Utredning om sammanslagning av kommunerna i mellersta Nyland

Transkript

1 Utredning om sammanslagning av kommunerna i mellersta Nyland MELLANRAPPORT Styrgruppens möte , bilaga 2 Uppdaterad

2 Innehållsförteckning INLEDNING EKONOMINS OCH SERVICENÄTETS NULÄGE Ekonomins nuläge Servicenätets nuläge SERVICENS OCH VERKSAMHETENS NULÄGE I KOMMUNERNA Bildningstjänster Social och hälsovårdstjänster Övriga tjänster Dataadministration Markanvändnings, boende, trafik och miljötjänster Demokrati Ekonomitjänster Förvaltning, personal och stödtjänster Konkurrenskraft EKONOMIN OCH SERVICENÄTET ÅREN 2017 OCH 2030 OM KOMMUNERNA FORTSÄTTER SOM SJÄLVSTÄNDIGA KOMMUNER Ekonomi Utgångspunkter för de kommunvisa servicenätmodellerna Hyvinge Träskända Kervo Mäntsälä Nurmijärvi Borgnäs Sibbo Tusby VISION FÖR DEN NYA STADEN MELLERSTA NYLAND: INTELLIGENT NÄTVERKSSTAD EKONOMISKA UTSIKTER FÖR DEN NYA STADEN MELLERSTA NYLAND OCH SERVICENÄTETS MÖJLIGHETER Anpassningsbehov åren 2017 och De tre mest optimala servicenätalternativen och deras inverkan på anpassningsbehovet Allmänt Tät modell Mellanmodell Gles modell SAMMANFATTNING STYRGRUPPENS BEGÄRAN OM UTLÅTANDE BILAGOR 2

3 INLEDNING En utredning om sammanslagning av Borgnäs, Hyvinge, Kervo, Mäntsälä, Nurmijärvi, Sibbo, Träskända och Tusby inleddes i juni Den här mellanrapporten är resultatet av höstens arbete. Utredningens slutrapport färdigställs före sommaren Hösten 2014 förs en politisk diskussion och besluten fattas före utgången av året. Samtidigt har även Esbo, Grankulla, Kyrkslätt och Vichtis samt Borgnäs, Sibbo och fem andra östnyländska kommunerna frivilligt inlett sammanslagningsutredningar. Figur. Kommunernas sammanslagningsutredningar i Helsingforsregionen Eftersom Helsingfors och Vanda inte deltar i någon utredning, inleder staten även en särskild kommunindelningsutredning i metropolområdet. I den utreds en eventuell sammanslagning av Kervo, Kyrkslätt, Sibbo och Tusby samt huvudstadsregionens städer. Den under beredning varande lagen om ordnandet av social och hälsovården är också viktig ur kommunernas synvinkel. I lagen avgörs vilken organisation som bär ansvarat för ordnandet, finansieringen och producerandet av servicen. Arbetsgruppen som bereder ärendet ska färdigställa slutrapporten före utgången av år Lagen bör träda i kraft sommaren 2014 för att kommunerna ska kunna besluta om sina sammanslagningar före utgången av år Staten bereder dessutom en metropollag. Enligt den nya lagen ska metropolområdets gemensamma ärenden såsom markanvändning, boende och trafik beredas av en metropolförvaltning. Besluten fattas av metropolfullmäktige som välj med val. Arbetsgruppen som bereder lagen ska färdigställa mellanrapporten och lagförslaget ska vara färdigt i september Alla utredningar är färdiga eller nästan färdiga i september De slutsatser och beslut som ska tas därefter är beroende av varandra. 3

4 1 EKONOMINS OCH SERVICENÄTETS NULÄGE 1.1 Ekonomins nuläge 1 Befolkning och åldersstruktur samt förväntade förändringar Invånarantalet i de mellannyländska kommunerna har ökat och enligt Statistikcentralens försiktiga befolkningsprognos kommer ökningen att fortsätta. Under de senaste åren har Borgnäs haft den största befolkningstillväxten i kommungruppen, rentav 2 % om året. Tillväxten i Mäntsälä och Nurmijärvi har varit nästan lika stor som i Borgnäs. Gränsen för en tillväxt som kan hanteras med normala metoder anses vara 1,5 % om året. I alla ovan nämnda kommuner har tillväxten överskridit den här gränsen. Även i de andra utredningskommunerna har tillväxten varit betydligt snabbare än på övriga håll i landet, till och med i Sibbo, där tillväxten skars ner våldsamt till följd av annekteringen. Alla kommuner har en lägre medianålder än på övriga håll i landet. Ett särdrag för området är alltså en stor befolkningstillväxt och en låg medianålder, men också en stor åldrande befolkning jämfört med den riksomfattande nivån (medianåldern ökar från 46 år till 50 år inom tjugo år). Också enligt Statistikcentralens trendprognos kommer befolkningstillväxten att fortsätta. Likaså ökar åldrandet, men inte lika snabbt som på övriga håll i Finland. Enligt Statistikcentralens prognos kommer befolkningstillväxten att vara snabbast i Sibbo och Mäntsälä, men även i Hyvinge, som har den långsammaste befolkningstillväxten, kommer tillväxten att vara över en halv procentenhet, vilket även det är en mycket bra siffra. Enligt Statistikcentralens prognos kommer befolkningstillväxten inte att överstiga 1,5 procentenheter om året i någon av utredningskommunerna Muutos Muutos/v Järvenpää ,0 % 0,7 % Järvenpää Hyvinkää ,4 % 0,6 % Hyvinkää Ke rava ,1 % 1,2 % Kerava Mäntsälä ,9 % 1,6 % Mäntsälä Nurmijärvi ,2 % 1,3 % Nurmijärvi Pornainen ,6 % 1,5 % Pornainen Sipoo ,9 % 1,0 % Sipoo Tuusula ,5 % 1,3 % Tuusula Tabell 1. Kommunernas invånarantal , ökning i invånarantal och prognos för viss tidsperiod och per år; till höger medianålderns utveckling i kommunerna Kommunerna i mellersta Nyland har en lägre medianålder än övriga kommuner i landet och den kommer även att förbli lägre. Ett framtida problem är dock att befolkningen åldras snabbare inom området än i andra kommuner, vilket leder till att behovet av service för personer över 75 år ökar snabbare än på övriga håll i Finland. Det här torde leda till en ökad efterfrågan, men också till ett högre pris i framtiden. Den totala ökningen av antalet personer över 75 år i området är stor. För närvarande ökar antalet personer över 75 år i området med cirka 500 personer om året, men genast i början av följande årtionde kommer ökningen att uppgå till drygt personer. I motsats till många andra områden kommer åldrandet inte 1 Utredningens ekonomiexpert, doktor i administrativa vetenskaper Eero Laesterä, Perlacon Oy 4

