Vinst, valfrihet och kvalitet

Transkript

1 Socialdemokraterna Vinst, valfrihet och kvalitet en analys av dagens välfärd

2 Innehåll Inledning och sammanfattning...2 Vinster och välfärd i Sverige en bakgrund...3 Regler kring välfärd i Sverige... 3 Vård och omsorg - upphandling enligt LOU... 3 Vård och omsorg - kundvalssystem enligt LOV... 3 Skola och förskola... 3 Mångfaldens betydelse... 4 Privat välfärd ofta vinstsyftande... 5 Ökande andel vinstsyftande välfärd... 6 God lönsamhet i den privata välfärden... 7 Varför är vinsterna ett problem?... 8 Hur uppstår lönsamheten?... 8 Lägre kostnader... 8 Selektion... 9 Hur tas vinsterna ut?... 9 Välfärd och marknad vad säger forskningen? Är det skillnad på att ta ut vinst på att bygga en skola, och på att driva den?...11 Ett teoretiskt perspektiv på välfärdsmarknaden...12 Kvasimarknader...13 Externaliteter...15 Hur hanteras frågan i andra länder? Norge...17 Danmark...18 Finland...18 Nederländerna...19 Alzira, Spanien...19 Kanada...19 Referenser...20 Bilagor...22

3 2 Inledning och sammanfattning Denna PM syftar till att ge en bakgrundsbeskrivning av hur den vinstsyftande välfärden i Sverige och i andra länder. Promemorian har tre delar som sammanfattas nedan. Den inledande delen, Vinster och välfärd i Sverige en bakgrund, syftar till att beskriva den vinstsyftande välfärden i Sverige och på vilket sätt vinsterna kan utgöra ett problem. Inledningsvis beskrivs kortfattat de olika regelverk som styr välfärden, det vill säga LOU, LOV och kundvalssystemen i skola och förskola. Därefter följer ett avsnitt som beskriver de positiva konsekvenserna av mångfald inom välfärden. På detta följer beskrivningar av den privat utförda välfärden i Sverige: att andelarna vinstsyftande utförare är större än i många andra länder (och ökande över tid), att lönsamheten jämfört med genomsnittet för det svenska näringslivet är mycket god, hur vinsterna uppkommer samt ett resonemang om att vinsterna ofta tas ut på andra sätt än genom ren vinstutdelning (inte minst vid försäljning). Det är framför allt tydligt att kostnader som är avgörande för kvaliteten, inte minst personalkostnaderna, genomgående är lägre i privat utförd välfärd än i offentlig. Lönsamheten kan också kopplas till att privata utförare i högre grad vänder sig till brukare som är mindre resurskrävande än genomsnittet. Den andra delen består av ett principiellt resonemang kring varför vinster kan utgöra ett problem i den skattefinansierade välfärden, och varför det är skillnad på att göra vinst på att bygga en skola och på att driva den. Sist finns ett teoretiskt resonemang om på vilket sätt välfärden skiljer sig från reguljära marknader. Promemorians tredje och avslutande del beskriver reglerna i ett antal länder som har olika typer av vinstbegränsningar i välfärden. Sammanfattningsvis visar genomgången på vikten av att hitta en reglering som utvecklar kvaliteten i välfärden liksom de positiva aspekterna av mångfald och valfrihet, samtidigt som det säkerställs att skattepengar används på ett effektivt sätt och vinstintressets negativa konsekvenser motverkas.

4 3 Vinster och välfärd i Sverige en bakgrund Regler kring välfärd i Sverige Reglerna kring etablering, ersättningssystem, tillsyn etc. skiljer sig mycket åt mellan olika sektorer inom välfärden. Reglerna kan också skilja sig mellan olika kommuner och landsting. Nedan beskrivs några av de regelsystem som finns inom välfärden. Fokus ligger på primärvård, äldreomsorg samt förskola och skola. Vård och omsorg - upphandling enligt LOU I princip gäller att vård och omsorg kan upphandlas enligt LOU, lagen om offentlig upphandling. Vårdval enligt LOV (lagen om valfrihetssystem) är numera obligatoriskt inom primärvården, varför denna verksamhet inte längre upphandlas. LOV ersätter också LOU i många kommuner vad gäller äldreomsorg. Grund- och gymnasieskola samt förskola upphandlas inte. När det gäller såväl LOU som LOV är det svårt att ge en samlad bild av vilka krav som ställs, eftersom det ser olika ut i olika kommuner och i olika upphandlingar. Vård och omsorg - kundvalssystem enligt LOV Kundvalssystem enligt lagen om valfrihetssystem är ett alternativ till upphandling enligt LOU och kan tillämpas på bland annat omsorgs- och stödverksamhet för äldre och för personer med funktionsnedsättning samt inom hälso- och sjukvårdstjänster. Vårdval enligt LOV är numera obligatoriskt inom primärvården för alla landsting. Vissa landsting har även infört kundvalssystem i andra delar av vården. Centrala delar i lagen är att kommunen/landstinget öppet ska annonsera efter anbudsgivare, godkänna och skriva kontrakt med alla som lever upp till de ställda kraven samt att alla utförare ersätts på samma sätt. Den enskilde kan fritt välja mellan alla godkända leverantörer. Skola och förskola Varken grund- och gymnasieskola eller förskolan omfattas av LOU eller LOV, men fungerar som en sorts kundvalssystem. För de flesta skolformer är det statens Skolinspektion som handlägger frågor om godkännande. Skolinspektionen granskar en ansökan utifrån bestämmelser i skollagen. En bedömning görs om den enskilde huvudmannen har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Det innebär bland annat att bedöma

5 4 om huvudmannen kommer att ha tillgång till ändamålsenliga lokaler, har ekonomi för att garantera en varaktig och stabil verksamhet för eleverna samt om utbildningen kommer att leva upp till de mål som gäller för utbildningen. Skolinspektionen gör också en bedömning av utbildningens följder på längre sikt för det kommunala skolväsendet. Den berörda kommunen (berörda kommuner, om det gäller gymnasieskolor) får tillfälle att yttra sig i frågan. Tillsynen över verksamheten ligger hos Skolinspektionen. För att bedriva en enskild förskola måste huvudmannen godkännas av den kommun där förskolan är belägen. Kommunen måste lämna tillstånd om huvudmannen uppfyller de grundläggande kraven i skollagen. I praktiken innebär detta att kommunens inflytande över etableringar är litet. Tillsyn av förskolan ligger hos kommunen. Kommunens bidrag till fristående skola och enskild förskola ska sedan 2010 beräknas på samma grunder som kommunen tillämpar när resurser fördelas till motsvarande kommunala verksamhet. Ett grundbelopp, eller skolpeng, ska täcka alla kostnader som normalt ingår i undervisning, och följer eleven till den skola denne går i. Mångfaldens betydelse Det finns ett antal svenska forskningsstudier som visar att konkurrens mellan skolor har inneburit bättre resultat totalt sett. 1 Detta tyder på att det fria skolvalet har positiva effekter på den generella nivån. Forskningen pekar på att effekten framför allt kommer sig av att konkurrensen höjer den genomsnittliga nivån, inte att fristående skolor i sig är bättre än kommunala. Valfrihet uppfattas också som ett positivt värde av de flesta medborgare. En majoritet vill välja exempelvis primärvård 2 och skola. 3 Vidare är kundnöjdheten i flera sektorer högre i den privat utförda välfärden än i den offentliga. Det gäller exempelvis förskola, grundskola och sjukvård. 4 1 Konkurrensens konsekvenser 2 Effekter av valfrihet inom hälso- och sjukvård en kartläggning av kunskapsläget 3 Friskolornas riksförbund 4 Svenskt kvalitetsindex 2011

6 5 Privat välfärd ofta vinstsyftande Den privat utförda välfärden i Sverige är ofta vinstsyftande. Aktiebolag och motsvarande tar hand om en större del än i många andra jämförbara länder, där man ofta har en tradition av att non profit-aktörer står för en stor del av välfärden. Några exempel: De två största bolagen står tillsammans för 50 procent av all privat utförd hemtjänst i Sverige. Fyra företag står för totalt 70 procent av all privat utförd hemtjänst. 5 Knappt två tredjedelar av friskolorna drivs i associationsformer som är vinstsyftande. Tio stora koncerner driver sammanlagt 30 procent av samtliga fristående grundskolor. 6 Tre företag ägde tillsammans ungefär en tredjedel av alla privata vårdmottagningar Av de stora välfärdskoncernerna ägs vidare en majoritet av riskkapitalbolag. Vad gäller koncerner inom välfärden är det vanligare att riskkapitalfonder står som ägare än inom övriga näringslivet. 8 5 Konkurrensens konsekvenser 6 Ibid 7 Ibid 8 Delrapport, Skatteplanering med ränteavdrag i företag inom välfärdssektorn, Skatteverket 2012 i företag inom välfärdssektorn

7 6 Ökande andel vinstsyftande välfärd Nedanstående diagram visar sysselsättning i vinstsyftande bolagsformer som andel av total privat verksamhet 9 (obs att jämförelseåren varierar mellan diagrammen). 9 Tjäna eller tjäna - om vård eller vinst. Famna, 2011.

8 7 Som framgår av diagrammen ökar andelen vinstsyftande driftsformer på non profitformernas bekostnad, åtminstone om man ser till antalet sysselsatta. I all välfärd utom hälso- och sjukvården (som hela tiden haft höga andelar) är denna ökning relativt kraftig. På skolans område har det exempelvis skett stora förändringar bara sedan Till bilden hör också att andelen privata utförare ökat totalt sett under de aktuella tidsperioderna. God lönsamhet i den privata välfärden Avkastning på totalt kapital 2010, privata företag Källa: SCB Lönsamheten är mycket god i den privata välfärden. Avkastningen på totalt kapital är nästan dubbelt så hög (14,9 procent) för företag inom vård, skola och omsorg som för det genomsnittliga svenska företaget (8,4 procent). Värt att uppmärksamma är att spridningen är relativt stor inom sektorerna. Inte minst i skolan finns det uppenbara skalfördelar, där företag med minst 250 anställda har en avkastning på 28,4 procent Finansiärer och utförare inom vård, skola och omsorg SCB, 2012

