Nu vågar jag vara chef

Transkript

1 C/D-UPPSATS 2007:04 Nu vågar jag vara chef Utvärdering av Norrbottens läns landstings chefsutbildning ur ett NPM-perspektiv GÖRAN JOHANSSON MATTIAS NILSSON SOCIOLOGI C/D Luleå tekniska universitet Institutionen för Arbetsvetenskap Avdelningen för Socialt arbete, individ och samhälle 2007:4 ISSN: ISRN: LTU - C/DUPP /4 - - SE

2 FÖRORD Denna uppsats är skriven inom Sociologiprogrammet på Luleå tekniska universitet. Efter 20 veckors hårt arbete känns det skönt att se resultatet av vårt arbete. Vi vill passa på att tacka de personer som har hjälpt oss att nå målet och att göra uppsatsen till något som vi känner oss stolta över. Först och främst vill vi tacka vår handledare Elisabeth Berg för hennes inspiration inom problemområdet, samt hjälp med styrning av vårt löpande arbete mot en mer vetenskaplig struktur och hjälpt oss att se saker vi själva inte såg. Ett stort tack riktas till Ingrid Stridfeldt och Kenneth Robarth på Norrbottens läns landsting, utan er hade det inte varit möjligt för oss att göra denna uppsats! Slutligen riktar vi ett tack till alla informanter som avsatt tid för våra intervjuer och att ni har delat med av era erfarenheter och tankar kring chefsutbildningen. Luleå tekniska universitet, Göran Johansson Mattias Nilsson

3 ABSTRACT The public sector has through the years been exposed to a rather radical alteration. The aim with this alteration has been to make the public sector more effective. It s a dynamic society that Norrbottens läns landsting (NLL) operates in today and it is therefore of great importance that the managers get a solid foundation to rely on, since they have a central role in the ambition for efficiency. Another reason to educating the managers is that NLL can secure the future pension losses. A continuous work with in-service training is crucial if NLL should be able to follow the fast changes in the society. The purpose of this study is to do an evaluation of NLL s education for managers and also to find out if the education fulfils NLL s requirements and meet up with the expectations. In this study, the theory frame of reference consisted of New Public Management which also comprises the changes in the Swedish public sector. To be able to answer the purpose, none participation observation took place and also qualitative interviews. The result points to that the participators, before NLL s education, experienced certain insecurity in the role of being a manager, but in the end of the education nearly everyone states that they have reached a better safety. The increased safety that the participants describe is mainly about that the informant can se themselves as a manager. They have also reached a stronger feeling of safety. In addition to that, the participants state they have become better at the ability to manage conflicts and also that they gained a better knowledge about the responsibility and authority that they have. Furthermore, the research showed that if NLL should be able to secure the organization for the future competence it is necessarily to form an additional education for the managers.

4 SAMMANFATTNING Den offentliga sektorn har genom åren genomgått en omfattande organisationsförändring för att effektivisera dess verksamhet. I takt med dagens dynamiska samhälle som Norrbottens läns landsting (NLL) opererar i är det av vikt att personalen har adekvat kompetens och att organisationen säkrar sig för framtida pensionsavgångar. Om organisationen ska kunna anpassa sig till det föränderliga samhället krävs det ett kontinuerligt kompetensarbete. Syftet med uppsatsen var att göra en utvärdering av NLL:s chefsutbildning för att utröna hur till vida utbildningen uppfyller Landstingets förväntningar. I arbetet har den tongivande teoretiska referensramen bestått av New Public Management som även inbegriper den förändring som skett i Svenska offentliga sektorn. För att svara på syftet genomfördes en icke deltagande observation samt kvalitativa intervjuer. Resultatet kan sammanfattas med att deltagarna före NLL:s utbildning upplevde en osäkerhet i sin chefsroll, men efter genomförandet av utbildningen uppger de allra flesta att de fått en ökad säkerhet. Denna ökade säkerhet tar sig i uttryck att informanterna framförallt kan se sig själv som chef och har även blivit tryggare i sig själv. Andra saker som informanterna upplevde att de hade blivit bättre på var konflikthantering och kände bättre till vilket ansvar och befogenheter som de faktiskt hade. Vidare framkom det även att det behövs en vidareutbildning för att säkerställa den framtida kompetensförsörjningen.

