Samordnad varudistribution i skånska kommuner. Nulägesanalys och vägen framåt

Transkript

1 Samordnad varudistribution i skånska kommuner Nulägesanalys och vägen framåt

2 Titel: Utgiven av: Författare: Beställning: Copyright: Samordnad varudistribution i skånska kommuner Nulägesanalys och vägen framåt Länsstyrelsen Skåne Emil Levin, Hanna Savola, Olof Moen, Ylva Alsén Länsstyrelsen Skåne Samhällsbyggnad Malmö Telefon Länsstyrelsen Skåne Diarienummer: ISBN: Rapportnummer: 2016:28 Tryckår: 2016 Omslagsbild Mostphotos, Wawebreakmedia

3 Förord Länsstyrelsen Skåne samordnar det regionala arbetet med att minska utsläppen av växthusgaser där transporter utgör en av de största utmaningarna ur ett skånskt perspektiv. Transportsektorn står för 29 procent av den totala slutliga energianvändningen i länet och länets fordonsflotta är till 90 procent beroende av fossila bränslen. Därför är det viktigt att på alla fronter arbeta med att minska det totala trafikarbetet samtidigt som man ökar andelen förnybara bränslen. Ett projekt genomfört av Ystad, Simrishamns och Tomelilla kommuner visar att samordnad varudistribution av kommunalt gods kan minska trafikarbetet (antal fordonskilometer) inom kommunen för godstransporter till de egna verksamheterna med mellan procent. Denna affärsmodell har inte bara fördelen av minskade klimatutsläpp, minskat buller och ökad trafiksäkerhet. Den möjliggör även för kommuner att utöka andelen lokala livsmedelsleverantörer. Detta är en viktig fråga för de skånska kommunerna som vill främja det lokala näringslivet. För att undersöka möjligheten att införa samordnad varudistribution i flera skånska kommuner med de positiva effekter som den medför har Länsstyrelsen Skåne under våren 2016 gjort den första regionala kartläggningen i Sverige av kommuners inställning till och nuläget gällande samordnad varudistribution. Förstudien har medfinansierats av Region Skånes miljövårdsfond. Resultaten visar att det finns ett stort behov av stöd i framtagandet av politiskt beslutsunderlag för samordnad varudistribution. Detta beror på att samordnad varudistribution är en komplex fråga som berör flera kommunala förvaltningar och kräver stora resurser och kompetenshöjande insatser för att kunna föreslå vilken affärsmodell som passar bäst för kommunen i fråga. Under hösten 2016 och våren 2017 kommer Länsstyrelsen Skåne med stöd av Energimyndigheten kunna erbjuda de skånska kommunerna det stödet de efterfrågar för att komma till beslut om samordnad varudistribution. Malmö den 20 juni 2016 Hanna Savola, tillväxtstrateg och projektledare

4 Innehållsförteckning FÖRORD... 3 INNEHÅLLSFÖRTECKNING... 4 SAMMANFATTNING... 5 Ett projekt i tre steg... 5 Samordnad varudistribution aktuell fråga i 25 skånska kommuner BAKGRUND SAMORDNAD VARUDISTRIBUTION Fri leverans kontra samordnad varudistribution Utvecklingen av samordnad varudistribution UPPDRAGET METOD En kvantifierbar undersökning med kvalitativa följdfrågor RESULTAT Nuläget Vem äger frågan? Politiker eller tjänstemän Förvaltningshemvist Drivkrafter Minskad miljöbelastning Ökad konkurrens Ökad service Ökad trafiksäkerhet Inköpsprocessen Digitaliseringsnivå Uppföljning Livsmedelsupphandlingar Kommuner i klustersamarbete Vem levererar livsmedel till kommunerna ANALYS Inköpsprocessen kopplat till samordnad varudistribution Kommuner som visat intresse Stödbehov hos kommunerna VÄGEN FRAMÅT KÄLLFÖRTECKNING INTERVJUER BILAGOR Bilaga 1: Bakgrundsvariabler Skånes kommuner Bilaga 2: Frågeformulär Bilaga 3: Skrivelser och förstudier Skånes kommuner

5 Sammanfattning Samordnad kommunal varudistribution har varit på tapeten inom kommunal förvaltning från det att Borlängeklustret införde affärsmodellen Den gängse upphandlingsformen för kommuner vid varuinköp är affärsmodellen fri leverans, där varje leverantör enskilt ombesörjer transporten till varje beställande enhet inom kommunen vilket innebär lika många transportfordon som leverantörer. Vid samordnad varudistribution transporterar istället leverantörer varorna till en distributionscentral, där varorna samlastas med gemensam distribution till varje enhet med drastiskt minskade koldioxidutsläpp. I de kommuner som infört samordnad varudistribution har trafikarbetet (antal fordonskilometer) inom kommunen för godstransporter till de egna verksamheterna minskat med upp till procent, där utsläppen av växthusgaser minskat i princip lika mycket. Studien visar att frågan om samordnad varudistribution är välbekant bland Skånes kommuner, där en handfull kommuner har infört samdistribution på eget initiativ. Det är 5 kommuner av totalt 20 i Sverige, vilket innebär 25 procent av samtliga implementeringar fram till I den bemärkelsen utgör Skåne det ledande länet när det kommer till kommunal samlastning. Ett projekt i tre steg Studien utgör resultatet från det första av tre planerade projekt kring samordnad varudistribution i Skåne. Syftet med studien var att kartlägga Skånekommunernas diskussioner kring och förhållningssätt till att arbeta med samdistribution. En grundläggande förutsättning för framgångsrik implementering är att kommunerna gör ett grundligt förarbete, väljer den affärsmodell som passar den egna kommunen bäst och ställer rätt krav i upphandlingen av transporttjänster. Kartläggningen ligger således till grund för två följande projektsteg och fastställer var insatser kan göra störst nytta utifrån kommunens egen vilja och organisatoriska förutsättningar. Projektsteg 2 utgörs av kunskapsspridning och förankring i utvalda kommuner med intresse av och förutsättningar för införande av samordnad varudistribution. Målsättningen med det andra steget är att utvalda kommuner eller kommunkluster tar fram beslutsunderlag till politikerna och fattar ett beslut att implementera samordnad varudistribution. Projektsteg 3 planeras som ett genomförandeprojekt, där ett par kommuner eller kommunkluster ges stöd att införa samordnad varudistribution genom att inrätta ett projektkontor. Införande sker med en gemensam handlingsplan som även kommer efterföljande Skånska kommuner till gagn, där ett projektkontor kan utgöra 5

6 förebild för övriga län i Sverige. Finansiering för projektsteg 2 är säkerställd och projektsteg 3 kommer att genomföras om extern projektfinansiering beviljas. I Skåne är samordnad varudistribution etablerat och det finns förutsättningar att skapa den kritiska massa av implemeneteringar som krävs för att en kommunal samordnad inköpsprocess sprids av egen kraft. Samordnad varudistribution aktuell fråga i 25 skånska kommuner Studien utgör en totalundersökning av 33 kommuner i Skåne där insamlad information analyserats utifrån kommuners förhållningssätt till samordnad varudistribution, från ytterligheterna att frågan inte diskuterats alls till det att affärsmodellen redan implementerats. Frågebatteriet grundas på erfarenheter från tidigare projekt, framförallt införandet av samordnad varudistribution i Ystads, Simrishamns och Tomelilla kommuner som finns utförligt beskrivit i boken Samordnad varudistribution 2.0. Logistik i kommunens varuförsörjningskedja. Studien visar att Skånekommuner befinner sig i olika steg mot samordnad varudistribution. Samtliga kommuner var bekanta med affärsmodellen, men sju kommuner ansåg att frågan för närvarande inte var aktuell eller inte diskuterades i kommunen. I de 14 kommuner där frågan diskuterats men inte lett till någon åtgärd angav 13 kommuner att det var en tjänstemannafråga, en kommun angav att det var en politikerfråga. I övriga 12 kommuner som fattat beslut om förstudie, beslut om implementering eller redan infört samordnad varudistribution var politikerna mer involverade. I projektsteg 2 kommer politiker att inkluderas och prioriteras i arbetet med kompetensutveckling, eftersom studien visar att det behövs en bred politisk enighet inför ett beslut vilket var fallet i de kommuner som redan infört samordnad varudistribution. Undersökningen tog också upp vilka drivkrafter som Skånes kommuner har för att arbeta med samordnad varudistribution. Kommunerna tillfrågades om fyra drivkrafter som primära faktorer för att införa samdistribution. (1) minskade koldioxidutsläpp för att uppnå kommunens miljömål. (2) ökad konkurrens med ökad andel lokalt producerade livsmedel. (3) ökad service i den egna försörjningskedjan. (4) ökad trafiksäkerhet samt i större kommuner minskad trängsel i trafiken. Miljöfrågan stod som första val i drygt hälften av Skånes kommuner (18 av 33) men i princip i samtliga kommuner var miljöaspekten uppe vid intervjuer och i enkätsvar. Det är viktigt att poängtera att samordnad varudistribution är ett led för kommunen att uppnå sina energi- och klimatmål med minskade koldioxidutsläpp, 6

7 men ytterst utgör en förändrad affärsmodell en upphandlingsfråga som är kopplad till inköpsprocessen. Den andra drivkraften som betonades var ökad konkurrens med en stark koppling till livsmedelsupphandlingar, dels för att livsmedel utgör den största inköpsposten i en kommun, dels för att det finns ett starkt tryck att möjliggöra för lokala livsmedelsproducenter att delta vid offentliga upphandlingar, inte minst i Skåne med en stor jordbrukssektor. Samordnad varudistribution möjliggör för lokala livsmedelproducenter att delta i kommunala upphandlingar eftersom affärsmodellen tar bort skall-kravet på en egen transportapparat, som är ett handelshinder för lokala livsmedelsproducenter att lämna anbud. Övriga drivkrafter som bättre service till mottagande enheter samt ökad trafiksäkerhet och minskad trängsel i tätbebyggda områden, omnämndes men ofta som kompletteringar till de två primära drivkrafterna. Studien visar också på att det finns tveksamheter från politikers sida vad gäller ekonomi och kostnader. För att hjälpa kommuner som utreder eller är i färd att fatta beslut har Trafikverket arbetat fram en kostnads-nytta matris med riktvärden för bland annat minskade koldioxidutsläpp, besparingar genom ökad ramavtalstrohet, upphandlingstekniska åtgärder som direkt eller indirekt sänker varupriset vid upphandling för att täcka ökade kostnader för fordon, logistik och distributionscentral. Merparten av de kommuner som är intressanta för projektsteg 2 ingår i ett upphandlingssamarbete runt Lunds kommun, som pågått i decennier med olika varugrupper och i olika former och konstellationer. Förutsättningar finns att stötta kommuner i Lundaklustret där samarbetet kan fortsätta utvecklas med samordnad varudistribution. Men det finns fler kommuner i Skåne som visat intresse, vilket dokumenterats i rapporten (se 5.3 Stödbehov hos kommunerna). 7

8 1 Bakgrund samordnad varudistribution Kommunal samordnad varudistribution har varit på tapeten inom kommunal förvaltning från det att Borlängeklustret införde affärsmodellen Den gängse upphandlingsformen för kommuner vid varuinköp är affärsmodellen fri leverans, där varje leverantör enskilt ombesörjer transporten till varje beställande enhet inom kommunen vilket innebär lika många transportfordon som leverantörer. Vid samordnad varudistribution transporterar istället varje leverantör varorna till en distributionscentral, där varorna samlastas med gemensam distribution till varje enhet med drastiskt minskade koldioxidutsläpp. Samordnad varudistribution har som syfte att öka transporteffektiviteten och minska miljöpåverkan i kommunens varuleveranser. I de kommuner som infört samordnad varudistribution har trafikarbetet (antal körda fordonskilometer) inom kommunen för godstransporter till de egna verksamheterna minskat med upp till procent, där utsläppen av växthusgaser minskat i princip med lika mycket. Dessutom, i och med att transporterna upphandlas separat när distributionen samordnas, blir det enklare att ställa krav på förnybara bränslen, vilket ökar miljönyttan ytterligare. Införande av samordnad varudistribution har direkta kopplingar även till andra kommunala intressen, som högre trafiksäkerhet och minskad trängsel i tätbebyggda områden, samt ökad konkurrens i livsmedelsupphandlingarna tack vare bättre förutsättningar för små och medelstora (lokala) företag att lämna anbud i kommunala upphandlingar. Fram till 2015 var det endast tjugo kommuner som infört någon form av samordnad varudistribution, där fem av dessa kommuner återfinns i Skåne (Kristianstad, Ystad, Simrishamn, Tomelilla, Ängelholm). Det gör Skåne till det ledande länet i landet av kommuner som framgångsrikt implementerat och kör samordnad varudistribution i skarp drift. Erfarenheter från de kommuner som infört samordnad varudistribution visar att marknaden är mogen. Utvecklingen av ny informationsteknologi har spelat stor roll, där digital transportplanering med ruttoptimering och system för e-handel möjliggör förväntade resultat vid införandet av samordnad varudistribution. En grundläggande förutsättning för framgångsrik implementering av samordnad varudistribution är att kommunerna gör ett grundligt förarbete, väljer den affärsmodell som passar den egna kommunen bäst (se kapitel 1.3) och ställer rätt krav i upphandlingen av transporttjänsterna. 1.1 Fri leverans kontra samordnad varudistribution Vid traditionell upphandling sker transporter direkt från leverantörer (avsändare) till kommunens enheter (mottagare) och benämns som inköp med fri 8

