Krishantering i elsystemet - elnätbolags, kommuners och hushålls uppfattningar om roller och ansvarsfördelning vid elavbrott

Transkript

1 Krishantering i elsystemet - elnätbolags, kommuners och hushålls uppfattningar om roller och ansvarsfördelning vid elavbrott Jenny Palm Arbetsnotat Nr 321, januari 2008 ISSN ISRN LiU-TEMA-T-WP-321-SE 1

2 Förord Detta arbetsnotat utgör slutrapportering av forskningsprojektet Rättvis upplysning som finansierats av Elan under Projektet är ett delprojekt i forskningsområdet Elanvändning i vardagen som pågår mellan Delar av materialet i rapporten utgör också del i forskningsprojektet Krisberedskap för teknisk infrastruktur regionala och kommunala strategier för samverkan och implementering som finansieras av Krisberedskapsmyndigheten (KBM) Vi är flera som varit engagerade och samlat in material i dessa båda projekt. Jag vill särskilt tacka Vasilis Galis vid tema Teknik och social förändring för hjälp med utskicka och bearbetning av enkäten som skickades ut till hushåll i Östergötland. Jag vill även tacka Elina Ramsell och Malin Eriksson vid avdelningen för statsvetenskap, Linköpings universitet och Magdalena Fallde och Ann-sofie Kall vid tema Teknik och social förändring, Linköpings universitet som bidragit till studien genom sina intervjuer. Tack även till alla som läst och gett värdefulla kommentarer till texten. Framför allt tack till forskningsområdets referensgrupp och till deltagarna i seminariegruppen, TEVS (Teknik, Vardag, Samhälle) vid tema Teknik och social förändring.. Linköping, december Jenny Palm 2

3 Sammanfattning I denna rapport diskuteras kommuners, elnätsbolags och elanvändares relationer och ansvarsfördelning utifrån erfarenheter och upplevelser som aktörerna haft i samband med och efter stormarna Per och Gudrun. Särskild vikt läggs vid hushållens handlingsutrymme, dvs möjligheter och restriktioner, att upprätthålla en fungerande vardag vid elavbrott. Materialet har samlats in i Östergötland genom enkäter, intervju och deltagande observationer. Analysen av aktörernas krisberedskap vid elavbrott är gjord utifrån Karl Poppers resonemang om att vår tillvaro kan betraktas utifrån tre världar: Värld 1 som är den fysiska/materiella världen; Värld 2 idévärlden och Värld 3 som är den kulturella och sociala världen. I värld 1 diskuteras betydelsen av information och kommunikation, samt reservkraftens betydelse för hur aktörerna hanterade elavbrottet. För kommun och elnätsbolag var Internet centrala informationsredskap som de också höll på att utveckla vidare. För medborgarna framstod telefonen som det viktigaste kommunikationsredskapet under själva elavbrottet. Hushållen En restriktion för hushållen har varit problemen att komma i kontakt med elnätsbolagen på telefon och att de ofta varit hänvisade till en bandinspelning om hur prioriteringar mellan de drabbade områdena ser ut. När det gäller reservkraft så menade både bolag och alla utom en kommun att de har tillgång till tillräckligt mycket reservkraft. Ungefär en tredjedel av hushållen uppgav att de hade tillgång till portabla elverk som de kunde koppla in vid elavbrott. Värld 2 handlar om de föreställningar som aktörerna har kring elavbrott och krisberedskap. Varken elnätsbolag eller hushåll uppfattade att stormarna Per och Gudrun var någon kris. De kommunala aktörerna resonerade lite olika i den frågan, beroende på både hur drabbade kommunen blev av stormarna och hur stor kommunen är. För hushållens del är tiden betydelsefull för föreställningen av elavbrott. I enkäten menar merparten att timmar elavbrott är acceptabelt, därefter börjar det bli besvärligt och hushållen ringer för att få svar på hur länge avbrottet kommer att pågå. Det är dock inte alla hushåll som ser behov av att kontakta någon för att skaffa sig information och flera hushåll ger uttryck för en tillit till att elnätbolagen kan hantera och åtgärda elavbrotten som uppstår. När det gäller föreställningar kring ansvar menade i princip samtliga att kommunen ska tillse att basala serviceverksamheter såsom vård och omsorg fungerar. Elnätbolagens ansvar handlar för samtliga aktörer om att förebygga elavbrott och så snabbt som möjligt åtgärda fel, samt att ge ekonomisk ersättning till drabbade kunder. Hushållens krisberedskap vid elavbrott var mer oklart för aktörerna. Både kommunala företrädare och elnätbolagens representanter uttryckte dock förväntningar på att hushåll i framförallt glesbygd skulle ha viss krisberedskap. Hushållen menade att de mer eller mindre tvingades till att förbereda sig för att kunna klara matlagning och värmeförsörjning även under elavbrotten. När det gäller föreställningar om den ekonomiska ersättningen och vad den täcker, menade elnätsbolagen att ersättningen ska täcka de merkostnader som uppstår för hushållen i samband med avbrottet till exempel genom att de tvingas äta på restaurang. Hushållen menade däremot att ersättningen borde ses som ekonomisk kompensation för sveda och värk som uppstår vid elavbrott. Därutöver borde sedan ersättning ges för de extrakostnader som hushållen haft. 3

4 Värld 3 handlar om det regelverk, nätverk och sociala sammanhang som aktörerna befinner sig i. Nätverken och samverkan mellan kommuner och elnätbolag ser olika ut. Fortfarande saknas i princip kontaktnät helt mellan vissa kommuner och elnätbolagen. Genom de nätverk som finns kan de kommuner som deltar delvis styra hur bolagen prioriterar och de kommunerna får mer kunskap och information än kommuner som står utanför nätverken. Det saknas upparbetade nätverk där hushållen på något sätt finns representerade. Istället för nätverk arbetar kommun och elnätsbolag med olika redskap för att informera hushåll, där Internet planeras få en allt större roll i framtiden. Hushållen använder dock upparbetade nätverk med grannar och vänner vid elavbrott. De boendes kännedom om varandra är en viktig del av landsbygdens krisberedskap. Därigenom ser man inte bara till varandras välmående utan samordnar också kommunikationen med bolag och kommun så att inte alla ringer. Kommunernas deltagande i nätverk påverkar också hur de ser på möjligheten till prioritering och om de har prioriteringslistor. Kommuner som äger energibolag och kommuner med upparbetade nätverk med elnätbolagen menar att prioritering är möjlig och görs. Dessa kommuner har också utarbetat prioriteringslistor för vilka verksamheter som ska prioriteras då det är möjligt. Kommuner som inte äger elnätbolag och som inte ingår i något nätverk menar att det av juridiska skäl inte går att prioritera mellan elanvändare. Dessa saknar också prioriteringslistor. Hushållen menar att prioritering ska ske när så är möjligt. Den prioriteringsordning som de menade skulle gälla stämmer väl överens med de listor som finns framtagna i kommunerna och rör prioriteringar av offentlig service såsom äldreomsorg, sjukvård, skolor och offentliga myndigheter. Vad får då detta för konsekvenser för hushållens handlingsutrymme, det vill säga hushållens förutsättningar för att upprätthålla en fungerande vardag under ett elavbrott? Det som bidrar till en god krisberedskap för hushållen i samband med elavbrott är om kommunen och elnätbolagen har en fungerande samverkan. En restriktion är samtidigt avsaknad av nätverk, eftersom det medförde att kommunerna hade en mindre genomtänkt krisberedskap och i mindre utsträckning planerat för vilka åtgärder som skulle vidtas. Hushållens förmåga att själva hantera och parera negativa följder av elavbrottet beror till stor del på den information som de får. Hushållens möjligheter ökar genom en välfungerande hemsida, telefonkontakt och media. En restriktion för hushållen att skaffa sig information om situationen är om de saknar tillgång till fungerande dator och/eller Internet. Telefonkontakt som möjlighet begränsas av bolagens telefonsvarare, som ofta inte innehåller så specifik information som hushållen vill ha. Radions möjlighet som informationsbärare blir begränsad av att media tappar intresset för att rapportera kring elavbrottet när inte så många är utan ström längre. Andra restriktioner för att upprätthålla en fungerande vardag är avsaknad av ljus, värme, vatten och möjligheterna att laga varm mat. Hushållen hade själva förberett sig genom att ha kamin installerad eller genom att införskaffa portabla el-aggregat, vilket gjorde att de kunde upprätthålla en någorlunda fungerande vardag. Flertalet hade också stearinljus och ficklampa hemma. En restriktion för användande av el-aggregat var att det krävs kunskap kring hur dessa kopplas in och sköts. Andra hushåll verkade tycka att elavbrott var en del av vardagen och gjorde inget speciellt för att parera olika konsekvenser av avbrottet. De hade tillit till att elnätbolagen snart skulle ha åtgärdat felet. 4