5 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1 BAKGRUND Chefsutbildningen Anledning till utvärdering Syfte METOD Urval Bortfall Avgränsning Etiska ställningstaganden Forskningsetiska riktlinjer Informationskravet Samtyckeskravet Konfidentiallitetskravet Nyttjandekravet TEORETISKT PERSPEKTIV Framväxten av NPM Den Svenska reformen av offentlig sektor Vad är New public management? Decentralisering Målstyrning Uppföljning Input/Output modellen Organisationsförändring och organisationsutveckling Förväntningar på NPM Ny organisation Nytt ledarskap RESULTAT Intervjuer före utbildningen Observation Upplägget Föreläsarna Deltagarna Intervjuer efter utbildningen Helhetssyn Empowerment Utbildningen DISKUSSION REFERENSER... 34

6 FIGURFÖRTECKNING Figur 1. Från regelstyrning till resultatstyrning... 8 Figur 2. Input/Output model Figur 3. Modell för organisationsförändring Figur 4. Områden för organisatoriska förändringar BILAGA A BILAGA B BILAGA C

7 1 BAKGRUND Norrbottens läns Landsting (NLL) verkar i en komplex verklighet, förutom huvuduppgiften hälso- och sjukvård har landstingen viktiga åtaganden inom regional utveckling samt inom kultur och utbildning. NLL:s mål är att verka för en god folkhälsa, samt att upprätthålla en god vård och en allsidig regional utveckling. Verksamheten styrs politiskt genom landstingsfullmäktige, det är tjänstemännen som ansvarar för att besluten genomförs. Anledningen till att forskarna sökte sig till NLL var just på grund av den mångfacetterade och komplexa organisationen, samt att den offentliga sektorns pågående omstrukturering torde medföra intressanta studieuppslag. NLL är uppbyggt utifrån ett länsperspektiv, vilket innebär att likartade verksamheter återfinns under samma division, oavsett var i länet som verksamheten befinner sig. NLL är indelat i nio olika divisioner; Opererande specialiteter, Medicinska specialiteter, Diagnostik, Primärvård, Vuxenpsykiatri, Folktandvård, Kultur och utbildning och Service. Detta var också en anledning till forskarnas intresse för NLL, eftersom den decentraliserade organisationsformen borde medföra styrnings- och kommunikationssvårigheter. 1.1 Chefsutbildningen I och med den decentralisering som skett inom NLL genom skapandet av de olika divisionerna har en maktförskjutning skett ner till första linjens chefer. NLL har därför utformat en speciell utbildning, riktad till chefer, därför att det uppstod ett glapp mellan första och andra linjens chefer. NLL ville samtidigt att cheferna skulle få en grundläggande insikt i tre centrala och styrande begrepp som genomsyrar NLL: Helhetssyn Flexibilitet Samverkan Intentionen med utbildningen var att första linjens chefer skulle få en ökad förståelse för NLL:s uppdrag, samt att ge cheferna en stabil grund att stå på och verktyg som de behöver i sin vardagliga roll som chef. Cheferna skall även kunna förklara och redogöra för sin personal, varför NLL tar olika beslut och prioriterar vissa områden mer än andra. 1

8 1.2 Anledning till utvärdering Personalansvariga på NLL poängterar att de skall säkra NLL inför den kommande generationsväxlingen. Personalenheten skall se till att NLL i framtiden har en god framförhållning, beträffande pensions- och kompetensförlust. Den utbildning för chefer som startade den 16 Mars 2006, var den sista kontrakterade utbildningen och NLL ställer sig bland annat frågandes till om de skall fortsätta med utbildningen, om utbildningsföretaget (Rights Sinova) skall få fortsätta hålla utbildningen och huruvida deltagarna får den önskade kompetensen. Andra viktiga frågor är hur deltagarna upplever utbildningen och ifall det behöver tillföras eller tas bort moment i utbildningen. Se Bilaga A för programbeskrivning. 1.3 Syfte Syftet med uppsatsen är att utföra en utvärdering av NLL:s chefsutbildning för att utröna hur till vida utbildningen uppfyller Landstingets förväntningar. Centrala frågeställningar för uppsatsen är: Hur ser deltagarnas inställningar och förväntningar ut innan utbildningens start? Hur ser deltagarnas inställningar ut efter avslutad utbildning och i vilken utsträckning uppfylldes deras förväntningar? Behöver det tillföras eller tas bort något från utbildningen? Vilka kunskaper har deltagarna erhållit genom utbildningen? 2