9 leverans. Enheterna beställer från leverantörerna direkt och då helt utan samordning eller styrning av transporterna från kommunens sida, varje leverantör sköter enskilt sin egen distribution. Sambandet visas schematiskt i Figur 1. Figur 1. Inköp med fri leverans (Källa; Moen, 2013, s. 12) För att åstadkomma en förändring behöver transporttjänsten som redan nämnts, upphandlas separat samtidigt som krav ställs på en samordning av transporterna genom en distributionscentral. Ansvaret för terminalhantering och transporter överförs från varuleverantören till ett transportföretag som upphandlas externt av kommunen, eller utförs i särskilda fall av kommunen i egen regi. Leveranser sker därefter i samlastade fordon i förutbestämda körslingor från distributionscentral till beställande enheter efter en körlista som regleras i avtal, vilket visas i Figur 1. Därmed övergår ansvaret för transporterna till kommunen som huvudman som kan påverka transportplaneringen och minska koldioxidutsläppen. Konkret kan kommunen välja att själv optimera körrutterna, låta distributören göra det eller lägga det på tredje part. Oavsett val från kommunens sida måste kraven på planeringsarbetet tydligt specificeras i upphandlingen av tjänsten, för att säkerställa maximal effektivitet i varutransportkedjan. Det finns ett behov av en förändrad varudistribution till kommunens enheter för att minimera miljöbelastningen, men Lagen om offentlig upphandling tillåter inte att specifika krav ställs på transporttjänsten om den ingår i varans pris. Transporten blir därmed ett så kallat dolt påslag. Köparen vet inte vad som är själva varans pris och vad som utgör kostnad för transporten. Affärsmodellen som kallas med ett samlat begrepp för samordnad varudistribution ger kommunen möjlighet att ta makten 9

10 över sin varulogistik och de egna godstransporterna med högre transporteffektivitet och lägre miljöbelastningen som resultat. Figur 2. Inköp med samordnad varudistribution (Källa; Moen, 2013, s. 13) 1.2 Utvecklingen av samordnad varudistribution Utvecklingen av samordnad varudistribution i de svenska kommunerna har skett i tre steg. Det första steget är en transportteknisk förändring genom varuleveranser i två led via en distributionscentral. Det andra steget innebär integration av elektronisk handel. Det tredje steget nås genom att kommunen tar över logistiken i den egna varuförsörjningskedjan. Gemensam nämnare är att kommunen gjort bedömningen att miljövinster och effektiviseringspotential uppväger det som annars kan ses som ett övermäktigt arbete. En samordning av tranporterna kräver nämligen en radikal förändring i beteende inom den egna organisationen såväl som i affärsrelationerna med varuleverantörer. Steg 1 Intresset för samordnad varudistribution inom kommunal sektor har ökat konstant under 2000-talet. Pionjärer och först ut var Borlänge kommun 1999 som tillsammans med tre kranskommuner i ett klustersamarbete förändrade affärsmodellen och samordnade de egna livsmedelsleveranserna med ett tydligt miljöfokus. Samarbetet i södra Dalarna har blivit allmänt känt som Borlängemodellen och utgör den första nivån av samordnad varudistribution som affärsmodell. Borlängeklustrets upphandling stod som förebild för implementeringar i Stockholms stad (2006), Halmstads (2008) och Växjö (2010) kommuner, där samtliga upphandlingar utgör varianter på Borlängemodellen. Steg 2 Växjö kommun gick ett steg längre och var först ut med en integration av samordnad varudistribution och elektronisk handel, steg två av samordnad 10

11 varudistribution. Implementeringen av samdistribution och e-handel genomfördes parallellt och bidrog till att offentlig upphandling kom att betraktas som strategiska frågor i kommunledningen. Livsmedelsupphandlingen delades upp där anbud kunde läggas på en enskild vara (per position) eller i mindre varugrupper än tidigare. Samdistributionen möjliggjorde härmed att även lokala livsmedelsproducenter kunde lämna in anbud när kravet på en egen distributionsapparat togs bort. Det har funnits en politisk vilja i många svenska kommuner att involvera lokala livsmedelsproducenter som leverantörer till kommunen med förespeglingen att öka konkurrensen vid offentlig upphandling. Växjös innovation var framgångsrik. När upphandlingen delades upp fick upphandlingsenheten in 17 anbudsgivare där 13 var från närområdet (definierad som en radie på 100 km från Växjö). Samtliga 17 blev i slutändan leverantörer till kommunen, vilket kan jämföras med fyra anbudsgivare i den tidigare upphandlingen. Steg 3 De tre kommunerna Ystad, Simrishamn och Tomelilla tillförde ett tredje steg genom att peka ut logistikfrågor som primärt fokus för att arbeta mot de egna miljömålen och öka effektiviteten i mottagande enheters varuförsörjningskedja. Förändringen utgick från att kommunen med egen personal ansvarar för transportplanering och benämns för Ystad-Österlenmodellen med utmärkelser som Årets Logistikkommun 2014 och Godstransportrådens pris Årets Lyft Ystad-Österlenmodellen innebär ett nytt upphandlingsförfarande där kommunerna i förväg gör en transportplanering utifrån de egna enheternas behov och prioriteringar, med ruttoptimerade körrutter som anger körsträcka och körtid. Planeringen utgör både underlag för upphandling där anbudsgivare har att ta ställning till färdiga körrutter, och i det dagliga arbetet där transporterna följs upp med fordonsövervakning och utgör underlag för omvänd fakturering. Omvänd fakturering betyder att transportföretaget får betalt för körda kilometer och arbetade timmar istället för ett enhetspris per stopp, ett helt nytt koncept för ersättning av transporttjänster. 11

12 2 Uppdraget Denna rapport utgör resultatet från det första av tre planerade projekt kring samordnad varudistribution i Skåne och skall bidra till att effektivisera kommuners godstransport och minska miljöbelastningen. Resultatet utgör en nulägesanalys av skånska kommuner för att fastställa var insatserna i de kommande två projektstegen kan göra störst nytta utifrån kommunernas egen vilja och organisatoriska förutsättningar. Steg två utgår från kompetensutveckling i de kommuner eller kommunkluster som visar störst intresse och potential att införa samordnad varudistribution, med målsättningen att de fattar beslut att implementera samordnad varudistribution. Det tredje steget planeras som ett genomförandeprojekt, där de kommuner eller kommunkluster som fattat beslut får stöd att införa samordnad varudistribution. Stödet utgår från en handlingsplan som kan användas som metod och förebild för efterföljande kommuner i Skåne och i övriga Sverige. Steg två kommer att finansieras av Energimyndigheten. Steg tre kommer att genomföras om extern projektfinansiering beviljas. Trots dokumenterade vinster med minskad miljöbelastning och ökad service i den egna varuförsörjningskedjan är det endast ett fåtal kommuner som infört samordnad varudistribution på eget initiativ. Innan Länsstyrelsen påbörjade intervjuerna visste vi att affärsmodellen är ny och fortfarande under utveckling. Vi var också medvetna om att affärsmodellen är komplex och det saknas kunskap och resurser inom kommuner att driva ett förändringsarbete och fatta beslut i olika frågor som upphandling, varuinköp och transportplanering. Syftet med studien var att strukturerat kartlägga Skånes kommuners diskussioner kring och förhållningssätt till att arbeta med samordnad varudistribution. Ett parallellt mål med kartläggningen var att identifiera personer i varje kommun som berörs och har verksamhetsintresse för frågan. En kartläggning skulle även ge inblick i drivkrafter, identifiera hinder och klargöra behovet av kompetensutveckling som finns i kommunerna vid införande av en ny affärsmodell. Förutsättningarna för ett lyckat införande undersöks i studien genom att jämföra politiska och organisatoriska förhållanden och utvärdera kommunerna utifrån teori och erfarenheter från kommuner som redan infört samordnad varudistribution. Målsättningen är att stödåtgärder i de senare projektstegen, anpassas till det behov av kompetensutveckling som finns i länet och riktas till de kommuner som har störst potential att framgångsrikt införa samordnad varudistribution. 12

13 3 Metod Studien avser de 33 kommuner i Skåne som presenteras i Bilaga 1 med bakgrundsvariabler för antal invånare, befolkningstäthet, andel invånare i tätort, yta och politiskt styre. Intervjuer med representanter för respektive kommun genomfördes av Länsstyrelsens utredare under mars och april Insamlad information analyseras utifrån kommunernas förhållningssätt till samordnad varudistribution, från ytterligheterna att frågan inte diskuterats alls till det att affärsmodellen redan implementerats. Rapporten har sammanställts utifrån de svar som respondenter lämnat på frågorna i enkäten i Bilaga 2, antingen under ett möte då Länsstyrelsens utredare var på besök, intervjuer över telefon eller enkäter som besvarades skriftligen. Intervjutillfällena tog vanligen mellan trettio och nittio minuter vilket kan ses som ett stort spann. Det beror på att Skånekommunerna kommit olika långt i diskussioner och arbetet med samordnad varudistribution, men även i mer generella frågor som rör samverkan vid upphandlingar och digitalisering av inköpsprocessen med e-handel. Respondenterna hittades genom att tjänstemän på kommunerna själva fick hänvisa till de personer som bäst skulle kunna svara på Länsstyrelsens frågor om upphandling, inköpsprocess, varudistribution och måltider i kommunen. De tjänstemän som kontaktades valdes utifrån kontakter från tidigare projekt inom angränsande områden eller för den roll de har i kommunen. Fokus lades på ansvariga inom upphandling och kost med ansvar för skola och omsorg som utgör de primära varuägarna inom kommunen, miljöansvariga, serviceförvaltning eller tjänstemän i stabs- och kommunledningspositioner. Respondenterna blev presenterade för projektet och innehållet i de frågor som ställdes. De tillfrågades huruvida de var rätt person, om inte blev de ombedda att hänvisa till de personerna inom kommunens organisation med direkt ansvar för eller med kompletterande kunskap i sakfrågan. På detta sätt försäkrade sig Länsstyrelsens utredare om hög kvalitet i den inhämtade informationen. Kommuner ombads även att överlämna skriftligt underlag som mötesprotokoll, konsultrapporter, utredningar och politiska beslut kring samordnad varudistribution, som redovisas i Bilaga 3 och utgör underlag för efterföljande steg i utvecklingsarbetet. 3.1 En kvantifierbar undersökning med kvalitativa följdfrågor Enkätundersökningen i Bilaga 2 består av kvantifierbara frågor där svarsalternativen utgår från två eller flera svarsalternativ och som kan kvantifieras i kategorier eller i siffror. I studien utformades frågorna så att de visar på tydliga skillnader mellan kommuners inställning till samordnad varudistribution och 13