5 Förord... 2 Sammanfattning Inledning Syfte Metod och material Disposition Perspektiv på aktörers krisberedskap vid elavbrott Poppers tre världar relaterat till elavbrott Värld 1: infrastruktur, reservkraft och kunskap Värld 2: föreställningar om elavbrott och krisberedskap Värld 3: politisk styrning av elsystemet och krisberedskap Handlingsutrymme utifrån restriktioner och möjligheter Bakgrund till elmarknaden och aktörers ansvar vid elavbrott Kommunernas ansvar vid driftstörningar i elnätet Elbolagens lagstadgade befogenheter till prioritering enligt Ellagen Elanvändarnas roll och rätt till leveranstrygghet stärks Sammanfattning roller, relationer och ansvar Relationer och nätverk i Östergötland Värld 2 Föreställningar och acceptans för elavbrott Är strömavbrott en kris? Vad upplever aktörerna som mest problematiskt vid elavbrott Föreställningar om olika aktörers ansvar vid elavbrott Föreställningar om ekonomisk ersättning vid elavbrott Värld 1 Den fysiska och materiella världen Information och kommunikation Aktörernas tillgång till reservkraft Värld 3 regelverk, nätverk och sociala sammanhang Nätverk kommun och energibolag i Östergötland Elbolags och kommuns samverkan med elanvändare Prioritering mellan elanvändare vid elavbrott Slutdiskussion Källor Intervjuer och deltagande observation Skriftliga källor Bilaga 1 Enkät till hushåll Bilaga 2 Intervjumall Intervjufrågor elavbrott hushåll Intervjufrågor elavbrott kommun och elbolag

6 1. Inledning Den 8-9 januari 2005 blev kommunala aktörer såväl som många hushåll väl medvetna om konsekvenserna av ett längre strömavbrott i och med att stormen Gudrun drog in i främst södra Sverige. Konsekvenserna av Gudrun var att omkring mil elnät förstördes, vilket medförde att bland annat över hushåll blev utan ström. Hälften av hushållen fick tillbaka strömmen inom ett dygn, men för hushåll höll elavbrottet på en vecka eller mer. I januari 2007 medförde stormen Per att hushåll blev utan el, varav fortfarande var strömlösa efter 24 timmar. Den omfattande förstörelsen som följde av Gudrun och Per bidrog också till att krisberedskapsfrågor aktualiserades och prioriterades i kommuner. 1 I Sverige är så här stora elvabrott relativt ovanliga. En elanvändare drabbas i genomsnitt av ett avbrott per år som i genomsnitt håller i sig i 100 minuter. Av dessa avbrott är ca 80 procent oplanerade. 2 Men konsekvenserna av omfattande och långa avbrott i elförsörjningen är stora för både samhället som enskilda individer. Kriser som inträffar i den tekniska infrastrukturen har tydliga sociala och ekonomiska konsekvenser, eftersom samhället i hög grad är integrerat i tekniska system såsom el- och IT-systemen. I princip samtliga välfärdstjänster är idag beroende av el. Resultatet av ett elavbrott blir snart märkbart på alla områden allt från att daghem och skolor får stänga, trygghetslarm i äldreomsorgen slutar att fungera till att enskilda hushåll inte har tillgång till vatten. Det svenska elnätet är i dagsläget till största delen luftburet och stormar likt Gudrun och Per får därför stora konsekvenser även för elnätsbolagen som tvingas ägna alla sina resurser åt att identifiera var avbrottet skett för att därefter åtgärda detsamma. Gudrun och Per gav därför även uppmärksamhet åt det relativt bräckliga svenska elnätet och att det finns en avsaknad av reservkraft vid större skador på elnätet. Flera utredningar och propositioner har diskuterat frågor kring ansvar, prioriteringar, juridiskt regelverk och tekniska lösningar vid elavbrott. Flera aktörer har också påtalat behovet att styra elanvändning vid till exempel effektbrist och behovet av att utveckla nätverk mellan offentliga och kommunala aktörer för att kunna förebygga och hantera elavbrott. 3 I Energimyndighetens Styrel-projekt har konkreta förslag på juridiska, tekniska och organisatoriska lösningar vid elavbrott framtagits. I Styrel-rapporten diskuteras elanvändare i form av samhällsnyttig verksamhet och elintensiva användare typ sjukhus och processindustrin. Hushållen diskuteras i mindre utsträckning, men det konstateras bland annat att kostnaden för hushållen vid elavbrott inte är så stor även om avbrottet pågår under lång tid. 4 I denna rapport ska kommuners, elnätsbolags och elanvändares relationer och ansvarsfördelning diskuteras utifrån erfarenheter och upplevelser som aktörerna haft i samband med stormarna Per och Gudrun. Tidigare studier kring organisering och juridiskt 1 Energimyndigheten (2005a), Erfarenheter efter Gudrun, ER15:2005, Eskilstuna: Energimyndigheten; Energimyndigheten (2005b), Energimarknad 2005, ET21:2005, Energimyndighetens förlag, Eskilstuna; Krisberedskapsmyndigheten (2005a), Krishantering i stormens spår. Sammanställning av myndigheternas erfarenheter , Dnr 0257/ Energimyndigheten (2007), Prioritering av elanvändare vid elbrist Slutrapport från Energimyndighetens Styrel-projekt åren , ER 2007:38, Eskilstuna: Energimyndighetens förlag. 3 Energimyndighet (2004a), Styrning av el till prioriterade användare vid bristsituationer, ER 31:2004, Eskilstuna: Energimyndighetens förlag; Energimyndigheten (2004b), Arbetslägesredovisning. Helhetssyn för elförsörjningens säkerhet och beredskap (HEL-projektet) ; Prop 2005/06:133, Samverkan vid kris för ett säkrare samhälle. 4 Se bl.a. Energimyndigheten (2007). 6