5 att begränsas till 2020 talet, utan antalet personer över 75 år kommer att fortsätta öka fastän granskningsperioden fortsätter fram till år Bild 1. Till vänster: årlig ökning i antalet personer över 75 år; till höger: antalet personer över 75 år Skillnaden i kostnaderna i servicestrukturen för äldre leder också till kommunvisa variationer. År 2012 var kostnaderna för servicestrukturen för äldre högst i Tusby och Träskända (över euro/år/75 åring) och lägst i Hyvinge ( euro/år/75 åring). Ökningen i servicebehovet inom ramen för de nuvarande utgifterna betyder att skatteprocenten bör höjas med i genomsnitt 0,5 enheter per år under åren efter Det största höjningstrycket finns i Träskända, det lägsta i Sibbo. Kostnadstrycket till följd av åldrandet är stort även i de andra kommunerna som gränsar till Tusby träsk, likaså i Nurmijärvi. Det ökningstryck som åldrandet medför kommer, om det hanteras rätt, att vara en av den sammanslagna kommunens största besparingspotentialer. Eftersom antalet personer över 75 år ökar kraftigt från och med början av år 2020 är det lätt att dra slutsatsen att pensioneringstakten för närvarande är snabb: detta försvagar redan nu ökningen av kommunernas beskattningsbara inkomst. Åldrandets variationsintervall i de olika kommunerna motsvarar 0,26 0,42 skatteprocentenheter om året. Då åldrandet är som snabbast bör skatteprocenten höjas med 0,39 0,65 procentenheter per år. Kostnaderna för servicestrukturen och ekonomins nuläge i kommunerna Kommunernas servicestruktur har varit mycket förmånlig jämfört med den riksomfattande nivån. Alla kommuner som deltog i utredningen fanns bland de 100 mest förmånliga kommunerna vad gäller nettoutgifterna per invånare, sex kommuner fanns bland de 30 mest förmånliga. Borgnäs har den billigaste servicestrukturen. Ändå tycks den regionala servicestrukturen inte vara optimal och som helhet finns det ännu mycket att göra. En stor del av kommunerna som deltog i utredningen hade en mycket stark ekonomi ännu år De flesta var starka till och med i en jämförelse med hela landets kommuner trots att den svaga ekonomiska utvecklingen som började år 2009 har drabbat vissa kommuner ovanligt hårt, till exempel Borgnäs. Kervos balansräkning och ekonomiska resultat samt ekono 5

6 mins anpassningsmöjligheter vad gäller inkomsterna var de bästa ännu år Tätt efter följde Tusby och Nurmijärvi. Ekonomidirektörerna har inte upptäckt några väsentliga negativa risker i kommunernas balansräkningar. Kommunerna har verkat relativt omsorgsfullt inom sina egentliga verksamhetsområden, och därför förekommer inga nämnvärda risker vad gäller garantier, placeringar eller utlåningsfordringar; de har också ett bra skydd. Lånebeståndet skyddas också av kommunintyg som används ofta och har en kort löptid. Vid en närmare granskning av balansräkningarna och en beräkning av det verkliga värdet i vissa kommuners balansräkningar torde de kommunvisa skillnaderna bli större. I tabellen nedan presenteras balansräkningen i den nya kommunen i förhållande till de andra stora kommunerna. Koncernbalansräkningen är minst i euro/invånare, men även koncernlånet skulle vara det minsta. Det samma gäller koncernens finansieringstillgångar, som även de är mindre än i andra kommuner. Den nya kommunen skulle ha små skulder i jämförelse med de andra kommunerna, men även mindre egendom. Uusi kunta Tampere Espoo Vantaa Turku Oulu Helsinki Koko maa Konsernitaseen loppusumma 1000 eur Konsernitase eur/as Oma pääoma 1000 eur Oma pääoma eur/as Vieras pääoma 1000 eur Lainakanta eur/as Kaupungin oma lainakanta eur/as Rahoitusomaisuus 1000 eur Rahoitusomaisuus eur/as Rahoitusomaisuus eur/as kunta Tabell. Balansräkningen i den nya kommunen i förhållande till andra stora kommuner Om kommunerna fortsätter som självständiga kommuner bör de anpassa sin verksamhet å ena sidan för att kunna trygga tillväxten, å andra sidan för att kunna trygga servicen för de äldre. Om inkomsterna ökar långsammare än utgifterna hamnar kommunerna i ekonomiskt trångmål. De största enskilda inkomstsänkningarna beror på nedskärningar i statsandelarna (nedskärningar i statsandelarna, 259 euro/invånare, dvs. ett belopp som motsvarar 1,15 1,51 skatteprocentenheter i de enskilda kommunerna under åren ) samt på den beskattningsbara inkomstens minskning och långsamma ökning (inkomstsänkningens variationsintervall cirka 1,3 2,4 skatteprocentenheter om året). Statsandelsreformen inverkar även på utredningsområdets kommuner. Ökningen av kommunernas utgifter bör avta. Kommunerna bör kontinuerligt trygga en nödvändig infrastruktur. Den tilläggsfinansiering som åstadkoms genom att höja skatteprocenten räcker inte till för att finansiera byggandet, utan kommunerna bör (netto)skuldsätta sig och/eller sälja sin likvida egendom. En investering enligt livscykelmodellen kan vara motiverad i utredningsområdet. 6

