Boverket. Yttrande. Regeringskansliet. Näringsdepartementets Stockholm. mari

Transkript

1 Boverket Myndigheten för samhällsplanering, byggande och boende Yttrande Datum Regeringskansliet N äringsdepartementet Stockholm Diarienummer 4179/2016 Ert diarienummer N2016/06713/PBB n.registrator@regeringskansliet.se mari e.egerup@regeringskansliet.se Näringsdepartementets promemoria Aterbostadisering Sammanfattning Boverket delar regeringens uppfattning att det är angeläget att underlätta för tillkomsten av nya bostäder i den befintliga bebyggelsen. Det är därför viktigt att arbeta vidare med reglerna och deras tillämpning. Det eftersträvade utrymmet att anpassa kraven vid en återbostadisering huvudsak redan i nu gällande regler. finns i Boverket kommer att utveckla sin vägledning för att minska osäkerheten vid tillämpningen av gällande regler om ändring av byggnader. Det i promemorian framlagda förslaget ger, enligt Boverkets uppfattning, begränsad effekt för det syfte som eftersträvas. Förslagets lagtekniska utformning innebär även vissa skärpningar i förhållande till nuvarande kravnivåer. Förslaget innebär att reglerna blir mer komplicerade. Osäkerhet vid tillämpningen av gällande rätt kan åtgärdas genom att Boverket utvecklar sin vägledning Reglerna om ändring av byggnader upplevs ofta som svåra att tillämpa. Boverket har därför tagit fram vägledning på området, senast Där finns konkreta exempel på hur reglerna används vid ändrad användning. Boverket avser att ytterliga utveckla och förtydliga vägledningen när det gäller återbostadisenng. Krav vid ändrad användning Vid ändring av byggnader tar man, enligt 8 kap. 7 plan- och bygglagen (2010:900), PBL, hänsyn till byggnadens förutsättningar, ändringens omfattning, varsamhetskrav och förbud mot förvanskning. Tillämpningsföreskrifter finns i Boverkets byggregler - föreskrifter och allmänna råd (2011 :6), BBR. Boverket, Box 534, Karlskrona. Telefon: Fax: E-post: registraturen@boverket.se. Webbplats:

2 Om ändringen inte utgör en ombyggnad så ställs det vid ändring endast krav på själva den ändrade delen. Om man till exempel tar upp ett dörrhål ställs det krav på att väggens bärförmåga består och att dörrhålet är tillräckligt brett för att tillgodose tillgänglighetskravet, men krav ställs inte på de anslutande rummen. Vid ändrad användning är dock hela den del sam ges en ändrad användning ändrad del. Ändras en kontorslägenhet om till en bostadslägenhet så kan alltså krav ställas på hela lägenheten. Vid tillämpningen av kraven ska dock hänsyn tas till ändringens omfattning. Om man inte samtidigt planerar att vidta några byggnadstekniska förändringar så måste ändringens omfattning anses vara tämligen begränsad. De krav som då kan ställas ska då utgå ifrån om den nya användingen jämfört med den tidigare i sig medför att byggnaden behöver tillföras nya eller förbättrade egenskaper. Detta tydliggörs i avsnitt l :2233 i BBR. När det till exempel gäller bärförmåga, termiskt klimat, ventilationsflöden och tillgänglighet så kan inte användningen sam bostad anses ställa några högre krav än vad sam gäller för kontor. Utifrån dessa aspekter kan alltså inga krav ställas. Undantaget utgörs av sådana brister sam medför en oacceptabel risk för människors säkerhet och hälsa. Det tydligaste exemplet på när ändringen till bostad kan medföra nya krav är om det tidigare kontoret saknar utrymmen för matlagning eller utrymmen för hygien. Då går det att ställa krav på att varje ny bostad ska förses med kök och tillgängligt hygienrum. Andra exempel är om ett tidigare arkiv med igensatta fönster åter ska göras om till bostadsrum, så går det att ställa krav på dagsljusinsläpp. Säkerhet vid brand När ett kontor ändras till en bostad medför det att användningen ändras från ett utrymme där människor kan förväntas att vara vakna till ett utrymme där människor kan förväntas vistas sovandes. Utifrån den aspekten går det alltså att ställa krav på brandsäkerheten. Att den nya bostaden ska förses med brandvarnare är ett skäligt krav sam alltid bör kunna tillgodoses. Finns det brister i brandavskiljning och utrymningssäkerhet måste en bedömning göras i det enskilda fallet, bland annat utifrån allvaret av bristerna och ändringens omfattning. Handlar det om en enstaka lägenhet i ett trapphus sam återbostadiseras och det handlar om mindre brister i utrymningssäkerheten så kan det med hänvisning till ändringens omfattning och byggnadens förutsättningar vara oskäligt att kräva att bristerna ska åtgärdas. Handlar det om ett helt våningsplan överst i ett hus och bristerna är större kan det finnas skäl för att de ska åtgärdas. Boverkets arbete med reglerna Reglerna i BBR infördes Reglerna innebar ett förtydligande av vad sam gäller enligt lag och förordning. En bred informationssatsning genomfördes. Den riktade sig framförallt mot kommunernas byggnadsnämnder. I samband 2(6)