7 regelverk i samband med elavbrott kommer att finnas med som en bakgrund i rapporten, men jag kommer inte att utvärdera vare sig regelverket eller aktörernas agerande och förståelse av detsamma. Fokus i studien är att analysera aktörernas upplevelser och faktiska beteende vid elavbrott, vilka kan vara helt oberoende av formella organisationer, regelverk och avtal. Mest fokus är också riktad på hushållen som elanvändare och hushållens förutsättningar för att upprätthålla en fungerande vardag. 1.1 Syfte I denna rapport ska tre olika aktörskategoriers analyseras: kommuner, elnätsbolag och hushåll. I fokus står hur dessa aktörer förstår, uppfattar och även agerar i frågor som rör aktörernas ansvar och relationer före, under och efter ett elavbrott. Som nämnts ovan läggs också särskild vikt vid hushållens handlingsutrymme att upprätthålla en fungerande vardag vid elavbrott. Tre centrala frågor ska besvaras i analysen: 1. Hur uppfattar aktörerna sitt egna och de andra aktörernas ansvar för krisberedskap vid elavbrott? 2. Vilka nätverk finns upparbetade för att hantera frågor och problem som uppstår i samband med elavbrott? 3. Vilket handlingsutrymme har hushållen för att upprätthålla en fungerande vardag? Vilka restriktioner och möjligheter upplever hushållen finns vid elavbrott? Hur hanterar och/eller löser hushållen dessa restriktioner? 1.2 Metod och material Denna rapport bygger på material som samlats in dels inom det ELAN-finansierade projektet Rättvis upplysning och dels inom det KBM-finansierade projektet Krisberedskap för teknisk infrastruktur. I fokus står aktörer verksamma i Östergötland. Materialet har samlats in genom deltagande observationer, intervjuer och en mindre enkätundersökning riktade till hushåll som drabbats av elavbrott vid stormen Per. I Kinda kommun gjorde vi deltagande observationer av dels ett samrådsmöte där tjänstemän och politiker från Kinda diskuterade krisberedskapsfrågor med tjänstemän från E.on och TeliaSonera; dels ett medborgarmöte där Kindas medborgare fick ställa frågor till E.on och TeliaSoneras representanter. 5 I samband med stormen Per gjorde vi en mindre enkät (se bilaga 1) som skickades ut till fem bostadsområden i Östgöta regionen där det uppstått elavbrott i samband med Stormen Per. Områdena låg i Tranås, Linköping, Kinda och Mjölby. Urvalet av bostadsområden gjordes efter kontakter med E.on och Tekniska verken i Linköping samt kommunala krisberedskapssamordnare. Urvalskriteriet var att områdena nyligen haft strömavbrott och därför kunde dessa frågor vara aktuella för hushållen. Sammanlagt skickades 200 enkäter ut och vi fick in 63 ifyllda enkäter. Det var jämt fördelad vad gäller kön på de som besvarade frågeformuläret. Ingen påminnelse gick ut till hushållen om att skicka in enkäten. 5 Kinda

8 Genom enkäten gavs en första uppfattning kring hur hushåll ställer sig i frågor som rör förberedelse och acceptans för elavbrott, ersättningsfrågor och kontaktvägar. Resultatet från enkäten är inte statistisk signifikant, vilket aldrig var syftet med enkäten heller. Syftet med utskicket var primärt att finna hushåll som var villiga att delta i en intervjuundersökning. Enkätsvaren gås här inte igenom fråga för fråga utan enkätens svar diskuteras enbart när dessa har relevans för att ge utökad eller kompletterande information till hushållens intervjusvar. I enkäten svarade tretton hushåll att vi kunde kontakta dem för en intervju och av dessa ställde senare elva upp. I rapporten ingår även resultat från en mindre förstudie från ett projekt där fyra hushåll i Östergötland intervjuades kring elavbrott i samband med stormen Gudrun våren I denna rapport ingår sammanlagt 37 intervjuer. Förutom de 15 hushållen ingår intervjuer med 15 tjänstemän som arbetar med krisberedskapsfrågor i 7 kommuner i Östergötland. I dessa kommuner ingår också intervjuer med 4 politiker som är ordförande i kommunens krisledningsnämnd. Därutöver ingår intervjuer med 3 tjänstemän som arbetar med krisberedskapsfrågor på tre elnätsbolag verksamma i Östergötland. Hushållen är anonymiserade medan representanterna för kommun och elnätsbolag är namngivna under källor. Detta för att representanterna för kommun och elnätsbolag svarar i egenskap av den formella roll som de har i organisationen, medan hushållen svarar i egenskap av privatpersoner. Samtliga intervjupersoner som är namngivna har accepterat att delta i undersökningen utifrån sin formella position och att bli namngivna. I framställningen har jag valt att referera till intervjuerna genom att använda kategorierna hushåll, kommun och elnätsbolag, för att därigenom kunna diskutera generella mönster i respektive kategoris svar och för att kunna göra jämförelser mellan kategorierna. Detta är dock enbart en framställningsmässig förenkling och intervjupersonerna representerar enbart sig själva som individer och det kan alltså förekomma andra uppfattningar inom personens organisation eller hushåll. Vid samtliga intervjuer användes en frågemall som var anpassad efter vilken kategori som intervjuats (se bilaga 2). Intervjumallen följdes inte slaviskt utan var mer ett stöd för intervjuaren så att frågeområden inte glömdes bort under intervjun. Då vi har varit flera personer som arbetat i projekten och genomfört intervjuerna har detta varit ett sätt att koordinera intervjufrågorna och säkerställa att intervjuerna kommit att handla om samma sak. Intervjuerna har dock fått lite olika karaktär eftersom vi har varit flera inblandade, men innehållet har bibehållits genom intervjuerna vilket bland annat märks av att intervjupersonerna resonerat kring liknande fenomen. Intervjuerna var öppna till sin karaktär där respondenten kunde svara fritt utan att behöva ta ställning till olika svarsalternativ. Första intervjun med en intervjuperson har spelats in och hela eller relevanta delar av dessa intervjuer har transkriberats. När intervjupersonen intervjuats vid efterföljande tillfällen har däremot ofta enbart anteckningar tagits. Detta för att dessa intervjuer var kortare och av mer uppföljande karaktär där förtydligande eller kompletterande information efterfrågades. 1.3 Disposition I kapitel två presenteras Karl Poppers resonemang om att vår tillvaro kan betraktas utifrån tre världar: Värld 1 som är den fysiska/materiella världen; Värld 2 idévärlden och Värld 3 som är 8