14 inköpsprocessen i respektive kommun. Initialt delades kommunerna in i fem kategorier vilket utgör utgångspunkt för analysen av inkomna svar; a) Frågan har inte varit aktuell i kommunen. b) Frågan har diskuterats i kommunen. c) Politiskt beslut har fattats om att genomföra en utredning eller förstudie om samordnad varudistribution i kommunen. d) Politiskt beslut har fattats om att implementera samordnad varudistribution i kommunen. e) Samordnad varudistribution har införts i kommunen. Frågebatteriet grundas på erfarenheter från tidigare projekt, framförallt införandet av samordnad varudistribution i Ystads, Simrishamns och Tomelilla kommuner, som finns utförligt beskrivit i boken Samordnad varudistribution 2.0. Logistik i kommunens varuförsörjningskedja 1. Länsstyrelsens målsättning med studien är att ge en heltäckande bild av hur kommunerna arbetar med upphandlings- och inköpsfrågor utifrån ovan indelning i fem kategorier, hur inköpsprocesen är kopplad till ett eventuellt arbete med samordnad varudistribution, samt vem i varje kommun som driver dessa frågor och på vilket sätt. Utöver de formaliserade svarsalternativen till frågorna uppmuntrades respondenterna i alla samtal att ge bakgrund, kontext och annan extrainformation kring svaren. Det innebar att från merparten av kommunerna togs det även in muntliga svar, antingen vid ett möte eller över telefon. Länsstyrelsens utredare lade stor vikt vid följdfrågor, att följa upp intressanta spår och försöka få fram så mycket kringinformation som möjligt. 1 Moen, O. (2013) Samordnad varudistribution 2.0: Logistik i kommunens varuförsörjningskedja. Studenlitteratur AB, Lund 14

15 4 Resultat Det har inte funnits någon samlad analys av vad kommuner tänker och tycker i frågan om samordnad varudistribution inom ett län eller i en region, där Länsstyrelsen Skånes studie utgör den första av sitt slag i Sverige. Behovet av en kartläggning är stort, eftersom det offentliga köper livsmedel för 10 miljarder om året eller cirka 6 procent av allt livsmedel som säljs i Sverige, där kommuner står för merparten av inköpen. Det gör den kommunala förvaltningen till en av de största transportköparna i många kommuner, framförallt mindre kommuner som saknar tillverkningsindustri. Det här kapitlet är en tematisk genomgång av de resultat som framkommit från intervjuer och enkätsvar som utförts av Länsstyrelsens utredare. Redovisningen börjar med en nulägesanalys utifrån indelningen i fem kategorier (se avsnitt 3.1). Därefter behandlas vem som äger frågan i respektive kommun, är det politikerna eller kommer initiativet från tjänstemannasidan. Fokus i studien är dels de drivkrafter som ligger bakom kommunernas arbete med samordnad varudistribution, dels hur kommunernas inköpsprocesser ser ut i de delar som har koppling till samordnad varudistribution och framförallt e-handel. Avslutningsvis redovisas livsmedelsupphandlingar med tyngdpunkt på vem som ansvarar för upphandlingsfunktionen i kommunerna, vilka Skånekommuner samarbetar och vilka företag levererar livsmedel till kommunerna. 4.1 Nuläget Samtliga kommuner i Skåne kände till samordnad varudistribution, det vill säga samordnad varudistribution som ett alternativ till befintlig affärsmodell med fri leverans var inte ett nytt begrepp någonstans. Nivån på intresset och hur man arbetar med frågan skiftar dock stort mellan kommuner, där det vid en första anblick inte går att dra generella slutsatser att en viss typ av kommun gått i bräschen. I några kommuner har frågan varit aktuell men bordlagts, men i de flesta kommuner hålls diskussionen levande på ett eller annat sätt om än i vissa fall på sparlåga. En nulägesnalys är avgörande för att kunna utforma en åtgärdsplan som är baserad på fakta. 15

16 Figur 3. Kommuner i olika steg mot samordnad varudistribution Nuläget i Skåne-kommunerna har sammanställts i diagramform i Figur. Det är fem kommuner som infört samordnad varudistribution i någon form (Kristianstad, Ystad, Simrishamn, Tomelilla, Ängelholm), men där finns stora skillnader i ambitionsnivå och affärsmodeller (se kapitel 1.2). Två kommuner har tagit beslut om ett införande men inte påbörjat en implementering (Lund, Åstorp) och i fem fall har man kommit till beslut att utreda frågan (Bromölla, Helsingborg, Höganäs, Osby, Östra Göinge). I flera av dessa kommuner pågår utredningsarbete under våren Inom resterande tjugoen kommuner har frågan diskuterats i 14 kommuner, medan sju kommuner anger att frågan inte varit aktuell. I många av de mindre kommunerna är inställningen avvaktande. De känner att de inte har möjlighet att ensam införa samordnad varudistribution utan uttrycker att om det ska göras måste det bli i ett klustersamarbete med närliggande kommuner. Det tydligaste exemplet utgör den stora grupp kommuner som ligger kring Lund som sedan tidigare samarbetar vid upphandlingar. Lund har sedan några år ett beslut om att samordnad varudistribution skall införas, men har av olika anledningar inte påbörjat en implementering ännu. I flera av de kommuner som deltar i upphandlingssamarbetet finns både oro och nyfikenhet över vad som kommer ske om Lund inför samordnad varudistribution. Det finns våren 2016 inga besked om kommunerna runt Lund i så fall kan delta i Lunds samordning och vad som i så fall sker med befintligt upphandlingssamarbete. Situationen var liknande i Kronobergs län där Växjö kommun införde samordnad varudistribution 2010, medan övriga sju kommuner i det länsövergripande upphandlingssamarbetet behöll affärsmodellen fri leverans. Inför en ny upphandling 16

17 av livsmedel 2015 följde tre kommuner efter Växjös exempel och införde samdistribution (Ljungby, Alvesta, Tingsryd), medan de tre mindre kommunerna avvaktar utvecklingen (Lessebo, Markaryd, Uppvidinge). I flera av de tjugoen Skånekommunerna som varit avvaktande uttrycker man en tveksamhet till samordnad varudistribution utifrån att kommuner som infört affärsmodellen inte kunnat visa upp direkta besparingar. Så länge man inte kan vara säker på att spara pengar eller åtminstone gå plus minus noll så avstannar intresset. Frågan kring en kostnadskalkyl är komplex och problem uppstår när kalkylen baseras på ett strikt företagsekonomiskt synsätt. Många av de drivkrafter som redovisas i kapitel 4.4 baseras på samhällsnytta där diskussionen istället bör utgå från en samhällekonomisk kostnads-nytta analys, en fråga som utretts i ett Forsknings- och Innovationsprojekt finansierat av Trafikverket. 4.2 Vem äger frågan? Politiker eller tjänstemän Kommunal samordnad varudistribution är en komplex fråga som involverar hela kommunen och som i sista hand kräver ett samlat politiskt stöd och beslut för genomförande. I enkätundersökningen ställdes frågan; Vem, om någon, driver eller har drivit frågan om samordnad varudistribution inom er kommun? Med utgångspunkt från Figur var det sju kommuner där samordnad varudistribution var en icke-fråga. I de 14 kommuner där frågan diskuterats men inte lett till någon åtgärd, angav 13 kommuner att det var en tjänstemannafråga, en kommun angav att det var en politikerfråga. I övriga 12 kommuner som fattat beslut om förstudie (5 stycken), beslut om införande (2 stycken) eller redan infört samordnad varudistribution (5 stycken), var politiker mer involverade. I 6 kommuner var det politikerna som ägde frågan, i 4 kommuner var det en gemensam process och i 2 kommuner var det tjänstemän som var drivande. Det innebär att politiker haft en viktig roll för genomförande i de kommuner som kommit till beslut om att utreda frågan, att införa eller redan infört någon form av samordnad varudistribution. Vad gäller den politiska viljan är frågan blocköverskrivande och inget enskilt parti har drivit samordnad varudistribution som en specifikt egen fråga i Skåne. Det följer utvecklingen i övriga Sverige där samtliga partier ensamt eller i samverkan drivit frågan om samordnad varudistribution, dock med olika drivkrafter som redovisas i kapitel 4. Som exempel angav Landskrona kommun att politiken varit drivande men att man inte kommit längre än till en diskussion i sakfrågan. Frågan väcktes dock först under våren

18 4.2.2 Förvaltningshemvist En följdfråga till vem som äger frågan eller agerar projektägare i en införandefas utgör var förstudien eller införandet hamnar inom organisationen. Av tillfrågade kommuner angav 20 av 33 en designerad förvaltningshemvist för frågan, där svaren sammanställts i Figur 1. Samordnad varudistribution är en komplex fråga som rör inköpsprocessen och på så vis är förvaltningsöverskridande. Då var det också väntat att i de kommuner som svarat hade huvuddelen (70 procent) placerat frågan centralt direkt under kommunledningen eller i motsvarande stabsfunktion. Det kan förklaras med att samordnad varudistribution till stor del är en upphandlingsfråga och att upphandlingsfunktionen ofta ligger direkt under kommunledningen (se Figur 1). Figur 1. Designerad förvaltning för arbetet med samordnad varudistribution Att fem kommuner valt teknisk förvaltning som hemvist hör samman med att tidigare materialförsörjningsförråd övergick till en serviceförvaltning eller teknisk förvaltning, en organisationsform som lever kvar i många kommuner. Livsmedel står för cirka procent av inköpen i en kommun medan resterande procent utgörs av kemteknik, mjukpapper och kontorsmaterial som i många fall hanteras av en servicefunktion. I Kävlinge kommun ligger frågan om samordnad varudistribution under kostenheten som i sin tur ligger under socialförvaltningen. I socialförvaltnningen är det äldreomsorgen tillsammans med skola-förskola som utgör de största varuägarna inom livsmedelsinköp (därav placeringen under socialtjänstens kansli). Kommunernas företrädare tryckte på vikten av att det finns en person i kommunorganisationen med vilja och kraft att driva frågan. Vikten av en eldsjäl betonades framförallt av de kommuner som redan infört någon form av samdistributionslösning. Trots (eller tack vare) att samordnad varudistribution 18

19 involverar så många delar och genomsyrar hela den kommunala verksamheten, kan ett projekt stå och falla med den person som skall genomföra förändringsarbetet. En annan viktig aspekt i studien med utgångspunkt från erfarenheterna i Ystad- Österlenprojektet, var huruvida kommunerna var beredda att själva driva frågan om logistik och transportplaneringen vid en eventuell samlastning. Genomgående var respondenterna skeptiska till detta. Man såg inte att man har den kompetensen som krävs för ett sådant upplägg. Det finns en direkt koppling till komplexiteten och ovanan att sköta dessa frågor, transport och logistik är tjänster som kommunerna vanligtvis handlar upp. Det visar återigen på behovet av kompetensutveckling i en fråga som är central för att kommunen skall kunna minska koldioxidutsläppen genom samordnad varudistribution. 4.3 Drivkrafter Det är viktigt att poängtera att samordnad varudistribution utgör en del av inköpsprocessen och är i huvudsak en upphandlingsfråga med skola och omsorg som stora varuägare genom betydande livsmedelsinköp. Däremot utgör effekten av samordnad varudistribution primärt en miljöfråga med drastiskt minskade koldioxidutsläpp och färre antal lastbilar som trafikerar gator och vägar. Orsak och verkan är inte alltid lätt att identifiera, samordnad varudistribution kräver en förändring av såväl organisation som arbetssätt för att affärsmodellen skall kunna implementeras och förväntat resultat uppnås. Frågan kan ställas vad som driver kommuner till att genomföra en så stor förändring som samordnad varudistribution innebär. Vid en första fråga hade kommunerna (respondenterna) svårt att definiera en specifik drivkraft bakom arbetet med samordnad varudistribution, det vill säga ett uttalat val som styrt beslut eller inriktning i ett förändringsarbete. När frågan besvarades med tveksamhet ombads respondenterna ange vad som kan anses vara drivande faktor eller faktorer bakom kommunens arbete med samordnad varudistribution, eller vad som skulle kunna tänkas bli primär drivkraft/drivkrafter när frågan aktualiseras. Inom Skånekommunerna från politiskt håll, på tjänstemannasidan och bland medborgare, kan fyra drivkrafter definieras som primära faktorer för att införa samordnad varudistribution. Drivkrafter utgörs av; (1) minskade koldioxidutsläpp för att uppnå kommunens miljömål (2) ökad konkurrens med ökad andel lokalt producerade livsmedel (3) ökad service i den egna försörjningskedjan (4) ökad trafiksäkerhet samt i större kommuner minskad trängsel i trafiken. 19

