Granskning av styrning och rutiner för redovisning av driftkostnader och investeringar

Transkript

1 Granskning av styrning och rutiner för redovisning av driftkostnader och investeringar KPMG Antal sidor: 12

2 Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Bakgrund, risk och väsentlighet 1 3. Syfte Avgränsning 2 4. Genomförande 2 5. Externa krav för redovisning av materiella anläggningstillgångar Korttidsinventarier och inventarier av mindre värde 4 6. Allmänt om investering respektive underhållskostnad Definition av tillkommande utgifter enl RKR Definition av reparationer och underhåll enligt RKR Redovisningsregler inom Söderhamns kommun Upplysningar i kommunens årsredovisning Anläggningsredovisningen inom Söderhamns kommun Stöldbegärlig egendom 7 8. Investeringar i Söderhamns kommun Granskade investeringsprojekt Kommunstyrelsen Tekniska nämnden Kultur- och fritidsnämnden Beräkning och fördelning av kapitalkostnader för investeringar Avskrivningar Internränta 12

3 1. Sammanfattning KPMG har fått i uppdrag av Söderhamns kommuns revisorer att genomföra en granskning av kommunens styrning och rutiner för redovisning av driftkostnader (underhållskostnader) och investeringar. Projektets syfte och mål beskrivs närmare under avsnitt 3 nedan. Nedan redogörs för våra väsentligaste iakttagelser: Det är viktigt att kommunen förankrar och tydliggör den dokumentation som finns för klassificeringen mellan investering (anläggningstillgångar) och driftskostnad. Samtliga ansvariga för denna redovisning på nämnder och förvaltningar bör få nödvändig utbildning i tillämpningen av detta. Vid granskning av investeringsobjekt inom Kommunstyrelsen har vi noterat att utgifter för olika kostnader för programvaror aktiverats som investering. Enligt de interna riktlinjerna kan utgifter för utbildnings- och utvecklingsarbete av dataprogram aktiveras om de beräknas bli av betydande värde för verksamheten. Vi vill poängtera vikten av att bedömningar motiveras och dokumenteras där det med anledning av beloppens storlek och art gör att utgifterna gränsar till driftskostnad. Kommunen bör upprätta en rutin som säkerställer kontrollen över stöldbegärlig egendom varvid menas tillgångar med väsentligt värde men som ej aktiverats som anläggningstillgång i anläggningsregistret. 2. Bakgrund, risk och väsentlighet Ändamålsenlig styrning och rutiner för redovisning av driftkostnader och investeringar är en förutsättning för att externa krav i lagstiftning, god redovisningssed och rekommendationer ska kunna uppfyllas. Det är därför nödvändigt att någon form av vägledning är formaliserad, att ansvariga inom styrelse och nämnder har kännedom om och fått utbildning i vägledningens praktiska tillämpning. Även inbyggda kontroller bör finnas som säkerställer att styrkrav tillämpas på ett korrekt sätt för att få en rättvisande redovisning av fördelningen mellan driftkostnader och investeringar i olika klassificeringar. Brister i styrningen och rutiner kan få som konsekvens att driftkostnader redovisas som investeringar eller tvärtom med risk för fel i underlag för beräkning och fördelning av kapitalkostnader, fel information i årsredovisningen och att externa krav inte uppfylls. Kommunen har varit medveten om riskerna och har därför under 2004 tagit fram skriftlig vägledande styrdokument avseende investeringar. 1 (1)

