad risk för påföljder vid kontroller av huruvida kraven i tvärvillkoren är uppfyllda. Kostnaderna för jordbrukarna för att använda sig av jordbruksrådgivningen varierar mellan medlemsstaterna. Rådgivningen i grupp är i allmänhet kostnadsfri. Kostnaderna för personlig rådgivning på jordbruksföretaget bestäms av olika faktorer, bl.a. den tid som används för rådgivningen. Kostnaden för ett rådgivningspaket, som kan omfatta allt från att man helt enkelt går igenom en checklista till att man får ingående rådgivning i upp till 18 timmar, varierar från omkring 200 euro till över euro. Kostnaderna täcks emellertid till stor del av stöd som erhålls genom nationell finansiering och EJFLU. Stödnivån varierar vanligen mellan 70 % och 80 % av kostnaderna. Den kostnad som kvarstår för jordbrukaren efter det att stöd erhållits varierar mellan minst 55 euro till närmare euro. I en del medlemsstater eller regioner är rådgivningen kostnadsfri. Sida v

6 En grov jämförelse av uppgifterna från medlemsstaterna/regionerna visar att kostnaden för personlig rådgivning motsvarar omkring 1 % av jordbrukarnas genomsnittliga jordbruksinkomst 6 (baserat på uppgifter från endast 14 medlemsstater och ett fåtal regioner). Användningen av rådgivningstjänsterna har ingen betydande direkt inverkan på de genomsnittliga jordbruksinkomsterna, vare sig genom kostnaderna (som till stor del täcks av offentligt stöd) eller genom en omedelbar positiv avkastning. Förhandsbetalningen av en genomsnittlig rådgivningskostnad på omkring euro (eller högst euro) kan dock vara ett hinder för en del jordbrukare. Uppnående av de övergripande målen Begreppet modernt, högkvalitativt jordbruk, som är ett av de övergripande målen för systemet för jordbruksrådgivning, har av utvärderaren definierats som ett multifunktionellt jordbruk som är baserat på tre principer: hållbar miljö, konkurrenskraft och anpassning till samhällets behov och prioriteringar. Miljöfrågorna är en viktig del av jordbruksrådgivningen, särskilt de som omfattas av tvärvillkoren inom ramen för den första pelaren (mark/vatten). Detta är i linje med tvärvillkorens betoning på miljön. I en del medlemsländer (särskilt de som använder medel från EJFLU) används systemet för jordbruksrådgivning till att öka medvetenheten även om miljöfrågor som inte omfattas av de grundläggande kraven. Denna rådgivning avser främst miljövänligt jordbruk. Trots det potentiellt breda tillämpningsområdet för systemet för jordbruksrådgivning har endast ett fåtal medlemsstater i sina system för jordbruksrådgivning integrerat rådgivningsverksamhet som är direkt inriktad på konkurrenskraften, och i de fall där detta har gjorts har det i allmänhet skett genom användning av medel från EJFLU. Detta beror på att medlemsstaterna vid utformningen av sina system för jordbruksrådgivning hittills i allmänhet har eftersträvat att uppfylla minimimålet att täcka åtminstone de föreskrivna verksamhetskraven samt kraven på god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden i tvärvillkoren. Detta slag av tjänster erbjuds emellertid jordbrukarna utanför systemet för jordbruksrådgivning, t.ex. genom andra (befintliga) rådgivningstjänster, och ibland genom yrkesutbildning som stöds genom åtgärd 111 inom ramen för EJFLU. 6 Uppgifterna har tagits ur informationssystemet för jordbruksföretagens redovisningsuppgifter (FADN) och avser alla jordbrukare som omfattas av FADN och inte endast de som använder sig av systemet för jordbruksrådgivning. Sida vi