20 I sju av kommunerna var respondenterna inte beredda att på egen hand spekulera i möjliga drivkrafter för kommunens räkning, det vill säga kommunen har ingen bestämd uppfattning i frågan. Resultat har sammanställts i Figur 2. Figur 2. Kommuners olika drivkrafter för samordnad varudistribution (antal kommuner) Ungefär hälften av kommunerna angav flera drivkrafter. Syftet med frågan var dock inte att kartlägga den enskilda kommunens val utan att relatera drivkrafter till affärsmodellen samordnad varudistribution och till en kostnads-nytta analys där både företagsekonomiska och samhällsekonomiska vinster tas med. De mest valda alternativen utgör minskad miljöbelastning kopplat till kommunens miljömål med minskade koldioxidutsläpp, följt av ökad konkurrens som är kopplat till ambitionen att öka andelen lokala livsmedelsproducenter. Dessa två svarsalternativ utgör tillsammans 72 procent av lämnade svar. Båda drivkrafter är lika med politiska målsättningar med främst samhällsekonomiska vinster. Dessa är svåra att prissätta i en strikt företagsekonomisk kostnadskalkyl och kräver ett betydande förändringsarbete för att inte bli till en företagsekonomisk förlustaffär när båda drivkrafter implementeras Minskad miljöbelastning Minskad miljöbelastning var det som oftast lyfts fram som främsta skäl att införa samordnad varudistribution bland Skånekommunerna. Miljö stod som första val i drygt hälften av kommunerna (18 av 33) men i princip i samtliga kommuner var miljöaspekten uppe vid intervjuer och i enkätsvar. 20

21 Det är viktigt att poängtera att samordnad varudistribution är ett led för kommunen att uppnå sina energi- och klimatmål, men är ytterst en upphandlingsfråga som är kopplad till inköpsprocessen. I framförallt de kommuner där man redan infört samordnad varudistribution var man av uppfattningen att fokus på senare år antingen skiftat bort från miljöaspekterna eller breddats till att inkludera även andra faktorer, främst att öka konkurrensen i livsmedelsupphandlingar och öka servicenivån för mottagande enheter. Svårigheten med att beräkna nuläget innan införande av samordnad varudistribution det vill säga antal transporter och kommunens andel av lasten i fordonen framhölls som en svaghet för att använda minskad miljöbelastning som argument för samlastning. Kommunen kan inte beräkna besparingen i antal körda kilometer, bränsleförbrukning och koldioxidekvivalenter i ett nuläge som utgår från fri leverans, eftersom man inte känner till varje enskilt fordons utgångspunkt, vilka andra stopp som utförs utöver de vid kommunens enheter, vilken typ av fordon som används för transporterna och inte minst fyllnadsgraden i dessa fordon. Härmed utgör en nulägesanalys vanligtvis den stora knäckfrågan inför ett politiskt beslut i alla de konsultrapporter och utredningar som kommuner runt om i Sverige utfört. Trafikverket uppskattar den samhällsekonomiska nyttan kopplat till minskade koldioxidutsläpp i intervallet 1,08 3,50 kr per kg CO 2. En beräkning för värdet av minskad miljöbelastning på 1,08 kr per kg CO 2 utgör endast en beräkning av koldioxidutsläpp, medan värdet 3,50 även tar med sjukvårdskostnader och andra kostnader som uppstår i förlängningen när människor blir påverkade och sjuka av koldioxid och emissioner (både partiklar och buller). En annan fråga som också uppgavs som en svaghet för kommunal samlastning utgör argumentet att leverantörer behöver samköra kommunens och privata varuägares gods för att erhålla en kostnads- och transporteffektiv fyllnadsgrad. Argumentet baseras på att leverantörers fordon kommer att distribuera gods till mottagare i direkt närhet till kommunens enheter även efter det att kommunen infört samordnad varudistribution. Från detta följer argumentet att man inte kan räkna med någon större minskning i trafikarbete eller koldioxidutsläpp inom kommunen, något som underminerade miljöargumentet för flera respondenter. Uppfattningen är vanligt förekommande i hela Sverige (inte bara i Skåne), men det finns framförallt två invändningar som kan göras. Ur kommunens synvinkel är situationen egentligen den omvända. Kommunen som transportköpare måste välja en affärsmodell med ett rent transportflöde för att kunna leva upp till de egna miljömålen och öka servicenivån i den egna varuförsörjningen som utgår från de egna enheternas behov av leveransprecision. 21

22 Koldioxidminskningen i sin tur beror främst på hur kommunen hanterar logistikuppgiften. Ett tranportflöde med enbart kommunens gods måste åtföljas av en transportplanering med lastoptimering. Ystad-Österlenkommunerna utgår från en beräknad transportvolym på 30 rullcontainrar vid transportplanering, som används som underlag vid ruttoptimering av antal fordon och körrutter med 100- procentig fyllnadsgrad som inte ger utrymme för andra varuägares gods. När det gäller transporteffektivitet utgörs begränsningen vid varudistribution i tätort i första hand av lossningsmomentet (stopptiden), mer så än körsträckan eller fordonets lastkapacitet. En distributionsbil hinner med cirka 3-4 stopp per timme och är dessa optimerade ger det en exakt ankomstid (leveransprecision) till mottagande enheter med möjlighet att schemalägga personal som tar emot varorna. Samordnad varudistribution har också ifrågasatts utifrån skälet att en leverantör på landsbygden får besöka samma plats flera gånger när kommunens och andra varuägares gods sker i separata flöden. Det finns dock inga studier gjorda som stödjer det påståendet och kan även det ifrågasättas från en ståndpunkt som förespråkar samordnad varudistribution. I småorter med förskola, lågstadieskola, mindre äldreboenden eller annan kommunal service saknas i de flesta fall butiker, restauranger och detaljhandel med gods för samlastning. Det gäller framförellat när konkurrensen ökar där lokala livsmedelsproducenter har få kunder och saknar skalfördelar med en samlastning av andra varuägares gods Ökad konkurrens Samordnad varudistribution utgör i sig den enskilt största förändringen som möjliggör för små och medelstora företag (SMF) att delta i upphandlingar. Detta beror på att affärsmodellen tar bort kravet på en egen transportapparat, som utgör ett handelshinder för lokala livsmedelsproducenter att lämna anbud. Det förklarar varför ökad konkurrens, förutom miljöfrågan, är en viktig drivkraft bakom ett eventuellt beslut att införa samordnad varudistribution. I ett flertal kommuner var man dock ovillig att använda uttrycket närproducerat eller lokalproducerade livsmedel, av framförallt två skäl. Dels är det svårdefinierat, det finns till exempel ingen märkning för närproducerat som det gör för ekologiska eller rättvisemärkta produkter. Det andra argumentet mot en målsättning att öka andelen lokalproducerade livsmedel handlar om lagstiftning och Lagen om offentlig upphandling (LOU), som förbjuder offentlig verksamhet att ställa krav på var en vara har sitt ursprung eller är producerad. Därmed inte sagt att kommunerna inte är medvetna eller inte jobbar med dessa frågor i sina livsmedelsupphandlingar. Många respondenter uttryckte vikten av Skåne som jordbruksregion, att jordbruket utgör en viktig del av många skånska 22

23 kommuners näringsliv och att kommunen och styrande politiker vill stödja lokala producenter. En dryg tredjedel av kommunerna har mer eller mindre uttalade målsättningar om att öka andelen närproducerade livsmedel i sina verksamheter, antingen utifrån politiska beslut eller viljeinriktningar, eller som intern policy vid upphandlingar. Respondenterna angav olika sätt som man arbetar på för att öppna upp för lokala SMF att delta i kommunens livsmedelsupphandlingar utan att bryta mot LOU. Det handlar om sådant som krav på icke vakuumförpackat kött, eller att leverantören skall ange ett ursprungsland för en vara och sedan hålla sig till samma vara under hela avtalstiden. Miljöaspekter och att öka andelen närproducerade livsmedel utgör tillsammans 72 procent av svaren på frågan om drivkrafter. Dessa två politiska ambitioner ställs dock mot varandra vid en befintlig affärsmodell med fri leverans. Skulle antalet lokala livsmedelsproducenter öka som i Växjö kommuns fall från 4 till 17 (varav 13 var lokala producenter), innebär det att antalet leveranser under ett år skulle fyrdubblas om man utgår från fri leverans. För att uppnå båda målsättningar utgör den enda lösningen att införa samordnad varudistribution samtidigt som antalet lokala livsmedelsleverantörer ökar Ökad service En mindre andel kommuner angav ökad service till sina enheter som en befintlig eller potentiellt viktig pådrivande faktor för samordnad varudistribution. Det innebär framförallt bättre arbetsmiljö för kökspersonalen där färre leveranser leder till mindre avbrott i det dagliga arbetet. Ett resurstillskott i tid kan exempelvis användas för att öka kvaliteten på den mat som serveras genom att minska matsvinnet och använda mer färska råvaror vid tillagning. För att ta ett exempel så innebar Ystad-Österlenmodellen att antalet leveranser minskade från drygt till under under ett år (cirka 75 procent) till de tre kommunernas drygt 120 tillagnings- och mottagningskök. Det innebär att verksamheten tillförs ett resurstillskott på timmar per år genom samordnad varudistribution. Att poängtera, timmar är utspridda på 120 kök och innebär tid över i varje kök som kan användas i kvalitetshöjande åtgärder med oförändrad personalstyrka. Men färre transporter innebär också mer varor att hantera vid varje leveranstillfälle, som kräver schemaläggning av personal vid mottagning för att undvika stress och förslitningsskador. Ystad-Österlenmodellen möjliggör nödvändig leveransprecision genom optimerade körrutter med exakta ankomsttider som ökar servicenivån i köken och möjligheten att schemalägga personal. 23

24 4.3.4 Ökad trafiksäkerhet Den fjärde drivkraften som ofta förs fram är ökad trafiksäkerhet. Detta uppgavs även av några kommuner i Skåne. Trafiksäkerhet är särskilt viktigt vid lossning av gods på utsatta platser som skolgårdar och vid förskolor. Problemet är om lastbilen behöver köra in på skolgården för att nå en lastkaj. Kan antalet lossningstillfällen minskas med 75 procent som i fallet Ystad-Österlenkommunerna, ökar trafiksäkerheten betydligt kring förskolor och skolor. Det finns ett antal aspekter på ökad trafiksäkerhet, främst genom att tunga fordon är kraftigt överrepresenterade i olycksstatistiken. När antalet leveranser minskar ökar indirekt trafiksäkerheten genom färre tunga fordon som trafikerar kommunens gator och vägar. I de större städerna finns även trängselproblematiken med andra trafikanter som gående, personbilar och kollektivtrafik, där minskad andel tunga transporter kan kopplas till policyfrågor och kommunens roll som trafikreglerande myndighet. Dessutom blir kommunens samlastning en förebild för näringslivets transporter, där fyllnadsgraden vid urbana godstransporter generellt är så låg som procent. Några kommuner uppgav även andra potentiellt viktiga faktorer som kontroll över transporterna, personlig kontakt med chaufförerna, uppbyggnad av beredskapslager och minskade kostnader fördes fram. 4.4 Inköpsprocessen Digitaliseringsnivå Sverige har varit ett föregångsland med att rationalisera offentlig förvaltning på alla nivåer och ersätta manuellt arbete och pappershantering med datorer och digital information. Digitalisering av den kommunala inköpsprocessen utgör inget undantag och är en viktig faktor när det kommer till samordnad varudistribution. Elektronisk handel är närmast en förutsättning för att samordnad varudistribution skall fungera effektivt, beställningarna och samlastning blir för komplext utan datorautomatiserade rutiner. Ändå har merparten av svenska kommuner infört samordnad varudistribution utan e-handel. Borlänge kommun som stod för innovationen hade planlagt att införa e-handel, men vid tidpunkten kring millennieskiftet var tekniken inte framme och man fick skrinlägga planerna. Den tekniska utvecklingen går emellertid snabbt och på 2010-talet har närmare hälften av svenska kommuner infört någon form av digitalt inköpsstöd (e-handel). Det finns tre huvudsakliga nivåer av digitalisering av inköpsprocessen; (1) Skannade fakturor. (2) Elektroniska fakturor. 24