9 8 Varför är vinsterna ett problem? Det finns huvudsakligen två problem med vinstsyftets effekter inom välfärden: 1. Ineffektiv användning av skattemedel 2. Vinstsyftets styrande effekter på verksamhetens innehåll Stora vinster inom välfärden tyder på ineffektiv användning av skattemedel. Den höga avkastningen pekar på att det finns skattepengar att spara både inom den privat utförda och den offentliga välfärden. I den mån vinsterna motsvaras av effektiviseringar pekar de på ineffektivitet hos offentliga utförare. Det innebär i så fall att såväl offentliga som privata utförare har för höga ersättningar. Det är dock viktigt att påpeka att vinsterna inte nödvändigtvis är ett mått på vilka effektiviseringsvinster som skulle gå att göra i den offentliga välfärden, eftersom villkoren inte är rakt av jämförbara. Som framgår nedan är det exempelvis vanligt att fristående skolor tar sig an mindre resurskrävande elever. Ytterligare en problematisk aspekt av vinstsyftet är att det påverkar verksamhetens innehåll. Det är alltså ett sätt att styra verksamheten. Dagens ersättningssystem, i kombination med ett vinstsyfte, leder till fokus på att pressa kostnaderna. Det är därför inte förvånande att kostnaderna är genomgående lägre i exempelvis fristående skolor än i kommunala. Samtidigt är det inte uppenbart så att ett fokus på sänkta kostnader automatiskt leder till bättre kvalitet. Ett vinstsyfte gör också att utförarna har starka incitament att söka de minst resurskrävande brukarna. Detta leder till segregerande och samhällsekonomiskt ineffektiva utfall. Hur uppstår lönsamheten? Lägre kostnader Som ersättningssystemen är utformade inom välfärden finns det mycket få sätt att åstadkomma vinst. Eftersom priserna är fasta och bestäms politiskt är ett av de viktigaste sätten att göra överskott att helt enkelt hålla nere på kostnaderna. Vi ser också att personaltätheten är 10 procent högre i kommunala än i privata

10 9 äldreboenden. Vidare fanns fler heltidsanställningar och färre tim-anställningar i den kommunala omsorgen. 11 På skolans område finns ännu tydligare statistik. Ersättningen per elev är i princip lika för kommunala och fristående skolor, men de genomsnittliga kostnaderna är 5 procent lägre i de fristående skolorna. Besparingarna sker bland annat genom att lärartätheten och lärarnas utbildningsnivå är lägre i de fristående skolorna som drivs i vinstsyfte. Kostnad för bland annat undervisning, elevvård och övriga kostnader är lägre i fristående skolor än i kommunala. Andra kostnader är istället högre exempelvis måltider, lokaler (trots att lokalyta per elev i fristående skolor är betydligt mindre än i kommunala) och läromedel. 12 Bilden förstärks av att lärartäthet skiljer sig mellan vinstsyftande och icke vinstsyftande aktörer. I fristående skolor som drivs av ideella föreningar är lärartätheten 9,0 lärare per 100 elever. I fristående skolor som drivs av aktiebolag är lärartätheten betydligt lägre 7,2 lärare per 100 elever. I kommunala skolor är lärartätheten i genomsnitt 8,3 lärare per 100 elever. 13 Selektion Ytterligare ett sätt att åstadkomma vinst är att rikta in sig mot brukare som är mindre resurskrävande. På skolans område visar statistiken att de fristående skolorna har en betydligt större andel av eleverna föräldrar med eftergymnasial utbildning. 14 Eftersom utbildningsbakgrund är starkt korrelerat med skolresultat, är dessa elever, på en aggregerad nivå, mindre resurskrävande. Även om skolorna inte själva får välja sina elever finns möjligheten att via skolans inriktning, pedagogik, kringfaciliteter, marknadsföring och geografiska placering påverka vilka elever som söker sig dit. Hur tas vinsterna ut? Att få en tydlig bild över vinsternas och vinstutdelningens storlek, framför allt i de större koncernerna, är komplicerat. Rena vinstuttag sker framför allt i de mindre företagen, medan överskotten tas ut på andra sätt i koncernerna. Komplicerade koncerninterna transaktioner (räntor, bidrag, hyror etc) minskar transparensen. Troligtvis uppkommer de största vinsterna vid försäljning. Flera av de stora 11 Konkurrensens konsekvenser 12 Skolverket 13 Jonas Vlachos/Konkurrensens konsekvenser 14 Konkurrensens konsekvenser

11 10 koncernerna har bytt ägare de senaste åren, och riskkapitalbolagen som äger flera av dem har ofta som uttalat syfte att lämna ägandet på bara några års sikt. Som exempel kan nämnas att fyra av de största vårdbolagen allihop har bytt ägare de senaste åren. Vinsterna varierar mellan 100 och 440 procent av de tidigare ägarnas insats som följd. Totalt uppgår vinsterna för enbart dessa fyra bolag till 7,2 miljarder kronor 15 pengar som i princip enbart har byggts upp med skattemedel. En norsk forskningsrapport som går igenom möjligheterna att ta ut överskott i privat barnomsorg i Norge visar att bara en mindre del av de norska privata förskolornas överskott tas ut som vinstutdelning. 16 Samtidigt är överskotten per barn betydligt större i de kommersiella förskolorna än i de ideella. Det vanligaste är att överskotten förs över till det egna kapitalet, vilket ökar företagens värde på sikt (och potentiellt kan tas ut i vinst längre fram, exempelvis vid försäljning). Den norska rapporten diskuterar också möjligheterna till dolda vinstuttag, exempelvis: - Lön och arvoden (ofta svårt att kontrollera) - Hyror (förskolan kan hyra lokaler av ett annat bolag inom samma koncern). Rapporten finner att hyrorna i vinstsyftande förskolor genomgående är högre än i andra förskolor. - Köp av tjänster, exempelvis från andra bolag inom samma koncern. Rapporten finner att en mindre del, ca 10 procent, av de vinstsyftande förskolorna har avsevärt högre konsultkostnader än de andra. - Räntor, lån och avskrivningar. Flera av dessa aspekter är svåra att kontrollera. Det är vanligt att de större svenska välfärdskoncernerna har höga räntekostnader på interna lån. 17 Till bilden hör att de riskkapitalfonder som står som ägare till en majoritet av de större svenska välfärdskoncernerna ofta har uttalade avkastningskrav som är mycket höga. Det kan röra sig om mål på procent om året. 18 Denna avkastning byggs upp genom ackumulerade överskott av offentliga anslag. 15 Miljardklipp på skattepengar, SvD Gullgraving i sandkassa? Profittmuligheter og uttak av verdier fra private barnehager. TF-notat nr. 51/ Delrapport, Skatteplanering med ränteavdrag i företag inom välfärdssektorn, Skatteverket Se exempelvis Rekordvinst för friskolejätte, SVT samt Triton-ägare: Min mor bor gärna på Carema, Affärsvärlden

12 11 Välfärd och marknad vad säger forskningen? Är det skillnad på att ta ut vinst på att bygga en skola, och på att driva den? Enligt Harvardprofessorn John Donahue kan konkurrensutsättning av offentligt finansierad verksamhet leda till höjd effektivitet under förutsättning att tre villkor är uppfyllda: Det går att skapa reell konkurrens mellan olika producenter 2. Hög kvalitet vad gäller inspektion av kvalitén, samt möjlighet att relativt snabbt stänga av entreprenörer som inte håller måttet 3. Kontrakten måste vara möjliga att precisera i tillräckligt hög utsträckning (enligt Donahue det viktigaste kriteriet) Privatiseringar, konkurrensutsättning och vinstintresse har helt enkelt olika effekter i olika typer av verksamheter. Det är lämpligt i vissa sektorer och mindre lämpligt i andra. De kriterier Donahue räknar upp går att tillgodose i vissa typer av skattefinansierade verksamheter, men är svårare i andra. För att ta ett exempel: det är relativt enkelt att i kontrakt bestämma hur en skolbyggnad ska se ut. Det är också förhållandevis enkelt, när skolan väl har byggts, att kontrollera om avtalet har uppfyllts. Det är betydligt svårare att kontraktsbestämma vad som är en kvalitativ utbildning. Det är inte heller enkelt att i efterhand kontrollera om en elev verkligen fått den bästa utbildningen, eller att särskilja vad i en elevs skolresultat som beror på eleven själv, och vad som beror på utbildningen. De utvärderingar som gjorts av konkurrensutsättningen av skattefinansierad verksamhet verkar också peka i denna riktning. En dansk forskningsöversikt 20 som gått igenom ett 80-tal studier av privatisering och konkurrensutsättning visar att det finns belägg för kostnadsbesparingar när tekniska delar av den skattefinansierade verksamheten kontrakteras ut, såsom avfallshantering, renhållning mm. Däremot, skriver man, finns det inga forskningsrelaterade belägg för att påstå att utkontraktering av social service har medfört några kostnadsbesparingar ( social 19 Den svåra konsten att privatisera. John D Donahue, Effects of contracting out public sector tasks. AKF, 2011

13 12 service omfattar i detta fall såväl omsorg som utbildning). Det verkar alltså som att privatiseringar har olika effekter inom de hårda respektive mjuka delarna av välfärden. Enligt denna danska forskningsgenomgång finns det inte tillräcklig dokumentation för att visa att utkontraktering medfört högre kvalitet inom varken teknisk eller social verksamhet. Vidare skriver man att många av de undersökta studierna indikerar att det inte är de privata företagen, utan istället själva konkurrenssituationen, som skapar kostnadsbesparingar i de fall då lägre priser uppstår. SNS-rapporten Konkurrensens konsekvenser gör en liknande forskningsgenomgång, men enbart inom de mjuka delarna av välfärden. Slutsatsen är att området inte är tillräckligt beforskat, men att det hittills inte gått att visa på några generella effektivitets- eller kvalitetsvinster av den ökade konkurrensen inom välfärden: Sammanfattningsvis är konsekvenserna av ökad konkurrens anmärkningsvärt outforskade. De befintliga forskningsresultaten visar på varken några entydiga effektivitetsvinster eller -förluster i form av lägre offentliga utgifter för välfärdstjänsterna. De privata utförarna har visserligen lägre kostnader inom flera områden, men verksamheterna är inte alltid jämförbara. Dessutom resulterar besparingen oftast i högre vinst för utföraren, alltså minskar inte det offentligas kostnader. På de flesta områden går det heller inte att belägga några tydliga kvalitetsvinster. De mått som finns att tillgå pekar i stort sett på oförändrade resultat eller så går förändringen åt olika håll beroende på studie. Detta utesluter inte att det kan finnas delar av den mjuka välfärden där Donahues tre kriterier relativt enkelt kan uppfyllas. Det kan exempelvis röra sig om vissa standardiserade kirurgiska ingrepp. Frågan om när vinstsyftet är lämpligt bör prövas från fall till fall. Ett teoretiskt perspektiv på välfärdsmarknaden Konkurrensutsättningen har åtminstone hittills inte varit den mirakelmedicin som många hoppades skulle ge högre effektivitet och kvalitet. Hur kommer det sig? För att förstå varför bör man påminna sig två saker. För det första är dessa marknader inte några»riktiga«marknader utan kan karaktäriseras som kvasimarknader [ ] För det andra är välfärdstjänster en alldeles särskild typ av tjänst i och med att de är komplexa och förknippade med betydande externaliteter. Dessutom är valet ofta oåterkalleligt, dvs. omöjligt att ändra tillbaka. Laura Hartman, Konkurrensens konsekvenser