7 Annan inverkan och oväntade effekter Under fallstudierna belystes en rad andra intressanta effekter, inbegripet a) de ständiga försöken att hitta sätt att nå ut till jordbrukare som inte ännu använder tjänsterna och inte endast fokusera på de jordbrukare som är i frontlinjen, b) jordbrukarnas ständiga tveksamhet till huruvida rådgivningen garanterar att man klarar kontrollen av att tvärvillkoren är uppfyllda och c) ett antal iakttagelser såsom motvillighet mot skriftlig rådgivning samt riskförsäkring för rådgivarna i fall av eventuella påföljder för jordbrukare som kan hänvisa till att de följt felaktiga råd. En sista viktig effekt är att vissa medlemsstater har använt systemet för jordbruksrådgivning som ett tillfälle att ompröva sina mer allmänna system för rådgivning och informationsspridning till jordbrukare. Effektivitetsanalys På grundval av de tillgängliga uppgifterna var det inte möjligt att exakt bedöma medlemsstaternas kostnader för systemet för jordbruksrådgivning. Av den förväntade nyttan kunde endast en kvalitativ bedömning göras. Trots de knappa uppgifter som var tillgängliga (endast ett fåtal medlemsstater har bokfört de kostnader som uppkommit för systemet för jordbruksrådgivning) anser medlemsstaterna att kostnaderna för att inrätta systemet för jordbruksrådgivning totalt sett har varit moderata. Kostnaderna för att inrätta systemet för jordbruksrådgivning tenderar att ha varit större i de medlemsstater som har genomfört en noggrann behovsbedömning på jordbruksföretagsnivå eller ett anbudsförfarande för operativa organ samt för ackreditering och utbildning av rådgivare. Medlemsstaternas kostnader för att driva systemet för jordbruksrådgivning är främst kopplade till finansieringen eller medfinansieringen av själva rådgivningen. Inga uppgifter är tillgängliga för de medlemsstater som tillhandahåller kostnadsfri rådgivning. I de medlemsstater som medfinansierar rådgivningen kan det nationella bidraget till jordbrukarnas kostnader för jordbruksrådgivningen vara betydande, särskilt när en stor andel jordbrukare använder systemet. Även om de kvantitativa uppgifterna om kostnaderna och nyttan med systemet för jordbruksrådgivning är begränsade, kan vi på grundval av de kvalitativa uppgifterna dra slutsatsen att nyttan med systemet totalt sett står i proportion till kostnaderna för genomförandet och jordbrukarnas nyttjande av rådgivningen. Medlen från EJFLU hjälper medlemsstaterna att genomföra den huvudsakliga strategin, dvs. personlig rådgivning på jordbruksföretaget, vilket vi anser är en effektiv verksamhet, som dock kan vara ganska kostsam. Ett mervärde erbjuds dessutom av de medlemsstater som använder medlen från EJFLU antingen för att utvidga systemets tillämpningsområde till att täcka övriga krav Sida vii

8 i nationell eller regional lagstiftning eller kvalitetssäkringssystem, eller för att i systemet integrera ekonomisk rådgivning till jordbruksföretagen. En del medlemsstater tillhandahåller även rådgivning om särskilda ämnen (energi, miljö och kvalitetssäkringssystem) inom ramen för systemet för jordbruksrådgivning. Relevans och samstämmighet Målen med systemet för jordbruksrådgivning betraktas som relevanta på gemenskapsnivå när det gäller aktuella behov såväl som nya framtida behov i jordbrukssektorn, särskilt de som är kopplade till klimatförändringen och prisfluktuationer. Systemet för jordbruksrådgivning är också relevant när det gäller jordbrukarnas behov att få rådgivning om frågor som rör tvärvillkoren. På medlemsstatsnivå är systemet för jordbruksrådgivning, i ett stort antal medlemsstater och regioner, för närvarande inte inriktat på jordbrukarnas behov inom andra områden, utan endast på tvärvillkoren. Dessa behov täcks emellertid vanligen genom andra befintliga rådgivningstjänster. Det finns mycket stora möjligheter till synergier/komplementaritet mellan systemet för jordbruksrådgivning och andra åtgärder inom den gemensamma jordbrukspolitikens första respektive andra pelare. Systemet för jordbruksrådgivning är också samstämmigt med bredare gemenskapsåtgärder för att uppfylla målen för Lissabonstrategin. På medlemsstatsnivå finns det för närvarande få belägg för att synergimöjligheterna verkligen utnyttjas, vilket delvis förklaras av att systemet för jordbruksrådgivning nyligen införts. Administrativa krav Ett centralt syfte med strategierna och verktygen inom systemet för jordbruksrådgivning är att stödja och främja en konsekvent dokumentation om all verksamhet i jordbruksföretaget i enlighet med kraven i tvärvillkoren. I Tyskland och Luxemburg har ett första steg tagits för att skapa synergier med de nationella/regionala regelverken och andra kvalitetssystem genom användning av integrerade checklistor som täcker samtliga lagbestämmelser och regler. Fallstudier har emellertid visat att detta inte för närvarande leder till minskade administrativa kostnader för jordbrukarna. Sida viii