3 med detta mötte Boverket uppfattningen att reglerna om ändring av byggnad skulle medfora att nybyggnadskraven skulle tillämpas rakt av vid ändring, speciellt om åtgärden kunde anses vara en ombyggnad. I intervjuer som Boverket har genomfort med ett antal byggnadsnämnder gick det inte att belägga att dessa uppfattningar skulle ha stöd i byggnadsnämndernas faktiska ärendehantenng. För att fortydliga och forklara regelverket publicerade Boverket 2015 ett antal texter inom ramen för PBL kunskapsbanken http: w\\w.boverket.se sv PBLkunskapsbanken i lo\ --byggande k ra\ -pa-b vggnad sverk -tomter-m miandri Ilg-il\_: byggnader. Där finns även en exempelsida som bland annat tar upp ändrad användning, dock framforallt utifrån aspekten i vilka situationer som ändrad användning kan vara ett kriterium for ombyggnad. Av ett av exemplen framgår att enbart ändrad användning inte medför att en åtgärd ska betecknas som ombyggnad. Under 2016 kompletterades ändringsreglerna i BBR med regler om bland annat ombyggnad och ändrad användning. Ett syfte med reglerna var att tydliggöra att nybyggnadskraven inte gällde "rakt av" vid ombyggnad. Ändringsreglerna har behandlats i ett par webbinarier och 2016 publicerades även en webbutbildning om ändring och ombyggnad inom ramen for PBL Kompetens. erket.onlineacademy.seextemal/play! 1720 Det nu framlagda förslaget vittnar om att det fortfarande finns en osäkerhet om tillämpningen av nuvarande bestämmelser om ändring av byggnad. Det finns därför skäl för Boverket att komplettera sin vägledning om ändring av byggnader; särskilt om tillämpningen av reglerna vid ändrat användningssätt såsom återbostadisering. 3(6) Förslagets innebär begränsade lättnader men innebär även skärpningar i förhållande till nuvarande kravnivåer Enligt Boverkets uppfattning innebär förslaget att den nya 3 kap. 23 a i planoch byggförordningen (2011 :338), PBF, i just de tillämpliga situationerna ska gälla i stället för 8 kap. 7 plan- och bygglagen (2010:900), PBL; detta oavsett om en tillämpning av 3 kap. 23 a PBF skulle ge högre eller lägre kravnivå än en tillämpning av 8 kap. 7 PBL. Vid ändringjdr man enligt gällande regler i 8 kap. 7 PBL anpassa och göra avsteg från kraven med hänsyn till ändringens omfattning, byggnadens förutsättningar, varsamhetskravet och förvanskningsförbudet. Den nu föreslagna bestämmelsen anger att kraven ska anpassas oeh avsteg göras. Boverket kan inte se någon skillnad mellan dessa uttryckssätt. Eftersom det är byggherrens ansvar att kraven blir uppfyllda, så måstefår tolkas som en ovillkorlig rätt för byggherren att Ta kraven anpassade i den utsträckning som paragrafen anger. Byggherrenfår anpassa och göra avsteg. Detta motsvaras av att byggnadsnämnden å sin sida ska medge anpassningar och avsteg i den utsträckning som paragrafen medger.