9 den kulturella och sociala världen. Poppers världar relateras sedan till krisberedskap vid elavbrott och här redovisas de centrala aspekter vid elavbrott som kommer att stå i fokus för analysen. I kapitel tre ges en bakgrund till elmarknaden, dess regelverk och aktörernas formella relationer och ansvarsförhållanden. I kapitel 4 redovisas resultaten från empiriinsamlingen i Östergötland, där materialet struktureras efter Poppers tre världar. Först diskuteras utifrån Poppers Värld 2 de föreställningar aktörerna har kring elavbrott. Därefter diskuteras Värld 1 och hur aktörerna uppfattar information och kommunikation samt deras tillgång till reservkraft. Kapitlet avslutas med Värld 3 där en diskussion förs kring nätverk och samverkan mellan aktörer samt hur de ser på möjligheten att prioritera mellan elanvändare vid elavbrott Rapporten avslutas med en slutdiskussion där en summering görs utav krisberekdskap utifrån Poppers tre världar. Här diskuteras också vad vi utifrån det kan dra för slutsatser kring hushållens handlingsutrymme vid elavbrott. 9

10 2. Perspektiv på aktörers krisberedskap vid elavbrott I förstudien Elanvändning i vardagen- en kunskapsöversikt inom ELAN-programmet 6 diskuterar Ellegård och Widén hur elanvändning i hushåll kan förstås och analyseras utifrån Karl Poppers resonemang om att vardagslivet består av tre världar. I figur 1 visas Poppers 3 världar. Värld 1: den fysiska och materiella världen, Inkluderar infrastruktur, bostad, reservkraft mm Värld 2: idévärlden, inkluderar föreställningar och attityder Värld 3: den kulturella och sociala världen, Inkluderar regelverk, nätverk, socialt sammanhang Figur 1. Hushållens handlingsutrymme att skapa en god vardag utifrån Poppers tre världar. Poppers tre världar inkluderar olika aspekter och dimensioner av vardagslivet: Värld 1: den fysiska och materiella världen. Här finns den fysiska platsen, bostaden och bostadsområdet där vi bor och lever. I den här välden återfinns vardagens materiella ting och apparater, likväl som den infrastruktur som omger oss. Värld 2: idévärlden, inkluderar föreställningar och attityder om fenomen men också föreställningar om hur saker och ting bör vara. Här återfinner vi föreställningar om energi, energianvändning och elavbrott. Värld 3: den kulturella och sociala världen. Här inkluderas samhället formella och informella institutioner kring energisystemen. Det handlar om juridiska och administrativa strukturer som formar och formas av våra föreställningar kring energi. I värld tre finns också de sociala sammanhang, nätverk, inom vilka vi skapar gemensamma förhållningssätt kring till exempel hur elavbrott ska hanteras. 7 6 Ellegård, K och Widén, J (2006), Elanvändning i vardagen- en kunskapsöversikt inom ELANprogrammet,Elforsk rapport 06:57. 7 Ellegård, K och Widén, J (2006), s 3ff; Jmf också Wihlborg, E (2000), En lösning som söker problem. Hur och varför lokala IT-policyer utvecklas i landsbygdskommuner, Linköping Studies in Arts and Science 225, Linköpings universitet, s 32ff. 10

11 2.1 Poppers tre världar relaterat till elavbrott Nedan diskuteras varje värld för sig i relation till elavbrott och krisberedskap utifrån tidigare studier. Därefter redogörs för vilka faktorer i respektive värld som kommer att vara i fokus i denna studie för att förstå aktörers handlingsutrymme vid elavbrott. Värld 1: infrastruktur, reservkraft och kunskap I den fysiska och materiella världen aktualiseras frågor kring reservkraft och aktörers kunskap om krisberedskap vid elavbrott. I samband med att stormen Gudrun den 8-9 januari ledde till störningar i elförsörjning, telekommunikation och trafik, aktualiserades bland annat kommunernas samordningsansvar av resurser och information på lokal nivå. Det värst drabbade området var ett stråk som löpte från Hallandskusten genom Jönköpings och Kronobergs län mot ostkusten. 8 Utvärderingar efter Gudrun visade att kommuner och Länsstyrelser i allmänhet var illa förberedda och saknade planer för hur de skulle hantera sådana omfattande och långa elavbrott. Utvärderingar av kommunernas arbete visade också att fördelning och prioritering av reservkraft hanterades olika i olika kommuner. De olika strategierna som användes i olika kommuner förklarades som en följd av: -kunskapsnivå hos både kommuner och Länsstyrelser -personliga initiativ -aktörers nätverk som i framgångsrika fall underlättade att rätt kontakter togs tidigt med aktörer i andra organisationer och att problem kunde lösas successivt på informell väg. 9 Även kostnaden för reservkraft varierade mellan kommuner. Många kommuner accepterade och tog emot all reservkraft som erbjöds utan att förhandla om pris. Dessa kommuner menade att det viktigaste var att se till att så många medborgare som möjligt fick tillgång till reservkraft, de ekonomiska konsekvenserna fick man hantera i efterhand. Men arbetet och administrationen som följde efter Gudrun blev enorm för många kommuner, vilket var en konsekvens av att de varit oförberedda och till exempel saknat avtal om reservkraft. 10 E.on som är ett internationellt bolag hade möjlighet att samordna behoven i Sverige med de resurser som de hade i Europa. E.on fick fram 650 små aggregat som främst kom hushållen tillgodo och 500 stora som skickades till kommunernas räddningstjänst. 11 Ett problem vid Gudrun var dock att ingen aktör hade formellt ansvar att fördela reservkraft mellan olika behövande. Prioritering mellan användare kring vem som skulle tillhandahållas reservkraft gjordes av kommunerna och/eller energibolagen. I flera fall kom medborgarna att ifrågasätta hur denna prioritering hade gjorts, vilka vägledande principer som funnits och vem som varit ansvarig. Energibolagen menade att det var kommunen som hade beslutat om prioriteringar menade kommunerna menade att det var energibolagen som i slutändan beslutat. Ett elavbrott utsätter även hushållen inför olika prövningar. Huruvida hushållen förbereder sig inför en kris såsom elavbrott beror på om de uppfattar att sannolikheten för att krisen ska inträffa är hög. Tierney (1989) diskuterar att om hushållen anser att risken är låg är det inte värt förberedelsearbetet för att förbereda sig inför krisen. Ett annat skäl till avsaknad av 8 Krisberedskapsmyndigheten (2005a). 9 Energimyndigheten (2005a), sid Energimyndigheten ( 2005a). 11 Energimyndigheten (2005b). 11