25 (3) Elektronisk handel. För att själva inköpsprocessen skall betraktas som digital krävs någon form av e- handelsystem (nivå 3). I analysen kategoriseras Skånes kommuner utifrån den lägsta nivån som utgör skannade fakturor till den högsta nivån som utgör fullskalig e- handel med Electronic Data Interchange (EDI) dit endast de största leverantörerna är anslutna. EDI är en standard för överföring av information mellan företag, såsom order, leveransaviseringar och fakturor, som kräver storskaliga IT-lösningar. Resultatet från undersökningen redovisas i Figur 3. Figur 3. Digitaliseringsnivå i Skånekommuners inköpsprocess Skillnaden mellan den lägsta nivån med skannade fakturor och mellannivån med e-faktura, är att e-fakturan är digital och tar bort manuella rutiner vid skanning. E- handel innebär att inköpsprocessen med beställningar, order och leveransaviseringar är helt digitala, medan e-fakturan endast hanterar betalningsströmmar. Samtliga kommuner svarade att man skannar fakturor, det vill säga ingen kommun hade en helt manuell hantering av inköpsprocessen. Knappt hälften uppgav att man har e-handel i åtminstone någon utsträckning. De kommuner som uppgav att de har e-handel, använder det i första hand för livsmedel och andra större varugrupper där det görs många beställningar. Många kommuner jobbar antingen med att införa e-handel eller med att få in alltfler leverantörer och varugrupper i en digital inköpsprocess. Beroende på den typ av e-handelssystem som en kommun väljer, kan e-handel dock ställa till det för SMF som inte har kunskap eller resurser att ansluta sig. Det är en realitet för de flesta lokala livsmedelsleverantörer även om det framförallt i Skåne 25

26 finns en politisk ambition att få in dessa som anbudsgivare. Lösningen är en enklare form av e-handelsystem än det fullskaliga EDI, en webbportal som gör det betydligt enklare för SMF att ansluta sig till kommunens e-handel. Av de kommuner som har e-handel är det en handfull som även investerat i en webbportalsfunktion Uppföljning Uppföljning är en viktig aspekt i en kommuns inköpsprocess eftersom högre ramavtalstrohet innebär sparade pengar åt kommunen genom lägre priser. Elektronisk handel är ett effektivt verktyg för att följa upp ramavtalstroheten hos beställande enheter. Ett ramavtal upprättas som regel vid upphandlingstillfället för livsmedel och förbrukningsmaterial, där beställande enhet sedan gör ett avrop från ramavtal vid återkommande inköp. Genom ramavtalet kan kommunen förhandla till sig bättre priser, en bidragande anledning till att mindre kommuner går samman i klustersamverkan där större inköpsvolymer ger högre rabatter från leverantörer. Att öka ramavtalstroheten var ett återkommande argument från respondenterna att införa eller bygga ut ett e-handelssystem. Hur man arbetar med uppföljning av ramavtalstroheten skiljer sig dock åt mellan kommunerna. Även kommuner som inte har e-handel gör någon typ av uppföljning genom ekonomisystemet eller genom stickprov. Ofta var dock de kommuner som hade ett vanligt ekonomisystem inte nöjda med kvaliteten på uppföljningen av data, genomgående påtalades svårigheter med att följa upp alla inköp. Även mindre kommuner har många beställande enheter där inköp sker utanför ramavtal eller genom avrop utanför ramavtalssortimentet. Att minska inköpen utanför ramavtal är en utbildningsfråga av den personal som gör beställningar. Hälften av kommunerna ställer krav på någon typ av utbildning, den andra hälften uppger att det är upp till enheterna själv att utbilda beställarna eller efterfråga utbildning till sina beställare. Generellt sköts utbildningen internt av de upphandlingsansvariga, tre kommuner uppgav dessutom att de ställer krav på certifiering på de som gör inköpen. En gyllene regel vid datorisering är att ju färre personer som är involverade och ju bättre utbildade de är desto mindre felaktigheter uppstår vid överföring av information genom bristande kompetens eller inmatningsfel. Vid e-handel skall avvikelser undvikas eftersom felaktigheter vid beställningar innebär dels extra kostnader för att manuellt rätta till felen, dels inköp från felaktigt sortiment eller utanför ramavtal. Respondenterna uppgav att kommunens upphandlare ville strama upp inköpsprocessen och man jobbar på det i flera kommuner med målet att höja ramavtalstroheten och därmed få lägre inköpskostnader. De flesta kommuner har många leverantörer med olika beställnings- och faktureringsförfaranden som kräver en standardisering (e-handelssystem) för att få 26

27 en helhetsbild över kommunens inköp. Några kommuner menade dock att man redan har en så hög ramavtalstrohet att möjligheten att höja den inte var ett tillräckligt starkt argument för att införa ett e-handelssystem, eftersom det skulle innebära kostnader som man då kanske inte kan räkna hem. Oftast räknar man dock ramavtalstroheten på leverantörsbas (att beställaren har lagt in beställningen hos rätt leverantör). Hade man i stället följt upp vilken andel av varor beställs från rätt leverantör och det ramavtalssortimentet som kommunen har hos just denna leverantör hade det gett en annan bild. Priserna för varor som ligger utanför ramavtalssortimentet (även om man använder rätt leverantör) är som regel betydligt högre jämfört med priserna i ramavtalssortimentet. E-handel är ett bra verktyg för att följa upp beställningar till sortimentnivå. 4.5 Livsmedelsupphandlingar Offentliga inköp i Sverige uppgick till 844 miljarder under För all offentlig upphandling gäller grundläggande EU-rättsliga principer som baseras på EU:s upphandlingsdirektiv. Alla inköp av varor inom kommunen skall därför ske med utgångspunkt från Lagen om offentlig upphandling (LOU) som i princip tillåter alla på marknaden existerande företag inom EU att lägga anbud, vilket är en av hörnpelarna i EU-samarbetet. Syftet med gemensamma regler för upphandling är att säkerställa fri rörlighet för varor och tjänster på EU:s inre marknad, med en bakomliggande teori att samtliga Europas upphandlande myndigheter (stat, landsting, kommuner, städer) med ett gemensamt regelverk skall kunna utnyttja konkurrensen för att använda skattemedel på bästa möjliga sätt. Utan att gå in på LOU eller den kommunala upphandlingsprocessen i detalj, utgör upphandling inom ramen för LOU en av nyckelparametrarna vid samordnad varudistribution. För att kommunen skall ha möjlighet att påverka och styra logistiken mot minskad miljöbelastning, krävs att varan skiljs från transporten vilket innebär två upphandlingar som skall samverka, transporter och varor. Att särskilja varan och transporten underlättar också för kommunen att dela upp upphandlingar och få in fler lokala leverantörer. Upphandlingen ställer högre krav på kunskap från kommunens sida jämfört med den tidigare med fri leverans. Idag saknas det ofta spetskompetens speciellt inom den delen som rör transportfordon, logistik och distributionscentral. Kommunens motpart i en upphandling för samordnad varudistribution utgörs som regel av en speditör eller lastbilscentral med tillgång till en distributionscentral som ofta betecknas som entreprenör i avtalstexten, medan den fysiska distributionen utförs av inhyrda åkerier som betecknas som underentreprenörer och lyder direkt under entreprenören. 27

28 4.5.1 Kommuner i klustersamarbete En majoritet av kommunerna i Skåne bedriver någon typ av samarbete med andra kommuner kring upphandling av livsmedel respektive andra varor. Det är endast en handfull kommuner som sköter alla sina upphandlingar på egen hand, där Båstad, Helsingborg, Landskrona, Malmö och Sjöbo har angett att de inte har något upphandlingssamarbete med andra kommuner. Formerna för dessa samarbeten kan se olika ut. Men i grunden ser kommunerna en förbättringspotential i ett klustersamarbete med effektivare upphandling, beställning och uppföljning av avtal. Pådrivande faktorer i mindre kommuner har varit att genom storskalighet få lägre priser. Det är en utveckling som förstärkts genom en stegvis anpassning till LOU efter introduktionen 1994 med tesen att ju större inköp som görs (volymer), desto mer pressas priserna och ger därmed en bättre hushållning med skattemedel. Upphandlingssamarbetet mellan Skåne kommuner har sammanställts i Figur 4. Figur 4. Skånska kommuner med upphandlingssamarbete Majoriteten eller 28 av 33 kommuner ingår i samarbeten med olika varugrupper och olika former för upphandlingssamarbete. Kring Lund finns en grupp om 10 kommuner (Burlöv, Eslöv, Hörby, Höör, Kävlinge, Lomma, Lund, Staffanstorp, Svalöv, Svedala) som samarbetar kring upphandlingar inom många områden. Osby och Östra Göinge har en gemensam upphandlingsfunktion samtidigt som man ingår i Skåne Nordost, ett samarbete med Bromölla, Hässleholms, Kristianstads, Perstorps 28

29 kommuner. Andra kommuner med en gemensam upphandlingsfunktion är Bjuv, Klippan, Perstorp och Åstorp. Klustersamverkan har även betydelse vid ett befintligt upphandlingssamarbete med samordnad varudistribution. När ett klustersamarbete sker där flera kommuner går samman som i södra Dalarna eller sydöstra Skåne, generar den totala befolkningsmängden en transportapparat som kan jämföras med större kommuner och därmed sker även uppgradering av transporteffektiviteten. Det kan i praktiken uttryckas som att Ystads, Simrishamns och Tomelilla kommuner uppgraderade det befintliga upphandlingssamarbetet för livsmedel och andra varor med en gemensam logistikfunktion under Ystad kommun Vem levererar livsmedel till kommunerna Livsmedel till skolkök och inom äldreomsorgen utgör en av de största posterna vid kommunala inköp och utgör primärt fokus i studien. Livsmedel är också den varugruppen som Skånes kommuner lyfter fram som den viktigaste att få med om man skulle införa samordnad varudistribution. Samma prioritet av livsmedel återfanns i svaren från de kommuner som redan infört eller tagit beslut på att införa kommunal samlastning. Hos många kommuner uttrycktes såsom beskrivits ovan en önskan och ambition att fler mindre och lokala livsmedelsleverantörer skall kunna delta och konkurrera i livsmedelsupphandlingarna. Detta är inte svårt att förstå efter en genomgång av de leverantörer som vunnit avtal med Skånes kommuner, som sammanställts i Figur 5. I leverantörsledet ser man en övervikt av nationellt täckande företag, så kallade fullsortimentsgrossister. Det är framförallt företagen Menigo och Martin & Servera som dominerar på den svenska marknaden. Företagen har utmanats under 2000-talet av Familjen Dafgård och Svensk Cater som också verkar som fullsortimentsgrossiter. Även i Skåne utgör endera Menigo eller Martin & Servera leverantör i samtliga kommuner, förutom i Klippans kommun som istället har Svensk Cater som leverantör av bassortimentet och kolonialvaror. Menigo levererar till 18 kommuner och Martin & Servera till 14. Att notera, ingen kommun har både Menigo och Martin & Servera som leverantör utan det är antingen eller. Skånemejerier har flest kunder och levererar mejeriprodukter till 23 av 33 Skåne kommuner. RP Frukt i Hässleholm är också en betydande leverantör och innehar kontrakt med 16 kommuner. 29

30 Figur 5. Skånska kommuner som kunder till livsmedelsleverantörer Sammanlagt finns ett trettiotal livsmedelsleverantörer med Skånes kommuner som kunder, men de ovan nämnda fullsortimentsgrossisterna dominerar de stora varukorgarna med kolonial och mejeri. I genomsnitt har Skånekommunerna 4.87 livsmedelsleverantörer vilket är i paritet med övriga kommuner i Sverige. De många leverantörer som har högst en handfull skånska kommuner som kunder står för det 30

31 mesta för betydligt mindre varugrupper, såsom gårdsslakterier, färsk kalkon och kyckling, bröd, frukt och bryggerivaror. Att bryta ned upphandlingar i mindre varugrupper med förhoppningen att en lokal leverantör lämnar anbud är en vanlig taktik hos Skånes kommuner för att öppna upp för fler lokala producenter. En viss oro förekom dock bland respondenterna att fullsortimentsgrossisterna som man ser sig även fortsatt beroende av, kommer bli mindre intresserade av att lämna anbud om alltfler varugrupper bryts ut och upphandlas separat. 31

