Näringspolitikens nästa steg från anslagsstyrning till framsynthet. Juni 2008

Transkript

1 Näringspolitikens nästa steg från anslagsstyrning till framsynthet Juni 2008

2 Sammanfattning 1 Sammanfattning Näringspolitiken har blivit viktigare. Den är en förklaring till att utvecklingen i olika europeiska länders näringsliv spretar allt mer. I åtskilliga länder är utvecklingen lysande, i andra en besvikelse. I globaliseringens kölvatten ger bättre eller sämre näringspolitik snabbare och större utslag i företagande och tillväxt. I denna rapport granskas effekterna av de omläggningar i näringspolitiken som har skett i Sverige. Trots vissa framgångar pekar granskningen på behovet av nytänkande. Näringspolitiken har genomgått ett antal paradigmskiften från och 80-talens anslagsstyrda industripolitik till dagens breda näringspolitik som söker förbättra de allmänna villkoren för företagandet, utan att gynna enskilda branscher. Denna breda näringspolitik har fungerat bättre och bör förbli näringspolitikens fundament. Men den fungerar inte tillräckligt bra. Sveriges näringsliv går i spagat. Å ena sidan finns många framgångar. BNP-tillväxten har förbättrats och Sverige vinner placeringar i den så kallade välståndsligan. Å andra sidan tappar Sverige i förhållande till de bästa. Den outnyttjade potentialen växer. Det manifesteras också i att antalet företagare inte växer, trots ett ökat nyföretagande. Sveriges marknadsandelar växer inte jämfört med EU-15 länderna och faller tillbaka jämfört med de bästa. Därför räcker inte den breda näringspolitiken. Många hinder för nya företag och näringar döljer sig i befintliga branschregleringar, i offentliga upphandlingsförfaranden och i forskningspolitikens anslagsstyrning. Dessa hinder röjs inte så länge näringspolitiken inte vågar lägga sig i de spelregler som råder i enskilda branscher. Nästa steg i näringspolitiken bör inte ske på bekostnad av den breda näringspolitiken. Den bör i stället ta utgångspunkt i de behov och funktioner som ska uppnås. I denna rapport kallar vi denna inriktning för en framsynt näringspolitik. I rapporten visas en lång rad exempel på hur svenska företag har hindrats från att bli först och världsledande på grund av att lagar, regelverk och myndigheter varit låsta till en viss teknik och därmed stoppat eller fördröjt det nya. Kärnan i en framsynt näringspolitik är att rensa bort lagar, regler och myndighetsutövning som hindrar framtida företag och tekniker. I många fall betyder det att branschregleringar, forskningsanslag och offentliga upphandlingar måste ställa krav på funktioner och behov som ska uppfyllas snarare än utförandesätt. En framsynt forskningspolitik nöjer sig till exempel inte med att fördela anslag bland olika projektansökningar. I stället blir den i högre grad resultatstyrd. Det bör finnas etableringsrätt för nya forskningsinstitutioner som konkurrerar på lika villkor med de statliga högskolorna. Forskningspengar ska fördelas efter resultat som inte bara avser tidigare publiceringar. Resultaten bör inbegripa mått på hur väl forskningen faktiskt lyckats bidra till samhällets behov, till exempel genom samverkan med näringslivet. I vissa fall kan forskningspengar utlysas direkt för lyckade uppfinningar snarare än igångsatta projekt. En framsynt näringspolitik skulle vidga konkurrensen på många områden bortom upphandlingskonkurrens om snäva, färdigspecificerade tjänster. I stället måste många områden öppnas för konkurrens från dem som har nya koncept och idéer. Konkret skulle utmaningsrätt införas gentemot alla offentliga verksamheter. I synnerhet skulle kundvalssystem införas i hela landet för exempelvis

3 Sammanfattning 2 arbetsförmedlingar, primärvård och äldreomsorg. Upphandling av infrastruktur skulle normalt ske som funktions- eller PPP-upphandling där leverantören har utrymme att föreslå och implementera alternativa lösningar för att uppnå de beställda funktionerna. Den här rapporten behandlar inte skattefrågorna utförligt, utan det sker inom ramen för den skatte kommission som tillsatt. Man kan dock konstatera att skattefrågorna är av avgörande betydelse för en framgångsrik näringspolitik. Ett högt skattetryck, en hög inkomstoch företagsbeskattning, samt en hög kapitalbeskattning hämmar nyföretagandet. Därmed minskar dynamiken i näringslivet. En framsynt näringspolitik kräver också en omstöpning av regeringskansliets organisation och styrning av myndigheter. Resurserna satsas nu till allra största delen på att hantera löpande ärenden i stället för att kratta manegen för framtidens lösningar och entreprenörer. En näringspolitik som prioriterar framtiden är en förutsättning för att Sverige åter ska kvala in i tätklungan av euro peiska tillväxtländerna. Slutsatserna och förslag utvecklas i mer detalj i kapitel 10. Arbetet med den här rapporten har letts av s chefekonom Stefan Fölster. Projekt ledare har varit Jonas Frycklund. Som medförfattare har dessutom medverkat Maria Anvret, Helena Bergqvist och Emil Görnerup från Forskning och Utveckling, Johan Kreicbergs, Anders Morin, Johan Nyström, Carl Oreland och Fabian Wallen från Samhällsekonomiska avdelningen, Nicklas Skår från Näringspolitiska avdelningen, samt vice VD Annika Lundius. Rapporten fokuserar på den svenska näringspolitiken, en kommande rapport om näringspolitiken på en europeisk nivå planeras.