12 krisberedskap är att hushållen tycker att de saknar tillräckligt med information kring hur de ska förbereda sig på ett effektivt sätt. 12 När krisen är ett faktum behöver hushållen ta flera beslut. De lyssnar på radion för att få olika råd. Grannar och familj är andra informationskällor. Under en kris får hushållen en mängd information från olika håll och måste bestämma vilken information som är trovärdig och om informationen är trovärdig för dem. Det är först när krisen uppfattas som verklig som de börjar agera och vidta åtgärder för att minska konsekvenserna av krisen. Informationen värderas och bedöms ständigt och vid tveksamheter söker hushållen bekräftelse på de utfärdade varningarna. Det är en av förklaringarna till den stora telefontrafiken i samband med en kris, trots att information finns att tillgå från olika håll. 13 Anshelm, Gyberg och Hultman (2006) har gått igenom mediadebatten och vilka frågor som aktualiserades vid stormen Gudrun i relation till elavbrott och de användare som drabbades av strömlöshet. De konstaterar att vid en kris är utbyte av information central. I många kommuner bildades naturliga mötesarenor i stationshus, stadshus, skolor etc. Där samlades den kommunala administrationen, räddningstjänst osv såväl som vanliga medborgare som sökte gemenskap och information. Vid akuta problem är samhället uppbyggt kring att medborgarna kontaktar någon myndighet och meddelar att de behöver hjälp. Detta blev omöjligt när både vägar och telefonlinjer var blockerade. Människors lokalkännedom om var t.ex. äldre medborgare bodde blev ofta en förutsättning för hjälparbetet. 14 Värld 2: föreställningar om elavbrott och krisberedskap Värld 2 innehåller våra föreställningar och förnimmelser av en fungerande vardag, elsystemet och krisberedskap vid elavbrott. I samband med Gudrun kan konstateras att olika län och regioner uppfattade stormen Gudrun på olika sätt, delvis beroende på att stormen drabbade olika län olika, även om det inte alltid förklarar olika tolkningar. I Östergötland ansåg länsstyrelsen inte att stormen Gudrun var en extraordinär händelse och därför hanterades stormen i den ordinarie organisationen. I utvärderingen som KBM genomförde framkom därför kritik mot avsaknaden av en gemensam lägesbild i länet och elbolag saknade stöd i prioriteringsfrågor. 15 I övriga län, som också var mer drabbade av stormen, aktiverades en utökad krisledningsorganisation alternativt hanterades krisledningen inom ramen för organisationen kring vakthavande beslutsfattare (VB). Detta gjordes dock inte i Östergötland, vilket fick till följd att elnätsbolagen upplevde att de saknade information om hur de skulle prioritera vilka stationer och användare som skulle få ström i de fall när prioritering var möjlig. Hushållens föreställningar om elavbrott är inte särskilt beforskat. Flera studier diskuterar emellertid att hushållen inte är intresserade av el eller energi i sig utan av de tjänster som energibolagen levererar. Energi efterfrågas för att kunna tillfredsställa olika behov såsom att känna sig mätt och belåten, ha varmt och upplyst och vara hel och ren. 16 Hushållens 12 Tierney, K.J. (1989), The Social and Community Contexts of Disaster, i Gist, R. och Lubin R. (1989) (eds), Psychosocial Aspects of Disaster. New York: John Wiley and Sons, sid Helslootn. I och Ruitenbergnn, A (2004), Citizen Response to Disasters: a Survey of Literature and Some Practical Implications, Journal of Contingencies and Crises Management, vol 12, nr 3, sid Anshelm, J, Gyberg, P och Hultman, M (2006), Samhället, Tekniken och Säkerheten. En förstudie, Tema-T Arbetsnotat nr 292, Linköpings universitet, 29f. 15 Krisberedskapsmyndigheten (2005a). 16 Carlsson-Kanyama A. & Lindén A (2002) Hushållens energianvändning. Värderingar, beteenden, livsstilar och teknik en litteraturöversikt. Fms rapport

13 upplevelse av elavbrott torde därför kunna relateras till sådana behov som är förknippade med värld 1. I journalisten Ola Hemström bok Stormen berättelser från en katastrof 17 görs en sammanställning av berättelser och intervjuer gjorda med människor som upplevde stormen Gudrun. Inför Gudrun utgick varningar av olika slag som uppmanade folk att hålla sig inne och att inte ge sig ut på vägarna. De rutinerade hushållen på landsbygden förberedde sig som vanligt de förberedde sig för kyla, införskaffade sig batterier till radion osv. Ingenting av detta var något ovanligt. Men stormen var värre än vanligt och många förstod inte förrän det var för sent att detta skulle bli något utöver det vanlig. 18 I Hemströms bok är det flera som liknar stormens konsekvenser vid en krigsskådeplats. Man förstår också att hushållen på landsbygden normalt inte betraktar elavbrott som något dramatiskt utan är relativt väl införstådda med konsekvenserna av att vara utan el några timmar. Problemet vid Gudrun var dock att hushållen inte förstod att vindstyrkan var större och att konsekvenserna skulle vara långvariga. Den information som gick ut via media kunde inte påverka den etablerade föreställningen om vad en storm innebar och vilka förberedelser som krävdes. Hushållens vana vid att höra stormvarningar blev därmed ett hinder för att hushållen denna gång skulle uppfatta att det denna gång förväntades bli värre än vanligt. Värld 3: politisk styrning av elsystemet och krisberedskap I Poppers värld tre återfinns den politiska styrningen av elsystemet och av samhällets krisberedskap som här ska problematiseras. En allt större del av den politiska styrningen har kommit att ske i nätverk och i både lokal och nationell politik präglas samordning av intressen och partsbaserade nätverk. Politik utvecklas och genomförs inte längre enbart i traditionella politiska sammanhang, med aktörer som givits en formell roll i policyprocessen. Förändringen brukar benämnas från government till governance. Det engelska begreppet governance används även på svenska för att beskriva politiska styrprocesser som integrerar både privata och offentliga aktörer. Det saknas en enhetlig definition av begreppet governance, men ett antal förändringar återkommer i princip i samtliga betydelser: -den politiskt formaliserade makten och förmågan att styra samhället har försvagats eller åtminstone förändrats. -politiska institutioner blir alltmer svåröverskådliga och komplexa, då makten förskjuts till samverkan i nätverk på bekostnad av hierarkiska relationer och formella organisationer -politisk styrning har gått från det politiskt avgränsade till komplexa nätverk av aktörer, intressen och verksamheter. 19 Då politik formas i samspel mellan många olika aktörer i governance, blir det otydligare när och var besluten tas. 20 Vilka frågor som ges mest uppmärksamhet och anses vara politisk 17 Hemström, O (2006), Stormen berättelser från en katastrof, Stockholm: Carlssons bokförlag. 18 Gyberg, P och Palm, J (kommande), Stormen Gudrun och livsvärlden, kommande i Hallström, J och Gyberg, P (red.), Världens gång teknikens utveckling, Lund: Studentlitteratur. 19 Rhodes, R.A.W. & Marsh, D (1992), New directions in the study of policy networks, European Journal of Political Research, no 21, p ; Smith, M.J. (1993), Policy networks, in Fischer, F and Forester, J (red), The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning, London: Duke University Press; Marsh, D (ed) (1998) Comparing Policy Networks, Buckingham: Open University Press; Sabatier, P. A & Jenkins-Smithe, H.C. (1993), Policy Change and Learning. An advocacy Coalition Approach, Boulder, Colorado: Westview Press; Pierre, J. (2000), Debating governance. Authority, steering and democracy. Oxford: OUP. 13