32 5 Analys 5.1 Inköpsprocessen kopplat till samordnad varudistribution Undersökningen visar att frågan om samordnad varudistribution är välbekant bland respondenter i Skåne. Ändå är det bara 5 av länets kommuner som infört affärsmodellen i någon form. Men det är 5 av totalt 20 kommuner i Sverige vilket innebär 25 procent av samtliga implementeringar fram till 2015 i totalt 21 län (ytterligare kommuner har påbörjat införande av samordnad varudistribution). I den bemärkelsen utgör Skåne det ledande länet när det kommer till kommunal samlastning. Miljöargumentet för samordnad varudistribution var vanligt men också ifrågasatt som diskuterades i kapitel Resultaten, inte minst från Ystad- Österlenprojektet, visar dock att fyllnadsgraden i lastbilarna ökar markant (med Ystad-Österlenmodellen till 100-procentig fyllnadsgrad) samtidigt som trafikarbetet minskar med upp till procent i och med samlastningen. Välfyllda lastbilar är alltid mer miljövänliga än de som kör halvtomma, så det finns ett miljöargument även om kommunens leverantörer kommer fortsätta köra till andra kunder. Kommunal samordnad varudistribution utgör också en förebild för det privata näringslivet där fyllnadsgraden vid urbana godstransporter generellt är så låg som procent. Med samlastning skapas en mer effektiv distributionsapparat i såväl offentliga som privata flöden och visar att det går att kombinera samhällsekonomiska vinster och företagsekonomiska kostnadsbesparingar i samma affärsmodell. Resultaten av kartläggningen pekar också på en annan faktor som starkt bidragit till utvecklingen i Skåne, kopplingen mellan kommuners livsmedelsinköp och samordnad varudistribution. Skåne är en framstående jordbruksregion och det har märkts när respondenter diskuterat kring samordnad varudistribution. Inte minst politiker i många kommuner lägger stort fokus på att kommunen skall öppna upp för lokala producenter att delta i kommunala livsmedelsupphandlingar inom LOU:s regelverk. Att öka konkurrensen och möjliggöra för lokala livsmedelsproducenter att delta i Ystad-Österlenkommunernas upphandling, var avgörande för det beslut som fattades av politikerna att införa samordnad varudistribution. LOU sätter dock stopp i upphandlingar som utgår från termen närproducerade livsmedel eller att en geografisk avgränsning (ex. svenskt kött) utgör ett skall-krav. Därför krävs altenativa lösningar för att öppna upp för lokala producenter och småoch medelstora företag (SMF) att konkurrera med de stora och nationellt täckande fullsortimentsgrossister som erbjuder billigare alternativ från andra delar av EU. Samordnad varudistribution utgör den viktigaste parametern för ökad konkurrens, 32

33 eftersom den tar bort transporten som ett krav vid anbudsgivande vilket utgjort ett betydande handelshinder för SMF att delta i kommunala upphandlingar. I intervjuerna märktes dock att respondenterna var osäkra kring utfallet av samordnad varudistribution, i flera fall hänvisades till att kommuner som infört affärsmodellen inte lyckats med att öka konkurrensen och antalet anbud från lokala livsmedelsproducenter. Men en förändring gör sig inte själv. I de kommuner där man lyckats såsom Växjö och Ystad-Österlenklustret har kommunens tjänstemän arbetat aktivt med frågan, där det krävts utökade personella resurser och utbildningsinsatser av berörda tjänstemän för att åstadkomma en förändring av livsmedelsupphandlingar inom ramen för LOU. Några kommuner uttyckte oro över ekonomin eftersom det finns ett tryck från politiken att ett förändringsprojekt skall vara självbärande. Det krävs betydande insatser vid upphandling för att skapa en kostnadseffektiv affärsmodell avseende priser för varor, distributionscentral, fordon och logistik. Samordnad varudistribution som affärsmodell utvecklas fortfarande och Ystads- Österlenkommunerna uppvisade ett företagsekonomiskt nollsummespel redan efter första verksamhetsåret, där de samhällsekonomiska vinsterna samtidigt uppgår till minskad miljöbelastning med 75 procent. Det går att upprepa detta nollsummespel för kommuner som inför Ystad-Österlenmodellen, men för att integrera den samhällsekonomiska nyttan krävs kompetensutveckling vilket också utgör basen i projektsteg 2 och 3 (se kapitel 6). Tveksamheter från respondenter pekar mot att det krävs insatser och kompetensutveckling för att fler kommuner skall anamma en affärsmodell som ökar konkurrensen och andelen lokalproducerade livsmedel, samtidigt som samlastningen drastiskt minskar koldioxidutsläppen för kommunens egna transporter. Ju fler kommuner som inför affärsmodellen och kan lära av varandra, ju mer bekanta blir också lokala leverantörer med den nya kommunala upphandlingsformen och desto fler SMF torde bli intresserade av att delta. Om flera goda exempel av samordnad varudistribution initieras där kommuner lyckas diversifiera antalet kontrakterade livsmedelsleverantörer, kommer fler skånska kommuner att införa samordnad varudistribution. Samordnad varudistribution är direkt kopplat till inköpsprocessen där nivån på digitalisering indikerar hur långt kommunen är framme på IT-området, där IT utgör en förutsättning för att följa upp en ny affärsmodell. Knappt hälften (15 av 33) av Skånes kommuner har implementerat någon form av e-handelssystem. Elektronisk handel är ett effektivt verktyg för att följa upp ramavtalstrohet hos beställande enheter, där en hög ramavtalstrohet innebär sparade pengar åt kommunen genom lägre priser. Att öka ramavtalstrohet var också ett återkommande argument från respondenterna för att införa eller vidarutveckla elektronisk handel. 33

34 Cirka hälften av kommunerna ställer också krav på någon typ av utbildning för de som beställer varor, den andra hälften uppger att det är upp till förvaltningar och enheterna själv att bestämma över rutiner för inköp. Kompetenshöjande åtgärder behövs även för att utveckla förståelsen för sambandet mellan e-handel och samordnad varudistribution, där uppföljning av inköp inom ramavtal utgör en måttstock på effektiviteten i kommunens inköpsprocess. 5.2 Kommuner som visat intresse Ett av syftena med kartläggningen har varit att identifiera kommuner i Skåne med potential och intresse att jobba vidare med samordnad varudistribution. Nedan följer en sammanställning av kommuner som visat intresse och med potential för kommande projektsteg, om viljan finns och resurser sätts in där de gör mest nytta. Bjuv: Inget formellt arbete har gjorts kring frågan, men erfarenhet finns på chefsnivå från införandet i Ystad-Österlenprojektet där kommunen tycker frågan är intressant och man ser att det finns vinster att göra. Bromölla: Kommunen ingår dels i ett inköpssamarbete inom Skåne Nordost med Hässleholms, Kristianstads, Perstorps kommuner, dels har man fattat beslut att utreda frågan och kommunen ingår i ett kluster med kommuner i västra Blekinge som utreder ett samarbete under ledning av Energikontor Sydost. Eslöv: I och med att man har ett starkt upphandlingssamarbete med Lund och den stora grupp kommuner som ingår där, är frågan aktuell. Lund är på gång att införa samordnad varudistribution (se nedan) och i Eslöv ser man att detta kommer påverka den egna kommunens upphandlingar och varupriser. Dock är läget oklart huruvida man kommer kunna ta del av Lunds planerade samlastningsprojekt. Helsingborg: På tjänstemannanivå utreds frågan för att se om och under vilka former, samt med vilka drivkrafter som samordnad varudistribution skulle kunna införas i kommunen. Höganäs: Kommunen har ett beslut att utföra en utredning, där politiken vill ha ett förslag som utreder kostnaderna. Kävlinge: Kommunen ingår också i upphandlingssamarbetet kring Lund och är medveten om vad som kan vara på gång där. Kommunen har inte gjort en egen utredning eller annat formellt arbete kring samordnad varudistribution, 34

35 men inställningen är positiv. Respondenterna ansåg dock inte att Lunds eventuella systemlösning skulle passa utan man önskar hellre samarbeta med några mindre grannkommuner. Lund: Det finns ett beslut om utredning av samordnad varudistribution från januari Den senaste interna utredningen genomfördes Frågan har dock ha tappat fart eftersom flera frågor återstår att lösa innan man kan gå vidare med att upphandla tjänsten. Lundaklustret med totalt 10 kommuner har stor potential att gå vidare med beslut och implementering av samordnad varudistribution i någon form (se kapitel 1.3). Malmö: Det finns och har funnits ett betydande intresse för frågan med ett antal pilotprojekt och utredningar under 2000-talet. Den senaste aktiviteten tog sig uttryck i projektet SamCity, som startats upp och testkörts och som under våren-sommaren 2016 utvärderas. Malmö kommun driver också ett projekt med en mikrocentral i Sege Park. Osby: Har påbörjat en utredning våren 2016 tillsammans med Östra Göinge kommun. Sjöbo: Hade möjlighet i början av 2010-talet att gå med i Ystad- Österlensamarbetet men avböjde. Frågan har aktualiserats och det finns intresse, särskilt från en nytillträdd kostchef som har erfarenhet av att driva frågan politiskt inom Ystads kommun. Svalöv: Kommunen ingår i upphandlingssamarbetet kring Lund och vet att frågan kommer bli aktuell om Lund implementerar samordnad varudistribution. Respondenterna angav att kommunen är beredd att utreda frågan. Svedala: Kommunen ingår i upphandlingssamarbetet kring Lund och håller sig informerade över utvecklingen. Respondenterna gör bedömningen att kommunen behöver vara med i ett samarbete med andra kommuner för att klara av att införa samordnad varudistribution. Trelleborg: Kommunen har inte tidigare arbetat med frågan men har visat intresse av vidare information och utveckling i länet. Kommunen har också en ny kommundirektör med kännedom i frågan från tidigare anställning i Halmstads kommun som införde samordnad varudistribution redan

36 Östra Göinge: Har påbörjat en utredning våren 2016 tillsammans med Osby kommun. 5.3 Stödbehov hos kommunerna Rapporten är resultatet av det första av tre planerade projekt som initierats av Länsstyrelsen Skåne. De två kvarstående planerade stegen består av stöd till skånska kommuner, i ett första skede med kompetensutveckling för att kommunen skall komma fram till ett politiskt beslut i frågan (projektsteg 2) och i det senare skedet projektstöd under införandefasen av samordnad varudistribution med support och handledning till en projektledare som leder implementeringen (projektsteg 3). Undersökningen visar tydligt att frågan bland Skånekommuner är aktuell där de kommuner som redan implementerat utgör förebild. Bedömningen görs att det finns stora möjligheter att få fler kommuner att komma till beslut och införa samordnad varudistribution, där Länsstyrelsens projektsteg föreslås som en väg framåt, därav rapportens underrubrik Nulägesanlys och vägen framåt. Undersökningen visar också på klara skillnader i förankring mellan de kommuner som implementerat samordnad varudistribution eller fattat beslut om ett införande och de kommuner som inte kommit så långt i ett förändringsarbete. I kommuner som fattat beslut eller som infört affärsmodellen har, enligt kommunernas svar, politiker varit pådrivande, medan i kommuner som fortfarande står i startgroparna har frågan i huvudsak initierats av tjänstemännen i kommunen. För att svara på frågan om kommunernas stödbehov utgör kategoriseringen i kapitel 3.1 utgångspunkt, där kommunerna själva angav vilken nivå bäst representerade det egna arbetet med frågan. a) Frågan har inte varit aktuell i kommunen. b) Frågan har diskuterats i kommunen. c) Politiskt beslut har fattats om att genomföra en utredning eller förstudie om samordnad varudistribution i kommunen. d) Politiskt beslut har fattats om att implementera samordnad varudistribution i kommunen. e) Samordnad varudistribution har införts i kommunen. Eftersom ett flertal kommuner genomfört förstudier eller utredningar, men ändå inte kommit fram till ett beslut eller startat upp ett projekt (7 stycken) samt en stor grupp diskuterat frågan främst på tjänstemannanivå (14 stycken), blir slutsatsen att stödbehovet är störst när frågan initieras och under en utredningsfas fram till politiskt beslut. Det innebär att kommuner i kategori b) och c) förordas som målgrupp i projektsteg 2 med fokus på kompetensutveckling och med en kostnads-nytta analys 36