9 2 METOD Kapitlet ger en kort beskrivning av de inledande intervjuerna som genomfördes innan utbildningens start, fokus ligger på de uppföljande intervjuerna som utgör den stora delen av den empiriska studien. Kapitlet behandlar även avgränsning och bortfall, reflektioner av etiska ställningstaganden tas även upp. Antalet deltagare under NLL:s chefsutbildning bestod av 16 personer, tillsammans representerade de sex av de nio divisionerna. Innan utbildningens start genomfördes intervjuer med fyra av deltagarna, i syfte att kartlägga deras inställning och förväntningar. För att skapa en bild av deltagarnas upplevelse och i vilken utsträckning utbildningen levde upp till deras förväntningar, genomfördes uppföljande intervjuer med 15 av de 16 deltagarna fem månader efter avslutad utbildning. Ytterligare en anledning till dessa intervjuer var att se om deltagarna hade erhållit de kunskaper som de behöver i sitt vardagliga yrkesutövande och i vilken utsträckning de tillämpats. Intervjuerna genomfördes som semistrukturerade telefonintervjuer (intervjuguider, se bilaga B och C), av typen personlig intervju. Anledningen till valet av semistrukturerade intervjuer var för att kunna få ett djup i intervjuerna och samtidigt ha en struktur att följa för att underlätta analysarbetet. Informanterna var spridda från Kiruna till Piteå. På grund av de långa avstånden var det inte praktiskt genomförbart att fysiskt träffa samtliga informanter, därför skedde intervjuerna över telefon. Intervjuerna dokumenterades som ljudfil på cd-skiva. Under utbildningens gång deltog forskarna vid en av utbildningsdagarna som hölls vid Nordkalloten konferensanläggning i Luleå den nionde maj Denna utbildningsdag hölls av föreläsare från NLL. Anledningen till observationen av utbildningsdagen var att skapa sig en uppfattning av hur utbildningen praktiskt var upplagd. För att skapa sig en bild av tillvägagångssättet i utvärderingar av personalutbildningar har forskarna läst in sig på tidigare utvärderingsarbeten och utvärderingsteorier. För att få en förståelse för hur svensk offentlig sektor har förändrats och ser ut idag, har forskarna läst in sig på New Public Management som i uppsatsen fungerar som en del av det teoretiska ramverket. 3

10 2.1 Urval Forskarna fick tillfälle att följa en på förhand given utbildningsgrupp före, under och efter utbildningen, vilket medförde att urvalet redan på förhand var givet. Det skulle antagligen ha gått att intervjuat personer som redan genomgått utbildningen och i efterhand se vad de fått ut av den. Men bedömningen gjordes att fördelarna med att få följa med samma grupp genom hela utbildningen vägde upp nackdelarna av att inte själv få göra urvalet. De tre informanter som intervjuades innan utbildningen valdes ut genom slumpmässigt urval. Populationen bestod av de 16 personer som deltog i NLL:s chefsutbildning, som pågick under 5 dagar utspritt över en tio veckors period våren Urvalet av de fyra informanter som inledningsvis intervjuades, har skett enligt Denscombes (1998) beskrivning av ett ickesannolikhetsurval. Informanterna handplockades för att få så stor spridning som möjligt, efter vissa uppsatta kriterier; division, arbetsort och verksamhetsområde. Vilket resulterade i, två män och två kvinnor, ingen från samma division eller arbetsområde. Vad gäller ort, arbetade två av informanterna på samma ort. För att så precist som möjligt kunna undersöka och synliggöra den erhållna kompetensen i förhållande till de uppsatta målen med utbildningen bestod de avslutande intervjuerna av samtliga deltagare. Valet av litteratur har skett med hjälp av sökverktyget Lucia på Luleå tekniska universitet. Sökorden har bestått av; New public management, Utvärdering, Personalutbildning, kompetens, kompetensförvaltning, Effektivitet, Ledarskap samt Organisationsutveckling. Forskarnas handledare har även hjälp till med att hitta relevant litteratur Bortfall Initialt var intentionen att intervjua samtliga deltagare vid de uppföljande intervjuerna, men en informant uteblev på grund av att det var svårt att etablera kontakt. Intervjutid hade bokats, men personen i fråga svarade inte på överenskommen tid. Vidare kontakt har vid upprepade tillfällen försökt att upprättas, dock utan resultat. 2.2 Avgränsning Uppsatsen inriktar sig främst till att utvärdera och belysa eventuella problem av NLL.s chefsutbildning. Forskarna har begränsat sig till att studera utbildningen och dess effekter på deltagarna och att inte se till utbildningens bakomliggande faktorer. Forskarna studerade inte 4