14 viktiga beror på hur olika aktörer lyckas parera och driva sina frågor i nätverken. I nätverkssammanhang kommer även politikens genomförande att förändras till att ske allt mer i kontrakts- och avtalsformer. Offentliga aktörer såsom stat och kommun kan överlämna genomförande av politik till exempelvis företag, föreningar och intressegrupper. En konsekvens av att politik i högre grad genomförs i nätverk av olika slags aktörer leder till att de olika kontraktsparternas ansvar måste specificeras. Det leder ibland till trögrörligare organisationer om något oväntat inträffar. Krisberedskap på elområdet formas regionalt och lokalt inom de regleringar och bestämmelser som finns, genom att formella institutioner, som t.ex. lagstiftning påverkas, formas och anpassas till lokala förutsättningar i nätverk av lokala aktörer. Även om samma lagstiftning gäller i hela landet tolkas och tillämpas den delvis olika i olika delar av landet. 21 Det märktes bland annat vid stormen Gudrun då kommuner med, i princip, samma situation kunde prioritera olika avseende bistånd med resurser beroende på om man åberopat räddningstjänst eller inte. Vid en räddningstjänsthändelse var både resurstilldelning och ekonomiska hänsyn reglerade vilket det inte var vid en extraordinär händelse. Vid en räddningstjänsthändelse ges även förtur av hjälp och resurser från Räddningsverket och Försvarsmakten. Det som brukar uppmärksammas som mest problematiskt när förhandlingar och överenskommelser sker i governancesammanhang är vem som ska ställas till svars för en fråga. Ansvar utkrävs på olika sätt i en traditionell governmentstruktur jämfört med i en governancestruktur. Det traditionella governmentperspektivet betonar den formella beslutskedjan med hierarkiska beslutsvägar. I sammanhang som präglas av government finns ett tydligt ansvarsutkrävande från medborgare till politiker och från politiker till tjänstemän. Den aktör som krävs på ansvar har professionell kompetens och en organisatorisk position där ansvar kan utkrävas. Det är en generell och öppen process där nästan vad som helst inkluderas i ansvarstagandet. Politiker kan förväntas ta ansvar för i princip allt som ligger inom den kommunala kompetensen. 22 I sammanhang som präglas mer av governance och nätverksstyrning baseras ansvarsutkrävandet mer på vad som specificeras i kontrakt mellan olika parter. Det finns exempel på att avtalen är otydligt skrivna och att det är otydligt vem som ska ta ansvar för vad gentemot medborgarna. Det är kontraktets innehåll med ingångna överenskommelser som styr relationerna mellan olika aktörer. Det är kontraktets utformning som avgör när det ska klargöras vem som är ansvarig för vad. I sådana nätverkssammanhang blir ansvaret gentemot väljarna ofta dolt. På kommunal nivå har vi sett att det politiska ansvaret som inkluderar ett ansvar för i princip allt som ligger i det gemensamma intresset den kommunala kompetensen kan inte avtalas i detalj på det sätt som nätverksstyrningen borde kräva. Ett sådant ansvar kan inte specificeras i kontrakten, eftersom väljarna eller medborgarna i allmänhet sällan betraktas som kontraktsparter. 23 Medborgarna kan kräva sina politiker på ansvar efter en storm om de till exempel inte tycker att kommunen har en tillräcklig krisberedskap för att hantera elavbrott. Men det hjälper dem 20 Palm, J & Wihlborg, E (kommande), Accountability an issue of who is governing what, Local Government Studies. 21 Bogason, P (2000), Public Policy and Local Governance. Institutions in Postmodern Society. Cheltenham: Edward Elgar Publishing. 22 Palm, J & Wihlborg, E (2007), Hur kan kommuner styra sociotekniska system? Exempel från bredband och energisystemen, Perspektiv på tekniken nr 2, Linköpings universitet: Tema Teknik och social förändring; Palm, J & Wihlborg, E (kommande). 23 Palm, J & Wihlborg, E (2007). 14

15 inte under själva elavbrottet. Anshelm, Gyberg och Hultman (2006) diskuterar att det i media framkom två idealtypiska berättelser kring medborgarnas upplevelse av strömavbrottet. I den berättelse som dominerade i massmedia är landsbygden mer eller mindre lamslagen. Isolerade medborgare sitter nödställda i sina hus med alltmer utkylda hus och brist på mat och vatten. Den andra idealtypiska berättelsen handlar om den rådiga lansbygdsbefolkningen som gemensamt engagerar sig för att hantera konsekvenserna som följer med stormen och som själv ansvarar för att få fram nödvändig reservkraft. Befolkningens förmåga till självhjälp betonas och här framkommer bilden av ett lokalsamhälle med stor handlinskraft och kunskap. Helslootn and Ruitenbergnn (2004) menar dock att medborgarna inte alls är särskilt hjälplösa eller beroende av hjälp från andra vid en kris. Medborgarna är ofta de första att till exempel starta skallgångskedjor vid försvinnande, ta hand om drabbade och börja återuppbyggnad av förstörda byggnader. 24 På samma sätt behöver människor sällan utnyttja offentliga eller frivilliga resurser för att få skydd vid t.ex. en storm utan det vanliga är att de söker skydd hos familj och vänner. Dynes (1994) menar att det finns en situational altruism, som uppstår som en slag krisnorm som styr medborgarnas agerande. 25 Att myndigheter betraktar medborgarna som hjälplösa offer är alltså helt fel enligt Helslootn och Ruitenbergnn, utan medborgarna bör betraktas som de handlingskraftiga aktörer dem de facto ständigt påvisar sig vara. 26 Sauri, Domingo & Romeros (2003) studie visar ett intressant exempel på när en katastrof inte utvecklar spontana nätverk eller i någon större utsträckning aktiverar lokala frivillighetsinsatser. Författarna diskuterar miljökatastrofen i Doñana i Spanien där en damm brast som innehöll restprodukter från gruvnäringen. Effekten blev att den 25 april 1998 spolades 4,5 miljoner kubikmeter vatten innehållandes tungmetaller ut i omkringliggande landskap och förorenade bland annat floder. Det förgiftade vattnet förstörde motsvarande 5000 hektar skördar samt påverkade hela ekosystemet i regionen. I det efterföljande upprensningsarbetet transporterades över 5 miljoner ton av förorenat slam och jord till olika anläggningar för sanering. Det svenska bolaget Boliden som ägde gruvan med tillhörande damm betalade mångmiljonbelopp i kompensation till markägare och bönder. Forskarna upptäcker att det trots den inledande chocken och trots det omfattande intrånget på naturen verkade livet bland medborgarna gå vidare som tidigare dagarna efter olyckan. Sauri, Domingo & Romero analyserar händelsen utifrån Putnams tolkning av begreppet socialt kapital, där särdrag i sociala organisationer såsom tillit, normer och nätverk används för att förklara samhällets strukturer. Mer socialt kapital i ett samhälle anses leda till bättre hälsa, ett längre liv, högre inkomster och större trygghet, då människor litar på varandra och har förtroende för politiker och myndigheter. 27 Trots den kraftiga miljökatastofen i Doñana som påverkade många människors liv så var ändå intresset och engagemanget från civilsamhället lågt. Den community support group som bildades i området misslyckades med att få stöd av andra grupper ur civilsamhället, som exempelvis miljörörelser. Gruppen kom istället att reduceras till att arbeta för ekonomisk kompensation. Sauri, Domingo & Romeros (2003) svar på varför det sociala kapitalet i form av ett vitalt engagemang från civilsamhället uteblev pekar emellertid i riktningen att katastrofen inte var tillräckligt stor: 24 Helslootn, I och Ruitenbergnn, A (2004), s Citerat i Helslootn, I och Ruitenbergnn, A (2004), s Helslootn, I och Ruitenbergnn, A (2004), s Sauri, D., Domingo, V. & Romero, A. (2003), Trust and community building in the Doñana (Spain) toxic spill disaster, Journal of Risk Research, vol 6 nr 2, s , s