4 Innehåll 3 Innehåll Sammanfattning Näringslivet går bättre men prestationsgapet är större Anslagsstyrd, bred eller framsynt näringspolitik Regeringens näringspolitik en första uppföljning Entreprenörskap och nyföretagande banar vägen Bättre regler en förutsättning för framsynthet Konkurrens som öppnar för det nya Forskning och innovationer i framkant Hur rimmar näringspolitiken med klimat- och miljöpolitiken? Finansplats Stockholm en möjlighet? Slutsatser dags att ta nästa steg Referenser... 87

5 Näringslivet går bättre men prestationsgapet är större 4 1 Näringslivet går bättre men prestationsgapet är större I flera avseenden är det svenska näringslivet på god väg att hämta sig efter flera decenniers kräftgång. En extremt låg produktivitetsutveckling under och 1980-talen var en naturlig följd av devalveringspolitiken, stigande skatter och sämre konkurrenskraft. Efter reformvågen i början på 1990-talet ökade produktivitetstillväxten snabbt, men i stället stagnerade sysselsättningen. Först nu ser det ut som att Sverige börjar ta igen förlorad mark. Ett tecken på det är förbättringen i Sveriges BNP per capita så som det mäts av OECD. Efter många års relativ tillbakagång indikerar statistiken att Sverige under det senaste decenniet så sakteliga har börjat klättra uppåt. Preliminära siffror pekar dessutom på att Sverige klättrade upp ytterligare ett par placeringar under Sveriges placering i välståndsligan, Rangordning avseende köpkraftsjusterad BNP/capita bland OECD-länderna Källa: OECD Economic Outlook Database Vi möter emellertid en omvärld i snabb förändring. Fler och fler länder genomför radikala reformer, med syfte att stärka konkurrenskraften och den ekonomiska utvecklingen. Bara under det senaste decenniet har det samlade värdet av världshandeln ökat från miljarder dollar till miljarder dollar. Flertalet länder har sett sin ekonomiska tillväxt i allt större utsträckning drivas av en starkare världshandel. Även den svenska ekonomin har, till stor del, den växande världsmarknadsefterfrågan att tacka för det senaste decenniets goda ekonomiska tillväxt. Med tanke på att en rad nya marknadsekonomier har accelererat i tillväxttakt under det senaste decenniet är det kanske inte så konstigt att Sverige, liksom flertalet andra västerländska ekonomier, har tappat andelar på världsmarknaden. Då flertalet länder som tidigare inte var mer än marginellt delaktiga i den internationella konkurrensen nu hämtar hem andelar på världsmarknaden, måste någon samtidigt förlora andelar. 2 1 Se exempelvis Schück (2008). 2 Regeringen tillsatte förra sommaren en särskild utredare för att undersöka om Sverige tappat exportmarknadsandelar jämfört med våra konkurrentländer samt hur Sveriges bytesförhållande har utvecklats. Ordförande för utredningen är Ari Kokko, professor vid Japaninstitutet vid Handelshögskolan i Stockholm. Utredningen, som går under namnet Den svenska exportens utveckling (UD 2007:02), ska presenteras senast den 1 september 2008.

6 Näringslivet går bättre men prestationsgapet är större 5 Sveriges världsmarknadsandel, Sveriges export som andel av global export, procent* 1,6 1,6 1,5 1,5 1,4 1,4 1,3 1,3 *Avser export av varor och tjänster. Uppgiften för 2007 baseras på OECD:s prognos. Källa: OECD Economic Outlook Database 1,2 1, Men även jämfört med EU-15-länderna har de svenska företagens export utvecklats svagt. I diagrammet nedan illustreras att Sveriges andel av EU-15-ländernas export minskade kraftigt under lågkonjunkturen , för att därefter successivt ha återhämtats. Andelen är emellertid fortfarande lägre än för tio år sedan, om än marginellt. Sveriges marknadsandel jämfört med EU-15, Sveriges export som andel av EU-15-ländernas export, procent* 4,2 4,2 4,0 4,0 3,8 3,8 3,6 3,6 3,4 3,2 *Avser export av varor och tjänster. Källa: Eurostat ,4 3,2 Det innebär att värdet av den svenska exporten, uttryckt i gemensam valuta, har utvecklats något sämre än ett vägt genomsnitt för EU-15-länderna. Särskilt starkt har exporten utvecklats för länder som Luxemburg, Ir land, Tyskland, Österrike och Spanien under perioden.

7 Näringslivet går bättre men prestationsgapet är större 6 En förklaring kan vara att svenska företag, i större utsträckning än företag i många andra länder, har substituerat export till förmån för investeringar i utlandet. I stället för att producera varor och tjänster i Sve rige för att därefter exportera dessa till andra länder kan svenska företag ha valt att förlägga produktionen på plats, det vill säga i de länder där efterfrågan på produkterna finns. En indikator som tyder på att så är fallet är statistiken över utgående direktinvesteringar. En direktinvestering är en investering som sker direkt i produktion eller verksamhet i ett annat land och som innebär att det före tag som genomför investeringen äger minst 10 procent av aktierna/ andelarna eller röstvärdet i verksamheten. Direktinvesteringen kan ske i form av ett företagsförvärv, som en följdinvestering, eller i form av en nyeta blering. Om vi jämför det genomsnittliga värdet av EU-15-ländernas utgående direktinvesteringar, som andel av BNP, under perioden finner vi att enbart Belgien, Nederländerna och Luxemburg har haft ett mer omfattande utflöde av direktinvesteringar än Sverige. Sammantaget motsvarar det svenska utflödet un gefär 7,5 procent av BNP under perioden. 3 FN:s konferens om handel och utveckling, UNCTAD, sammanställer årligen statistik över utländska di rekt investeringstillgångar för världens länder i publikationen World Investment Report. Enligt UNCTAD mot svarade den svenska stocken av direktinvesteringar i utlandet nästan 70 procent av BNP Jämfört med EU-15-länderna var denna andel enbart högre i Belgien, Nederländerna och Luxemburg, det vill säga samma länder som hade ett mer omfattande utflöde av investeringar Om svenska företag har substituerat export till förmån för investeringar i andra länder kan en slutsats vara att svenska företag, trots den fallande andelen av global export, faktiskt inte har förlorat marknadsandelar under perioden. Däremot är det mer tveksamt om detta har kommit den svenska samhällsekonomin till del i form av ökad produktion och sysselsättning i Sverige. Man skulle kunna uttrycka det som att bristen på konkur renskraft inte finns hos svenskägda företag, utan snarare i den svenska ekonomin. Detta illustreras också av det stora nettoutflödet av direktinvesteringar som kan noteras i Sverige. Under perioden har nettoutflödet av direktinvesteringar motsvarat 0,7 procent av BNP per år och detta trots det enorma kapitalinflödet 1999 som var en direkt effekt av fusionen mellan svenska Astra och brittiska Zeneca samt Fords köp av Volvo Personvagnar. Under den senare delen av perioden har nettoutflödet till och med motsvarat närmare tre procent av BNP per år. Statistiska Centralbyrån genomför på årlig basis en undersökning över marknadsvärdet av svenska direktin vesteringstillgångar i utlandet. Enligt den senaste statistiken uppgick marknadsvärdet av dessa tillgångar till nästan miljarder kronor vid slutet av 2007, vilket kan jämföras med ett marknadsvärde som uppgick till lite drygt miljarder kronor tio år tidigare. 5 Marknadsvärdet av svenska direktinvesteringstillgångar har således nästan tredubblats under perioden. Det kan jämföras med värdet av den svenska exporten av varor och tjänster som enbart har fördubblats under motsvarande period. Det är av naturliga skäl problematiskt att på ett korrekt sätt jämföra dessa två variabler, då den ena avser en stock och den andra avser ett flöde, men det finns ändå en poäng i att belysa den snabba värdeökning som faktiskt har skett avseende svenska tillgångar i utlandet. Samtidigt sker dock en allt större del av utrikeshandeln i form av tjänster till dotterbolag utomlands. Avkastningen från bolagen utom lands räknas dessutom in i den svenska verksamheten i form av så kallad merchanting. Då en större andel av bolagens verksamhet sker utomlands blir inte effekten på produktion och sysselsättning i hemlandet lika stor vid förändringar i den internationella efterfrågan. 3, UNCTAD, SCB, 2008b.