4 3. Syfte Projektets syfte var att bedöma om kommunen har en ändamålsenlig styrning av vad som är en investering eller driftkostnad, rutiner för kontering och kontroller av efterlevnad till interna krav så att redovisningen uppfyller externa krav. Projektets olika delmål var att kartlägga och bedöma om: 3.1 Avgränsning Interna riktlinjer finns som tydliggör vad som är en investering och en driftkostnad samt vilka rutiner som styr kontering och avskrivningstider. Transaktioner i redovisningen utförs enligt god redovisningssed med jämförelse mot externa krav i lagstiftning och rekommendationer. Ansvariga för kontering av transaktioner inom styrelsens och nämndernas förvaltning har kännedom om interna krav och tillräcklig kunskap om vad som är en investering och dess klassificering eller driftkostnad. Former/system finns för beräkning och fördelning av kapitalkostnader för investeringar. Former/system finns för systematisk kontroll av transaktioners riktighet i redovisningen och anläggningsregister. Granskningen avser investeringar under Underlaget vid detaljgranskningen har varit anläggningsredovisningen och huvudboken för I samband med granskningen har vi tagit del av de åtgärder som kommunen arbetar med i denna fråga under Någon detaljgranskning av 2006 års investeringar har ej skett. 4. Genomförande Granskningen har genomförts under september 2006 genom studier av tillgängliga dokument samt samtal med personal på kommunens ekonomikontor. Huvudboksanalyser har utförts avseende transaktioner under Granskningen har genomförts av Jan Svensk som projektansvarig. Magnus Larsson har deltagit i projektet genom sin roll som kundansvarig för revisionen i kommunen. Rapporten har saklighetsgranskats av kommunens ekonomiavdelning. 2 (2)

5 5. Externa krav för redovisning av materiella anläggningstillgångar En anläggningstillgång är en tillgång som är avsedd för stadigvarande bruk eller innehav, 6 kap 1 Lag om kommunal redovisning. Anläggningstillgångar skall skrivas av systematiskt över den bedömda ekonomiska livslängden, 6 kap 4 Lag om kommunal redovisning. Redovisningsrådet för publika företag publicerade under 1999 rekommendation RR 12, Redovisning av materiella anläggningstillgångar. Rekommendationen som gäller för publika företag från den 1 januari 2001, behandlar grundläggande frågor såsom: Vid vilken tidpunkt utgifter avseende materiella anläggningstillgångar skall redovisas som tillgång i balansräkningen Investeringar av säkerhets- eller miljöskäl Värderingsfrågor i samband med anskaffningen och efter anskaffningstidpunkten Tillkommande utgifter Hur avskrivningar skall beräknas Nedskrivningar på grund av värdenedgång Utrangeringar och avyttringar Klassificering och specifikation i balansräkningen Uppskrivningar I sin rekommendation nr redogör Rådet för kommunal redovisning (RKR) för i vilken utsträckning tillämpningen av Redovisningsrådets rekommendation RR 12 för publika företag är att betrakta som god redovisningssed även för kommuner och landsting. Under överväganden påpekas att kommuner har olika slag av materiella anläggningstillgångar. Tillgångarna kan innehas för användning direkt i den kommunala verksamheten, men kan även vara av publik karaktär som gator, parker och liknande. De publika tillgångarna utgör en kommunal särart och behandlas inte i RR 12. Om RR 12 skall kunna ligga till grund för redovisning av tillgångar av publik karaktär behöver den använda tillgångsdefinitionen utökas till att omfatta även publika tillgångar. Det finns även ett antal punkter i RR 12 som inte är direkt tillämpliga på kommuner och landsting till följd bl a av att redovisningslagstiftningen för publika företag respektive kommuner och landsting i vissa fall avviker från varandra. För publika företag gäller årsredovisningslagen (1995:1554) medan kommuner och landsting skall följa lagen om kommunal redovisning (1997:614). 3 (3)