16 It appears that the mobilization of community resources requires perhaps other conditions which were absent in Doñana. For example, more acute impacts on human health, a much wider economic devastion or a slow and misdirected response by the authorities, could have activated existing community support more effective. 28 Argumentationen kan te sig märklig med tanke på att katastrofen bokstavligt talat spolade bort och dödade ett stort antal människors, djurs samt växters livsvärld. Hur kraftiga katastrofer ska med andra ord krävas för att det sociala kapitalet ska framträda? Och är dessa faktorer konstanta oavsett vart vi befinner oss i tid och rum? Katastrofen kom emellertid att relativt snabbt och effektivt att hanteras av myndigheterna vilket ytterligare reducerade civilsamhällets roll. Författarnas slutsats är att en stark hierarkisk stat som snabbt styr och organiserar reducerar den roll som civilsamhället annars tvingas bära. Offentliga aktörers agerande kan därmed förstås både som möjligheter och restriktioner för hushållen, något som jag ska diskutera vidare nedan. 2.2 Handlingsutrymme utifrån restriktioner och möjligheter Ellegård och Widén relaterar människans handlingsutrymme att förverkliga ett gott liv och en god vardag till Poppers tre världar och diskuterar detta utifrån olika restriktioner. Jag ska här inte använda Ellegårds och Widéns indelning i olika restriktioner utan nöja mig med att diskutera restriktioner generellt. Jag kommer därmed att diskutera aktörernas handlingsutrymme utifrån hur de upplever, hanterar och eventuellt parerar olika restriktioner. En företeelse kan emellertid uppfattas på olika sätt av aktörer och kan ses som en restriktion eller som en möjlighet, vilket jag här kommer att ta i beaktande. 29 Inom Poppers tre världar finns det därmed både möjligheter och restriktioner. En styrningsrestriktion i form av en lag kan därmed vara en restriktion för en aktör och en möjlighet för en annan aktör att förverkliga sina ambitioner, beroende på hur aktörerna tolkar den aktuella lagstiftningen eller den situation i vilken lagen ska tillämpas. Det jag vill analysera är därmed vilka möjligheter och restriktioner som aktörerna upplever att de har vid elavbrott och vilken betydelse det har för deras förmåga att utveckla en fungerande vardag även vid strömavbrott. I denna studie diskuteras hushållens handlingsutrymme vid elavbrott i relation till nedanstående modell i figur 2 som preciserar vilka faktorer i Poppers världar som här kommer att fokuseras. 28 Ibid., s Jmf Wihlborg, E (2000), s

17 Värld 1 reservkraft -information/kommunikation Resurser & Restriktioner Resurser & Restriktioner Värld 2 -föreställningar om elavbrott -ansvar -tillit -ekonomisk ersättning Resurser & Restriktioner Värld 3 -tolkning av regelverk -nätverk - grannsamverkan -prioritering Figur 2 Hushållens handlingsutrymme utifrån studiens inkluderade faktorer 17

18 3. Bakgrund till elmarknaden och aktörers ansvar vid elavbrott Vid årsskiftet 1995/96 genomgick den svenska elmarknaden genomgripande förändring. Från att elmarknaden var statligt reglerad, dvs. staten hade monopol på handel med el gentemot elanvändarna, avreglerades den, och fri konkurrens infördes på i princip all produktion av och handel med el. Samma bolag fick nu inte äga elnät och samtidigt bedriva handel med el till slutanvändare. Syftet med avregleringen var att konkurrensen i handeln med el skulle skapa förutsättningar för en ökad pris- och kostnadspress inom elförsörjningen. Den 1 november 1999 fullbordades avregleringen genom att alla elanvändare, även mindre förbrukare såsom hushåll, fick möjligheten att fritt välja och byta elleverantör utan kostnad. 30 Svenska Kraftnät har i egenskap av systemansvarig myndighet det övergripande ansvaret för att hela det svenska elsystemet är i balans och är ansvarigt för stamnätet i Sverige. Svenska Kraftnät garanterar dessutom att tillträdet till stamnätet sker under neutrala former samt skapar förutsättningar för en effektiv konkurrens i handeln med el. Stamnätet knyter ihop stora produktionsanläggningar, regionnät och utlandsförbindelser. Det svenska elnätet kan delas upp i tre nivåer: 1) Stamnät, är elnätets motor- och riksvägar. Stamnätet knyter ihop stora produktionsanläggningar, regionnät och utlandsförbindelser, och drivs av det statligt ägda affärsverket Svenska kraftnät AB 2) Regionnätet, som förbinder Stamnätet med det lokala nätet. Regionnätets syfte är huvudsakligen att transformera spänningen från stamnätet så att lokalnätet kan motta elen men regionnäten är också direkt leverantör till vissa stora elanvändare, och 3) Lokalnät, slutnätet, till vilket de flesta elanvändare är knutna. Då en störning uppstår i Stam- och/eller regionnät, drabbas således de lokala näten genom att tillförseln av el från de överliggande näten bryts eller begränsas. Elnätsbolagen består av privat- eller kommunalt ägda företag, som genom att bli beviljade koncession för visst geografiskt område, ska trygga att alla medborgare har tillfredställande tillgång till el. Exempel på elnätsföretag är E.on-nät, Vattenfall Elnätsdistribution och Linköpings Kraftnät. Elnätsbolagen äger och driver de regionala- och lokala elnäten som är kopplade till stamnätet, med undantag för vissa regionnät, som bland annat ägs av industrier. I stort sett alla, privatpersoner, företag och offentliga organ, är elanvändare. De krav elanvändaren har möjlighet att ställa på elleverantören regleras såväl i lag som i avtal mellan elanvändaren och det elnätföretag denne valt att köpa sin el ifrån. I proposition 2005/06: framhålls att medborgare såväl som företag har ett ansvar att vidta förebyggande åtgärder för att förebygga och kunna hantera en extraordinär händelse. Enligt Styrel-rapporten måste det tolkas som att alla elanvändare har ett ansvar för klara elavbrott även om det är oplanerat. 32 Offentliga aktörer har ansvar för att välfärdssystemet fungerar även vid elavbrott. I Sverige har kommunerna ett allmänt socialt ansvar för sina invånare och i det svenska krisberedskapssystem som började tillämpas år 2002 har kommunerna en nyckelroll i arbetet 30 SOU 1993:105, Monopolkontroll på en avreglerad elmarknad. Betänkande från Elmyndighetsutredningen; Riksrevisionsverket (2000), Kunden är lös! Konsumenternas agerande på de omreglerade el- och telemarknaderna, Stockholm: Riksrevisionsverket, Proposition 2005/06: Energimyndigheten (2007), s 19f. 18