7 1.2 Servicenätets nuläge 2 Granskningen av servicenätet innehåller en jämförelse av nätverket inom den grundläggande utbildningen, småbarnsfostran och mottagningsverksamheten inom hälsovården i åtta nyländska kommuner. Byggnaderna för de ovan nämnda verksamheterna bildar kommunernas fasta nätverk: deras andel av fastigheternas underhållskostnader i de ovan nämnda kommunerna utgjorde år 2012 sammanlagt 78,06 %. Kommunens övriga verksamhet ingår inte i den här granskningen. Granskningen omfattar såväl fastigheterna, fastighetsservicen som verksamheten i fastigheterna. Uppgifterna har samlats in från kommunernas servicenätutredningar. Alla siffror följer nivån för år Bild. Skol, gymnasie och hälsocentralnätet i de åtta nyländska kommunerna Den grundläggande utbildningen i kommunerna kostar sammanlagt 195 miljoner euro om året, varav fastigheternas underhållskostnader utgör 27,2 miljoner euro. För småbarnsfostran används 108 miljoner euro om året, varav fastigheternas underhållskostnader utgör 8,4 2 Utredningens servicenätexpert, teknologie doktor Heikki Lonka, Granlund Oy 7

8 miljoner euro. År 2012 fanns det 120 skolor och de hade i medeltal 244 elever. Det fanns 142 daghem och de hade i medeltal 58 barn exklusive förskoleundervisningen. Den totala ytan av lokalerna för småbarnsfostran uppgår till bruttokvadratmeter och för den grundläggande utbildningen till bruttokvadratmeter. Områdets nuvarande hälsostationsnät omfattar 15 hälsostationer och 5 separata enheter för kvälls och nattservice. Dags och kvällsjouren sköts i regel av kommunens egen huvudhälsostation. Nattjouren i området sköts av Hyvinge sjukhus, Pejas sjukhus och Samjouren för Östra Nyland vid Borgå sjukhus. Skolstorlek och antal Kvadratmeter Underhållskostnader Verksamhet per elev Kommun över 300 elever elever under 100 elever per elev per elev per brm2 lågstadium högstadium Hyvinge , , Träskända , , Kervo , , Mäntsälä , , Nurmijärvi , , Borgnäs , , Sibbo , , Tusby , , Totalt/i genomsnitt , Tabell. Sammanfattning av kommunernas skolnät för den grundläggande utbildningen Kommun daghem barn barn per daghem brm2 per barn underhåll per barn underhåll per brm2 verksamhet per barn Hyvinge , ,1 78, Träskända ,2 776,4 69, Nurmijärvi , ,9 68, Tusby , ,6 80, Kervo ,3 688,7 66, Mäntsälä , ,8 80, Sibbo , ,5 79, Borgnäs , ,7 68, Totalt/i genomsnitt , ,6 74, Tabell. Sammanfattning av daghemsnätet Kostnadernas variationsintervall mellan de enskilda enheterna är stort. Verksamhetens kostnader i skolorna varierar i regel mellan euro och euro per elev och fastigheternas underhållskostnader mellan euro och 400 euro per elev. I daghemmen varierar verksamhetens kostnader i regel mellan euro och euro per barn och fastigheternas underhållskostnader mellan euro och 400 euro per barn om året. 8

9 12000 Opetuksen kustannukset Yli alle 39 K U8 kunnat OPH Bild. Undervisningskostnaderna i de åtta kommunerna enligt skolstorleken jämfört med Utbildningsstyrelsens uppgifter om kommunernas genomsnittliga kostnader Skolorna med färre än 100 elever har sammanlagt elever (8 %), kostnaderna per elev (exkl. kapitalutgifter) uppgår till euro per elev per år och ytan per elev är 19,1 kvadratmeter. Skolorna med över 300 elever har sammanlagt elever (70 %), kostnaderna per elev uppgår till euro per elev per år och ytan per elev är 15,4 kvadratmeter. Jämfört med Utbildningsstyrelsens material är stora skolor relativt sett ineffektivare. Detta har en stor betydelse för de totala utgifterna, 70 % av eleverna finns i de stora skolorna. 80,00% 70,00% 60,00% 50,00% 40,00% 30,00% 20,00% 10,00% 0,00% yli alle 39 oppilaita oppilaita % 69,08% 14,16% 4,56% 4,43% 4,24% 2,61% 0,94% Bild. Fördelning av eleverna enligt skolstorlek i de åtta kommunerna Daghemmen har i genomsnitt 58 barn. Över hälften av daghemmen är alltså daghem med tre grupper eller mindre. På grund av att enheterna är så små överskrids daghemsnätets normala dimensionering med 237 anställda. Sjukskötar och läkarmottagningskostnaderna på hälsostationerna i jämförelsekommunerna är förmånligare än den genomsnittliga nivån i kommunjämförelsen Kuntamaisema, som an 9

10 vändes som grund för granskningen. De genomsnittliga kostnaderna i områdets kommuner är 190 euro per invånare, då de genomsnittliga kostnaderna för hela granskningsmaterialet är 220 euro. En undersökning som utredde effektivitetsskillnaderna mellan hälsocentralerna (Juho Aaltonen, Statens ekonomiska forskningscentral 2006) visar att det optimala befolkningsunderlaget för en hälsocentral är cirka invånare. Det förekommer stora variationer i befolkningsunderlaget för hälsocentralerna i jämförelsekommunerna. Medeltalet (befolkningsunderlag/antalet hälsostationer) är cirka invånare, så genom att öka befolkningsunderlaget kunde man möjligtvis uppnå kostnadsbesparingar. En enkät om lokalernas kvalitet och lokalservicen genomfördes bland anställda i fem kommuner (Borgnäs, Kervo, Mäntsälä, Sibbo och Tusby). 48 % av svararna ansåg att fastigheternas skick var bra, 49 % att skolornas skick var bra och 51 % att daghemmens skick var bra. Endast 56 % av dem som använder skolorna var av samma åsikt med påståendet "Jag har inte haft hälsoproblem på grund av dålig inneluft under de två senaste åren. Endast 42 % av dem som använder skolorna och 34 % av dem som använder daghemmen uppgav i enkäten att de är nöjda med fastighetsservicen Kiinteistömassan kasvu % Koulurakennukset brm % osuus Bild. Daghemmens ålder i de åtta kommunerna (nuvarande kvadratmeteryta enligt byggår) 10