8 Näringslivet går bättre men prestationsgapet är större 7 Nettoflöde av direktinvesteringar, Som andel av BNP, procent* 20,0 20,0 *Inkommande direktinvesteringar minus utgående direktinvesteringar, som andel av BNP 15,0 15,0 10,0 10,0 5,0 5,0 0,0 0,0-5,0-5,0-10,0 Källa: Eurostat ,0 Export och direktinvesteringstillgångar i utlandet, Index 1997 = 100* 300 *Avser export av varor och tjänster, löpande priser, samt marknadsvärderade direktinvesteringstillgångar i utlandet Direktinvesteringstillgångar i utlandet Export av varor och tjänster Källa: SCB och egna beräkningar Prestationsgapet är dock större Redan denna övergripande analys antyder att europeiska länders utveckling har varit mycket olika under de senaste åren. Några, som Irland, har varit mycket framgångsrika både på exportmarknaden och på hemmamarknaden. Där har också sysselsättningen ökat kraftigt. I Nederländerna har exportmarknaden och hemmamarknaden utvecklats ungefär som i Sverige, men de nederländska exportföretagen har till skillnad från de svenska exportföretagen lyckats stärka sina positioner på världsmarknaden tack vare hyggliga prishöjningar. Dessutom har arbetsmarknaden utvecklats mer fördelaktigt i Nederländerna än i Sverige. Andra länder, som Tyskland har varit framgångsrika på exportmarknaden, men mindre så på hemmamarknaden. Ytterligare en grupp, som Italien har misslyckats på de flesta fronter och tappat kraftigt i välstånd jämfört med andra.

9 Näringslivet går bättre men prestationsgapet är större 8 Inhemsk efterfrågan, export och BNP, Total procentuell förändring, 1995 års fasta priser Inhemsk efterfrågan Export BNP Italien Tyskland Sverige Nederländerna Irland 0 Källa: Eurostat Att länders utveckling spretar innebär också att avståndet mellan Sverige och de bästa tenderar att öka, även om Sverige klättrar i välståndsligans rankning. De bästa utgör samtidigt ett riktmärke på vad Sverige skulle kunna uppnå om vi förde en riktigt bra näringspolitik. Givetvis är det roligt att Sveriges goda ekonomiska tillväxt det senaste decenniet har resulterat i att vi har dragit ifrån länder som Tyskland och Italien. Det finns dock inte något självändamål med att jämföra sig med Europas förlorare tvärtom finns det en poäng i att höja ambitionsnivån och fråga oss varför avståndet till Nederländerna, vad gäller BNP/capita, har ökat från tre procent 1997 till sex procent Eller varför Irland har gått från en BNP/capita som var cirka sju procent lägre än Sveriges 1997, till en BNP/capita som är cirka 18 procent högre än Sveriges tio år senare. BNP per capita relativt Sverige, Justerat för köpkraft, index Sverige = Tyskland Italien Nederländerna Irland Källa: Eurostat

10 Näringslivet går bättre men prestationsgapet är större 9 Globaliseringen ökar prestationsgapet I samband med att en rad före detta slutna ekonomier har öppnats för den globala marknaden har det globala arbetskraftsutbudet fördubblats och det potentiella antalet konsumenter likaså. 6 Att stoppa, eller på annat sätt förhindra, globaliseringsprocessen är varken möjligt eller, än mindre, eftersträvansvärt. Tvärtom finns det ett värde i att på ett så effektivt sätt som möjligt exploatera de vinstmöjligheter som uppstår i en globali serad värld. Globaliseringen kan erbjuda stora möjligheter för den svenska ekonomin. Och den svenska förbättringspo tentialen är stor. Med en målmedveten strategi som syftar till att förbättra konkurrenskraften för företag som är verksamma i såväl Sverige som utlandet, finns all anledning att förvänta sig att Sverige kommer att till höra morgondagens vinnare i en globaliserad värld. En trolig effekt av globalisering är att tillväxtreformer får större genomslag. De påverkar inte enbart de verksamheter som finns i landet, utan de skapar större effekter på kapital-, arbetskraft- och kompetensflöden in i och ut ur landet. Schematiskt kan det visas som i nedanstående bild där sambandet mellan tillväxtreformer och tillväxt visas schematiskt. Globaliseringen torde öka lutningen på detta samband, se figuren nedan. Empiriska undersökningar av globaliseringens konsekvenser mäter egentligen den sammanlagda effekten av globaliseringen och anpassningsåtgärder Tillväxt eller sysselsättningstillväxt Efter globalisering D Före globalisering A B C Tillväxtreformer Många empiriska undersökningar av globaliseringen belyser hur ett skifte från A till B har ägt rum. Egentligen illustrerar de då hur globaliseringen och de reformer som har genomförts har samagerat. Det döljer emellertid att ett land som inte hade genomfört reformer hade fallit från A till C. Medan ett land som har blivit mer reforminriktad till följd av globaliseringen kan ha förbättrat sin utveckling från A till D. Sammantaget innebär detta att näringspolitiken sannolikt har blivit mycket viktigare för näringslivets utveckling till följd av globaliseringen. Om man genomför reformer får man ett större positivt utfall än tidigare. Om man inte genomför reformer blir den negativa effekten också mer påtaglig. 6 Freeman, 2005.