14 13 Kvasimarknader Kvasimarknadsteori beskriver situationen där ett offentligt monopol ersätts av konkurrerande leverantörer. Resultatet är visserligen en kommersiell marknad, men inte en normal marknad. På vanliga marknader kan vinst ses som ett tecken på att företag är välskött och deras produkter uppskattade av konsumenterna. Konsumenternas val styr vilka företag som överlever och vilka som slås ut. Det är dock inte säkert att dessa grundläggande samband från den reguljära marknaden också gäller på kvasimarknader. Le Grand och Bartlett lyfter fram tre aspekter som utmärker kvasimarknader jämfört med reguljära marknader: Alla aktörer på marknaden är inte vinstmaximerande, vilket gör att det är svårt att förutsäga hur de reagerar på marknadens incitament. Det är inte självklart så att ett föräldrakooperativ eller en ideellt driven vårdenhet reagerar på samma sätt som ett aktiebolag. 2. Efterfrågan på en kvasimarknad bestäms av den offentliga budgeten och inte av kunden som konsumerar tjänsten. Priserna sätts inte heller i mötet mellan utbud och efterfrågan (eller kund och producent), utan av politiska beslut. 3. Valet av utförare görs inte entydigt av konsumenten, utan av den som upphandlat tjänsten för konsumentens räkning. Detta gäller framför allt upphandlad verksamhet, men även i kundvalssystem finns det ett offentligt urval av vilka som får vara utförare. Le Grand och Bartlett listar vidare en rad viktiga förutsättningar som måste vara uppfyllda för att en kvasimarknad ska kunna fungera väl. För ett lyckat utfall krävs en marknadsstruktur (i) som är baserad på konkurrens och priser, (ii) med korrekt och komplett information, (iii) med begränsade transaktionskostnader (inklusive switching-costs), (iv) med en balanserad motivationsstruktur men (v) utan negativa effekter i form av att bara de mest lönsamma kunderna prioriteras. Det är lätt att inse att dessa kriterier aldrig är helt uppfyllda men hur pass väl uppfyllda är de inom dagens välfärdssektor? Le Grands och Bartletts första kriterium handlar om att marknaden ska vara baserad på konkurrens och priser. Detta är långt ifrån fallet inom välfärden. Inom kundvalssystemen är ersättningen per kund fast. Inom upphandlad verksamhet har många kommuner gått över till att använda fast pris och kvalitet som kriterium, eftersom det varit för svårt att specificera exakta kvalitetskrav. I båda fallen leder det till att utförarnas möjlighet att åstadkomma vinst ligger i att pressa kostnaderna. För att verklig konkurrens ska kunna uppstå krävs 21 Refererat i Konkurrensens konsekvenser

15 14 också att det ska vara enkelt både att etablera sig och att lägga ner. Detta är av flera skäl inte önskvärt inom välfärden, där man dels vill se till att de aktörer som etablerar sig är seriösa, och dels vill undvika snabba nedläggningar. Le Grands och Bartletts andra kriterium handlar om tillgången till information. Även på detta område finns betydande brister. Även om det sedan många år pågår ett arbete med att göra öppna jämförelser tillgängliga för människor, så är den offentliga statistiken fortfarande inte heltäckande. Det är också i grunden svårt att redovisa alla relevanta kvalitetsfaktorer inom välfärden. Fokus riskerar att hamna på det som går att mäta. Ytterligare en komplicerande faktor är att det i flera fall inte är brukaren som väljer, utan anhöriga, som har mindre direkt information om tjänsten. Det gäller exempelvis både förskola och vissa typer av äldreomsorg. Det tredje kriteriet handlar om att en kvasimarknad för att vara välfungerande måste uppvisa begränsade kostnader för att sätta upp och upprätthålla själva marknaden. Här kan konstateras både att det offentliga har kostnader för tillsyn och reglering, och att det för leverantörerna i många fall är förknippat med betydande kostnader att både starta och lägga ner verksamhet. Dessutom finns det ofta kostnader för brukarna att byta utförare. Viss skolforskning visar exempelvis att byte av skola i sig har en starkt negativ inverkan på en elevs studieresultat. 22 Enligt en studie av hemtjänsten i kundvalskommuner var det i genomsnitt 4 procent som bytte utförare under år 2009, vilket förmodligen kan kopplas till att kontinuitet i sig är ett mycket viktigt värde inom äldreomsorgen. 23 Om kontinuitet anses vara viktigare än på vanliga marknader betyder det att det finns starkare hinder att byta utförare, vilket gör att marknadens funktionssätt försvagas. Det fjärde kriteriet om en balanserad motivationsstruktur betyder att drivkrafterna på marknaden ska syfta mot ökad kvalitet och effektivitet. När producenter och brukare inte har samma information om verksamhetens kvalitet är det inte säkert att så blir fallet. Det kan leda till en situation där fokus hamnar på den typ av kvalitet som är lätt att mäta, men att faktorer som är svårare att kvantifiera inte får lika stor uppmärksamhet. Det är mycket svårt att få en korrekt uppfattning om en vårdcentrals sanna kvalitet, och då kan faktorer som telefontider, väntrummets inredning och receptionistens servicebeteende få en stor påverkan på individens val. Det faktum att fristående skolor lägger mer pengar på skolmat än kommunala kan vara ett exempel på detta upplevelsen av skolmaten är förstås viktig för många elever, men det är inte nödvändigtvis den viktigaste faktorn när det gäller att bestämma en skolas kvalitet. 22 Visible Learning. John Hattie, Konkurrensens konsekvenser

16 15 Ytterligare en aspekt av motivationsstrukturen är att i ett fastprissystem så är enda sättet att åstadkomma vinst att skära på kostnaderna. Detta är alltså en mycket stark drivkraft inom dagens välfärd, vilket kan göra att andra sätt att höja kvaliteten hamnar i skymundan. Le Grands och Bartletts sista kriterium går ut på att systemet inte ska ha starka selekterande effekter, så att bara de mest lönsamma brukarna prioriteras. Det faktum att de privata aktörerna inom såväl skolan, förskolan som äldreomsorgen har en överrepresentation av socioekonomiskt starka kundgrupper, tyder på att det finns segregerande tendenser på välfärdens kvasimarknad. Externaliteter Det finns ytterligare en aspekt av välfärden som gör att den inte fungerar som en vanlig marknad, och det handlar om den starka närvaron av så kallade externa effekter, eller externaliteter. En externalitet uppkommer om en ekonomisk transaktion påverkar nyttan för en tredje part. Detta är svårt att hantera inom ett vanligt marknadssystem. Ett vanligt exempel på en negativ externalitet är den miljöförstöring som uppstår till följd av att varken kunder eller producenter behöver betala för de utsläpp som uppstår då en viss vara produceras. Skola, vård och omsorg ger inte bara välfärd till individen utan till hela samhället. Det ligger i allas intresse att ha en frisk och välutbildad arbetskraft som skapar tillväxt. Det betyder att det är många fler än bara den enskilde som får njuta frukterna av en välfärd av hög kvalitet. Därför finns det ett starkt intresse från samhällets sida att ha inflytande över hur välfärden fungerar. Det är dock långt ifrån säkert att brukarna tar hänsyn till effekterna på samhället när de träffar sina val, och inte heller behöver välfärdsproducenterna göra det. Det kan till och med vara så att individens intresse inte sammanfaller med samhällets intresse. För en enskild elev är det exempelvis rationellt att vilja ha höga betyg, oavsett hur mycket denne verkligen lärt sig. För en skola i ett konkurrensutsatt system kan det också vara rationellt att ge glädjebetyg, för att på så sätt locka till sig fler elever. För samhället som helhet är det dock inte önskvärt att elever slutar skolan med höga betyg men medelmåttiga kunskaper.

17 16 Hur hanteras frågan i andra länder? Sverige utmärker sig genom att ha en generös inställning till vinstsyftande företag inom skattefinansierad välfärd. Det är särskilt ovanligt att inte ha någon reglering på skolans område. De allra flesta jämförbara länder accepterar inte vinstsyftande skolor, om dessa finansieras med skattemedel. Det bör dock nämnas att det finns svårigheter i att jämföra välfärdssystem mellan olika länder. De flesta länder har inte en lika stor skattefinansierad välfärd som Sverige och de nordiska länderna. I många europeiska länder finns istället en stark tradition av att låta privata men ideella aktörer ta hand om delar av välfärden. Jämfört med många länder i Europa och Nordamerika har Sverige en låg andel välfärd som utförs i non profit-form. Detta har i hög grad historiska orsaker. I begreppet välfärdstjänster i tabellen (Källa: SOU 2007:37) inkluderas verksamheter som hälso- och sjukvård, utbildning och social service. Siffran på 27 procent för Sverige utgörs till stor del av studieförbund och folkhögskolor medan hälso- och sjukvården, äldreomsorgen och skolväsendet i övrigt har en låg andel av den privata ickevinstdrivande verksamheten (siffrorna är relativt gamla, men för Sveriges del har andelen non profit-välfärd snarast minskat sedan 1990-talet). Det vanligaste sättet att begränsa vinstuttag är att helt enkelt inte tillåta associationsformer som syftar till att ge ägarna vinst (aktiebolag, enskilda firmor etc.). Istället är det stiftelser, ideella föreningar och motsvarande som står för den privat utförda välfärden. I vissa fall handlar det om lagstadgade förbud, i andra fall om praxis. En

18 17 annan metod att begränsa vinsterna är att ställa krav på hur offentliga anslag får användas. I länder med låg andel vinstsyftande välfärd behöver det inte alla gånger finnas skarp lagstiftning som reglerar frågan. Istället finns det en tradition av non profit, och starka ideella aktörer som för länge sedan etablerat sig som utförare inom välfärden. Norge Aktiebolag är tillåtna inom skolan, men de offentliga bidragen till de privata skolorna villkoras i lagtext med att de enbart får användas i verksamheten. Ägaren får inte ta ut vinst eller på andra sätt föra ut värden ur verksamheten. Ur den norska privatskolelagen: Alle offentlege tilskot og skolepengar skal kome elevane til gode. Dette inneber mellom anna at skolen ikkje kan a) gi utbytte eller på annan måte overføre overskot til eigarane eller deira nærståande, verken når skolen er i drift eller om drifta blir nedlagd b) pådra seg kostnader i form av leigeutgifter for eigedom eller lokale som tilhører skolens eigarar eller deira nærståande eller på anna måte pådra seg kostnader som kan innebere at alle offentlege tilskot eller eigendelar frå elevane ikkje kjem elevane til gode. 24 John Bauer-koncernen har blivit återbetalningsskyldig gentemot norska staten för att man fört ut pengar på ett sätt som bryter mot lagens intentioner. 25 I den norska barnomsorgen har man nyligen stiftat en liknande, men inte lika långtgående lagstiftning. Bakgrunden är att man på kort tid byggt ut barnomsorgen mycket kraftigt, och i detta tagit hjälp av privata företag. Mer än hälften av den norska barnomsorgen bedrivs i privat regi. Enligt den nya lagstiftningen ska såväl offentliga bidrag som föräldraavgifter komma barnen till godo. Samtidigt garanteras utföraren ett rimligt årsresultat. Detta innebär: 26 Förskolan kan bara belastas med kostnader som direkt rör verksamheten 24 Privatskolelova John Bauer-skole må betale tilbake offentlig tilskudd, Prop. 98 L Endringer i barnehageloven (tilskudd og foreldrebetaling i ikke-kommunale barnehager)