11 Kiinteistömassan kasvu % Päiväkodit % osuus Bild. Daghemmens ålder i de åtta kommunerna (nuvarande kvadratmeteryta enligt byggår) En orsak till nätets dåliga skick och oenhetlighet är dess ålder. Hälften av skolorna är byggda före 1969, en tredjedel är till och med byggda före För daghemmens del är motsvarande år 1989 och 1981, och för vårdsektorns byggnader 1976 och Skolornas största byggperiod inföll direkt efter kriget. Med tanke på åldern bör alltså hälften av fastighetsbeståndet saneras inom den närmaste framtiden, om det inte redan har sanerats. Byggnaderna är föråldrade både vad gäller verksamhet och teknik. Det finns tyvärr problem också i det nyare fastighetsbeståndet. Fastigheternas dimensionering, brm²/elev, varierar kraftigt. En del av fastigheterna är klart överdimensionerade. Då det enligt Utbildningsstyrelsens dimensioneringsanvisningar behövs en yta på bruttokvadratmeter per elev, är genomsnittet för närvarande 16,1 bruttokvadratmeter per elev. Variationsintervallet mellan kommunerna är stort. Kervo har en yta på 12,9 kvadratmeter per elev, i Borgnäs är ytan 20,4 kvadratmeter per elev. Variationsintervallet inom kommunerna är ännu större. Materialet innehåller många skolor, där ytan är över 27 kvadratmeter per elev. Daghemmen borde klara sig med 11,5 bruttokvadratmeter per barn (RT ), för närvarande är ytan 13,8 kvadratmeter per barn. I Kervo har daghemmen i genomsnitt en yta på 10,3 kvadratmeter per barn, då tre av kommunerna har en dubbel yta i jämförelse med Kervo. 11

12 2 SERVICENS OCH VERKSAMHETENS NULÄGE I KOMMUNERNA 3 Enligt arbetsplanen för sammanslagningsutredningen ska alla arbetsgrupper i början av sitt arbete göra en nulägesanalys av den serviceproduktion som är föremål för granskning i respektive kommun och som kommunernas samarbete. Nedan följer ett sammandrag av arbetsgruppernas nulägesanalyser. 2.1 Bildningstjänster Bildningsarbetsgruppens beredningsarbete gäller följande servicehelheter: småbarnsfostran, grundläggande utbildning (inklusive förskoleundervisning), elev och studerandevård, gymnasieutbildning, yrkesutbildning på andra stadiet, övrig utbildning (yrkeshögskolor osv.), bibliotekstjänster, kulturtjänster (inklusive muséer), ungdomstjänster, institut (inklusive fritt bildningsarbete), grundläggande konstutbildning (inklusive musikinstitut) samt idrottstjänster. På basis av bildningsarbetsgruppens nulägesanalys kan man dra den slutsatsen att följande faktorer är gemensamma för de olika verksamheterna inom bildningssektorn: de stora verksamheterna (grundläggande utbildning och småbarnsfostran) är väl ordnade skolnätet är tungt att upprätthålla den interna spridningen av kostnaderna och arrangemangen är stor den bristfälliga kollektivtrafiken försvårar ordnandet av skolskjutsar personalen är motiverad och yrkeskunnig små enheter är smidiga men sårbara och utvecklingsresurserna är knappa (beroende av projektfinansiering) kommunerna har delvis onödiga egendomsandelar i samkommuner för utbildning det förekommer flera likartade datasystem som delvis överlappar varandra organisationen och produktionen fördelas på flera förvaltningar vilket är opraktiskt elev och studerandevårdskedjan är diskontinuerlig det försvagade allmänna läget inom kommunalekonomin medför utmaningar (finansiering av gymnasieutbildning och yrkesutbildning, projektpengar för att minska gruppstorlekarna, finansiering av fritt bildningsarbete, förlängning av läroplikten, ungdomsgarantin, upprätthållande av den nuvarande goda nivån) samarbetet är omfattande och anses nyttigt flera enheter inom samma sektor (splittrad verksamhet, inbördes konkurrens) behovet av att harmonisera servicen är uppenbart. 2.2 Social och hälsovårdstjänster På grund av att de lagstadgade social och hälsovårdstjänsterna är så omfattande granskar social och hälsovårdsarbetsgruppen sådana tjänster som ur utredningsgruppens synvinkel 3 Källa: Arbetsgruppernas mellanrapporter 12