6 Rådet för kommunal redovisning anser att redovisning av materiella anläggningstillgångar enligt Redovisningsrådets rekommendation RR 12 utgör god redovisningssed även för kommuner och landsting. Därvid skall följande beaktas Eftersom det primära syftet med kommunal verksamhet inte är att generera ett framtida ekonomiskt betalningsflöde, utan att bistå kommunmedborgare med service, skall även tillgångar av publik karaktär inkluderas i definitionen av materiella anläggningstillgångar. Hänvisning görs i rekommendationen till årsredovisningslagen när det gäller uppställningsform för balansräkningen och klassificering av olika tillgångar. För kommuner och landsting gäller klassificering och specifikation enligt lagen om kommunal redovisning. De avsnitt i rekommendationen som behandlar uppskrivning av materiella anläggningstillgångar är inte tillämpliga på kommuner och landsting eftersom uppskrivning inte är tillåten enligt lagen om kommunal redovisning. Vad gäller upplysningskraven enligt RR 12 bör i årsredovisningen för kommuner och landsting information alltid lämnas i enlighet med RR 12, p. 38, och i tillämpliga delar enligt p. 40. Övriga punkter under upplysningar beaktas i den utsträckning de är relevanta och informationen bedöms vara väsentlig. (se kommentar nedan avseende p 38 och p 40) De delar av rekommendationen som behandlar skattemässiga effekter av redovisningen av materiella anläggningstillgångar är inte relevanta för kommuner och landsting. Hänvisningar till andra rekommendationer utgivna av Redovisningsrådet gäller för kommuner och landsting endast i den mån Rådet för kommunal redovisning behandlat dessa rekommendationer särskilt. 5.1 Korttidsinventarier och inventarier av mindre värde Rådet för kommunalredovisning har i december 2003 utgett en information om hur ovanstående begrepp skall tolkas. Enligt denna så anser RKR att det finns skäl med hänvisning till väsentlighetsprincipen att inte aktivera korttidsinventarier och inventarier av mindre värde. Det är dock viktigt att kravet på rättvisande bild tillgodoses genom att beloppsgränserna inte sätts för högt eller varaktighetstiden för lång. I kommunala sammanhang har begreppet ringa värde ansetts utgöra en anskaffningskostnad som understiger 1/3 till 1 basbelopp exklusive moms, c:a kronor. Praxis innebär också att inventarier som kan antas ha en ekonomisk livslängd om högst 3 år i allmänhet inte aktiveras utan kostnadsförs i sin helhet i samband med anskaffningen. Tillämpade beloppsgränser bör anges i tilläggsupplysningarna till årsredovisningen. För anskaffningar av inventarier som har ett naturligt samband eller som kan anses ingå som ett led i en större inventarieinvestering bör bedömningen av vad som skall räknas som inventarier av mindre värde göras utifrån inventariernas sammanlagda anskaffningsvärde. Vidare är det viktigt att samma belopp gäller för samtliga nämnder inom kommunen. 4 (4)

7 Sammanfattningsvis så skall utgiften inte vara av ringa värde samt ha en ekonomisk livslängd överstigande tre år för att kunna aktiveras som en anläggningstillgång. 6. Allmänt om investering respektive underhållskostnad Ett syfte med redovisningen är att förmedla en rättvisande bild. Det är viktigt att redovisningsregler och god redovisningssed efterlevs så att det är möjligt att erhålla en jämförbarhet mellan kommuner. En anläggningstillgång är en tillgång som är avsedd för stadigvarande bruk eller innehav. Anläggningstillgångar skall skrivas av systematiskt över den bedömda ekonomiska livslängden. Underhållskostnader är enligt god redovisningssed kostnader för sådana åtgärder som vidtas i syfte att bevara eller återställa en anläggningstillgångs tekniska och funktionella status till den som gällde när tillgången anskaffades. Åtgärder som innebär en standardförbättring räknas som en investering. Vid en ombyggnation eller vid mer omfattande renovering kan det vara svårt att bedöma vad som är underhåll respektive investering. En noggrann analys av de åtgärder som vidtas krävs normalt. Många gånger skall en åtgärd fördelas mellan investering och underhåll, t.ex. om en fastighet eller en väg renoveras och när det samtidigt görs vissa standardhöjande åtgärder. Bedömning av hur åtgärderna skall redovisas bör ske redan vid budgetering/projektering av projektets utgift för att få ett rättvisande underlag till investeringsbeslut och budgetändamål. Denna bedömning, varför åtgärden ska redovisas som investering eller underhåll bör motiveras och dokumenteras. För redovisningens del är det utan betydelse hur utgiften hanterats budgetmässigt, dvs om några utgifter av misstag finns upptagna i investeringsbudgeten men ej är av den arten att de kan aktiveras skall de redovisas som en kostnad. Kommentar: I samband med vår granskning har vi konstaterat svårigheterna med att dra en tydlig gräns mellan investering och underhåll främst inom Tekniska nämndens verksamheter. Detta beror på att många åtgärder som utförs både innebär en standardförbättring samt är ett löpande underhåll. Till exempel avser detta gränserna mellan investering och underhåll avseende vägar och VA- området. Under 2005 har dock inga svårbedömda investeringar skett men vi vill ändå uppmärksamma problematiken. Under punkt 6.1 och 6.2 definieras de begrepp som enligt vår bedömning är de mest centrala vid gränsdragningen mellan investering respektive underhåll. 6.1 Definition av tillkommande utgifter enl RKR 11.1 Tillkommande utgifter för materiell anläggningstillgång skall läggas till anskaffningsvärdet till den del tillgångens prestanda och/eller servicepotential förbättras jämfört med prestandanivån och/eller servicepotentialen vid anskaffningstillfället. Alla andra tillkommande utgifter skall redovisas som kostnader i den period då de uppkommer. 5 (5)