11 heller utbildningsföretagets roll och deltagande i utbildningen, eftersom forskarna begränsades till att endast delta vid NLL:s egna undervisningstillfällen. I arbetet har det valts att inte lägga någon vikt vid kön, vare sig i urvalet eller under analyseringen av data. Detta av den anledningen att könet ej anses som en påverkande variabel i detta sammanhang, det vill säga att könet inte anses påverka informanternas uppfattning av utbildningen. Av sexton deltagare var det dessutom bara tre män, en alltför liten grupp för att kunna generalisera. 2.3 Etiska ställningstaganden Denna uppsats görs på uppdrag av NLL och därför kan det vara av vikt att ta upp diskussionen om intressestyrd forskning. Forskarna är av den uppfattningen att NLL inte på något sätt försöker styra utfallet av utvärderingen, dölja information eller på annat sätt påverka undersökningen. Tvärtom anses NLL vara väldigt öppna med vilka problem som finns inom organisationen samt vara genuint intresserade av att få en rättvis och saklig utvärdering. Det är dock möjligt att det finns andra intressenter och faktorer inom organisationen som kan styra utfallet av till exempel informanters utsagor. Detta är dock ingenting som forskarna har, eller rimligtvis kan ha någon insikt i. Viktigt att poängtera är också att forskarna inte erhöll någon ekonomisk ersättning för arbetet. 2.4 Forskningsetiska riktlinjer Dokumentet forskningsetiska principer som tagits fram av Vetenskapsrådet (2002) har agerat som grund för de etiska riktlinjerna i denna studie Informationskravet Vid samtliga intervjutillfällen har informanterna informerats om deras del i undersökningen och den intention som NLL och forskarna har med undersökningen. Informanterna informerades om att deltagandet naturligtvis är frivilligt och om deras rätt att avbryta samarbetet när de så önskar. När observationen genomfördes informerades deltagarna om anledningen till forskarnas närvaro och om de samtyckte till deras deltagande. Forskarna hade på förhand erhållit information om agendan för dagen och exakt vad deltagarna kommer att få göra, vilket gjorde 5

12 att forskarna helt och hållet kunde ägna sig till själva observationen av deltagarna, föreläsarna och samtalsledararen Samtyckeskravet Personalenheten har på förhand gett information till sina medarbetare, innan de inledande intervjuerna före utbildningen genomfördes, om att två studenter från Luleå tekniska universitet kommer att kontakta dem för att göra en intervju detta förfarande kan ha påverkat informanterna på ett tvingande sätt, det vill säga att de omedvetet/medvetet känner att de måste delta i undersökningen. Forskarna har vid samtliga intervjutillfällen klargjort och betonat att de när som helst kan avbryta sin medverkan för att minska känslan av tvång informanterna möjligtvis skulle kunna känna Konfidentiallitetskravet Forskarna har i största möjliga mån försökt att avidentifiera informanterna. Men möjligheterna till detta har försvårats på grund av det låga deltagarantalet kopplat till att de geografiskt kommer från olika ställen och har dessutom olika sorters befattningar. Det faktum att de är så uppdelade med sina specialkompetenser gör det svårt att förhindra att vissa utsagor känns igen och personer på så sätt identifieras Nyttjandekravet Då denna undersökning är en CD-uppsats räknas allt empiriskt material som studiematerial och det finns därför inget krav på att materialet måste arkiveras. Därför togs beslutet att allt material skulle förstöras efter undersökningens avslutande 6