13 utgör kritiska farmgångsfaktorer och/eller är ekonomiskt betydande: service för äldre, service för barn/barnfamiljer, mottagningstjänster, handikappservice, missbrukar och mentalvårdstjänster, barnskydd samt specialsjukvård. På basis av nulägesanalysen konstaterar arbetsgruppen att social och hälsovårdens nettokostnader per invånare i de mellannyländska kommunerna är cirka 9 % lägre än de genomsnittliga kostnaderna i landet. Orsakerna är bland annat en förmånlig försörjningskvot (stort antal förvärvsarbetande) och en god inkomst och utbildningsnivå. Kommunerna i utredningsområdet har underskridit den genomsnittliga ökningen av socialoch hälsovårdskostnaderna med 0,4 procentenheter. Sedan 2005 har kostnaderna i Finland ökat med i genomsnitt 5,2 % om året. Samtidigt har alla offentliga utgifter ökat med i genomsnitt cirka 2 procentenheter mindre. Orsaken är de ökade lagstadgade förpliktelserna inom social och hälsovården. Under de tre senaste åren har nettokostnaderna per invånare dock varit avsevärt högre än vad befolkningstillväxten och den ökade sjukligheten samt den allmänna kostnadsutvecklingen skulle förutsätta. Det förekommer skillnader i kostnadsutvecklingen bland utredningsområdets kommuner. Nedan en sammanfattning av de mest centrala iakttagelserna i nulägesanalysen. Primärhälsovård och specialsjukvård Primärhälsovården i utredningsområdet har betydligt färre läkar och sjukskötarbesök än landet i genomsnitt. Antalet besök som prestationer beskriver dock inte verksamhetens effektivitet eller verkningsfullhet. Över 50 % av den arbetsföra befolkningen använder endast företagshälsovårdens tjänster då de insjuknar. Antalet förvärvsarbetande är högre inom utredningsområdet än på andra håll i landet. Det här minskar användningen av de kommunala primärhälsovårdstjänsterna. I utredningsområdets kommuner varierar antalet besök på primärhälsovårdens läkarmottagningar betydligt mindre än besöken på sjukskötarmottagningarna. Det förekommer skillnader i registreringsmetoderna och tillvägagångssätten på de olika mottagningarna. Det väsentliga är dock att den yrkesutbildade personalen inom social och hälsovården har en ändamålsenlig arbetsfördelning. Fastän utredningsområdets kommuner har en låg åldersstruktur är de äldres öppenvårdsbesök på primärhälsovårdsmottagningarna ungefär lika många som i landet i genomsnitt. Det här beror på tjänsternas goda tillgång och tillgänglighet. De äldre i utredningskommunerna använder i genomsnitt 5 % mera primärhälsovårdstjänster än i hela landet (mätt i antalet besök). Specialsjukvårdens kostnader i utredningsområdets kommuner är cirka 10 % lägre än i hela landet. Öppenvårdsbesöken inom specialsjukvården är cirka 5 % färre i utredningsområdet än inom HNS området i genomsnitt. Utredningsområdets vårddygn inom den somatiska (icke psykiatriska) specialsjukvården är 18 % fler än inom HNS området i genomsnitt. 13

14 Äldreomsorg I sin helhet är äldreservicens servicestruktur inom utredningsområdet bra, men hemvårdens täckning motsvarar inte Social och hälsovårdsministeriets kvalitetsrekommendation. Inom utredningsområdet får 10 % av de äldre regelbunden kommunal hemvård och dessutom får 3 % stöd för närståendevård. Enligt kvalitetsrekommendationen bör % av personerna över 75 år omfattas av hemvårdsservicen. 6 7 % av den ifrågavarande åldersgruppen bör omfattas av närståendevården. Vad gäller äldre personer som bor hemma och fyllt 75 år uppfyller utredningsområdet målet för Social och hälsovårdsministeriets kvalitetsrekommendation (91 92 %). Framskridandet av servicestrukturreformen inom utredningsområdet vad gäller anstaltsvården varierar kraftigt. Social och hälsovårdsministeriets rekommendation vad gäller anstaltsvård för personer som fyllt 75 år är 2 3 %. De äldres användning av specialsjukvårdstjänster inom utredningsområdet överstiger genomsnittet i landet. Närheten till tjänsterna och deras lättillgänglighet ökar användningen. Barnskydd Andelen barn som behöver barnskyddstjänster är lägre inom utredningsområdet än inom HNS området och i hela landet i genomsnitt. Mätare som indikerar behovet av barnskydd (andelen ensamförsörjarfamiljer och familjer som får utkomststöd i förhållande till barnfamiljer) är på en bättre nivå än inom HNSområdet och i hela landet i genomsnitt. Betydande orsaker till behovet av barnskydd är dock familjernas missbruksproblem och mentala problem. I jämförelse med genomsnittet i Finland och HNS området omfattas ändå något fler barn inom utredningsområdet av barnskyddsservice (både vad beträffar öppna tjänster och vad beträffar placeringar utom hemmet) än vad man kunde anta på basis av andelen familjer som får utkomststöd. Orsakerna till behov av barnskydd inom utredningsområdet beror på flera faktorer. Handikappservice Handikappservicens behov och strukturer varierar mycket inom utredningsområdet. Handikappservicens struktur är till största delen uppbyggd kring serviceboende dygnet runt; anstaltsvård förekommer hälften mindre än inom HNS området i genomsnitt. Färdtjänst för äldre enligt handikappservicelagen används mindre än i genomsnitt i landet. Det här beror delvis på att kollektivtrafiken och trafikförbindelserna är bättre än i genomsnitt, avstånden är kortare och det privata och offentliga servicenätet är tätt. 14

15 2.3 Övriga tjänster Arbetsgruppen för övriga tjänster gjorde sin nulägesanalys av olika servicehelheter. Servicehelheterna granskades kommunvis i förhållande till ägande, planering, byggande samt underhåll och användning. Arbetsgruppen granskade följande servicehelheter: Gator, annan egendom som hör till trafik (maskiner och utrustning) Parker och grönområden samt idrotts och rekreationsområden Lokaliteter, dvs. kommunens alla fastigheter Vattentjänster (särskilt vattentjänster i glesbygden) Avfallsservice Energi (inkl. el och fjärrvärme). På basis av nulägesanalysen konstaterar arbetsgruppen att kommunens storlek inverkar avsevärt på gatunätets, parkernas och de allmänna områdenas, lokaliteternas och vattentjänstnätets volym. Även köpta tjänster används mera i mindre kommuner. Gatunätets servicenivå är i allmänhet bra. Problem uppstår dock när anslagen minskar. Nätet för lätt trafik är oenhetligt och delvis bristfälligt. Vägarnas kapacitet varierar, och Närings, trafik och miljöcentralens projekt anses byråkratiska och ofungerande. Vad gäller gator varierar tillvägagångssätten beträffande köpta tjänster speciellt när det gäller planering och byggande. Det finns rikligt med parker och grönområden samt idrotts och lekplatser i mellersta Nyland. Anslagen sitter dock hårt åt och det kan vara krävande att bevara servicenivån. Nivån varierar redan för närvarande. De flesta utmaningarna gäller lokaliteterna. Lokalerna är i relativt gott skick beräknat enligt förhållandet mellan det nuvarande bruksvärdet och återanskaffningspriset. Utgående från servicenätutredningen anser dock de som använder lokalerna att de inte får bra service och att lokalerna inte är fungerande. Lokalernas skick varierar också och medeltalen ger inte nödvändigtvis en helhetsbild av situationen. I en del av lokalerna förekommer problem med inneluften, fastän dock inte i större utsträckning än till exempel i huvudstadsregionen. Tillvägagångssätten beträffande köpta tjänster skiljer sig speciellt vad gäller byggandet. Vattentjänsterna och avfallservicen fungerar effektivt i samarbete mellan regionala affärsverkssamkommuner och kommunala nätbolag. En del av kommunerna producerar dock själva sitt hushållsvatten och renar avfallsvattnet. Det förekommer stora skillnader i tillvägagångssätten Dataadministration ICT arbetsgruppen utreder ICT miljön som stöder de mellannyländska kommunernas framtida serviceverksamhet och hurdana kostnadseffektiva alternativ det är ändamålsenligt att eftersträva på basis av nuläget. På basis av nulägesanalysen konstaterar arbetsgruppen att ICT kostnaderna korrelerar relativt bra med invånarantalet. Det är ändamålsenligt för en liten kommun att köpa servicen, ef 15