8 Exempel på åtgärder som kan anses medföra en sådan ökning av tillgångens prestanda och/eller servicepotential att utgiften skall läggas till anskaffningsvärdet är: modifiering av tillgången som förlänger den beräknade nyttjandeperioden eller som höjer tillgångens kapacitet och/eller servicepotential förändringar som medför avsevärd förbättring av kvaliteten hos producerade produkter eller tjänster eller förändringar som medför en avsevärd minskning av produktionskostnaderna. Kommentar: Detta begrepp är centralt vid bedömningen av många investeringsobjekt inom Teknisk nämnden, se mer om detta vid punkt Definition av reparationer och underhåll enligt RKR 11.1 Utgifter för reparationer och underhåll av en materiell anläggningstillgång som syftar till att vidmakthålla eller återställa tillgångens egenskaper skall redovisas som en kostnad den period de uppkommer. 7. Redovisningsregler inom Söderhamns kommun Kommunens dokumenterade Riktlinjer för hantering av investeringar i Söderhamns Kommun bedömer vi som ändamålsenliga och väl strukturerade. Förslag på förbättringar i detta reglemente kan vara: Hänvisning till gällande regelverk och rekommendationer. Hur datorinvesteringar skall hanteras, samt i vilka fall skall dessa anses som en sammanhållen investering. Avskrivningstider i externredovisningen. Hantering av stöldbegärlig egendom understigande gränserna för investering. Hantering av försäljningar och utrangeringar - beslut, - prissättning, värdering, - redovisning. Rutin för återkommande kontrollinventeringar. 6 (6)

9 7.1 Upplysningar i kommunens årsredovisning Upplysningskraven i gällande redovisningsrekommendationer ställer krav på att vissa uppgifter redovisas i årsredovisningen. För att kunna uppfylla dessa krav måste kommunens anläggningsredovisning svara upp mot dessa krav. Några av de uppgifter som skall lämnas är anskaffningsvärde, ackumulerade avskrivningar, nedskrivningar, taxeringsvärden uppdelat på mark och byggnader, samt upplysning om vilka beloppsgränser som tillämpas av vad som skall anses vara inventarier av mindre värde. I kommunens årsredovisning för 2005 sägs under avsnittet för redovisningsprinciper att Årsredovisningen är upprättad enligt Kommunal redovisningslag och i enlighet med rekommendationer från rådet för kommunal redovisning. Kommentar: Enligt vår bedömning är redovisningen av anläggningstillgångar i årsredovisningen i överensstämmelse med upplysningskraven. 7.2 Anläggningsredovisningen inom Söderhamns kommun I vår granskning har vi tittat på utformningen av anläggningsregistret samt rutinerna för överföringen mellan redovisningen och anläggningsregistret och därtill hörande avstämningar och kontroller. Anläggningsregistret är en modul från Tieto Enator, Effect. I detta finns uppgifter om objektnummer, objektbenämning, anskaffningsår, anskaffningsutgift, ackumulerade avskrivningar, årets avskrivning samt utgående bokfört värde. Överföring sker varje månad från redovisningssystemet till anläggningsredovisningen. Vår granskning har ej omfattat att bedöma tillförlitligheten, uppdateringsmöjligheter mm i det använda systemet. Vi bedömer dock att systemet uppfyller gällande lagar och rekommendationer. Våra slutsatser och rekommendationer i samband med granskningen av anläggningsregistret är följande. I samband med överföringen till anläggningsredovisningen bör kontroller ske som säkerställer riktigheten i redovisningen, dvs att säkerställa att definitionen av investering är uppfylld. Inventeringsunderlag skrivs ut och att inventeringar sker med jämna mellanrum för att säkerställa riktigheten i anläggningsregistret. 7.3 Stöldbegärlig egendom För att ha kontroll över kommunens egendom bör ett register föras över all stöldbegärlig egendom även om anskaffningsvärdet understiger det värde som används inom kommunen för aktivering av tillgångar i redovisningen. Enligt vår bedömning sker inte detta för närvarande 7 (7)