13 3 TEORETISKT PERSPEKTIV Begreppet NPM är en samling idéer som är hämtade från näringslivet och förespråkar en inriktning mot den privata sektorns sätt att styra sin verksamhet. Teoriavsnittet avhandlar först framväxten av NPM, vad NPM är och framförallt läggs vikt på tre centrala begrepp som präglar NPM; decentralisering, målstyrning och uppföljning. 3.1 Framväxten av NPM New public management är enligt Almqvist (2006) på intet sätt en ny företeelse. Redan under 1980-talet började många OECD-länder (Organization for Economic Co-operation and Development) omorganisera sina offentliga sektorer i linje med vad man idag kallar New public management eller NPM. Men det var först i början av 1990-talet som begreppet New public management föddes, det blev nödvändigt att etikettera de förändringar som skede inom offentlig sektor. Ett paraply begrepp bildades, där nya management fenomenen inom offentlig sektor samlades, och döptes således till New Public Management (ibid). PPA (Progressive Public Administration) är enligt Hood (1995) en produkt av den offentliga sektorns progressiva era och hade sin tyngdpunkt i två managementdoktriner. Almqvist (2006) har i sin analys av Hood sammanfattat dessa som: Att offentlig sektor på ett tydligt sätt skulle särskilja sig från det privata näringslivet vad gäller affärsmetoder, organisatorisk utformning, strukturer för karriärs- och belöningssystem. Att motverka korruption och favorisering bland politiker och tjänstemän genom formulerandet av regler. PPA-modellen förespråkade enligt Almqvist (2006) organisationer där relationer och nätverk skulle byggas upp genom ömsesidigt förtroende istället för reglerade avtal eller kontrakt. Grundtanken var att ömsesidigt förtroende mellan olika aktörer skulle hålla transaktionskostnaderna inom offentlig sektor på en låg nivå och därmed bidra till en hög effektivitet. Under 1980-talet började kritiken mot PPA-moddelen växa sig allt starkare och den offentliga sektorn började sakta omforma sig mot vad vi idag kallar NPM. Hood (1995) menar att en av de största bidragande faktorerna till att NPM har vuxit fram är förändringen 7

14 av offentlig sektors syn på styrning, uppföljning och redovisning. Enligt Hood (1995) bottnar framväxten av NPM egentligen i ett doktrinskifte av den offentliga sektorns accountability ( ansvarighet om man direkt översätter det). Med accountability menar Hood den ansvarighet som offentlig sektor känner sig ha gentemot skattebetalarna. I och med att allmänheten skulle ha en större insyn i hur pengar och resurser distribuerades behövdes det en annan attityd gentemot styrning, uppföljning och redovisning. Det betyder i förlängningen att NPM inte försöker förändra själva produkten eller dess framställning inom offentlig sektor utan endast det sätt som olika aktörer inom offentlig sektor kontrollerar och redovisar produkten samt styrningen av dess framställning (ibid) Den Svenska reformen av offentlig sektor I slutet av 1980-talet skedde en genomgripande reform av den offentliga sektorn. Reformen innebar en övergång från regelstyrd verksamhet (Webers byråkratiska modell) till resultatstyrd verksamhet. Ahlenius (2005) skriver att organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) genomförde en studie ungefär tio år efter reformen i ett tiotal av OECD-länderna som hade genomgått liknande reformer. Figur 1 skildrar effekten av denna reform: En koncernsyn i norr; regelstyrning (alltså den gamla Weberska modellen) i väster; fragmentisering i söder; det nya styret med management i öster. Alla länder som deltog i studien hade gått från en regelstyrd koncernsyn mot en mer fragmenterad management syn, så som den heldragna pilen i figur 1 visar. Sverige och Finland var de som hade utvecklats mest mot en fragmenterad och management inriktad syn (ibid). Koncernsyn Regelstyrning Management Fragmentering Figur 1. Från regelstyrning till resultatstyrning. Efter Har Sverige blivit en»soft state«? av I, Ahlenius, 2005, Agrens tryckeri: Örnsköldsvik, s 10. Studien åskådliggör en långtgående fragmentisering av den offentliga verksamheten, både när det gäller stat och kommun. Ahlenius (2005) hävdar att det finns en tendens hos regeringen att gå tillbaka till detaljstyrning, till de metoder som övergavs i och med reformen (streckade 8