16 tersom kostnaderna då inte registreras som ICT kostnader. Mindre volymer kräver också mindre av datasystemen. En kartläggning av verksamhetsområdenas eller programmens nuläge förutsätter att avtalen och fakturorna gås igenom rad för rad, vilket kan göras om det område som ska utredas är tillräckligt avgränsat och ett klart behov finns. De bästa metoderna bör tas i bruk för kostnadsuppföljningen. Exempelvis i Sibbo går alla ICTfakturor via dataadministrationen, vilket gör det möjligt att följa upp siffrorna i realtid det här kan delvis vara orsaken till att Sibbo har den högsta ICT kostnaden/invånare av kommunerna. I Hyvinge budgeteras ICT investeringarna på dataadministrationen, som sålunda är medveten om kostnaderna. I det fortsatta arbetet bör man koncentrera sig på att effektivera serviceproduktionen, bl.a. genom att elektrifiera servicen och stödja nätverksstadens vision med hjälp av data och kommunikationsteknik. Det här kräver att alla arbetsgrupper under våren 2014 arbetar för att sammanföra verksamheten och teknologin så att nya serviceformer ska kunna gestaltas. Efter en kritisk granskning av dessa serviceformer (ekonomi osv.) bör en konkret utvecklingsväg hittas inom de olika sektorerna för att förnya servicen. 2.4 Markanvändnings, boende, trafik och miljötjänster Arbetsgruppen för markanvändning, boende, trafik och miljö (MBTM) har granskat följande uppgiftsområden och teman: markanvändning, dvs. planläggning, fastighetsärenden, geografisk information och mätningsärenden, trafik och samhällsteknisk planering boende, dvs. bidrag, bostadsrättsbostäder, hyresbostäder, ARA utlåtanden samt bostadsprogram och bostadspolitik miljö, dvs. miljötillstånd och övervakning, marktäktstillstånd och övervakning, miljövårdsärenden, miljöhälsovårdsärenden, veterinärvårdsärenden samt rådgivnings, informations och utbildningsärenden byggnadstillsyn, dvs. tillståndsärenden, syner och inspektioner, övervakning av den byggda miljön samt handledning och rådgivning. På basis av nulägesanalysen konstaterar arbetsgruppen att nuläget är mellan dåligt och försvarligt vad beträffar uppgiftshelheterna markanvändning och boende, men mellan tillfredsställande och berömligt vad beträffar uppgiftshelheterna miljö och byggnadstillsyn. I kommunernas egna utvärderingar förekommer en större spridning, men där har man värderat helheten. De grundläggande problemen inom markanvändningen är att de nuvarande kommunernas gränsområden inte har utnyttjats, vilket har lett till en oekonomisk utveckling av samhällsstrukturen samt att kommunerna har otillräckliga resurser att utveckla områdena och sköta trafikens behov. Kommunerna är för små för att kunna fungera som starka påverkare i Helsingforsregionen. De grundläggande problemen inom boendet är det svaga kunnandet och organiserandet av bostadsproduktionen samt de otillräckliga resurserna för att skapa en bostadsproduktion som motsvarar invånarnas och näringslivets behov, eftersom speciellt ARAproduktionen i huvudsak skötts av kommunernas egna bolag. De största fördelarna i nuläget i alla uppgiftsgrupper är förknippade med kommunorganisationernas smidighet och kundori 16