37 som underlag för beslut. I projektsteg 2 kommer även politiker att inkluderas och prioriteras i arbetet med kompetensutveckling, eftersom studien klart visar att det behövs en bred politisk enighet inför ett beslut vilket var fallet i de kommuner som redan infört samordnad varudistribution. Merparten av kommuner i kategori b) och c) ingår i upphandlingssamarbetet kring Lunds kommun med totalt 10 kommuner, som pågått i decenier med olika varugrupper och i olika former och konstellationer. Förutom Lund finns i gruppen Burlöv, Eslöv, Hörby, Höör, Kävlinge, Lomma, Staffanstorp, Svalöv och Svedala. Förutsättningar finns att stötta kommuner i Lundaklustret där samarbete fortsätter utvecklas med samordnad varudsitribution. Ystad-Österlenmodellen har stora förutsättningar att utgöra förebild när det kommer till logistikens område såsom lokalisering av en distributionscentral och projektledning under införandefasen. Kommuner Osby och Östra Göinge har startat en utredning, likaså finns beslut om utredningar i Bromölla, Helsingborg och Höganäs, där det finns behov av hjälp till kommunerna att genomföra en kostnads-nytta analys efter Trafikverkets modell. I Höganäs ingick en utredning av kostnader i direktivet från politikerna. I utredningen borde även samhällsekonomiska vinster ingå samt vad som krävs för att uppnå dessa, för att ge en rättvisande bild av samordnad varudistribution som affärsmodell i förhållande till befintlig affärsmodell med fri leverans. De två primära drivkrafterna, minskad miljöbelastning och ökad konkurrens, blir centrala som samhällsekonomiska vinster i en kostnads-nytta analys inför beslut. Därmed blir drivkrafter omvänt också trösklar att övervinna för en kommun, innan ett beslut om införande kan fattas. I backspegeln utgör brist på rätt kompetens och kompetensutveckling, brist på IT-lösningar (e-handelssystem) och förståelse för vad samordnad varudistribution innebär, orsaker (eller trösklar) till att även mer omfattande implementeringsförsök av samordnad varudistribution har misslyckats. Detta är inget unikt för Skånekommuner. De flesta större kommuner ( invånare) i Sverige har genomfört strukturerade undersökningar, men det är få som än så länge fattat ett beslut, däribland de tre storstadskommunerna. Ett betydande beslut i rätt riktning utgör Södertörn med 8 kommuner i klustersamarbete som inkluderar över invånare, där kommunerna successivt implementerar nivå 1 i kapitel 1.3 (Borlängemodellen) under Med tanke på att Skåne som län står för en fjärdedel av samtliga kommuner som infört samordnad varudistribution i Sverige fram till 2015, finns stora möjligheter i Skåne att inte bara höja ribban att minska koldioxidutsläppen i det egna länet, utan också statuera exempel för hur man kan arbeta strukturerat med stöd för att samordnad varudistribution skall få samma genomslag även i Sveriges övriga 20 län. 37

38 6 Vägen framåt Det centrala i studien var att kartlägga kompetensutvecklande insatser och var dessa skulle få mest effekt. Studien analyserar skillnader mellan Skånes kommuner i olika frågor som rör samordnad varudistribution som sammanställs till ett nuläge (projektsteg 1), som utgör underlag och identifierar var resurser gör mest nytta (projektsteg 2) som stöd till kommuner i ett förändringarbete vid införande av samordnad varudistribution (projektsteg 3) med syfte att minska koldioxidutsläpp och öka konkurrensen i upphandlingar. Själva problemet kan konkretiseras. De kommuner som genomfört en förstudie eller pilotprojekt av någon form men inte fortsatt med en fullskalig implementering, har det gemensamt att det funnits ett intresse men av olika anledningar har frågan bordlagts någonstans i beslutsprocessen. Det finns några punkter som genomgående fördröjt eller omkullkastat planer på samordnad varudistribution inom kommunal förvaltning (citerat från Moen, 2013:146). (1) Alltför långa ledtider inom kommunal förvaltning har medfört betydande samhällsekonomiska avbräck genom att beslut skjuts upp eller blir liggande. (2) Alltför stor hänsyn har tagits till rådande affärsmodell inom transportsektorn i stället för att utgå från kommunala enheters behov och ökad effektivitet. (3) Planering och förarbete har fokuserats på nulägesanalys istället för att ställa affärskritiska krav på fungerande IT-system och organisationsutveckling. (4) Samordnad varudistribution har saknat en bred politisk förankring och istället utgått från en tjänstemannaprodukt eller konsultrapport. Ovan redovisade hinder behöver övervinnas för att samordnad varudistribution skall ersätta fri leverans som affärsmodell och bidra till minskade koldioxidutsläpp och ökad andel lokalt producerade livsmedel, som båda utgör starka och prioriterade drivkrafter i Skånska kommuner. Stödbehovet för att kommuner skall komma till beslut kan direkt kopplas till de hinder som anges ovan och sammanfattas i studiens kontext nedan; Långa ledtider; Det rör inte bara samordnad varudistribution utan det finns ett generellt problem med att komma till beslut inom offentlig förvaltning. Det finns exempel på kommuner som haft frågan om samordnad varudistribution uppe i 15 års tid, genomfört flera utredningar, men där frågan fortfarande är bordlagd i Kommunfullmäktige. Ett exempel från Skåne är Lunds kommun, där beslut om utredning fattades i januari 2010 men där frågan fortfarande utreds, vilket även utgör ett beslut som berör samtliga tio kommuner i det upphandlingssamarbete där Lund ingår. Uppgiften blir att få politiker och tjänstemän från olika förvaltningar att 38

39 tala samma språk i frågan, att man har samma bild av vad som krävs för att införa samordnad varudistribution. Kommunal enheters behov i förgrunden; Nivå ett av samordnad varudistribution (Borlängemodellen) utgår från transportbranschens affärsmodell där upphandlad entreprenör även tillhandahåller logistikuppgiften, en affärsmodell som anammats av Kristianstad och Ängelholm i Skåne. I klustersamarbetet mellan Ystad, Simrishamn och Tomelilla hanterades däremot logistiken internt av egen personal från Ystads kommun där enheternas behov utgör utgångspunkt för upphandling och transportplanering. Frågan på vilken nivå som samordnad varudistribution implementeras i den egna kommunen (se kapitel 1.3), utgör en utbildningsfråga som planeras att hanteras i efterföljande projektsteg. Uppmärksamma affärskritiska krav på IT; Digitaliseringen av inköpsprocessen är bland Skånekommuner i paritet med övriga Sverige, knappt hälften av kommunerna anger att man har någon form av e-handel. Kommuner som redan infört e-handel har större möjlighet till uppföljning av inköp vilket har betydelse för ramavtalstrohet och därmed bidrar till att samordnad varudistribution blir till ett företagsekonomiskt nollsummespel för kommunen, samtidigt som förändringsarbetet ger betydande samhällsekonomiska vinster med minskade koldioxidutsläpp och förväntas öka konkurrensen där lokala livsmedelsproducenter har möjlighet att lämna anbud. Bred politisk förankring; Den kanske viktigaste uppgiften utgörs av politikers kompetensutveckling, något som ofta försummats inför politiskt beslut. Samordnad varudistribution som begrepp och förekomst är allmänt känt på både politiker- och tjänstemanasidan, däremot hur upphandling, inköpsprocess, logistiken hänger ihop utgör en pedagogisk uppgift (den viktigaste) att förklara. Ett övergripande syfte med en projektinsats i flera steg från Länsstyrelsens sida utgör kompetensutveckling där kommunala beslutsfattare och tjänstemän behöver känna till de val som görs vid införande av samordnad varudistribution. Att inte göra ett medvetet val i en specifik fråga på grund av okunskap eller av andra skäl, blir ändå ett val för kommunen eftersom det i senare skeden påverkar resultatet i form av transporteffektivitet och servicenivå till beställande enheter. Studien visade att de största tveksamheterna kring ett projekt var kring en ekonomisk kalkyl som underlag för beslut, där det råder stor osäkerhet kring hur man räknar. För att hjälpa kommuner som utreder eller är i färd att fatta beslut har Trafikverket arbetat fram en kostnads-nytta analys, som innehåller både företagsekonomiska och samhällsekonomiska parametrar. Analysen utgår från en kostnads-nytta matris med riktvärden för bland annat minskade koldioxidutsläpp, besparingar genom ökad ramavtalstrohet, upphandlingstekniska åtgärder som direkt eller indirekt sänker varupriset vid upphandling för att täcka ökade kostnader för fordon, vinster med en enhetlig 39

40 matsedel, logistik och distributionscentral. Trafikverkets kostnads-nytta matris ingår i den kompetensutveckling som är planerad att användas i Länsstyrelsens projektsteg 2. Ett tredje projektsteg är planerat som stöd för implementering av samordnad varudistribution i en kommun eller ett kommunkluster. Implementeringsfasen utgår från en generell handlingsplan med Ystad-Österlenmodellen som förebild, som tar upp samtliga moment vid implementering, som att bilda arbetsgrupper, genomföra upphandlingar, anpassa inköpsprocessen och utforma logistikuppgiften. Som tidigare nämnts har kommunen ett antal val att göra och en viktig uppgift blir att förmedla nödvändig kunskap i små och stora beslut som tas inom ramen för samordnad varudistribution. Valen är framförallt viktiga för att en kommun under beslutsprocessen och införande skall få företagsekonomisk bärighet i ett förändringsarbete, eller kanske snarare ett företagsekonomiskt nollsummespel. Samtidigt ger samordnad varudistribution stora samhällsekonomiska vinster genom minskade koldioxidutsläpp och ger möjlighet för lokala livsmedelsproducenter att delta i kommunala upphandlingar. Utvecklingen av ett projektkontor utgör en process, där det ingår att finna en hemstad på lämplig myndighet som arbetar med frågan direkt mot kommunerna. Det behövs också bemanning av kunnig personal med erfarenhet inom området som leder workshops och ansvarar för support och direkt stöd till kommuners projektledare under införandefasen. Med erfarenhet från Ystad- Österlenkommunerna beräknas ett införande med upphandlingar ta cirka två år. 40

41 Källförteckning intervjuer Ett 50-tal respondenter från Skånes 33 kommuner som besvarat frågor för kommunernas räkning. Kommun Namn Titel / ansvarsområde Bjuv Kerstin Wulff Förvaltningschef samhällsbyggnad Bjuv Kurt Grönsund Upphandlare Bjuv Markus Östling Kostchef Bromölla Fredrik Mårdh Projektledare Energikontoret Sydost Bromölla Elisabeth Stenberg Upphandlingssamordnare Burlöv Mari Stanfield Upphandlingsstrateg Båstad Jeanette Hall Upphandlare Eslöv Birgitta Petersson Inköpssamordnare Helsingborg Camilla CSR-samordnare upphandling Alfredsson Helsingborg Jan Magnusson Näringslivsutvecklare Helsingborg Linda Bjarle Livsmedelscontroller Hässleholm Birgitta Petersson Upphandlare Höör Elvira Nilsson Inköpssamordnare Höör Eva Kullenberg Kostchef Klippan Kurt Grönsund Upphandlare Kristianstad Lennart Erfors Klimatstrateg Kristianstad Marianne Upphandlare Kennysson Kävlinge Ann Persson Miljöstrateg Kävlinge Helen Axelsson Inköpsstrateg Kävlinge Marina Rahm Måltidschef Landskrona Rainer Weich Agenda 21-samordnare Lomma Ann Ellis Kostchef Lund Birgitta Petrusson Upphandlingschef Lund Jon Andersson Chef, miljöstrategiska enheten Malmö Elise Säkkinen Upphandlare Malmö Gabriella Manieri Upphandlingschef Malmö Max Hanander Projektledare citylogistik Malmö Robin Hörqvist Upphandlare Malmö Tim Sjöström Upphandlare Osby Daniel Oredsson Upphandlingsansvarig Osby Emma Löndahl Upphandlare Osby Veronica Upphandlare 41

42 Bertilsson Perstorp Alexander Kostchef Hovander Simrishamn Marcus Bäckström Upphandlingsstrateg Sjöbo Eva Bramsvik Kostchef Håkansson Skurup Marie Palmkvist Upphandlings- och kvalitetssamordnare Staffanstorp Kerstin Storck Kostchef Svalöv Jan Bengtsson Ekonomichef Svedala Robert Aradszky Upphandlingsstrateg Tomelilla Ida Abrahamsson Miljöstrateg Trelleborg Camilla Fasth Upphandlare Vellinge Martin Jungmann Förvaltningsjurist/upphandlingssamordna re Ystad Tina Persson Verksamhetsutvecklare Åstorp Kurt Grönsund Upphandlare Ängelholm Andreas Karlsson Upphandlare Örkelljunga Jerker Controller Widerström Östra Göinge Daniel Oredsson Upphandlingsansvarig Östra Göinge Emma Löndahl Upphandlare Östra Göinge Lina Rosenstråle Miljöstrateg Östra Göinge Veronica Upphandlare Bertilsson Hörby Josefine Persson Utredare/inköpssamordnare Höganäs Joergen Borgström Upphandlingsansvarig 42