4 Nybyggnadskraven blir aldrig direkt tillämpbara vid ändring, vilket även framgår av allmänt råd under avsnitt l :22 i Boverkets byggregler (2011 :6) - föreskrifter och allmänna råd, BBR. Det gäller oberoende av om ändringen utgör en ombyggnad, tillbyggnad eller annan ändring. 4(6) I vilka situationer leder förslaget till en kravlättnad Dagens regelverk har relativt stort utrymme för att anpassa kraven bland annat med hänsyn till byggnadens förutsättningar. I byggnadens förutsättningar ligger bland annat vad det kostar att utföra en viss åtgärd i den aktuella byggnaden. Förutsätter man att de övriga bostäderna i byggnaden, som enligt förslaget ska vara normsättande, har en någorlunda normal standard, så är det därför svårt att finna situationer då förslaget skulle medföra några större lättnader. En lättnad som kan bli relativt frekvent är att de nya bostäderna inte längre behöver förses med brandvarnare i de fall övriga bostäder saknar detta; ett krav som infördes för nya byggnader Ett annat exempel kan vara att nyinstallerade lägenhetsskiljande dörrar till de nya lägenheterna inte behöver uppfylla krav på täthet mot rök och brandgaser. Det kan även bli lättnader när kontoret saknar kök eller hygienutrymmen och man därför behöver bygga ett sådant. Vid uppförande av nya byggnader ska sådana utföras tillgängliga och användbara. Vid ändring av byggnader får anpassning av de kraven ske endast om man har skäl för det, till exempel att det saknas utrymme eller skulle krävas större ingrepp i planlösningen för att åstadkomma det. Förslaget innebär att det inte längre skulle behövas några skäl för att till exempel inte sätta in tillräckligt breda dörrar i de nybyggda hygienutrymmena om resten av huset saknar det. Hygienrummen skulle också kunna göras något mindre än enligt nuvarande regler. Motsvarande gäller även till exempel tätskikt. Förmodligen finns det även andra situationer där man i samband med olika byggnadstekniska ingrepp relativt lätt kan höja bostadens standard, och det därför med nuvarande regelverk går att ställa krav på att detta utförs. I vilka situationer leder förslaget till en kravskärpning Ska de befintliga lägenheterna bilda norm så begränsar det möjligheten att anpassa kraven med hänsyn till ändringens omfattning och byggnadens förutsättrungar. Om kontoren som ska återbostadiseras har de grundläggande funktionerna för att tjäna som en bostad och inga byggnadstekniska ingrepp planeras, så finns det idag mycket begränsade möjligheter att ställa krav på den utöver brandvarnare. Har byggnaden, till exempel i samband med en större renovering, genomgått en partiell upprustning där bostadslägenheterna men inte kontorslokalerna har försetts med till exempel tillgängliga hygienutrymmen, så innebär förslaget att även de återbostadiserade lägenheterna måste förses med sådana. Ett sådant krav går inte att ställa enligt dagens regelverk.