11 Anslagsstyrd, bred eller framsynt näringspolitik 10 2 Anslagsstyrd, bred eller framsynt näringspolitik En lyckad näringspolitik syftar till att locka fram tillväxt hos landets företag utöver vad som kan åstadkommas med en konkurrenskraftig skatte-, arbetsmarknads-, och makroekonomisk politik. Påhittigheten inom näringspolitiken har varit stor i flera århundraden. Under de senaste decennierna har emellertid allt fler empiriska utvärderingar av näringspolitiska insatser gjorts. Detta har haft en dramatisk effekt. I hela västvärlden har det skett stora skift i synen på hur en effektiv näringspolitik bör bedrivas. Ändå är näringspolitiken inte färdigutvecklad. Tvärtom förekommer fortfarande stora inslag av moden och tankekaskader som styr politikens utformning. Ofta går det fem till tio år innan nya näringspolitiska initiativ är ordentligt utvärderade. Dessa föranleder ofta nya kursändringar. En central näringspolitisk fråga är i vilken mån politiken bör försöka gynna enskilda sektorer eller teknologier. Detta var vanligt i Sverige fram till 1980-talet. Därefter har denna ansats i viss mån övergivits efter att utvärderingar oftare pekade på negativa resultat än positiva. Fokus har i stället hamnat på att skapa goda allmänna villkor, till exempel i form av en fungerande allmän konkurrenslagstiftning. En central slutsats i denna rapport är att dessa olika inriktningar i näringspolitiken ändå har missat en av dess viktigaste funktioner. Nästan alla sektorer kringgärdas av branschspecifika lagar, regleringar eller myndighetspraxis. I vissa fall har dessa gjorts mindre restriktiva i en avreglering för att tillåta ökad konkurrens. Även efter avregleringar, finns dock normalt en hel del branschspecifik reglering kvar som sätter ramar för hur branschen kan utvecklas. Relativt lite uppmärksamhet ägnas åt hur dessa branschspecifika lagar och regler bör utformas för att släppa fram eller uppmuntra framtidens företag och näringar. Nya näringar kan sällan subventioneras fram. Men de uppstår inte heller om branschregleringar utformas utifrån hur en bransch för tillfället arbetar och definierar sig. Det behövs starka krafter i regering och myndigheter som krattar i manegen för utvecklingen av framtidens näringsliv. Lagar, regler, och offentliga verksamheter måste tidigt utformas så att nya och befintliga svenska företag kan utvecklas och konkurrera och därmed får en rimlig start jämfört med konkurrenter i andra länder. I rutan ges ett exempel på en sådan reglering som i åtminstone tio år har hindrat utvecklingen, trots att Sverige skulle ha haft goda möjligheter att bli en världsledande leverantör. Exemplet illustrerar också att styrningen av de offentliga verksamheterna ofta inte i särskilt hög grad tar hänsyn till hur manegen kan krattas för framtida verksamheter i branschen. Att få till ITstandarder inom sjukvården hade annars varit högprioriterat. Ett motsvarande förhållande gäller också styrningen av forskningen som i Sverige numera ofta överlåts till forskarna själva. Det har ofta lett till mer pengar till områden där många forskare redan är verksamma. Tidvis har resursfördelningen inom forskningen politiserats. I båda fallen är arbetsmetoden att styra de insatta resurserna snarare än att formulera önskade resultat. I detta kapitel ges en kort beskrivning av hur forskningslitteraturen teoretiskt och empiriskt värderar de stora trenderna i näringspolitiken. Senare kapitel går sedan i mer detalj in på de olika delarna av näringspolitiken.

12 Anslagsstyrd, bred eller framsynt näringspolitik 11 Sjukvårdsjournaler I åtminstone 20 år har det varit välkänt att ett bättre fungerande IT-system i vården med en journalföring som följer patienten skulle kunna hjälpa till att undvika en del av de många fel som uppstår sjukvården. Enbart i Stockholmsområdet beräknas 1500 personer per år dö av undvikbara vårdskador. Orsakerna till detta är flera, men osammanhängande och otillgängliga journaler är en del av förklaringen. Sverige har under en tid haft utmärkta förutsättningar för företag som hade kunnat blir världsbäst på datorbaserade sjukvårdsjournalsystem. I praktiken ser det ut som att Sverige har försuttit chansen. Det har i huvudsak tre anledningar. Den första är att de lagliga förutsättningarna hittills saknats. Bland annat har skyddet av patienternas integritet varit för vag i den befintliga lagstiftningen. Den som velat investera i sammanhållna journalsystem har helt enkelt inte kunnat veta om utformningen skulle vara laglig. År 2003 tillsattes en utredning om en ny patientdatalag. Den nya lagen träder i kraft i juli 2008 och ger viss klarhet i vad som är tillåtet. Det hade kunnat göras redan på 1980-talet då frågan faktiskt diskuterades. Staten har i övrigt tagit få initiativ för bättre IT-system i sjukvården. Möjligheter har funnits att ta ansvar för arbete kring en gemensam IT-standard eller sätt att kommunicera mellan olika journalsystem, men det har försuttits. Några landsting har kommit ganska långt, men deras system är inte kompatibla med andra landsting. De flesta har inte försökt, eller inte lyckats. I Stockholm har en stor satsning misskötts och avbrutits. Misslyckandena beror delvis på att de tas fram inom landstingsbyråkratin med många skiftande politiska krav och byråkratiska förvecklingar. Det har funnits för lite konkurrenstryck för att få systemen på plats, men också för lite möjlighet att tjäna en vinst på att utveckla ett framgångsrikt system och sälja det till andra. I en framåtblickande näringspolitik hade ingått att skapa de lagliga förutsättningarna för den här teknikutvecklingen redan för 20 år sedan. Vad är näringspolitik? Det finns knappast någon entydig definition av näringspolitik. Tidigare syftade begreppet ofta på en sorts industripolitik som antingen försökte att upprätthålla lönsamheten i olika branscher, eller att subventionera specifika teknologier. Under senare år har den sortens industripolitik trängts tillbaka till förmån för åtgärder som krattar i manegen för ett allmänt bättre företagsklimat. Dit hör konkurrenspolitiken, forskningspolitiken, regionalpolitiken och villkoren för småföretag. Även miljö, infrastruktur och energifrågor räknas ibland dit. Däremot lämnas den mer allmänna skatte- och arbetsmarknadspolitiken utanför i det här sammanhanget även om den också i hög grad påverkar företagens livskraft.