19 med att organisera, leda och samordna krishanteringen på lokal nivå. Kommunerna har ett geografiskt områdesansvar som innebär att de ska se till att samordningen med aktuella aktörer - såsom myndigheter, organisationer och företag fungerar på lokal nivå vid en extraordinär händelse. När en kris inträffar har kommuner skyldighet att upprätthålla en viss nivå på sin verksamhet. Främst gäller det sådant som är särskilt viktig för att samhället ska fungera, såsom vatten- och värmeförsörjning. 33 På energiområdet har även många kommuner en beredskap i form av reservkraft som kan sättas i drift då extraordinära händelser som medför elavbrott inträffar. Den vanligaste reservkraften är reservaggregat som drivs av diesel och som ställs ut vid utvalda punkter. Ett fåtal kommuner har ett ö-nätsystem, som fungerar som ett fristående elsystem med egen elproduktion. Reservkraftsystemen, reservaggregat och/eller Ö-driftssystemen, har dock sällan reell möjlighet/kapacitet att försörja hela det område som annars försörjs av det fasta nätet. En fråga som blev högaktuell i och med avregleringen var ansvarsfördelningen på elmarknaden. Hur skulle och ska man på bästa sätt lösa den situation som kan kallas ett gap mellan å ena sidan effektivisering och tankar om slimmade utgifter och ökade vinster för de privata företagen och å andra sidan det samhällsansvar som dessa aktörer påtagit sig genom att leverera den samhällsnödvändiga elen. 34 De privata aktörerna, elbolagen, har inte lika stort intresse som staten av att hålla en god krisberedskap då detta är ekonomiskt kostbart och påverkar vinsterna. Alternativet till att elbolagen ska kunna erbjuda elanvändarna den elleveranskvalitet och krisberedskapsnivå som staten önskar, är att högre avgifter tas ut av elanvändarna. 35 Detta s.k. gap blev tydligt under vinterstormen Gudrun i januari Det avslöjades då att stora brister fanns i elbolagens underhåll av ledningar och ledningsgator i elnäten. Detta blev särskilt tydligt i områden med mycket skog i södra och mellersta Sverige. Vissa elbolag har helt enkelt inte fullföljt det ansvar som följer av att de har nätkoncession. Eftersom el är en unik färskvara som produceras i samma ögonblick som den konsumeras, och således inte kan lagras, måste det finnas alternativa lösningar för att trygga elförsörjningen om storstörningar i det fasta elnätet skulle uppstå. De flesta lokalnätsägares reservlösningar består i dagsläget oftast av dieseldrivna reservaggregat som ställs ut vid utvalda punkter. Antalet reservaggregat är mer än med en total effekt om cirka MW vilket utgör cirka 5 % av Sveriges installerade produktionseffekt. 36 Men vad har kommuner, elnätbolag och användare för skyldigheter och rättigheter utifrån de regelverk som finns? Det ska diskuteras närmare nedan. 3.1 Kommunernas ansvar vid driftstörningar i elnätet Kommunallagen är det regelverk som sätter ramarna för kommunernas kompetens och handlingsutrymme. Den präglas av att all verksamhet som bedrivs inom kommunen ska ha ett allmänintresse. Ett betydande led av detta allmänintresse är att kommunen ska behandla alla 33 Krisberedskapsmyndigheten (2005a), s 40ff. 34 Krisberedskapsmyndigheten (2005b), Mind the Gap! Hur bygger vi broar mellan stat och näringsliv i arbetet med krisberedskap, KBMs temaserie 2005:8 35 Ibid

20 sina medborgare lika och att stöd till enskilda i princip inte är tillåtet likställighetsprincipen (Kommunallagen 1990:91 2 kap 2 ). Principen innebär dock inget absolut förbud mot att en kommun vid ett visst tillfälle tillhandahåller tjänster eller anläggningar som endast kommer vissa invånare tillgodo. Däremot krävs, för att ett sådant förfarande ska vara godtagbart, att kommunen senare bereder även andra kommuninvånare möjlighet att ta del av samma tjänst eller vara. 37 Även genom vissa speciallagar erbjuds kommunen möjlighet att frångå likställighetsprincipen på villkor uppställda av dessa lagar. Exempelvis har kommunerna enligt socialtjänstlagen (2001:453), SOL, det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Denna hantering i socialtjänstlagen skulle kunna vara vägledande även för kommuners agerande kring kriser rörande elförsörjningen för kommuninvånarna. 38 En annan speciallag som reglerar kommuners ansvar för sina kommunmedlemmar vid händelser av extraordinär karaktär är Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (Lag om extraordinära händelser). I lagen definieras en extraordinär händelse som En sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. (1 kap 4 ) En sådan händelse kan vara ett stort effektfall i stamnätet eller annan allvarlig driftstörning i elnätet som hotar elförsörjningen. Kommunen har genom denna lag ett direkt ansvar för att grundläggande kommunal verksamhet fungerar under elavbrott. Det finns krav på att varje kommun ska ha upprättat en krisberedningsplan, som även inkluderar kommunens hel- eller delägda företag samt de privata entreprenörer som anlitas av kommunen för att bedriva verksamhet som exempelvis elförsörjning. 39 Varje kommun ska också ha en i förväg utsedd krisledningsnämnd, som ska förbereda, leda och samordna arbetet med att begränsa konsekvenserna av långvariga elavbrott, för kommuninvånarna. Kommunen ges också enligt lagen om extraordinära händelser uttryckligen en möjlighet att frångå likställighetsprincipen och ge stöd åt enskilda personer. Innebörden av det behandlas högst översiktligt i den bakomliggande propositionen 40 som omnämner stöd i form av enstaka mobilsamtal, taxiresor eller andra akuta stödåtgärder. Det poängteras i utredningen att en sådan form av stödåtgärd som lagen om extraordinära händelser ger möjlighet till inte ska ses som en rättighet för drabbade enskilda utan som en frivillig insats från kommunernas sida. 3.2 Elbolagens lagstadgade befogenheter till prioritering enligt Ellagen Även Ellagen präglas av tanken om lika- och rättvis behandling. I Ellagen anges under vilka förutsättningar Svenska Kraftnät kan beordra bortkoppling och/eller begränsning av elöverföringen, som kan vara nödvändig att göra för att upprätthålla försörjningsbalansen i det nationella elsystemet: I den utsträckning systemansvaret så medger skall begränsning och avbrytande av överföringen genomföras så rättvist som möjligt. Därvid skall i den utsträckning 37 Proposition 1990/91:117, Om en ny kommunallag. 38 Krisberedskapsmyndigheten (2005a). 39 SOU 2001:105, Extraordinära händelser i kommuner och landsting : slutbetänkande, s Proposition 2001/02:184, Regeringens proposition om Extraordinära händelser i kommuner och landsting. 20