19 18 Förskolan kan inte överföra värden till ägare, ägares närstående, eller företag inom samma koncern som ägaren, om dessa värden avviker från vad som är gängse (man kan alltså inte ta ut överpriser för koncerninterna tjänster och på så sätt föra ut överskott) Förskolan kan inte ha väsentligt lägre personalkostnad per heltidsplats än det som är vanligt i motsvarande kommunala förskolor Förskolan ska kunna dokumentera att offentliga bidrag och föräldrabetalning används på rätt sätt Danmark Danmark har en hundrafemtio år lång tradition av fristående skolor, och drygt 13 procent av alla elever går i en fristående skola. 27 Finansiering och ägande regleras på flera sätt, exempelvis: 28 I lagtexten sägs att skolens midler må alene komme skolens skole- og undervisningsvirksomhed til gode Skolan ska vara en självägande institution. Detta innebär i praxis att aktiebolag inte kan driva friskolor. 29 Skolan ska vara oberoende. Det innebär att samma ägare inte kan driva flera skolor. 30 Skolans byggnader ska ligga i geografisk närhet av varandra. Varje skola ska ha en styrelse som är ansvarig för driften. Det finns flera regler kring vilka som kan sitta i styrelsen. Dessa personer måste exempelvis behärska danska i tal och skrift och får inte samtidigt hyra ut egendom till skolan. Man kan inte heller sitta i flera skolstyrelser samtidigt. Fristående skolor får offentliga bidrag som motsvarar 73 procent av driftskostnaden. Därutöver är föräldraavgifter tillåtna. 31 Finland Skolor får inte drivas med vinstsyfte. Den som ska driva skolan får inte vara en fysisk person utan ska vara en förening, stiftelse eller dylikt. Det måste finnas ett påvisbart behov av den utbildning som en ny privat skola avser ge Privat och offentligt. Fristående skolor i andra länder. Skolverket, Lov om friskoler og private grundskoler, 2 kap. 29 Information från Sofie Birch, folketinget 30 Ibid 31 Ibid 32 Privat och offentligt. Fristående skolor i andra länder. Skolverket, 2008

20 19 Nederländerna I Nederländerna är mer än 90 procent av sjukhusen, liksom sjukhemmen, privata och icke vinstdrivande. Enligt lag får de inte drivas i vinstsyfte. Detta kan dock vara på väg att ändras. De flesta privata sjukhus har anknytningar till religiösa samfund. 33 På skolans område kan en privat skola få offentlig finansiering enbart om syftet är att erbjuda utbildning utan vinstsyfte. Om skolan uppfyller statens krav får den finansiering enligt samma princip som offentliga skolor. Det förekommer alltså inte terminsavgifter. Utöver detta finns också ett litet fåtal rent privata skolor, med privat finansiering. 34 Alzira, Spanien I sjukvårdsregionen Alzira i Valencia, Spanien fick efter upphandling ett privat konsortium i uppdrag att bygga och driva ett sjukhus inom ramen för en offentligprivat samverkan. Frågan om vinster reglerades särskilt i kontraktet, där ett tak på vinstutdelning infördes. Taket motsvarade 7,5 procent i internränta, det vill säga investeringens procentuella avkastning. Överskott över denna nivå måste återinvesteras i verksamheten. Frågan om vinstutdelning regleras alltså i kontraktet och inte i lagstiftningen. 35 Kanada I Kanada är privata, vinstsyftande sjukhus förbjudna inom den skattefinansierade sjukvården. Det innebär att 95 procent av sjukhusen är icke vinstsyftande. De drivs bland annat av frivilligorganisationer och kommuner. 36 Vad gäller vården är det i många länder vanligt att slutenvården i relativt låg utsträckning drivs i vinstsyftande regi. Däremot är det vanligt att primärvården utförs av privatpraktiserande läkare. 33 Vård med omsorg möjligheter och hinder. SOU 2007:37 34 Privat och offentligt. Fristående skolor i andra länder. Skolverket, Vinst och den offentliga tjänstemarknaden en rättslig analys. Ardalan Shekarabi, Ny tid rapport Vård med omsorg möjligheter och hinder. SOU 2007:37

21 20 Referenser Delrapport, Skatteplanering med ränteavdrag i företag inom välfärdssektorn. Skatteverket, 2012 Den svåra konsten att privatisera. John D Donahue, 1992 Effects of contracting out public sector tasks. AKF, 2011 Effekter av valfrihet inom hälso- och sjukvård en kartläggning av kunskapsläget. Vårdanalys, 2012 Finansiärer och utförare inom vård, skola och omsorg. SCB, 2012 Gullgraving i sandkassa? Profittmuligheter og uttak av verdier fra private barnehager. Trond Erik Lunder, TF-notat nr. 51/2011 John Bauer-skole må betale tilbake offentlig tilskudd, Konkurrensens konsekvenser. SNS, 2011 Lov om friskoler og private grundskoler (Danmark) Miljardklipp på skattepengar, SvD Privat och offentligt. Fristående skolor i andra länder. Skolverket, 2008 Privatskolelova (Norge) Prop. 98 L Endringer i barnehageloven (tilskudd og foreldrebetaling i ikkekommunale barnehager) (Norge) Rekordvinst för friskolejätte, SVT Svenskt kvalitetsindex 2011 Tjäna eller tjäna - om vård eller vinst. Famna, 2011.

22 21 Triton-ägare: Min mor bor gärna på Carema, Affärsvärlden Vinst och den offentliga tjänstemarknaden en rättslig analys. Ardalan Shekarabi, Ny tid rapport 15 Visible Learning. John Hattie, 2009 Vård med omsorg möjligheter och hinder. SOU 2007:37

23 22 Bilagor Alternativa driftsformer. SKL, 2011 Effects of contracting out public sector tasks. AKF, 2011 Finansiärer och utförare inom vård, skola och omsorg. SCB, 2012 Gullgraving i sandkassa? Profittmuligheter og uttak av verdier fra private barnehager. Trond Erik Lunder, TF-notat nr. 51/2011 Nationell funktion för oberoende utvärdering. Vårdföretagarna, 2009 Privat och offentligt. Fristående skolor i andra länder. Skolverket, 2008 Prop. 98 L Endringer i barnehageloven Tjäna eller tjäna om vård och vinst. Famna, 2011

24 Alternativa driftformer

25

26 Alternativa driftformer

27 Upplysningar om innehållet: Lena Svensson, Sveriges Kommuner och Landsting, 2011 ISBN: Text: Michael Ivarsson, Svensk information AB Foto: Matton Produktion: Kombinera

28 Förord Kommuner och landsting har bland annat till uppgift att erbjuda en bra välfärd till sina invånare. Politikerna har stor frihet att välja hur verksam heten ska drivas och utvecklas. I allt fler kommuner och landsting provas nya driftformer. Det är inte längre bara den egna förvaltningen som kan lösa en uppgift, men ett alternativ till egen regi behöver inte endast vara i form av en upphandlad verksamhet. Den här skriften ger uppslag och tips om vad som är viktigt att tänka på inför ett beslut om alternativa driftformer och samverkan. Rollerna förändras för både politiker, ledning och medarbetare, vilket får stora konsekvenser. Det är inte driftformen i sig som är viktig utan hur servicen till medborgarna kan utvecklas och kvaliteten säkras. Genom att det finns många alternativ när det gäller val av driftform och samverkan så ökar förutsättningarna för att kunna organisera verksamheten på ett flexibelt och varierat sätt. Begreppet kommuner innefattar i denna text kommuner, landsting och regioner. Skriften har utarbetats i samarbete med Michael Ivarsson, Svensk information AB. Frågor om skriften besvaras av Lena Svensson, lena.svensson@skl.se. Stockholm i juni 2011 Lennart Hansson Sektionen för demokrati och styrning

29 Innehåll 7 Inledning 9 Beslutsprocessen 9 Att företräda medborgarna 9 Processen fram till ett beslut 10 Lokala program en bra grund 10 Ska kommuner och landsting driva egen näringsverksamhet? 11 Alternativ drift eller ej? 11 Hur får man ihop helheten? 11 Vad säger lagen? 12 Styrning och ledning 13 Kvalitetskrav 13 Uppföljning och kontroll 14 Återkoppling 15 Tänk efter före 15 Valfrihet 17 Drift- och organisationsformer 17 Offentlig regi förvaltningsform 17 Kommunalförbund 17 Offentlig regi i samverkan genom gemensam nämnd 18 Kommunala företag 18 Finansiella samordningsförbund 18 Upphandlad verksamhet 19 Tjänstekoncession 19 Enskild bidragsfinansierad verksamhet 19 Avtalssamverkan 20 Samverkan med privata företag, OPP 20 Samverkan med civilsamhället 21 Effekter av valet av driftformer 22 Förhandlingar enligt MBL krävs 22 Nya förutsättningar för medarbetarna 22 Nya roller för organisationen 23 Kunskap om marknaden

30 Inledning Svenska kommuner och landsting började på 1990-talet i ökande grad att införa konkurrens, alternativa driftformer och brukar-/patientinflytande. Utgångspunkten var många gånger en vilja att sänka kostnaderna genom effektiviseringar. När en verksamhet första gången utsattes för konkurrens resulterade det ofta i besparingar. Idag finns en medvetenhet om att det kan spela mindre roll vem som driver verksamheten, det viktiga är att det resulterar i bra kvalitet till ett rimligt pris. Det går att prata om en mer pragmatisk inställning hos kommuner och landsting där många även ser näringspolitiska fördelar med ett mer varierat och växande lokalt näringsliv som kan bli följden av att alternativa driftformer och samverkan införs. Det kan också vara ett sätt att åstadkomma utveckling. Med utgångspunkt från lokala förutsättningar och medborgarnas önskemål kan driftformerna anpassas efter vad som är bäst med tanke på kvalitet och effektivitet. Nya driftsformer ställer samtidigt krav på politikens förmåga att styra, leda och stödja de olika verksamheterna. Det är stor skillnad mellan att styra och leda en verksamhet som drivs i egen regi jämfört med att styra en extern verksamhet. När ett privat företag utför ett uppdrag mot ersättning ska detta föregås av en upphandling. Det är också viktigt att ta hänsyn till att konkurrensrätten i övrigt ska tillämpas när en marknad skapas. Andra aspekter på alternativa driftformer finns på tillsynsområdet. Särskilda villkor gäller för fristående skolor och enskild barnomsorg som enligt skollagen har rätt till kommunala bidrag. För skolverksamheten är det Skolinspektionen som ger godkännande och är tillsynsmyndighet. För förskoleverksamhet är det den enskilda kommunen som godkänner och som utövar tillsyn. Politikerna får nya förhållningssätt till verksamheterna och måste agera från olika utgångspunkter. De många möjligheter som idag finns för att driva Alternativa driftformer 7