15 pilen snett uppåt) istället för att leda arbetet mot en mer effektiv koncerninriktad management syn (streckade pilen rakt upp) (ibid). 3.2 Vad är New public management? Det är svårt att finna en exakt definition av begreppet NPM, precis som Almquist konstaterar: It is easier to agree upon the existence of it rather than on what it means. (Almquist 2004 s.23) NPM utmärks av den privata företagslogiken och det är framförallt två beståndsdelar som kan utkristalliseras, ett ökat marknadstänkande och ett ökat fokus på managementbegreppet enligt Pollit (2004). I tillämpandet av NPM inom offentliga organisationer strävas det efter att komma ifrån det traditionellt hierarkiska styrda mot en mer decentraliserad organisation. Almqvist (2006) menar att staten i sig skall utföra så få uppgifter som möjligt, ägna sig mer åt policy utformning och om möjligt lämna implementeringen till icke-statliga aktörer. Influenserna från marknaden och de privata företagen står i motsats till den tidigare byråkratiska styrmodellen. Istället för fasta hierarkiska roller bygger dessa idéer på större inslag av prestationsbaserad ersättning och större mått av oberoende. Tanken är att dessa metoder kan skapa större flexibilitet, effektivitet och lönsamhet för de mer trögrörliga, byråkratiska och hierarkiska offentliga organisationerna (ibid). NPM är ett paraplybegrepp för idéer om hur offentlig sektor ska förändras. NPM innebär en förskjutning från en byråkratisk administration till en mer näringslivs inspirerad management organisation. Med det menar Almqvist (2004) att större vikt ska läggas på de resultat som presteras istället för de resurser som matas in i systemet. Genom att gå från en regelstyrd verksamhet till en resultatstyrd, är tanken att uppnå högre effektivitet genom; decentralisering, målstyrning och uppföljning. En effekt av dessa åtgärder är att organisationen kommer att kunna konkurrera med den öppna marknaden (ibid) Decentralisering Ett led i effektiviseringen av organisationen är decentralisering. Almqvist (2006) lyfter fram ett antal argument för decentralisering i offentlig sektor. Bland annat att Decentralisering är ett sätt att komma ifrån det byråkratiska regelverket och effektivisera den administrativa styrningen. Samtidigt betonar Almqvist vikten av en fortsatt stark central styrning inom den 9

16 decentraliserade organisationsstrukturen, detta för att förbättra styrning och kontroll av verksamhet och ekonomi. Decentralisering kan även öka produktiviteten genom bättre utnyttjande av resurser. Organisationen blir mer anpassningsbar gentemot den yttre marknaden och reagerar även snabbare på lokala förändringar, då platschefer själva kan ta viktiga beslut. Ett annat argument är att decentralisering uppmanar till kompetensutveckling bland organisationens medarbetare. Södergren (1997) menar att det är marknaden som anger indelningsgrunden för uppdelningen av de olika organisatoriska enheterna. Marknaden kan i det här fallet ses som antingen geografisk, kund eller produktmässig. Ett exempel är NLL:s decentralisering, där man delat upp enheterna efter verksamhetsområde, det vill säga produktmarknad. NLL praktiserar ett länsperspektiv där varje områdeschef i NLL ansvar för en verksamhet trots att det är geografiskt utspritt. En följd av decentralisering är enligt Almqvist (2006) att små enheter i en högre grad frigörs från huvudorganisationen, detta möjliggör i sin tur outsourcing i större skala. En tanke inom NPM är att öka effektiviteten inom organisationen genom att konkurrensutsätta verksamheten, detta då främst genom utkontraktering. Genom att låta verksamhetens enheter konkurrera med den öppna marknaden hoppas man sporra dem till att öka både effektiviteten och kvaliteten (ibid). Den manegement form som ofta förknippas med decentralisering är målstyrning. Almqvist (2006) samt Pollit (2004) menar att målstyrning kännetecknas av att mål uppnås genom tydliga målformuleringar samt måluppföljning Målstyrning Ett av de viktigaste kriterierna för att en decentraliserad organisation ska fungera är, enligt Södergren (1997), tydlig målstyrning från den högsta ledningen. Resultatansvaret åligger organisationens enheter, således måste relationen mellan enhet och ledning vara tydligt utformad och dokumenterad. En effektiv målstyrning bygger på en intern avreglering, där ledningen definierar målen som ska uppfyllas samtidigt som de avsäger sig rätten att styra organisationens enheter i hur de ska uppfylla målen. Almqvist (2006) menar att fokus ska flyttas från input till output. Med detta menar Almqvist att offentlig sektor inte längre ska utöva styrning av sina verksamheter med fokus på resurser, utan istället ha fokus på vad som ska uppnås med verksamheten. Dessa mål ska följas upp kontinuerligt, vilket innebär att målen ska vara tydliga, mätbara och uppföljningsbara. Målen skall brytas ned så att de löper 10