13 Anslagsstyrd, bred eller framsynt näringspolitik 12 Lärdomar av den anslagsstyrda näringspolitikens misslyckande Under de senaste tio åren har företagsstödens omfattning minskat i Europa. Stödet som ges till specifika sektorer har minskat från nivåer runt fyra procent av BNP innan 1997 till runt en procent av BNP idag. Däremot ligger stöd som har ett horisontellt syfte kvar på ungefär tre procent av BNP. Det rör sig ofta om allmänt småföretagsstöd, regionalstöd, utbildning och exportstöd. Den anslagsstyrda näringspolitiken: Plocka ett företag eller en teknik. Skicka en påse pengar dit. Upprepa behandlingen i branscher som är lovande eller på dekis. Att det sektorsspecifika stödet har minskat speglar en stor besvikelse. Dels har stödet till olönsamma och krympande branscher inte hejdat nedläggningar. Dels har insatser inte fungerat väl som på olika sätt försökt att plocka vinnare eller som skyddat nya branscher från konkurrens i förhoppning om att de ska lyckas få ett försprång mot utländska konkurrenter. En omfattande forskningslitteratur bekräftar att dessa industripolitiska insatser ofta har misslyckats. 7 Trots att de senaste årens erfarenhet talar så tydligt emot en sektorsbaserad näringspolitik finns en rad hållbara teoretiska argument för den. Ett sådant argument är att svenska företag skulle kunna få ett teknologiskt försprång gentemot internationella konkurrenter med hjälp av riktat forskningsstöd, eller tidiga statliga beställningar. Det hävdas ibland att utvecklingen av mobiltelefonin i Sverige hjälptes fram av sådana beställningar. Med den här typen av försprång kan företagen sedan vinna stora marknadsandelar internationellt och ge ett bidrag till Sveriges tillväxt som vida överstiger det initiala stödet. I Sverige dyker varianter på detta argument upp då och då, men i vissa andra länder som Frankrike har olika subventioner till nationella spjutspetsar gjorts till en hörnsten i näringspolitiken. Teoretisk kan argumentet hålla, men empiriska utvärderingar av en sådan politik har emellertid snarast tytt på neutrala eller negativa effekter. 8 Ett annat argument är att investeringar i vissa företag kan ge positiva externa effekter. De kan göra det mer lönsamt för andra företag att starta runt omkring. På det sättet kan offentliga stöd hjälpa lönsamma kluster av företag att växa fram i ett läge där inget enskilt företag fann det lönsamt att vara det första att dra igång. I Sverige har argumentationen om kluster ofta använts för att motivera olika offentliga satsningar. Även här är det empiriska stödet emellertid klent. Visserligen växer näringslivet ofta i form av kluster. Däremot finns inget stöd för tanken att dessa kan subventioneras fram. Den mest påtagliga effekten som har kunnat visas är att vissa regioner kan lyckas locka till sig etableringar med olika stöd som gynnar den regionen, men inte nödvändigtvis skapar ett mervärde för landet. 9 I en nära parallell till den branschinriktade politiken ger också många utvärderingar av regionalpolitiska satsningar nedslående resultat. 10 I en av åtskilliga studier har ITPS (2004) i en mycket noggrann och metodmässigt genomtänkt analys jämfört kommuners utveckling och tillväxt med avseende på i vilken utsträckning de fått medel från EU:s strukturfonder. Slutsatsen är att dessa stöd inte har haft några påtagliga effekter. 7 Litteraturöversikter finns i exempelvis i Fölster (2000) eller EEAG-rapporten (2008). 8 Exempelvis Porter (1998). 9 Exempelvis Greenstone & Moretti (2004) eller Davis & Hendersson (2004). 10 Några exempel är ESO-rapporterna 1999 och 1995, Bergström (1998 ), eller Nutek (1996). Riksrevisionen (2005) granskade projektverksamheten inom den regionala utvecklingspolitiken som omfattar 900 miljoner kronor per år. Man fann att betydande statliga medel användes på ett ineffektivt sätt i förhållande till statsmakternas mål. I cirka 20 procent av fallen var stödgivaren även projektägare, vilket innebar att man i praktiken satt och gav pengar till sig själv.