5 Som förslaget är formulerat omfattar det inte enbart utrymmen som någon gång tidigare har använts som bostäder, utan även till exempel butikslokaler, tvättstugor, förråd, källare i suterränghus och framförallt vindar. I den typen av lokaler kan det vara svårt att uppnå samma nivå på de tekniska egenskaperna som i de befintliga bostadslägenheterna. Det kan till exempel gälla dagsljus, rumshöjd och tillgänglighet. Som exempel är det idag möjligt att medge undantag från hisskravet för enstaka tillkommande lägenheter, det gäller bland annat om det saknas tillräckligt utrymme för en hiss. I det här sammanhanget kan noteras att det generella undantaget från hisskravet enligt 8 kap. 7 PBL bara gäller lägenheter under 35 kvm på vind. Man kan överväga att utvidga denna regel till att även gälla sådana källare som skulle kunna omvandlas till bostadslägenheter. Det nu föreliggande förslaget innebär snarare en kravskärpning som kan förhindra tillkomsten av nya bostäder. 5(6) Förslaget innebär att reglerna blir mer komplicerade För de fall som inte omfattas av den nya speciallagstiftningen gäller fortfarande 8 kap. 7 PBL. För de fall som omfattas av specialbestämmelsen införs i stället kravnivåer som är direkt kopplade till de enskilda byggnadernas faktiska utformning och egenskaper. Som paragrafen är utformad så kan såväl den nya bestämmelsen som nu gällande regler bli tillämpliga på samma byggnadsprojekt, exempelvis vid tillbyggnader i samband med återbostadisering. Regelverket som helhet blir svårare att överskåda. Det riskerar också att leda till nya missuppfattningar om vilka kravnivåer som gäller för olika fall. Genom bestämmelsens ordalydelse blir kravnivån dessutom kopplad till den utformning och de egenskaper som de befintliga bostäderna i byggnaden har. Det är alltså fråga om byggnadens faktiska utformning och egenskaper, inte kravnivån i de regler som gällde vid husets uppförande eller senaste relevanta ändring. Den nya bestämmelsen har inga begränsningar med hänsyn till hälsa och säkerhet. Den gäller även om de befintliga bostäderna har uppenbara brister. Krav på byggnadsverk finns också i andra lagar. Även lagen om skydd mot olyckor ställer krav på brandskydd i byggnader. Enligt den lagen ska byggnader ha skäligt brandskydd. Om vi exempelvis antar att en räddningstjänst med stöd av den lagen skulle överväga att ingripa med ett föreläggande tolkas normalt skäligt brandskydd som ett brandskydd motsvarande de regler som gällde när byggnaden uppfördes eller i relevanta delar ändrades. Dessutom kan förelägganden att förbättra brandskyddet ytterligare göras om det finns särskilda skäl. Poängen här är främst att jämförelsenormen enligt lagen om skydd mot olyckor alltså är de regler som gällde vid uppförandet etc., inte den utformning och de egenskaper som byggnaden rent faktiskt har. En motsvarande problematik finns när nytillkomna bostäder inte kommer att uppfylla reglerna i miljöbalken. I sådana fall kan miljönämnden ingripa trots att

6 de nytillkomna bostäderna, i enlighet med den nya bestämmelsen i 3 kap. 23 a PBF, uppfyller kraven i bygglagstiftningen. Risken att komma i konflikt med andra lagar är mindre när man tillämpar 8 kap. 7 PBL i nuvarande regelverk, eftersom det då finns en begränsning att åtgärderna inte får innebära oacceptabel risk för människors hälsa och säkerhet. I sammanhanget bör det noters att bygglov och startbesked enligt PBL varken kan nekas eller skjutas upp med hänvisning till annan lagstiftning. Prövningen av bygglov utgår från 9 kap PBL som uttömmande reglerar vilka bestämmelser som ska prövas. Likadant förhåller det sig med startbesked (lo kap. 3 PBL). Inte heller finns det lagstöd för att avvakta med prövningen tills kravenligt annan lagstiftning uppfyllts. I promemorian sägs att den nya regeln inte är tillämplig vid ombyggnad. En återbostadisering aven väsentlig del aven byggnad skulle i vissa fall mycket väl kunna uppfylla kriterierna för att vara en ombyggnad enligt PBL. Den avsedda inskränkningen i tillämpningsområdet framgår dock inte av paragrafens ordalydelse. 6(6) Särskilt om kommunens handläggning Att bedöma befintliga bostäders kravnivå samt hur denna nivå ska uppfyllas i tillkommande bostäder blir många gånger en svår uppgift för byggnadsnämndens handläggare. Platsbesök kommer oftast behöva göras, vilket kompliceras i fall där bostäderna som ska inspekteras används. Detta leder till ökade handläggningstider och mer arbete för byggnadsnämnden. Även i den nu föreslagna bestämmelsen kvarstår otydligheter om hur den praktiska tillämpningen ska gå till, vilket kan leda till olika tolkningar i olika kommuner. I detta ärende har generaldirektören Janna Valik beslutat. Juristen Anders Larsson har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också rättschefen Yvonne Svensson, avdelningschefen Peter Fransson, enhetschefen Ingrid Hernsell Norling, antikvarien Otto Ryding, brandingenjören Anders Johansson, juristen Karl Evald ~/civilingenjören Stina Björnholm deltagit.,,, I! / ----;- -'/ "I. - -Janna Vahk : generaldirektör 1,/ ~/ I',.,_ 'I' i ~f--~-=-~</ Anders -Larsson jurist