10 varför vi förslår att en sådan rutin upprättas. Även en rutin för återkommande kontrollinventering bör upprättas för dessa tillgångar. 8. Investeringar i Söderhamns kommun 2005 Totalt uppgår kommunens investeringar till 54 mkr under Fördelningen mellan nämnderna ser ut så här: Nämnd Investeringar mkr Andel Kommunstyrelsen 3,5 6,5 % Tekniska nämnden 32,3 59,9 % Kultur- och fritidsnämnden 18,0 33,4 % Barn- och utbildningsnämnden 0,1 0,1 % Nämnden för lärande o arbete 0,1 0,1 % Summa 54,0 100 % Av 2005 års investeringar avser c:a 249 tkr eller 0,5 % internt arbetat tid som förs upp på investeringsprojekten. Denna tid förs upp via bokföringsorder månadsvis med tidrapporter som underlag. 9. Granskade investeringsprojekt 2005 Vi har granskat vissa större projekt som utförts under år Metoden vi använt är att utifrån en huvudboksanalys välja ut belopp och faktor som sedan detaljgranskats. 8 (8)

11 9.1 Kommunstyrelsen Objekt Belopp Noteringar från granskningen 30303, Raindance implementering bolagen 33302, Uppgradering Lotus Notes 35022, Virusskydd till datorservrar 53 tkr Avser konsultkostnder för support vid implementering av ekonomisystemet hos bolagen. 38 tkr Avser kostnader från Teknikparken och extern leverantör. Beloppsmässig tangerar kostanden den nivå som enligt interna riktlinjer skall uppnås för att anses som en investering (minst ett prisbasbelopp). 90 tkr Programvaror och tjänster från Teknikparken och extern leverantör. Kommentarer: Både till beloppens storlek och till kostnadens art tycker vi att de gränsar till kostnader som normalt betraktas som driftskostnader. Enligt Bokföringsnämndens uttalande 88:16 får utgifter för bokföringsprogram aktiveras om de är av väsentlig betydelse för företaget (kommunen) i framtiden. Vi betonar vikten av att kommunen beaktar Bokföringsnämndens uttalande om vad som är god redovisningssed vid aktivering av tillkommande utgifter för dataprogram. Gjorda bedömningar i denna fråga bör dokumenteras. 9.2 Tekniska nämnden Tekniska nämnden står för den största delen av kommunens investeringar 2005, 59 %, samt förvaltar den största delen av kommunens anläggningstillgångar. Objekt Belopp Noteringar från granskningen 33002, Orrskär ombyggnad 33033, Bibliotek Stenbergaskolan 34002, Staffanskolan Elprogram tkr Projektet visar nettointäkt eftersom bidrag från Länsstyrelsen tillförts projektet med tkr och har granskats för att kontrollera att bidrag påverkar anläggningens värde korrekt. Projektet började tkr Avser investering som sträcker sig över tre år och detta är de sista kostnaderna som hamnat på tkr. Utökning av lokaler för elprogrammet genom att befintliga lokaler anpassats för denna verksamhet. 9 (9)