31 Inledning och utveckla en kommunal och landstingskommunal verksamhet förutsätter en tydlighet i den politiska viljan. Politikerna måste, oberoende av driftform, ha en vision av vad som är viktigt i verksamheterna och vilka resultat som är önskvärda. En effektiv konkurrens och många alternativa driftformer, förutsätter att kommuner och landsting också lägger vikt vid ett kvalitativt utvecklingsarbete där till exempel själva upphandlingen i sig kan leda till bättre styrning även av den egna verksamheten. Att ta steget att våga ompröva, och processen i sig, kan vara lika viktigt som en eventuell förändring av driftformen. Oavsett driftform innebär utvärdering, uppföljning och återkoppling av verksamhetens resultat en redovisning från politikerna till medborgarna om hur uppdraget är utfört. Många kommuner och landsting har byggt uppföljnings- och utvärderingssystem som är anpassade för såväl den verksamhet som drivs i egen regi som den som drivs av någon annan. 8 Alternativa driftformer

32 1 KAPITEL Beslutsprocessen Att företräda medborgarna Kommunerna har till uppgift att erbjuda en god välfärd till sina invånare. Hur det sker har den politiska församlingen relativt stor frihet att själva bestämma med undantag för de uppgifter som är ren myndighetsutövning eller som regleras av speciallagstiftning. Exempel på speciallagstiftning är skollagen, socialtjänstlagen, tandvårdslagen och hälso- och sjukvårdslagen. Områden som kommunerna endast kan driva i egen regi är till exempel biståndsbeslut inom socialtjänsten samt annan bidragsgivning och tillståndsgivning som till exempel bygglov. Ett genomtänkt arbete med konkurrensprövning och upphandling av välfärdstjänster kräver en strukturerad uppföljning. Det är viktigt att politikerna får en återkoppling och information om hur medborgarna upplever kvaliteten. En upphandling kan föra med sig att även den egna verksamheten synas och följs upp på ett nytt sätt. Det blir tydligare krav på all verksamhet. Medborgarnas synpunkter blir därmed en ytterst viktig del i uppföljningen. En följd av att medborgarna blir en del i processen är att många politiker upplever att de blir tydligare i sin roll som företrädare för medborgarna jämfört med att tidigare främst ha företrätt personal och verksamhet. Det blir naturligt med målstyrning och mindre intressant att detaljstyra verksam heterna. Processen fram till ett beslut Att arbeta med alternativa driftformer är en lång process. Från den första diskussionen om att upphandla något till att verksamheten är igång handlar det ofta om en tidsperiod på minst ett år. Processen blir en del av politikens sätt att styra verksamheten. Det är viktigt att ta tid på sig och tänka igenom vad som ska uppnås; det finns risk för kvalitetsbrister om det går för fort. Alternativa driftformer 9

33 Kapitel 1. Beslutsprocessen Oavsett vem som driver verksamheten är det angeläget att den kopplas till såväl mål och budget som redovisning via till exempel årsredovisningen. Alternativa driftformer blir då en del av den totala styrningen av de verksamheter som kommuner och landsting finansierar. Lokala program en bra grund Många kommuner har antagit lokala program för alternativa driftformer/ konkurrensprogram som redovisar vilka verksamheter som kan drivas i alternativ driftform, i vilken omfattning samt hur det ska gå till, till exempel genom upphandling. Ett lokalt program är ett av fullmäktige antaget program som innehåller ramarna för drift i alternativ form eller konkurrensprövning av den egna verksamheten. Program för alternativa driftformer/konkurrensprogram ska klargöra målsättningen med att det som drivs i egen regi ska konkurrensutsättas. Programmet utgör också ett styrdokument för konkurrensprövning av olika verksamheter och slår fast vilka principer som ska gälla under till exempel upphandlingsprocessens olika skeden. Motiven till att arbeta fram ett program för alternativa driftformer/ konkurrensprogram kan vara att stimulera till en ökad effektivitet och kostnadsmedvetenhet i den egna organisationen, att uppmuntra verksamhetsutveckling, att öka valfriheten och mångfalden samt att få till stånd en bättre näringslivsutveckling. Ska kommuner och landsting driva egen näringsverksamhet? I samband med att ett konkurrensprogram tas fram bör man även ta upp i vilken utsträckning en kommun ska driva egen näringsverksamhet. Sedan 1 januari 2010 kan en kommun eller ett kommunalt företag förbjudas att bedriva viss säljverksamhet om den snedvrider konkurrensen. En kommun kan få driva näringsverksamhet om den drivs utan vinstsyfte och om den går ut på att erbjuda allmännyttiga anläggningar och tjänster till medborgarna i kommunen. Det finns alltid en risk för intressekonflikter med det lokala näringslivet och farhågor för att kommunal näringsverksamhet snedvrider konkurrensen på en ort. En bra dialog mellan kommunen och det lokala näringslivet kan undanröja många missförstånd. Kommunerna har att arbeta med utgångspunkt från många mål och även restriktioner. Samtidigt som privata företag kan rikta krav mot en kommun att inte störa verksamheten, finns det krav på kommunen att bedriva verksamheter effektivt och rationellt eller att erbjuda meningsfull sysselsättning för utsatta grupper. Förutsättningarna regleras i kommunallagen och i olika speciallagstiftningar. Kommunerna har till exempel laglig skyldighet att ge arbetshandikappade och funktionshindrade möjlighet till meningsfull 10 Alternativa driftformer

34 syssel sättning som ska leda till vanliga jobb, och det är därför ett område där någon form av näringsverksamhet faller sig naturlig. Alternativ drift eller ej? Ett politiskt ställningstagande i samband med utarbetandet av ett program för alternativa driftformer/konkurrensprogram ska utgå från vad som är bäst för medborgarna. Att sätta upp kvalitetskrav och analysera verksamheterna i en kommun kan resultera i slutsatsen att en verksamhet konkurrensutsätts eller till att egen regi är att föredra. Ett antal kommuner har infört utmanarrätt vilket innebär att privata företag eller personal kan utmana kommunen i att sköta viss kommunal verksamhet. Om kommunen antar utmaningen ska verksamheten upphandlas. Hur får man ihop helheten? Den process som blir aktuell i samband med ett eventuellt beslut om att införa alternativa driftformer kan illustreras på följande sätt: Mål, budget, vision, värdegrund, policy Program för alternativa driftformer/konkurrensprogram Kvalitetskrav Egen regi Bolag LOU-upphandling LOV-upphandling Bidrag Med mera Uppföljning och utvärdering Redovisning av kvalitet och resultat Revision Årsredovisning Vad säger lagen? Kommuner får, enligt kommunallagen, efter beslut av fullmäktige lämna över driften av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Det förutsätter att det inte finns speciella föreskrifter för verksamheten, som myndighetsutövning eller annat som bara får skötas i kommunal regi. Alternativa driftformer 11

35 Kapitel 1. Beslutsprocessen Lagen tar inte hänsyn till vilken företagsform en utlagd verksamhet drivs i. Ett personalkooperativ (som är en ekonomisk förening) behandlas på samma sätt som ett aktiebolag. I kommunallagen ställs krav på kommuner när verksamheten ska drivas av någon annan. Några exempel på de krav på kommuner som kommunallagen ställer i samband med att verksamhet drivs av andra är: Att det finns möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten Att det finns information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur angelägenheterna utförs. Det kan till exempel ske genom kommunen i sitt kontrakt kräver in löpande rapportering om verksamheten. Informationen blir offentlig i samma ögonblick som den ankommer till kommunen. Kommunen ansvarar också generellt för: Att verksamheten bedrivs enligt de mål, riktlinjer och föreskrifter som finns Att den interna kontrollen är tillräcklig Att verksamheten i övrigt bedrivs på ett tillfredsställande sätt. Verksamheter som innefattar myndighetsutövning får endast drivas i annan form om det finns stöd för det i speciallagstiftning. Speciallagstiftning är till exempel skollagen, socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. Gemensamt för alternativa driftformer är att kommunen eller landstinget oftast har ett ansvar för verksamheten. Om den utförare som kommunen lagt ut verksamheten på av något skäl tvingas upphöra med sin verksamhet kan, och i många fall ska, kommunen se till att brukarna/patienterna får sitt behov av tjänsten eller servicen tillgodosett på annat sätt. Det är alltså inte fråga om någon privatisering. Privatisering innebär att kommunen avhänder sig ansvaret för såväl drift som finansiering av verksamheten. Styrning och ledning Utvecklingen har gått från egendrivna verksamheter i kommuner till allt mer komplexa system där en mångfald av aktörer agerar inom konkurrens- och samverkansområdet. Detta ställer andra krav på styrning och uppföljning. Vem som driver blir inte det avgörande utan snarare att medborgarna är nöjda med verksamheten och att medlen används på ett kostnadseffektivt sätt. I styrningen ställs det då krav på att samtliga verksamheter i möjligaste mån behandlas på liknande sätt och att resultaten redovisas och blir jämförbara. Det är speciellt viktigt när det gäller att stödja en verksamhetsutveckling. 12 Alternativa driftformer

36 Kvalitetskrav En förutsättning för att kunna starta en process för ökad konkurrens och alternativa driftformer är att det finns ett uttalat politiskt ställningstagande om varför detta är viktigt, och vad politikerna förväntar sig att uppnå. En bred politisk förankring som möjliggör långsiktiga beslut är att föredra. Inte minst om målet är att bidra till en utveckling av det lokala näringslivet. En viktig uppgift som faller på politikerna är att ställa kvalitetskrav på verksamheten. På samma sätt som politikerna antar program för alternativa driftformer/konkurrensprogram är det politikerna som beslutar om kvalitetskrav samt struktur för uppföljning och utvärdering. Många kommuner som har upphandlat verksamhet och därmed ställt tydliga kvalitetskrav och infört systematisk uppföljning och utvärdering upplever sig ha uppnått en kvalitetshöjning i såväl den egna verksamheten som den upphandlade. Införandet av kvalitetskrav och kvalitetsstyrning är viktig för att kommuner ska kunna prioritera inom en verksamhet men också mellan olika verksamheter. Många kommuner arbetar med enkäter, undersökningar, jämförande nyckeltal och så kallad balanserad verksamhetsstyrning för att mer systematiskt kunna få besked om hur verksamheten utvecklas. För att säkra kvalitet i verksamheter som drivs på uppdrag av kommuner eller landsting behövs en fortsatt utveckling av kontraktsstyrning genom bland annat bättre förfrågningsunderlag, kontrakt och uppföljning. Utmaningen för många beställare är att utforma kvalitetskrav som garanterar en god kvalitet samtidigt som de ger utrymme för nytänkande och utveckling. Uppföljning och kontroll Beslut om att införa nya driftformer, eller fortsatt drift i egen regi, kräver uppföljning som en del i processen. Uppföljning är grunden för förbättringsarbete där utgångspunkten är bättre verksamhet för den som använder tjänsterna. Det är viktigt att uppföljningen kopplas till de kvalitetskrav som har ställts. Det är av stor betydelse att i förfrågningsunderlag och kontrakt göra tydligt vad som ska följas upp under kontraktstiden. Upphandlade enheter bör kunna följas upp med samma metoder och krav som motsvarande egna enheter. En bra uppföljning ger kunskaper och lärande till verksamheterna. Det är också viktigt att fundera igenom vilka konsekvenserna ska bli om inte kraven uppfylls. Vissa brister kan vara så allvarliga att det kräver omedelbar uppsägning av avtal. Villkor för sanktioner och incitament under kontraktstiden måste framgå av förfrågningsunderlaget och kontraktet. För både den som upphandlar verksamheten och den som utför den är det viktigt att känna till att kommunens revisorer har ett uppdrag att granska all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden, det vill Alternativa driftformer 13