17 entering. På många punkter sågs det också som en fördel att de mellannyländska kommunerna erbjuder mångsidiga möjligheter till boende och företagande i en naturnära samhällsstruktur. Ur Helsingforsregionens synvinkel som helhet har kommunerna ett gott tomtutbud till skäligt pris, speciellt vad beträffar bostadsproduktionen. Kommunernas resurser som budgeterats för MBTM uppgifter är mycket små, även proportionellt sett i förhållande till hela Helsingforsregionen, men MBTM ärendena har ändå en mycket stor inverkan på kommunernas utveckling, konkurrenskraft och näringslivets främjande. 2.5 Demokrati Demokratiarbetsgruppen granskar temat demokrati och deltagande ur följande synvinklar: 1. regional påverkan, dvs. representativt deltagande, organ och befogenhet 2. representativ demokrati, dvs. de kommunala förtroendevaldaorganens verksamhet 3. växelverkan, dvs. kommuninvånarnas deltagande, som kompletterar det representativa deltagandet 4. direkt demokrati, dvs. direkt beslutsfattande av kommuninvånarna, t.ex. genom folkomröstning. På basis av nulägesanalysen gällande regional påverkan konstaterar arbetsgruppen att kommunerna för närvarande inte har någon egentlig kommundelsförvaltning. Kommuninvånarna kan inte påverka ärenden som gäller det egna området. På regional nivå har KUUMAsamarbetet ökat kommunernas betydelse i Helsingforsregionen och i förhållande till staten. I sin helhet är den regionala påverkan dock inte tillräckligt effektiv. Den representativa demokratin fungerar relativt bra i kommunerna. De nuvarande kommunala organen har makt, ansvar och en stark roll. De förtroendevalda är nära kommuninvånarna och växelverkan fungerar. Samarbetet mellan kommunerna är mycket tydligt organiserat (t.ex. samkommuner). De verkliga påverkningsmöjligheterna på regional nivå är dock relativt små. Ett problem i kommunerna är att röstningsaktiviteten har sjunkit i alla val sedan 1980 talet. Växelverkan inom kommunerna fungerar mycket bra. Det finns många föreningar och organisationer och de verkar också delvis över kommungränserna. En öppen förvaltning gör det möjligt att påverka såväl beredningen som beslutsfattandet. Speciellt de elektroniska påverkningsmöjligheterna stöder detta. Kundernas och serviceanvändarnas verkliga påverkningsmöjligheter varierar dock relativt mycket mellan de olika intressentgrupperna. Nuläget är krävande vad gäller direkt demokrati. Folkomröstningar är arbetskrävande och dyra och används relativt lite. Invånarinitiativ görs i viss mån men deras påverkningsmöjligheter är relativt små. Det är lätt för invånarna att kontakta de förtroendevalda och invånarnas åsikter tas i beaktande genom att samla in olika slags respons. För närvarande fungerar den direkta demokratin inte särdeles väl i kommunerna. Vad gäller demokratin och deltagandet finns det utmaningar för den nya mellannyländska staden, men också alla tiders chans att utveckla ett genuint deltagande. 17

18 2.6 Ekonomitjänster Ekonomigruppen har granskat ekonomitjänsterna ur följande synvinklar: 1) Antalet anställda inom ekonomitjänsterna per uppgift 2) Ekonomitjänsternas personalkostnader per år 3) Kostnaderna för de program som används av ekonomitjänsterna per år 4) Kostnaderna för de köpta tjänster som används av ekonomitjänsterna per år 5) Bedömningar av samarbetsorganisationernas verksamhet som producerar ekonomitjänster eller då servicen produceras i egen regi. På basis av nulägesanalysen av ekonomitjänsterna konstaterar arbetsgruppen att kommunerna i utredningsområdet behöver mera resurser för planering, utveckling och styrning av ekonomitjänsterna. I jämförelse med de stora kommunerna i metropolområdet har utredningsområdets kommuner klart mindre resurser att utveckla verksamheten, kontrollera risker och sköta en enhetlig styrning av ekonomitjänsternas processer. Mindre team inom ekonomiförvaltningen är i dagens läge relativt sårbara. Basfunktionerna kan tryggas, men om man fortsätter med den här decentraliserade modellen är det svårt att förnya verksamheten. Då uppgifterna koncentreras till några få personer är risken stor för att funktionerna inte kan fortsätta oavbrutet och att kunnandet inte kan föras vidare då dessa personer är borta. De svaga resurserna inom ekonomitjänsterna leder också till skuggområden i kunnandet. Utvecklingsuppgifter och uppgifter som kräver specialkunnande kräver extra satsningar. Alla finansieringsinstrument kan till exempel inte nu utnyttjas på samma sätt som i de stora städerna eftersom personer med specialkunnande saknas. Ekonomiförvaltningens system i utredningsområdets kommuner är också delvis föråldrade. På grund av omoderna system görs mycket manuellt arbete inom ekonomiförvaltningen. Med stöd av väl fungerande system skulle ekonomiförvaltningen skötas säkrare och effektivare, och rapporteringen till ledningen och verksamhetsområdena skulle vara mer informativ och ske i rätt tid. Antalet anställda som arbetar med ekonomiska planerings, finansierings, styrnings och utvecklingsuppgifter inom utredningsområdets kommuner uppgår för närvarande till knappt 50 personer. Dessutom används cirka 100 årsverken för bokföring, reskontra samt behandling av köp och säljfakturor. Lönekostnaderna för alla dessa grupper uppgår till sammanlagt cirka 7,2 miljoner euro. Uppskattningen innehåller också verksamhetsområdenas behandling av köp och säljfakturor, och uppgifterna är fördelade på många anställda. Systemkostnaderna uppgår till sammanlagt cirka euro och en grov uppskattning av kostnaderna för köpta tjänster är cirka 1,5 miljoner euro. Sammanslagna resurser skulle möjliggöra smidigare personarrangemang och att experterna kunde specialisera sig på uppgifter som kräver specialkunnande inom ekonomiförvaltning. 2.7 Förvaltning, personal och stödtjänster Arbetsgruppens uppgift har varit att göra en nulägesanalys av tjänsteinnehavarstrukturen, personalen och stödtjänsterna i utredningsområdets kommuner. Kommuneras förvaltnings och delvis också personalstrukturer avviker från varandra, vilket försvårar en inbördes jämförelse av kommunerna till exempel vad beträffar en utvärdering 18