17 som en röd tråd genom hela organisationen, eftersom alla inom organisationen ska ha kännedom om dess mål (ibid). Begreppet effektivitet är något som alltid diskuterats inom organisationsteorin. Att mäta en organisations effektivitet är naturligtvis både önskvärt och nödvändigt ur ett management perspektiv, men vad är det egentligen man mäter? Enligt Abrahamsson & Andersen (2005) särskiljer man på inre och yttre effektivitet. Med inre effektiviteten syftar man på hur väl organisationens prestationer motsvarar målen, det vill säga att man mäter måluppfyllelse. Den yttre effektiviteten definieras utifrån omvärldens förväntningar krav eller mål. Pollit (2004) diskuterar effektivitet och menar att NPM förespråkar klara och väldefinierade målbeskrivningar som gör det möjligt att mätta de faktiska resultaten. Ett vanligt sätt till att försöka effektivisera organisationens verksamhet med hjälp av NPM är, enligt Almqvist (2006), outsourcing. Detta leder till att enheterna inom organisationen konkurrensutsätts. Det räcker med att enheterna känner sig konkurrensutsätta, detta hot i sig fungerar som en katalysator för att tvinga verksamheten till rationalisering. Förfarandet leder till att verksamheten blir billigare att utföra, men inte nödvändigtvis mer effektiv. Almqvist betonar att det ofta handlar om effektivitetsökning genom kapital och personal nedskärningar som i sin tur resulterar i en kvalitetsförsämring (ibid). NPM:s betoning på tydlig målformulering underlättar kontraktsstyrningen vid outsourcing. Almqvist (2006) förklarar att kontraktsstyrningen ska vara utformad så att mätning och uppföljning av verksamheten möjliggörs. Kontraktsstyrningen ska vara utformad så att det är vad som ska uppnås med verksamheten som fokuseras. Vad gäller ansvarsdelen vid kontraktsstyrd verksamhet, ligger tonvikten på resultat snarare än process. Med tanke på tydliga målbeskrivningar klargör även Abrahamsson & Andersen (2005) att välformulerade mål kan gynna organisationer på många olika sätt: Utan mål är det inte möjligt att planlägga och kontrollera någon form av verksamhet. Genom att precisera vad man vill uppnå ger också målen anvisningar om vad som inte skall uppnås och vilka aktiviteter som inte är nödvändiga eller viktiga. 11

18 En organisation vars mål uppfattas som legitima har större möjlighet att skaffa sig resurser och annat stöd från sin omgivning. Mål utgör en norm för prestationer och måluppnåelse är därför ett viktigt kriterium för effektivitet Uppföljning Offentliga organ anställer, enligt Pollitt (2004) i ökande utsträckning andra aktörer för att ombesörja vissa uppgifter. På grund av ny konkurrens skapas ett behov av övervakning, vilket i organisationer sker genom utvärdering - kvalitetssäkring. Det handlar om utvärdering som redskap för redovisning och ansvarsutkrävande, utvärdering för kontroll. Ju längre avståndet är mellan beställaren (uppdragsgivaren, beslutsfattaren, huvudmannen) och utföraren (externa resursen) desto större är chanserna för att utvärdering uppkommer. Om organisationen börjar med utkontraktering, är det naturligt att det uppstår ett behov av efterhandskontroll och utvärdering (ibid). Enligt Hjern (1990) är en del av New Public Management strävan att flytta organisationers fokus mot brukare och medborgare. Tanken är att brukare och medborgare ska kunna utöva ett större inflytande gentemot organisationen. I förlängningen förvandlas brukarna till kunder då den offentlig sektors konkurrensutsättning medför en valfrihet mellan olika serviceproducenter. Då efterfrågan på offentliga tjänster alltid efterfrågas kan valet mellan serviceproducenter användas likt den privata sektorns användande av marknadsundersökningar. Genom att beakta kundens behov och intressen genom valet av serviceproducent underlättas utvärdering av måluppfylelse vid kontraktsstyrning. Angående utvärdering, förklarar Jansson & Montin (1994) att utgångspunkten är behov, problem och utmaningar. Att utvärdera innebär ofta att fastställa eller bedöma värdet eller resultatet, utvärdering behövs för ett långsiktigt lärande. Det avser bedömningar av resultat som också tar hänsyn inte bara till brukarnas uppfattning utan också till deras situation och behov. Enligt Vedung (1998) innebär begreppet utvärdering att blicka bakåt för att styra framåt. Utvärdering genomförs för att studera ett genomförande. Utvärdering kan också vara en början på en process, där utvärderaren mer förutsättningslöst studerar för att få ett underlag för att fatta beslut. Utvärdering utgör ett lärande och en möjlighet att förstå betydelsen/nyttan av en aktivitet, ett projekt, ett program eller en insats. Utvärderare bör dessutom inte bara ställa sig 12