14 Anslagsstyrd, bred eller framsynt näringspolitik 13 Sammantaget finns i princip skäl för en sektorsinriktad politik, men förhoppningarna har i praktiken inte kunnat infrias. Orsakerna till besvikelsen är flera. Ett är att andra länder kan göra motdrag och i sin tur försöka locka etableringar eller subventionera konkurrenter. Utfallet kan då bli sämre för alla. En sannolikt viktigare orsak är att den branschinriktade politiken har utformats på ett sätt som speglar åsikterna hos de etablerade företagen och myndigheterna i branschen. Det har inte sällan lett till att konkurrensen i praktiken har begränsats snarare än att främja den. Det finns gott om exempel där pressen att öka produktiviteten för befintliga företag avtar och där det har blivit svårare för nya konkurrenter att komma in på marknaden. Det har i så fall också allvarliga sidoeffekter. I en ny genomgång av forskningslitteraturen dras slutsatsen att de empiriska beläggen tyder på att det är just utträde av mindre effektiva och inträde av mer effektiva företag som driver produktivitetsförbättringar. 11 Järntrianglar är sektorspolitikens förbannelse Den branschinriktade politikens misslyckande beskrivs i Sverige ofta i termer av korporativism. Korporativismens kärna är att intresseorganisationer ges direkta möjligheter att påverka politiken och tillämpningen av regelsystemen, förutom att de ofta själva är stora aktörer på sina marknader. I gengäld förväntas de ta ansvar för stabilitet och samordning inom sina intresseområden. Detta fenomen har ursprungligen i USA kallats för järntrianglar, ett uttryck for sammanflätningen av olika intressen bland en grupp politiker, en reglerande offentlig förvaltning, samt intresseorganisationer för dem som arbetar eller driver företag i en bransch. I Sverige finns därutöver fackföreningar som med sitt stora inflytande över politiken fortfarande utgör ett centralt inslag i järntrianglarna. På några områden har ändå järntrianglar i Sverige brutits upp. Ett sådant är livsmedelshandeln. Tidigare fanns importbegränsningar, omfattande etableringsbegränsningar samt Konsums nära kontakt med det socialdemokratiska partiet. Sedan början av 1990-talet har allt detta luckrats upp och möjliggjort en friare etablering, till och med av utländska lågpriskonkurrenter. I övrigt har järntrianglar främst brutits inom områden som aktivt har omreglerats för att öka konkurrensen. Till dem hör exempelvis kreditmarknaden, telemarknaden och flygmarknaden. Åtskilliga järntrianglar finns dock kvar. Skildringar av korporativismen har ofta fokuserat på arbetsmarknaden. Där har Sverige fortfarande fackföreningar som utövar en stark påverkan på politiken, styr omfattande välfärdssystem både genom avtal och genom statens subventionering av a-kassan. Inte sällan förekommer ett samspel mellan korporativism på arbetsmarknaden och produktmarknaden. En stark kartellbildning på arbetsmarknaden är ett hinder för nykomlingar som vill producera på andra sätt. Samtidigt är företagen på en reglerad och kartellartad produktmarknad också en mer lönsam motpart för fackföreningar än företag på en marknad med hård konkurrens. Därför finns också tydliga empiriska belägg för att reglerade marknader, höga priser och hög facklig anslutningsgrad tenderar att gå hand i hand. 12 Ett tydligt exempel i Sverige har varit byggsektorn som har präglats av höga kostnader, mycket reglering och fackföreningar som har upprätthållit kostnadsdrivande särregler. Detta har dock börjat luckras upp något på senare tid. Bland annat beror det på att EU ställer krav på öppen konkurrens och rättigheter för dem som står utanför fackföreningar. 11 EEAG-rapporten, kapitel 4, (2008). En omfattande empirisk forskningslitteratur bekräftar också sambandet mellan ett ökat antal företagare och ekonomiskt tillväxt. En genomgång finns i Acs, Zoltan och Audretsch (2003). 12 Bergman et al, 1999.

15 Anslagsstyrd, bred eller framsynt näringspolitik 14 I denna rapport ligger emellertid fokus på produkt- och tjänstemarknaderna. Också på det här området har Sverige åtskilliga järntrianglar kvar. I många länder, inklusive Sverige, har exempelvis böndernas organisationer ett starkt korporativt inflytande. Marknaden för hyresbostäder präglas fortfarande av en järntriangel. Där finns hyresgästföreningen och SABO som av staten har getts rätten att förhandla hyrorna. Hyresgästföreningen har nära kopplingar till det socialdemokratiska partiet. En stor del av lägenheterna ägs av kommunala bostadsbolag med uppbackning av kommunal borgen och kommunala ägartillskott. En sektorsinriktad näringspolitik riskerar således att bli kidnappad av befintliga järntrianglar. Något som är negativt både för konsumenterna och för nya företag som försöker slå sig in på marknaden. Insikten om detta dilemma bidrog till den stora omläggningen av näringspolitiken. Femton år med en bred näringspolitik Sedan slutet på 1980-talet har näringspolitiken i Sverige och de flesta västländer två huvudinriktningar. Den ena är att bryta upp järntrianglar och avreglera där det varit politiskt möjligt. Den andra är att föra en så kallad bred näringspolitik, som syftar till att förbättra villkoren oavsett bransch eller teknik. De allmänna instrumenten har varit konkurrenslagstiftning samt forskningsoch utbildningspolitik. Gradvis har också skattevillkoren blivit mer konkurrenskraftiga. Den breda näringspolitiken Förbättra villkor för ALLA företag. Lägre skatter, mindre regelkrångel, mer privatisering. Låt bli spelregler i enskilda branscher. Det ger bara kritik för industripolitik. Denna inriktning har i flera avseenden varit mer framgångsrik än den tidigare. Den får ett större stöd i forskningslitteraturen. 13 Den utgör också grunden för de näringspolitiska reformer som har genomförts de senaste två åren i Sverige. Dessa beskrivs och utvärderas närmare i de kommande kapitlen. Samtidigt missar den breda näringspolitiken också avsevärda möjligheter. Ansträngningarna att förenkla regelverk som påverkar alla företag kan spreta till en allt snävare detaljnivå. Ett exempel ges i bilden nedan, en blankett som finns med i promemorian: Finansdepartementets åtgärdslista bruttolista över Finansdepartementens och dess myndigheters åtgärder i regelförenklingsarbetet Regeringen har som mål att minska företagens administrativa kostnader till följd av statliga regler med minst 25 procent till hösten Syftet är att skapa en märkbar förändring i före tagens vardag. Samtidigt finns även på avreglerade områden en omfattande lagstiftning, reglering och myndighetspraxis kvar. Den styrs fortfarande av många av de aktörer som verkar i respektive bransch och med nuvarande teknik. Samtidigt har regeringar varit obenägna att anlägga ett näringspolitiskt perspektiv på dessa branschspecifika regelverk eftersom det hade kunnat betraktas som ett återfall i en branschinriktad näringspolitik. Det har skapat ett näringspolitiskt tomrum. 13 Se exempelvis EEAG report on the European Economy (2008).