37 Kapitel 1. Beslutsprocessen säga som nämnden ansvarar för. Det innebär att även den verksamhet som överlåts på någon annan att utföra ska kunna granskas. I förfrågningsunderlag och kontrakt kan detta tydliggöras samtidigt som man reglerar revisorernas rätt till insyn och tillträde att granska. Revisorernas granskning inriktas i allmänhet på verksamhetens ändamålsenlighet i förhållande till mål, beslut, kontrakt etc. och främst på de effekter den skapar hos den som verksamheten är avsedd för. Revisorerna granskar också den ansvariga nämndens styrning, uppföljning och kontroll av externa utförare liksom processer och strukturer inför och i samband med att verksamhet överlåts på extern utförare, till exempel beredning och beslut, upphandling och avtal. Givetvis kan inte revisorerna granska den externa utförarens organisation, ekonomi/redovisning, drift- och affärsförhållanden. För fristående skolor är kommunen inte huvudman vilket får till följd att kommunen har begränsade möjligheter till uppföljning av dessa verksamheter, det är Skolinspektionen som har det uppdraget. Samtidigt är det de egna kommuninnevånarna som går i friskolorna och som många gånger förväntar sig att kommunen har ett ansvar för verksamheten. Dessutom finansieras skolan av kommunala bidrag. Detta får till följd att det utifrån ett medborgarperspektiv kan vara bra att utveckla goda relationer mellan kommunen och de fristående skolorna. Detta gäller också för de enskilda förskolorna, där kommunen har ett tillsynsansvar. Återkoppling En återkoppling av hur verksamheten utvecklats, i egen regi eller i andra driftformer, är viktig för att politikerna ska kunna få kunskap om vilka resultat som uppnåtts och för att få en avstämning av kvaliteten. Det handlar även om medborgarnas möjlighet till ansvarsutkrävande. Återkoppling är vidare en förutsättning för att medborgarna ska få en förståelse för de förändringar som genomförts och hur verksamheten drivs. Innevånarna i en kommun är dessutom inte bara skattebetalare utan i många fall brukare/patienter. Något som har stor betydelse för hur en verksamhet uppfattas och bedöms. Vidare är det inte ovanligt att brukare/patienter och profession har olika uppfattning om vad som är kvalitet. Även utifrån ett demokratiperspektiv är återkoppling viktigt då det kan vara ett sätt att göra medborgarna mer involverade och intresserade av vad som sker i kommunen. Då måste inte bara målen redovisas utan också vilka krav som ställs med utgångspunkt från målen och till slut resultaten utifrån uppställda krav. För att förstå resultaten är det bra att tydliggöra vad medborgarna kan förvänta sig av tjänsterna. En annan viktig aspekt är att en tydlig rapportering om verksamheternas mål och resultat är grunden för att göra aktiva val, om den möjligheten finns. 14 Alternativa driftformer

38 Det måste sammanfattningsvis finnas system för att mäta förändring och hur kvaliteten har utvecklats. I processen kring konkurrensutsättning är uppföljning, utvärdering, kontroll och återkoppling viktiga kontrollstationer för att veta att besluten om nya driftformer verkligen har gett det resultat som önskats. Nästa steg är att ge medborgarna större möjligheter att påverka, inte minst de individuella tjänsterna. Tänk efter före Vid en upphandling är det när förfrågningsunderlaget utformas som det finns möjlighet för politiker, användare och andra att påverka innehållet i den upphandlade tjänsten, snarare än när det slutliga kontraktet skrivs. Det går inte att komma med de politiska kraven i efterhand. I upphandlingens uppdragsbeskrivning klargörs upphandlingens syfte, kvalitetskrav och ekonomiska villkor. Det är utformningen av förfrågningsunderlaget som lägger grunden för möjligheten att styra verksamheter som drivs i alternativa driftformer, till exempel hemtjänst, äldreboenden och vårdcentraler. Det är där det kan ställas krav på anbudsgivaren, och en tydlig kravspecifikation är en förutsättning för att också få det man önskar i en upphandling. Här ska också tydligt beskrivas hur utvärderingen av anbuden ska gå till lägst anbudspris eller det ekonomiskt mest fördelaktiga. Här kan dessutom beskrivas hur verksamheten ska utvecklas under kontraktstiden, hur den ska följas upp, kontrolleras och utvärderas. Valfrihet Vid sidan av att nya driftformer prövas pågår även en utveckling mot ökad valfrihet inom de kommunala verksamheterna. Medborgaren, i sin roll som brukare/patient, får möjlighet att själv välja utförare av en tjänst. Den stora förändring som uppstår när ett system som är uppbyggt på valfrihet införs är att medborgaren får en tydligare roll. Det är då inte längre kommunen som väljer vilken förskola eller skola barnet ska gå i eller vem som ska svara för hemtjänsten. I ett valfrihetssystem är det medborgarens behov och önskemål som sätts i fokus och blir själva utgångspunkten för den verksamhet som bedrivs. Det handlar om ett nytt förhållningssätt; medborgaren som själv kan påverka genom att välja anordnare, och ibland även inriktning och omfattning. Det blir möjligt att välja bort men också välja till. Ett valfrihetssystem behöver inte vara en fråga om offentlig eller privat drift. Själva driftformen är inte intressant. I samband med införandet av valfrihetssystem, där brukarna får möjlighet att välja mellan olika alternativ, är det särskilt viktigt att politiker och tjänstemän behandlar alla utförare på ett likvärdigt sätt och att ingen gynnas. Det Alternativa driftformer 15

39 Kapitel 1. Beslutsprocessen som är speciellt med ett valfrihetssystem är, förutom kravet på konkurrensneutralitet mellan utförarna, att brukaren/innevånaren väljer utförare, att ersättningen följer valet. Det finns med andra ord ingen garanterad produktionsvolym. 16 Alternativa driftformer

40 2 KAPITEL Drift- och organisationsformer Kommuner och landsting kan välja mellan en rad olika driftsformer för sin verksamhet. Offentlig regi förvaltningsform Huvudformen för verksamhet i egen regi är förvaltningsform. Kommunen styr, finansierar och driver verksamheten. Politikerna har direkt kontroll över verksamheten genom sin egen politiska organisation och förvaltningens egna medarbetare utför tjänsterna. Drift i offentlig regi i denna form är den dominerande. Kommunalförbund Ett sätt att samverka i offentlig regi är att bilda kommunalförbund. Kommunalförbund kan vara av två slag; med ett fullmäktige eller en enklare form med en s.k. direktion (styrelse). Verksamhetsformen används inom flesta kommunala verksamhetsområden, men är relativt vanlig när det gäller räddningstjänsten. Kommunalförbundet är en egen juridisk person. I ett kommunalförbund med förbundsfullmäktige ska varje förbundsmedlem vara representerad i den beslutande församlingen med minst en ledamot. I förbund med direktion finns bara en styrelse. I båda fallen väljer respektive kommun sina företrädare i förbundet på vanligt sätt. En uppgift som lämnas till ett kommunalförbund behöver inte vara gemensam för samtliga medlemmar. Även de försök med ökad regional samverkan som genomförs på många håll i landet, där landsting tillsammans med kommunerna i en region tar över ansvaret för vissa verksamheter genom regionala samverkansorgan, är i grunden kommunalförbund. Det gäller till exempel driften av gymnasieskolor och regionala utvecklingsfrågor. Offentlig regi i samverkan genom gemensam nämnd Ett annat sätt att driva verksamhet i offentlig regi tillsammans med en eller Alternativa driftformer 17

41 Kapitel 2. Drift- och organisationsformer flera andra kommuner är att skapa en gemensam nämnd. Respektive fullmäktigeförsamling väljer ledamöter till den gemensamma nämnden. Någon av kommunerna är värd för den gemensamma nämnden, men den gemensamma nämnden bildar inte en egen juridisk person. Gemensam nämnd förekommer inom många verksamhetsområden, det finns exempel på att kommuner bildar gemensam nämnd för vård och omsorg inom ett visst geografiskt område. Kommunala företag Kommunal verksamhet kan drivas i privaträttslig form. Kommunen driver då sin verksamhet som ett företag i form av ett aktiebolag, en stiftelse eller en ekonomisk förening. Kommunen kan välja att driva verksamhet i denna form ensam eller tillsammans med andra kommuner eller privata. När verksamhet drivs i denna form styr kommunen verksamheten genom en bolagsordning och de ägardirektiv som beslutas av kommunfullmäktige. Utöver detta finns små möjligheter för kommunen eller landstinget att påverka verksamheten i detalj. Ett kommunalt aktiebolag får ett tydligare resultatansvar eftersom verksamheten inordnas under aktiebolagslagen. Till skillnad från en förvaltning kan därför ett kommunalt aktiebolag inte drivas med uthålliga underskott/ förlust utan att det får omedelbara konsekvenser för ägaren. Företagsformerna är mycket vanliga och används i de flesta kommunala verksamhetsgrenar. I bostadssektorn drivs i stort sett alla de kommunala bostadsföretagen i aktiebolagsform. Förutom när det gäller fastighetsförvaltning är företagsformen också mycket vanlig inom kommunalteknik och kommunikationer. Kommunala företag är egna juridiska personer, men ingår ofta i kommunala koncerner. Finansiella samordningsförbund Finansiella samordningsförbund är en särskild samverkansform som inrättats för att skapa bättre organisatoriska förutsättningar för att samordna och finansiera rehabiliteringsinsatser. Det finns därför numera en särskild lag om finansiell samordning som beskriver hur kommuner, landsting, arbetsförmedling och försäkringskassa kan samverka i ett gemensamt organ; ett finansiellt samordningsförbund med syfte att samordna och finansiera olika insatser på området. Ett finansiellt samordningsförbund liknar till formen ett kommunalförbund med direktion och är en egen juridisk person. Kommunerna kan bara indirekt styra verksamhet i denna typ av förbund. Upphandlad verksamhet Verksamhet som utförs på uppdrag av kommunen, mot en ekonomisk ersätt 18 Alternativa driftformer