12 34002, Staffanskolan Elprogram 34006, Bergviksskolan ombyggnad 34011, Åsgården parkering 271 tkr Anpassning av lokal för utökning till elprogrammet på gymnasiet tkr Ett projekt som löpt över flera år där årets investering uppgår till detta belopp. Ett stort antal fakturor från olika externa leverantörer. Vi har stickprovsvis granskat dessa fakturor. Årets projekt är belastat med personalkostnader med 94 tkr. 134 tkr Nya parkeringsplatser , Långrörshamnen tkr Ett tiotal fakturor från extern leverantör. Kostnaden avser stärkande av kajkanter mm , 36009, Slutbesiktningar 35027, Brandstation etapp , Gång och cykelväg, Brädgårdsgatan 43 tkr Slutbesiktningar får eget projektnummer men belastar de besiktade projekten tkr Ett stort antal externa fakturor och 45 tkr i kostnad för egen personal. 322 tkr Avser totalt kostnader med 853 tkr och tillförda bidrag från Vägverket och X-trafik med totalt 530 tkr. Kommentarer: I samband med större investeringar är det ganska lätt att bedöma de större beloppens riktighet i redovisningen. Det är viktigt att klart definiera vilka kostnader som kan ingå i anskaffningsvärdet, till exempel installationer, konsulttjänster mm. Detta bör framgå av interna riktlinjer samt följas upp genom kontroller i form av stickprov. De bidrag som erhållits för projekten har sänkt anläggningarnas anskaffningsvärde på ett korrekt sätt. Enligt de interna riktlinjerna p 2.6 Verksamhetsanpassningar så skall flyttning av väggar, dörrar och fönster samt övriga anpassningar av lokal för verksamhetsbehov anses som driftskostnad. De anpassningar av Staffanskolans lokaler kanske därför borde ha ansets som driftskostnad. 10 (10)

13 9.3 Kultur- och fritidsnämnden Objekt Belopp Noteringar från granskningen 34008, Simhall Hällåsen 35007, Simhall utbyte vitvaror tkr Ett stort antal fakturor från externa leverantörer. 17 tkr Avser del av total investering som fortsätter Den totala investeringen beräknas till 83 tkr. Kommentarer: Även här är det ganska lätt att bedöma de större beloppens riktighet i redovisningen. Det är viktigt att klart definiera vilka kostnader som kan ingå i anskaffningsvärdet, till exempel installationer, konsulttjänster mm. Detta bör framgå av interna riktlinjer samt följas upp genom kontroller i form av stickprov. 10. Beräkning och fördelning av kapitalkostnader för investeringar Vi har granskat vilka former kommunen har för att beräkna kapitalkostnader för investeringar. Kapitalkostnader är i detta sammanhang en del av kommunens internredovisning som har i syfte att få en rättvisande redovisning för såväl effektivitetsbedömningar som bedömningar av självkostnaden vid avgiftssättning Avskrivningar I internredovisningen beräknas avskrivningar på faktiska anskaffningsvärden och påbörjas månaden efter det att investeringen tagits i bruk och förts över till anläggningsredovisningen. Detta följer god redovisningssed. 11 (11)

14 10.2 Internränta Internränta beräknas på anläggningarnas restvärde. Räntesatsen bestäms av kommunfullmäktige varje år. Den procentsats som används för 2006 uppgår till 5,0 % vilket överensstämmer med den rekommendation som utgetts av Sveriges Kommuner och Landsting. Kommentar. Vi rekommenderar att eventuella avsteg från den av Sveriges Kommuner och Landstings rekommenderade internränta dokumenteras genom kalkyl etc som visar vilka faktorer som påverkat beräkningen. KPMG, som ovan Magnus Larsson Kundansvarig för revision Jan Svensk Projektansvarig 12 (12)