19 frågan om huruvida insatserna bidragit till resultatet utan även varför det har skett, enligt vad Vedung (1998) kallar förklarande processutvärdering. Utvärdering är inte möjligt utan en adekvat uppföljning. Enligt Jansson & Montin (1994) beskriver uppföljning ett händelseförlopp, hela genomförandet granskas. Uppföljning är mer begränsat med avseende på förklaringar. I den mån uppföljning mäter resultat handlar det om upplevda resultat. Uppföljning baseras ofta på formulerade mål och tidigare studier. Plan eller budget fungerar vanligen som organiserande faktorer. Uppföljning kan vara att beskriva de prestationer som utförts och hur prestationerna uppstått samt att redovisa eventuella problem. Uppföljning är en fråga om identifiering samt beskrivning av prestationer och händelseförlopp (ibid). Uppföljningen kan enligt Vedung (1998) även gälla processerna, vilket handlar om hur och när olika aktiviteter genomförts. Resultaten från uppföljningen kan sedan användas som ett underlag för framtida marknadsplaner. Genom kontinuerliga mätningar av kunders behov samt uppföljning av genomförda aktiviteter får organisationen bra förutsättningar att tillfredsställa sina kunder. Uppföljning och utvärdering av verksamheten liksom kvalitetsgranskning ses av flera som centrala uppgifter i chefs/ledarskapet (ibid). 3.3 Input/Output modellen Enligt Pollitt (2004) är grundtanken med tillämpningen av NPM framförallt att den skall ge upphov till att offentlig förvaltning blir effektivare i och med att den använder samma styroch ledningsinstrument som affärsdrivande företag. Denna förändring inbegriper förändringar av strukturen i den offentliga sektorn, vilket går till genom att man antingen skapar ett mindre antal stora avdelningar för att förbättra samarbetet eller ett mindre antal avdelningar för att skapa bättre fokus och uppmuntra specialisering (ibid). 13

20 Figur 2. Input/Output model. Efter Public management reform: a comparative analysis av C, Pollitt, 2004, Oxford University: Oxford, s 106. I figur 2 visar Pollitt (2004) hur input och output förhåller sig till varandra i en organisation eller ett program. Denna modell kan användas på alla nivåer som en generaliserande beskrivning. Modellen förutsätter ett antagande om att organisationer och program existerar för att tillgodose ett samhällsekonomiskt behov (Needs). Dessa behov skapar mål (Objectives) för organisationen. För att nå målen behövs personal, byggnader och resurser, vilket benämns som inputs i modellen. Dessa kommer att ingå i olika processer (Activities) som sker inom organisationen eller programmet för att generera outputs. Exempel på en process kan vara skolundervisning. Den output som produceras av dessa processer är det som organisationen levereras till omvärlden. När det gäller skolan handlar det till exempel om examinationscertifikat. De outputs som organisationen producerar interagerar med omgivningen vilket i sin tur leder till resultat (Results), det vill säga nyutexaminerade studenter och i förlängningen även större inverkan (Impact), i form av synergieffekter, till exempel att studenterna får kvalificerade jobb tack vara sin utbildning (ibid). 3.4 Organisationsförändring och organisationsutveckling Abrahamsson & Andersen (2005) förklarar att alla organisationer förändras genom att man till exempel omorganiserar eller genomför en kompetensutveckling, dessa förändringar ses som kontinuerliga och ska inte likställas med organisationsutveckling. Med organisationsutveckling avser Abrahamsson & Andersen istället en specifik typ av 14