42 ning, ska upphandlas. Ett förfrågningsunderlag måste formuleras oavsett om huvudmannen väljer att upphandla enligt lagen om offentlig upphandling (LOU), lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) eller enligt lagen om valfrihetssystem (LOV). Många krav är desamma enligt de tre lagarna, bland annat krävs annonsering, förfrågningsunderlag, att anbud kommer in, att det finns någon form av kvalificeringsfas samt att ett kontrakt tecknas. Möjlighet till överprövning ges också enligt alla tre lagar. Det som skiljer är bland annat att LOV kräver löpande annonsering, att alla anbudsgivare som uppfyller kraven ska antas, att ersättningen följer brukarens/medborgarens val och att det ställs krav på information till medborgarna för att möjliggöra ett medvetet val. Enligt LOV ställs även krav på ett i förväg bestämt ickevalsalternativ. Landstingen är, inom primärvården, tvungna att ha ett valfrihetssystem enligt LOV. Det är förfrågningsunderlaget och det kontrakt som upprättas med utföraren som ligger till grund för hur verksamheten drivs. Den som vinner upphandlingen kan vara en privat aktör, till exempel privat aktiebolag, ideell organisation eller kooperativ. Även om kommunen upphandlar en verksamhet ligger ansvaret kvar, och man är fortfarande huvudman och skyldig att se till att medborgaren/brukaren får den tjänst han eller hon kan förvänta sig. Uppföljning ska ske enligt det kontrakt som upprättats och förfrågningsunderlaget. För detta uppdrag får leverantören en ekonomisk ersättning. Tjänstekoncession Med tjänstekoncession menas ett offentligt kontrakt där ersättning för tjänsterna utgår i form av en rätt att utnyttja tjänsterna, eller en blandning av det och betalning, om till exempel driften av ett befintligt badhus. Ett av kännetecknen för en koncession är att leverantören tar en uppenbar risk. Leverantören är oftast beroende av de intäkter som erhålls från användarna. Enskild bidragsfinansierad verksamhet En verksamhet kan i vissa fall få bidrag till finansiering av sin verksamhet. Det finns då inget uppdrag från kommunen och det offentliga påverkar genom att ibland godkänna och utöva tillsyn samt att sätta upp bidragsregler. Exempel på detta är friskolor som regleras enligt skollagen och som om de blir godkända av Skolinspektionen har rätt till kommunala bidrag. Samma gäller för enskilda förskolor men då är det kommunen som ger godkännande. Generella bidrag kan också utgå till olika föreningar. Avtalssamverkan Alla kommuner, landsting och regioner samverkar. Mest förekommande är att samverkan sker genom olika nätverk och avtal. Syftet med sådan samverkan är Alternativa driftformer 19

43 Kapitel 2. Drift- och organisationsformer ofta att vinna skalfördelar, att öka eller upprätthålla kompetensnivån. Denna typ av samverkan ökar, men är inte helt okomplicerad. Samverkan med privata företag, OPP Några länder, främst Storbritannien, har prövat nya samverkansformer mellan det offentliga och det privata; det går där under benämningen Public Private Partnership, PPP. Här i Sverige är intresset stort för det som kommit att kallas Offentligt Privata Partnerskap, OPP. Inte minst inom kultur- och fritidssektorn har till exempel idrottsarenor och konserthallar utvecklats i samarbete mellan offentliga och privata aktörer. OPP som begrepp finns inte definierat vare sig i svensk lagstiftning eller inom EU-rätten och det saknas därför specifika regler för dessa partnerskap. Ofta sker idag samarbete enligt OPP med utgångspunkt från byggkoncessioner eller tjänstekoncessioner som inte följer samma regler som en vanlig upphandling. En byggkoncession innebär att entreprenören också ges rätt att utnyttja anläggningen kommersiellt. En tjänstekoncession innebär att en extern aktör ges rätt att erbjuda en tjänst som riktas till allmänheten. Kommuner kan också bilda gemensamma bolag med privata aktörer. Samverkan med civilsamhället I många länder är det vanligt att det civila samhället ansvarar för delar av sådan verksamhet som i Sverige hanteras av kommuner, som till exempel vissa typer av vård och omsorg. I Sverige har det civila samhällets engagemang haft inriktning mot kultur- och fritidssektorn. Bland politiker och vissa delar av civilsamhället finns idag en önskan att fler idéburna verksamheter inom vård- och omsorgsområdet engagerar sig som leverantörer av välfärdstjänster. En överenskommelse har också slutits mellan regeringen, de idéburna organisationerna inom det sociala området och SKL. Överenskommelsen är en gemensam avsiktsförklaring med fokus på att utveckla relationen mellan det offentliga och det civila samhället. Huvud målet med överenskommelsen är att stärka de idéburna organisationernas självständiga och oberoende roll som röstbärare och opinionsbildare, samt att stödja framväxten av en betydligt större mångfald av utförare och leverantörer inom hälso- och sjukvården och omsorgen. Överenskommelsen ska tydliggöra de ideella aktörernas roll inom det sociala området och möjliggöra för dessa att konkurrera på likvärdiga villkor med andra aktörer verksamma på området. 20 Alternativa driftformer

44 3 KAPITEL Effekter av valet av driftformer Ett konkurrensprogram kan leda fram till att delar av den egna verksamheten kommer att drivas i nya former. Många kommuner prövar sig idag fram för att hitta nya sätt att arbeta och för att samarbeta med andra. Men lagstiftningen är ofta inte anpassad till alla de förändringar som nu sker och det kan sätta hinder i vägen. När det gäller upphandling har dessutom Sverige ställt högre formella krav vid offentlig upphandling än vad EU-direktiven kräver. Vid byte från att driva en verksamhet i egen regi till att lägga ut den på privat drift är det viktigt att känna till att vissa grundläggande förutsättningar förändras. Många lagar och regler fungerar annorlunda när verksamhet drivs i privat regi: Laglighetsprövningen försvinner. Beslut som fattas av entreprenörer liksom i de kommunala företagen kan inte överklagas. Det påverkar medborgarnas möjlighet att begära laglighetsprövning. Förvaltningslagen gäller inte. Förvaltningslagens krav på serviceskyldighet, samverkan m.m. gäller inte för privata verksamheter. Offentlighetsprincipen gäller inte. Kraven på öppenhet som följer av regeringsformen och tryckfrihetsförordningen gäller inte för privat verksamhet. Meddelarfriheten gäller inte. Privat anställd personal omfattas inte av tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om meddelarfrihet och det är svårt att fullt ut kompensera detta genom olika avtalsrättsliga lösningar. Sekretesslagen gäller inte. Sekretesslagen gäller i allmänhet bara för offentliga myndigheter. Viss utökad tystnadsplikt för privata verksamheter finns till exempel i socialtjänstlagen. Alternativa driftformer 21

45 Kapitel 3. Effekter av valet av driftformer Tjänstefelsansvaret påverkas. Bestämmelserna om tjänstefelsansvar i brottsbalken är kopplat till myndighetsutövning och kan därför i princip inte göras gällande i förhållande till verksamhet som drivs utanför myndighetsområdet. Kommunallagens kompetensbegränsningar. Kommunallagens reglering av den kommunala kompetensen till exempel lokaliseringsprincipen, likställighetsprincipen och självkostnadsprincipen ska tillämpas för hel- och delägda kommunala och landstingskommunala företag men gäller självklart inte för de privata verksamheterna. Många av de förändringar som följer av att en verksamhet inte längre drivs i offentlig regi kan visserligen balanseras genom krav vid upphandlingen och upprättandet av kontrakt. På flera områden är detta svårt att lösa det gäller exempelvis de anställdas meddelarfrihet. I viss men bara i begränsad utsträckning går det att avtalsvägen kompensera möjligheten att följa upp och få insyn i verksamhet som drivs i privat regi. Förhandlingar enligt MBL krävs Beslut om att konkurrensutsätta egen verksamhet, och pröva alternativa driftformer, kräver förhandling enligt medbestämmandelagen, MBL. Kommunen eller landstinget/regionen måste förhandla med de fackliga organisationer som har medlemmar som påverkas av föreslagen förändring. Förhandlingar ska ske i så god tid att arbetstagarnas organisationer kan påverka beslutsunderlaget. De fackliga organisationerna har möjlighet att föra en lokal förhandling till central nivå. Verksamhet som överlåts till nya arbetsgivare regleras av anställningsskyddslagen, LAS. När verksamhet övergår till annan arbetsgivare övergår också de rättigheter och skyldigheter som regleras i det ursprungliga anställningsavtalet. Medarbetare har rätt att stanna kvar hos sin ursprungliga arbetsgivare och inte följa med den verksamheten som överlåts. En medarbetare som väljer att stanna kvar kan förlora sin tjänst på grund av arbetsbrist. Nya förutsättningar för medarbetarna För anställda i kommuner är det idag inte ovanligt att den egna verksamheten utsätts för konkurrens genom till exempel en offentlig upphandling eller genom införande av ett valfrihetssystem. Det kan resultera i att verksamheten man arbetar inom går över till ett privat företag. De anställda erbjuds då anställning i det nya företaget. Om de anställda väljer att stanna kvar i kommunen kan det få till följd att arbetsbrist uppstår, och att det är risk för uppsägningar om någon motsvarande verksamhet inte finns kvar. När ett valfrihetssystem införs innebär det dessutom att verksamheten, både i privat och i offentlig regi, 22 Alternativa driftformer

46 lever under ständig konkurrens. Bara en diskussion om konkurrensprövning eller införande av valfrihetssystem kan därför i vissa fall skapa oro, men det går också att se det som en utmaning till att visa den egna verksamhetens kvalitet och utvecklingsmöjligheter. Nya roller för organisationen I system där konkurrens används som ett medel är det angeläget att samtliga som driver verksamhet behandlas lika. Ledningens uppgift är bland annat att skapa förtroende för kommunens förmåga att hantera de olika intressen och förutsättningar som finns. Många gånger upplever därför politiker sig som mer tydliga medborgarföreträdare. Alternativa driftformer kan innebära att vissa uppgifter inte längre behöver utföras i offentlig regi. Men det kan också finnas exempel på det omvända nya uppgifter behöver utvecklas inom kommunen eller landstinget. Till exempel krävs oftast en utvecklad samverkan mellan politiker, verksamhetsföreträdare och upphandlare i samband med att ett förfrågningsunderlag ska formuleras. Kunskap om marknaden En bra upphandling förutsätter också kunskap om marknaden. Det är viktigt att känna till vilka företag som finns på marknaden och vad de kan erbjuda. Utan kunskap om hur näringslivet ser ut är det svårt att ställa rätt frågor och därmed köpa rätt tjänster. Ett intressant förslag kan då falla bort på grund av att det inte efterfrågas i förfrågningsunderlaget. Ibland finns en politisk ambition att göra det möjligt för små företag att delta i upphandlingen. Det kan få till följd att en upphandling måste delas upp i mindre bitar. Förutsättningarna skiljer sig kraftigt mellan olika kommuner och inte minst mellan olika delar av landet. När det i en storstadsregion ofta finns ett antal företag som erbjuder en viss typ av tjänster kan det i andra delar av landet vara omöjligt att hitta privata leverantörer inom vissa verksamheter. Även en dålig konkurrens inom ett område ställer till problem vid en upphandling. Att gå från ett offentligt monopol till ett privat är ingen bra lösning. Alternativa driftformer 23