16 Anslagsstyrd, bred eller framsynt näringspolitik 15 Mot en målfokuserad eller framsynt näringspolitik Det första problemet är att nya produkter eller tjänster inte sällan skär på tvärs över befintliga branscher. De tar sin utgångspunkt i konsumenters behov eller någon annan uppgift som ska lösas. Företag som försöker lansera nya lösningar kommer ofta genast i konflikt med olika branschspecifika regelverk. I bästa fall blir det långa fördröjningar. I sämsta fall utvecklas dessa företag inte alls i Sverige. Rutan nedan illustrerar ett sådant exempel. Därför utvecklades Segway inte i Sverige En Segway är ett persontransportmedel som drivs med uppladdningsbara batterier. Den ser ut ungefär som en handgräsklippare. Man ställer sig på den, håller fast vid handtaget, och styr genom att luta sig i olika riktningar. Den lämpar sig för långsam fart på trottoarer, cykelvägar eller inomhus i exempelvis sjukhus. Segway utvecklades av ett riskkapitalfinansierat företag i USA och säljs i hela världen. I Sverige är Segway förbjuden. Vägverket kunde inte hitta en klassificering i sitt regelverk. Skulle det räknas som elektrisk rullstol? Till slut bestämde sig Vägverket för att klassa den som moped. Och då förbjöds den genast. Den var ju inte utrustad med ljus och allt som krävs av en moped. Gissa varför Segway inte utvecklades i Sverige?

17 Anslagsstyrd, bred eller framsynt näringspolitik 16 Det andra problemet är att de branschspecifika reglerna inte heller har utvecklats för att bäst främja utvecklingen inom branschen. Ibland sker detta på det traditionella sättet, att aktörerna inom branschen använder sig av regelverken för att skydda sig från konkurrens. Ibland sker det för att regelverken styrs av starka aktörer med en annan agenda. I Sverige har en genomgripande miljöreglering genomförts. Den ställer stora byråkratiska krav även på miljöinvesteringar. Byråkratin bidrar till att många företag har skrotat sina planer på vindkraftverk eller andra miljöinvesteringar. Mot den bakgrunden är det kanske inte så förvånande att åtskilliga nya svenska miljöteknikföretag har lämnat Sverige och utvecklar sin teknik på andra håll. Ibland är det helt enkelt så att ingen av de befintliga aktörerna tar på sig att driva de mer framsynta regelförändringar som behövs. I USA kör robotiserade bilar felfritt i stadsmiljö (vid olika tävlingar). Chefen för General Motors Rick Wagoner beskriver självkörande bilar som bilkoncernens stora projekt de kommande tio åren. I Sverige förekommer ingen som helst förberedelse för en lagstiftning som tillåter denna utveckling. Den framsynta näringspolitiken Vilka är framtidens behov och möjligheter? Rensa branschers regelverk från hinder för framtida företag och tekniker som möter dessa behov. Ställ funktionskrav i upphandlingar och regelverk, inte exakt hur det ska göras eller se ut. Belöna resultat i forskningspolitiken, inte enbart projekt och publiceringar. Sverige är som en kommun i världen Näringspolitik på nationell nivå har en intressant parallell på kommunal nivå. Många kommuner har lagt om och utvecklat sin näringspolitik ganska ordentligt under de senaste femton åren. Delvis speglar det den svängning som skett i den nationella näringspolitiken. Också på kommunal nivå har fokus nu hamnat på att förbättra företagsklimatet. Det finns ganska få systematiska studier om just vad som är avgörande för ett gott företagsklimat. Några närmare analyser redovisas i Fölster och Sekund (2007). De faktorer som statistiskt kan visas spela störst roll för att förbättra företagsklimatet är kommunal service i företagarfrågor, kommunens hantering av regler och byråkrati, osund kommunal konkurrens, Kommunala tjänstemäns attityder till företag, kommunala politikers attityder samt allmänhetens attityder. De närmare beskrivningarna av de kommuner som mest framgångsrikt har förbättrat sitt företagsklimat visar tydligt att de oftast har gått mycket längre än att bara effektivisera byråkratiska procedurer. Vanligtvis finns ett engagemang att aktivt hjälpa till att lösa hinder och problem som uppstår för företagare som begär tillstånd för att förverkliga nya affärsidéer. I många fall handlar det om hjälp att hitta mark, kommunikationslösningar och annat som löser företagarens problem och samtidigt skapar synergier med övriga verksamheter i kommunen. Inte sällan behövs helt nya lösningar för nya generationer av idéer och affärsmodeller. Denna aktiva medverkan i att framsynt kratta i manegen för nya verksamheter förefaller mycket mer ovanlig när statliga myndigheter och regeringskansliet är inblandade. Den normala processen är där att man tar emot ansökningar, hanterar dem och så småningom meddelar avslag eller tillstånd.

18 Anslagsstyrd, bred eller framsynt näringspolitik 17 Nyckelfrågan för en mer framsynt statlig näringspolitik kan därför vara hur formuleringen av politiken och hanteringen av olika ärenden inom staten kan göras mer aktivt engagerande och mer framåtblickande. Detta självklart samtidigt som grundläggande rättsäkerhetsaspekter och krav på juridisk likabehandling inte sätts ur spel. Järntrianglar för framsynthet I grunden skapas en mer framsynt näringspolitik naturligtvis av politisk vilja och intresse. I praktiken kan emellertid landets institutioner vara organiserade så att de antingen främjar eller bromsar utvecklingen. I följande kapitel utvecklas en rad konkreta förslag på en mer framsynt näringspolitik. Dessa sammanfattas i kapitel 10. En framsynt näringspolitik ställer emellertid också andra krav på regeringens, riksdagens och myndigheters sätt att arbeta med näringspolitiken. Kompetens och personalsammansättning inom regeringskansliet och myndigheter bör spegla arbetet med framåtblickande frågor snarare än att bearbeta de för tillfället aktuella ärendena. Regering och Riksdag måste prioritera att lagar och regler anpassas med framförhållning. I lagstiftningsarbetet väger ekonomiska och näringspolitiska överväganden tyngre. Mer resultatstyrning och mindre detaljstyrning bör prägla samtliga områden inom näringspolitiken och politiken inom de sektorer som spelar roll för näringslivets utveckling.