19 av personalstyrkan och personalkostnaderna inom de olika verksamhetsområdena. För att kunna göra en jämförelse bör man ha mera information om sätten att producera servicen och servicens kvalitetskrav; dessa uppgifter har tillsvidare inte varit tillgängliga. Det förekommer även skillnader i kommunernas statistikföring och rapportering, vilket försvårar en jämförelse av uppgifterna om personal och serviceproduktion. Trots de kommunvisa skillnaderna konstaterar arbetsgruppen på basis av nulägesanalysen att de centrala för och nackdelarna beträffande personalärenden och förvaltningsstruktur samt stödtjänster ser relativt likadana ut i utredningsområdets kommuner. Vad dessa beträffar konstaterar arbetsgruppen sammanfattningsvis följande: Förvaltningstjänsterna finns nära personalen, beslutsfattarna och kommuninvånarna och man upplever i regel att de etablerade förvaltningsprocesserna är relativt bra och att samarbetet fungerar. Å andra sidan är det typiskt att fungerande processer även delvis kan användas som modell för nya strukturer; det är väsentligt att identifiera de bästa metoderna och lyckas med att genomföra och stabilisera förändringar. Kommunernas existerande ärendehanterings och andra datasystem stöder i dagens läge inte det praktiska utvecklingsarbetet och samarbetet över förvaltningsgränserna på bästa möjliga sätt. Kommunernas förvaltningsstrukturer är sårbara med tanke på kunnande, uppgiftsfördelning och utveckling: o o o o den nuvarande strukturen möjliggör inte utveckling av yrkesmässigt specialkunnande framför allt i mindre kommuner koncentreras vissa arbetsuppgifter för mycket på enskilda aktörer framför allt i mindre enheter är det svårt att sköta vikariearrangemangen resurserna för att utveckla servicen, personalledningen och kunnandet är otillräckliga. Vad gäller personalen kan man konstatera att personalens yrkesmässiga baskunskaper håller en god nivå. Det förekommer inga betydande rekryteringsproblem (med undantag av några yrkesgrupper) och även personalens stabilitet har varit relativt bra trots den regionala arbetskraftskonkurrensen. Det förekommer dock brister i personalens specialkunnande och tillräckliga alternativ för karriärutveckling och arbetsrotation kan inte alltid erbjudas. Personalens pensionering uppskattas fortsätta i relativt jämn takt åtminstone de följande tio åren. Sammanlagt cirka anställda i utredningsområdets kommuner uppnår sin personliga pensionsålder före år Det förekommer skillnader i de nuvarande sätten att producera stödtjänster för personal och ekonomiförvaltningen. I tre kommuner produceras tjänsterna i egen regi, i en kommun skaffas tjänsterna av Taitoa Oy och i fyra kommuner ska beslut fattas om en eventuell överföring av funktionerna till aktiebolaget Kunta Pro. Enligt arbetsgruppen är det motiverat att funktionerna inom personal och ekonomförvaltningen produceras av större enheter än i dag. Det skulle möjliggöra en starkare styrning av personalledningen att utveckla kommunala tjänster och stödja chefsarbetet. Kost och städservice produceras i kommunerna både i egen regi och i form av köpta tjänster, och man är i allmänhet nöjd med servicens kvalitet. Små enheter anses dock vara funktionellt sårbara. Extra utmaningar medför också personalens höga medelålder och investeringsbehoven under kommande år. Det skulle vara motiverat att inleda ett 19

20 mera omfattande regionalt utredningsarbete beträffande kost och städservicen. Enligt arbetsgruppen skulle man kunna uppnå verklig och långvarig ekonomisk nytta genom att centralisera och framför allt anpassa dessa stödtjänster till ett nytt servicenätverk. Dessutom bör beaktas att de mellannyländska kommunernas sammanslagningsutredning i princip framskrider utgående från andra utredningar än utredningarna om förvaltningen, personalen och stödtjänsterna. Därför bör arbetsgruppens utredningar anpassas till de övriga arbetsgruppernas tidtabeller och slutsatser. Till exempel de uppskattade personalresurserna bör ställas i relation till planer om hur servicen ska ordnas. 2.8 Konkurrenskraft Arbetsgruppen för konkurrenskraft har till uppgift att granska kommunstrukturen ur konkurrenskraftens synvinkel: näringsstruktur, sysselsättning, arbetsplatser, upphandlingar, näringstjänster, inställning till metropolförvaltningen ur konkurrenskraftens och arbetsplatsernas synvinkel. På basis av nulägesanalysen konstaterar arbetsgruppen att utredningskommunerna är konkurrenskraftiga enligt en nationell jämförelse. Det förekommer en relativt stor variation i kommunerna angående olika konkurrensfaktorer. Variationerna beror på kommunernas läge, historia och de val som kommunerna gjort. Konkurrenskraften bör alltid ställas i relation till något annat. Arbetsgruppen har ställt konkurrenskraften i relation till huvudstadsregionens konkurrenskraft och den nationella nivån. I relation till huvudstadsregionen och speciellt i en internationell jämförelse utgör konkurrenskraften en stor utmaning för utredningskommunerna, men i relation till de övriga kommunera i Finland är utredningskommunerna mycket konkurrenskraftiga. Konkurrenskraften bör också utvärderas i relation till människornas och företagens behov, som varierar individuellt. Arbetsgruppen utvärderade också de enskilda kommunernas nuvarande konkurrenskraft och konstaterar att utredningskommunerna erbjuder boende till skälig pris i förhållande till huvudstadregionen. Det här underlättar företagens tillgång till arbetskraft. Områdets läge utgör också en betydande konkurrensfördel. I dagens läge är det svårt att planera och fatta beslut över kommungränserna och ärenden granskas inte regionalt. Det här splittrar samhällsstrukturen och ökar bl.a. privatbilismen som i sin tur belastar miljön. Det är svårt att lösa kommunöverskridande frågor och konkurrensen mellan enskilda kommuner främjar i vissa fall inte hela områdets intressen (jfr konkurrensen med huvudstadsregionens kommuner). I regel ses dock konkurrensen mellan kommunerna som en fördel. Det största problemet i dagens läge är avsaknaden av ett regionalt perspektiv. Enskilda kommuner kan fungera smidigt i jämförelse med huvudstadsregionens kommuner. Lämpliga lösningar för företagen kan skapas med en snabb tidtabell. I bästa fall kan man reagera snabbt och verksamheten är kundorienterad. De små resurserna anses dock problematiska. Kommunerna har som enskilda aktörer väl kunnat svara på de individuella varierande behoven. En central fråga med tanke på den fortsatta utredningen är om vi som en helhet bättre kan svara på frågor och speciellt behov som uppstår i framtiden, eller är den nuvarande modellen smidigare. Kommunernas verksamhet är i dag reaktiv, då en större kommunstorlek skulle göra det möjligt att handla proaktivt. Vi reagerar i vilket fall som helst snabbare i dagens läge än de stora städerna som styrs centralt. 20