43 Bilagor Bilaga 1: Bakgrundsvariabler Skånes kommuner 2 Kommun Antal invånare ( ) Andel av befolkning i tätort (%)* Invånare per km² Yta (km²) Politiskt styre Bjuv ,1 129,8 115 S, C, L, Kd Bromölla , S, M, A, V, MP, Alternativet i Bromölla Burlöv ,0 922,2 18 S, MP, V, C Båstad ,9 66,2 218 Bjärepartiet Eslöv ,9 77,4 421 S, M Helsingborg , M, L, C, Kd Hässleholm ,8 40, S, C, MP, V Höganäs ,9 178,5 143 M, L, C, Kd Hörby ,6 35,8 422 S, C, L, MP, Kd Höör , S, MP, V Klippan ,0 45,2 376 S, C, MP, V Kristianstad ,6 66, S, L, C Kävlinge ,3 197,3 153 M, L, MP, C, Kd Landskrona ,2 313,4 140 L, M, MP Lomma ,5 420,2 55 M, L, C, Kd Lund ,7 273,6 430 S, MP, Fi Malmö ,4 2059,8 153 S, MP Osby ,7 22,5 577 S, V, MP Perstorp ,8 45,4 159 S, M, C, Kd Simrishamn ,8 48,6 393 S, C, MP, L, Österlenpartiet) Sjöbo ,0 37,6 495 M, C, L, (Sjöbopartiet 2 Källa: SCB Hämtat Folkmängd i tätort och småort per kommun 2010 : ( Yta, källa: hämtad Politiskt styre, källa: _och_landstingsstyren_i_sverige_2014%e2%80%932018#sk.c3.a5ne_l.c3.a4n 43

44 Kommun Antal invånare ( ) Andel av befolkning i tätort (%)* Invånare per km² Yta (km²) Politiskt styre Skurup ,0 78,3 195 S, KV, MP, V, Kommunens väl Staffanstorp ,6 216,5 107 M, L, C, Kd Svalöv ,0 35,3 390 S, M, L Svedala ,5 93,9 218 M, L, C, Barapartiet Tomelilla ,3 33,2 398 C, M, MP, L, Kd, SPI Välfärden Trelleborg ,5 127,6 341 S, MP, C, Söderslättspartiet Vellinge , M Ystad ,7 82,8 352 S, C, V Åstorp ,3 164,5 93 S, C, Kd Ängelholm , S, MP, L, Engelholmspartiet Örkelljunga ,6 30,8 331 M, Kd, C, L Östra Göinge ,4 32,7 434 M, L, C, Kd, MP Summa ,4 118,

45 Bilaga 2: Frågeformulär 1. Nuläge och utformning 1.1 Vilket av följande alternativ beskriver bäst läget i er kommun vad gäller samordnad varudistribution? a) Frågan har inte varit aktuell i kommunen. b) Frågan har diskuterats i kommunen. c) Politiskt beslut har fattats om att genomföra en utredning eller förstudie om samordnad varudistribution i kommunen. d) Politiskt beslut har fattats om att implementera samordnad varudistribution i kommunen. e) Samordnad varudistribution har införts i kommunen (om b, c d eller e på 1.1) När började frågan om samordnad varudistribution diskuteras i er kommun? (om b, c d eller e på 1.1) Vilka varugrupper är eller har varit aktuella för samordnad varudistribution i er kommun? (om e på 1.1) När påbörjades införandet? När var det klart? (om e på 1.1) Vilket av följande alternativ beskriver bäst driften av er kommuns samordnade varudistribution? a) Distributionscentral, fordon och logistik upphandlas och drivs externt. b) Distributionscentral och fordon upphandlas och drivs externt, logistik drivs internt. c) Fordon upphandlas, distributionscentral och logistik drivs internt. d) Annat (om e på 1.1) Vilken periodicitet har er kommuns avtal om samordnad varudistribution (alltså för distributionscentral, fordon, och/eller logistik)? (om b, c eller d på 1.1) Vilket eller vilka av följande alternativ för drift av samordnad varudistribution har varit aktuell i er kommuns diskussioner? a) Distributionscentral, fordon och logistik upphandlas och drivs externt. b) Distributionscentral och fordon upphandlas och drivs externt, logistik drivs internt. c) Fordon upphandlas, distributionscentral och logistik drivs internt. d) Annat. e) Inget visst alternativ för driften har lyfts fram framför andra i våra diskussioner (om b, c eller d på 1.1) Till när planeras ett eventuellt införande? Alternativt: (om b, c eller d på 1.1) När bordlades diskussionen? Varför? 45

46 2. Huvudmannaskap Vem, om någon, driver eller har drivit frågan om samordnad varudistribution inom er kommun? a) Politiker. b) Tjänstemän. (Komplettera gärna med namn och titel på inblandade personer. Enbart för intern information så att Länsstyrelsen Skåne vet vilka vi kan kontakta för mer information och till exempel bjuda till seminarier.) (om a på 2.1.1) Vilket eller vilka partier har de tillhört? (om a på 2.1.1) Har de tillhört den styrande majoriteten? a) Ja. b) Nej. c) Tidvis/delvis Genom vilken förvaltning, om någon, sker er kommuns arbete med samordnad varudistribution? Vilket av följande alternativ beskriver bäst den form som arbetet med samordnad varudistribution har inom denna förvaltning? a) En grupp som diskuterar frågan. b) Tjänsteman med uppdrag att starta eller bygga upp arbetet. c) Tjänsteman som arbetar löpande med frågan. d) Annat. 3. Drivkrafter 3.1 Vilket av följande alternativ beskriver bäst er kommuns drivkrafter bakom ett eventuellt arbete med samordnad varudistribution? a) Minskad miljöbelastning. b) Ökad andel närproducerade varor. c) Ökad service till kommunens enheter. d) Annat. e) Vet ej/inget visst område har lyfts fram. 4. Dokumentation 4.1 I vilken form, om någon, finns dokumentation om er kommuns arbete med samordnad varudistribution? a) Mötesprotokoll. b) Intern utredning. (Vilken typ?) c) Extern utredning. (Vilken typ?) d) Kostnads- och nyttoanalys. e) Handlingsplan. f) Annat. 46

47 5. Upphandlingsuppdraget 5.1 Vilket av följande alternativ beskriver bäst var upphandlingsuppdraget sköts inom er kommun? a) Fristående upphandlingsavdelning. b) Under ekonomiavdelningen. c) Under annan förvaltning. (Ange vilken.) 6. Inköp och digitaliseringsnivå i inköpsprocessen Vilket av följande alternativ beskriver bäst nivån av digitalisering av inköpsprocessen i er kommun? a) Ingen digitalisering, manuell hantering. b) Skannade fakturor. c) Elektroniska fakturor. d) Digital inköpsprocess, e-handel (om d på 6.1.1) Vilket av följande alternativ beskriver bäst formen för er kommuns e-handel? a) EDI (Electronic Data Interchange). b) Webbportal. c) Båda systemen används. 6.2 Ställer ni krav på utbildning eller certifiering av beställare/avropare hos er kommuns verksamheter? a) Ja, utbildning. b) Ja, certifiering. c) Nej. 6.3 Följer er kommun upp graden av ramavtalstrohet i inköpen? a) Ja. b) Nej. Om ja, vilken nivå av ramavtalstrohet finns i kommunens inköp? Vad för verktyg används/hur genomförs uppföljningen? 7. Livsmedelsupphandling 7.1 Bedriver er kommun någon typ av klustersamarbete med andra kommuner när det kommer till upphandling av livsmedel? a) Ja, och även för andra varor. b) Ja, men inte för andra varor. c) Nej, men för andra varor. d) Nej, inte alls. Om ja, vilka kommuner är inblandade? Om ja, när startade samarbetet? Om nej, planeras ett införande? 47

48 7.2.1 Hur är varukorgarna uppdelade i er kommuns upphandling av livsmedel? Vilken leverantör har er kommun avtal med för respektive varukorg? Har er kommun någon målsättning att öka andelen närproducerade livsmedel hos verksamheterna? a) Ja. b) Nej. Om ja, hur väl uppnås denna målsättning? Har alla er kommuns upphandlade varukorgar för livsmedel samma avtalsperiodicitet så att hela livsmedelsupphandlingen sker vid ett tillfälle? a) Ja. b) Nej. c) Delvis. Hur är perioderna utformade? Är perioderna för er kommuns upphandlingar av andra varugrupper, såsom kontorsmaterial, kemteknik eller annat förbrukningsmaterial, samordnade med livsmedelsupphandlingen? a) Ja. b) Nej. c) Delvis. Hur är perioderna utformade? 8. Matsedel och tillagning 8.1 Har er kommun någon form av samordning av era enheters och verksamheters matsedlar? a) Ja, samordning av råvaror. b) Ja, samordning av rätter. c) Nej. Om ja, hur är detta utformat? Gäller det till exempel alla kommunens kök, eller endast enheter med verksamhet av viss typ? 48

49 Bilaga 3: Skrivelser och förstudier Skånes kommuner Bromölla Samordnad varudistribution: Samlastning av kommunalt gods i Blekinge län & Bromölla kommun. Förstudie från Energikontoret Sydost, med medfinansiering av Energimyndigheten och Region Blekinge, Höganäs Svar på motion om samordnad varudistribution. Utredning, Kristianstad Statistik över utsläpp 2014 och Kristianstad kommun. Rabattsatser för samordnad varudistribution. Skrivelse angående behovet av miljöanpassad upphandling och samordnade transporter. Skrivelse från Ledningsgruppen för Agenda 21, Kristianstad kommun. Samordnad varudistribution inom Kristianstads kommun. Kommunstyrelsebeslut om införande, Samordnad varudistribution inom Kristianstads kommun. Förstudie, Upphandling av samordnad varudistribution : Förfrågningsunderlag Miljöanpassad upphandling och samordnade varutransporter. Tjänsteutlåtande, Lund Samordnad varudistribution i Lunds kommun. Förstudie WSP, Samlastningscentral. Tjänsteskrivelse Malmö SAMCITY - Hållbart försörjningssystem för attraktiv stad. Ansökan till Vinnova, Malmö kommunlogistik. Rapport P Sandström Logistics AB, Organisation för genomförande av samordnad varudistribution i Malmö stad, tjänsteutlåtande och kommunstyrelsebeslut Utredning om samordnad varudistribution i Malmö stad. Rapport WSP,

50 Ystad Samordnad varudistribution Simrishamns, Tomelilla och Ystads kommuner Förstudie. Rapport, Trafikverket region Syd, Kristianstad Samordnad varudistribution. Förfrågningsunderlag + Bilagor, Ängelholm Upphandling Distributionscentral. Förfrågningsunderlag, Östra Göinge + Osby Konsulttjänst avseende samordnad varudistribution. Kommunledningsbeslut, Konsulttjänst avseende samordnad varudistribution. Kravspecifikation direktupphandling,

51 Första kartläggningen av kommuners inställning till samordnad varudistribution Samordnad varudistribution av kommunalt gods kan minska varutransporterna inom kommunens gränser med mellan procent. Denna affärsmodell har inte bara fördelen av minskade klimatutsläpp, minskat buller och ökad trafiksäkerhet. Den möjliggör även för kommuner att utöka andelen lokala livsmedelsleverantörer. I denna studie har Länsstyrelsen Skåne undersökt möjligheten att införa samordnad varudistribution i flera skånska kommuner med de positiva effekter som det medför. Detta är också den första regionala kartläggningen i Sverige av kommuners inställning till samordnad varudistribution. Arbetet fortsätter med ett projekt där skånska kommuner får stöd med att ta fram underlag till politiskt beslut om samordnad varudistribution. Därefter syftar Länsstyrelsen Skåne att söka medel till ett införandeprojekt och göra Skåne till den ledande svenska regionen gällande samordnad varudistribution.