19 Regeringens näringspolitik en första uppföljning 18 3 Regeringens näringspolitik en första uppföljning Hittills har regeringen koncentrerat sina insatser till den breda näringspolitiken. Det saknas nästan helt inslag av den mer framsynta näringspolitiken som banar väg för nya produkter och tjänster. Samtidigt finns det ett också ett behov av att förbättra även den breda näringspolitiken. I det här avsnittet analyserar vi den näringspolitik som regeringen har fört hittills. Det är en omöjlig uppgift att på ett rättvist sätt göra en fullständig utvärdering av regeringens näringspolitik. För det första har det bara gått knappt två år sedan regeringsskiftet. En del av de reformer som har genomförts har ännu inte fått tillräckligt lång tid att verka. Dessutom kan vi inte veta hur utvecklingen hade sett ut om regeringen inte hade gjort någonting. Men det finns ändå en del slutsatser som kan dras om den förda politiken. I det här kapitlet redovisar vi vilka av de reformer som regeringen har aviserat som de verkligen har genomfört och analyserar om vi kan se några tecken på att åtgärderna haft någon verkan hittills. 14 Ett år efter att regeringen tillträdde publicerade näringsdepartementet en skrift med 55 reformer för att stimulera tillväxt och företagande som de antingen hade genomfört eller avsåg att genomföra. 15 Denna lista utgör grunden för vår analys. Vi har till skillnad från regeringen delat in åtgärderna i rubriker som är möjliga att mäta effekterna av. I vissa fall kan en åtgärd ha flera syften. Att sänka skatten för hushållstjänster kan exempelvis leda både till fler företagare och att rekryteringar underlättas. Men vi har valt att bara sätta varje åtgärd under en enda rubrik. Lättare att rekrytera personal Nystartsjobb Nyfriskjobb Slopad särskild löneskatt för personer 65 år och äldre Nedsättning av socialavgifter för personer mellan 18 och 24 år Slopad medfinansiering i sjukförsäkringen Ny tidsbegränsad anställningsform: allmän visstidsanställning Möjligheten att säsongsanställa återinförs Sänkning av arbetsgivaravgiften för tjänstesektorn Det kan konstateras att detta är ett av de områden där regeringen har satsat hårdast i början av mandatperioden. Reformerna har riktats in mot åtgärder som gör det lättare att anställa grupper som har svårt att få jobb. Kostnaden för arbetsgivare som anställer ungdomar och personer som har varit borta länge från arbetsmarknaden har reducerats kraftigt. Genom att ta bort medfinansieringen i sjukförsäkringen behöver företagarna inte heller vara lika oroliga för att anställa någon med sämre hälsa. Dessutom har olika former av visstidsanställningar underlättats. 14 Det är viktigt att notera att effekterna inte kan ses som en jämförelse mellan regeringens och oppositionens näringspolitik. Socialdemokraterna har på senare tid lanserat ett antal förslag på nya reformer inom näringspolitiken. Vi har ingen möjlighet att veta vilka effekter dessa reformer skulle ha gett. 15 Regeringskansliet, 2007.

20 Regeringens näringspolitik en första uppföljning 19 Men sänkningen av arbetsgivaravgiften i tjänstesektorn som skulle stimulera utvecklingen av nya jobb utan höga utbildningskrav har nu regeringen beslutat att dra tillbaka. Orsaken till det var att EU stoppade förslaget i dess ursprungliga form. Vidare saknas reformer inom arbetsrättsområdet. Flera undersökningar har visat att när företagarna själva får säga vad som skulle få dem att anställa fler kommer ändringar i den arbetsrättsliga lagstiftningen alltid högt upp. Om företagare får större möjligheter att säga upp personal som inte fungerar på arbetsplatsen blir det mindre riskfyllt att anställa och fler får då chansen att pröva sina vingar på arbetsmarknaden. Sedan regeringsskiftet har ändå sysselsättningen utvecklats starkt. Den förra regeringen hade som målsättning att 80 procent av befolkningen mellan 20 och 64 år skulle vara sysselsatta. Denna nivå nåddes under Det är inte enbart den nya regeringens förtjänst. De många nya jobben förklaras till stor del av konjunkturuppgången. Men det kan ändå konstateras att andelen sysselsatta ökade snabbare under 2007 än under Andel sysselsatta år 85,0% 80,0% 78,1% 78,8% 80,1% 75,0% 70,0% 65,0% 60,0% Källa: SCB, AKU Flera av regeringens åtgärder har utformats för att underlätta för traditionellt svaga grupper på arbetsmarknaden att få jobb. Det kan också noteras att sysselsättningsutvecklingen har varit starkare för ungdomar och utrikes födda än för resten av befolkningen. Samtidigt är det inte ett tillräckligt bevis för att just dessa reformer har lyckats. Regeringens finanspolitiska råd visar att de här grupperna alltid gynnas mest i högkonjunkturer. 16 Rådet rekommenderar också att regeringen i fortsättningen avhåller sig från selektiva åtgärder i arbetsmarknadspolitiken. Inom ramen för rekryteringsområdet har inte regeringen lanserat några reformer som har karaktären av framsynt näringspolitik. Ändå finns det möjligheter att även inom arbetsmarknadspolitiken öppna upp marknaden för nya produkter och tjänster. I länder som Australien och Storbritannien har regeringarna på ett framgångsrikt sätt konkurrensutsatt de gamla offentliga arbetsförmedlingarna. Det har både lett till nya jobb, nya former av arbetsförmedlingar och nya företag. 16 Finanspolitiska rådets rapport 2008