47

48 Alternativa driftformer Sveriges kommuner och landsting började på 90-talet i ökande grad att införa konkurrens, alternativa driftformer och brukar-/patientinflytande. Utgångspunkten var många gånger en vilja att sänka kostnaderna genom effektiviseringar. Konkurrensutsättning och alternativa driftformer innebär nya krav på politikens förmåga att styra, leda och stödja de olika verksamheterna. Det är stor skillnad mellan att styra och leda en verksamhet som drivs i egen regi jämfört med att styra till exempel genom upphandling, ett kommunalförbund eller att stödja en enskild bidragsfinansierad verksamhet. Den här skriften ger uppslag och tips om vad som är viktigt att tänka på inför ett beslut om alternativa driftformer och samverkan. Rollerna förändras för både politiker, ledning och medarbetare, vilket får stora konsekvenser. Det är inte driftformen i sig som är viktig utan hur servicen till medborgarna kan utvecklas och kvaliteten säkras. Skriften har utarbetats i samarbete med Michael Ivarsson, Svensk Information AB. Frågor om skriften besvaras av Lena Svensson, lena.svensson@skl.se Ladda ner på eller på telefon isbn Post: Stockholm Besök: Hornsgatan 20 Telefon:

49 Ole Helby Petersen, Ulf Hjelmar, Karsten Vrangbæk & Lisa la Cour Effects of contracting out public sector tasks A research-based review of Danish and international studies from

50 The publication Effects of contracting out public sector tasks A research-based review of Danish and international studies from can be downloaded from the website. AKF, Danish Institute of Governmental Research Købmagergade 22 DK 1150 Copenhagen K Telephone: (+45) Fax: (+45) akf@akf.dk 2011 AKF Danish Institute of Governmental Research and the authors Short extracts, including figures, tables and quotations, are permitted provided the source is acknowledged. Any writings that refer, review, or quote the work in hand are asked to be sent to AKF. Cover: Monokrom, Lars Degnbol Publisher: AKF, Danish Institute of Governmental Research ISBN: i:\08 sekretariat\forlaget\ohp\5111\5111_udliciteringsrapport_en.docx March 2012 AKF, Danish Institute of Governmental Research AKF works to produce new knowledge about important aspects of society. The primary emphasis is on research in work related to welfare and statutory duties in municipalities and regions. The general objective is to contribute to a better basis upon which to make decisions and develop practice in the public sector. 2

51 Ole Helby Petersen, Ulf Hjelmar, Karsten Vrangbæk & Lisa la Cour Effects of contracting out public sector tasks A research-based examination of Danish and international studies from AKF, Danish Institute of Governmental Research 2012

52 Preface This report presents the results of a systematic review of the existing documentation of the consequences of contracting out public sector tasks to private providers. The study builds on a recognized research-based method and is the most comprehensive Danish review of the effects of contracting out to date as well as one of the largest in the international context since The primary aim of the report is to contribute to an overall understanding of the documented effects of contracting out in Denmark and abroad in order to contribute to the debate concerning the advantages and disadvantages of contracting out work that was previously carried out in the public sector. The report investigates the existing documentation of the impact of contracting out on price and quality in providing services, differences in the impact on price and quality in technical areas and social services as well as the consequences for the employees who are directly affected by work being contracted out. One of the central points made in the report is that the calculation of the impact of contracting out in addition to the economic effects should also include parameters regarding quality, just as the consequences for the affected employees and other expenses in connection with negotiating and drafting contracts, monitoring, establishing competences and the stability of the supply or service provision should be included in the overall assessment of what happens when work is contracted out from the public sector. In the period from January 2011 June 2011, AKF carried out a comprehensive survey of Danish, Swedish, Norwegian and English literature. The aim of the project has not merely been to describe the main conclusions of the respective studies but also to carry out a substantive qualitative assessment of each individual study and arrive at a general assessment of the degree to which the contracting out of work from the public sector has any consequences. The report builds on literature published in the period and is limited to effect studies carried out in the Western World. In total, 3893 studies were gathered, 80 of which were selected for more thorough examination. Of these 80, 37 investigated Danish conditions while the 43 others investigated international conditions. The report has been written by Associate Professor Ole Helby Petersen, Research Program Director Ulf Hjelmar and Director of Research Karsten Vrangbæk. Research Librarian Lisa la Cour has been responsible for researching the literature and following up on the thousands of references which were the result of the preliminary searches. Anders Hjelholt, an intern at AKF, has contributed to the screening and registration of the relevant literature. The project has received financing from the Organisations of Public Employees Denmark (OAO), The Danish Confederation of Trade Unions (LO) and The Confederation of Professionals in Denmark (FTF) and has been carried out by AKF as an independent research report with external peer review. The results of the study are presented in this main report, whereas the detailed examination and assessment of the quality of the 80 studies is presented in the appendix, which is only available in Danish. Ole Helby Petersen, Ulf Hjelmar and Karsten Vrangbæk September 2011 (English version published March 2012) 4

53 Contents Summary Introduction, research questions and method Background and relevance Research questions Definitions and delimitations Method and the studies included Economic consequences and impact on quality Results from Danish studies Results from international studies Inadequate studies Impact on technical areas and social services Results from Danish studies Results from international studies Inadequate studies The impact of contracting out on the employees Results from Danish studies Results from international studies Inadequate studies Conclusion and perspectives References... 53

54 Summary Currently, there is no up-to-date research review of the extent of the impact of contracting out public sector tasks. Previous research reviews were primarily based on English and American studies from the 1980s and early 1990s, with the main emphasis on technical sectors, such as waste management and cleaning. There is therefore a need for an updated assessment of the existing documentation on the effects of contracting out public sector services. This includes studies from several countries (including Denmark and the other Nordic countries) and studies covering both the technical and social service areas. This report is based on a widely recognised research-based method of assessing the documented effects of contracting out public sector services. The method involves a comprehensive and systematic search of the literature (3,893 publications were identified) and, based on this, we selected the relevant studies published from 2000 onwards (80 studies in total), which were used in this research review. The same set of quality criteria was used to describe and assess all the studies and, on that basis, a transversal assessment was made to assess research-related evidence of the effects of contracting out public sector tasks. Three overall questions were formulated at the start of the project and the report is structured according to these: What are the documented effects on economy and quality when public sector tasks are outsourced to private players? What are the documented differences in the effects on technical and social service areas, respectively? What are the documented effects on employees affected by contracting out? The report's main conclusions are summarised below. Impacts on economy and quality The first part of the project reviews and assesses the documented effects on price and quality when public sector tasks are contracted out. In general, the studies show that contracting out provides minor cost savings. The review also illustrates that, in general, there is greater focus on documenting the effects of contracting out in relation to price than in relation to quality. This leads to a series of provisos in relation to the reported savings, because many studies contain insufficient documentation on whether or not savings have been achieved at the expense of service quality. Any negative or positive change in quality must naturally be seen in relation to any saving or price increase and the general lack of studies adequately measuring the impact of contracting out on quality is thus a significant weakness in the existing documentation. The Danish literature only provides a limited degree of documentation to show that contracting out delivered savings where the level of quality remained unchanged. In the international literature, the documentation is generally better, but here too there is a significant lack of assessment of the impact on quality. 7

55 A second reservation is that many studies fail to adequately take into account the costs of preparing and carrying out the invitation to tender as well as following up on quality of the services provided. The administrative, legal and transaction costs may be considerable and should self-evidently be taken into account when assessing any costs savings in an area, but the research review shows that this is rarely the case. A third reservation is that the majority of studies only give a snapshot of the impact of the first round of contracting out (1st generation tenders). Studies analysing the financial advantages of contracting out over longer periods tend to show that the relative advantage of using private companies disappears over time. This may be because private companies pricing becomes more realistic over time, but may also be due to an increase in public sector efficiency over time, perhaps especially after being subject to competition and contracting out. In doing so, the documented savings may decrease in the case of repeated invitations to tender in an area. Many of the reviewed studies also indicate that it is not the private companies but the competitive situation itself that creates cost savings when lower prices from contracting out are achieved. In several cases, significant savings were also achieved by the in-house tender and studies show that the difference between the public sector and private sector alternatives diminishes over time. On this basis, we recommend that the public sector works more strategically with control tenders than is currently the case. At the same time, it is of key importance that genuine competition and a level playing field for competition between public and private providers are created, so that a public sector monopoly is not replaced by a private sector monopoly. Impacts in the technical and social service areas, respectively The second section of the project reviews the effects of quality and price in the technical and social service areas, including an assessment of the degree to which sector-specific factors make contracting out more attractive in some areas as compared to others. The review finds that, particularly in technical areas like waste management, cleaning and roads, there is documentation showing some cost savings. At the same time, there is less evidence of cost savings associated with the contracting out of social services (care of the elderly, nursing, childcare, education, employment), just as impact on quality in these areas is very poorly documented. This may be due to: 1) methodological difficulties in making such studies; 2) a longer tradition of contracting out in technical areas, resulting in more examples; 3) less market maturation in social service areas; 4) the relatively high transaction costs of calling for tenders, specifying and overseeing tasks in social service areas because the services are very complex; 5) social service areas are more labour intensive, which provides fewer options for efficiency improvements via technological investments by the private sector. In Denmark, there is a great deal of focus on the contracting out of social services and a political desire for greater private sector involvement. This includes areas like old people s homes, senior care, nursing and day-care centres. There is no research-related justification for claiming that cost savings have generally been achieved by contracting out the social services, just as there is no documentation to show that contracting out leads to improved quality in the technical service or social service areas. In respect of the social service areas, 8

56 the conclusion partly reflects the fact that very few valid studies of the economic impact of contracting out have been made in these areas and that several of the earlier studies were based on a very limited number of cases, which limits the scope for broader generalisation. So there is a need for more studies in the area, including independent and more systematic and methodical analyses of public and private sector production within the social service areas. Effects on employees affected by contracting out The third section of the project reviews and assesses the consequences for employees who are affected by contracting out. International studies show that contracting out usually has a negative impact on wages and working conditions. Changes in employee make-up are another typical result. International studies based on surveys of employees perceptions indicate a faster pace of working, lower job satisfaction, less job security, stress and burn-out. Two Swedish studies of the health care sector report a mixed impact. The few Danish studies that report results are mainly based on employee surveys. They show that very few Danish municipalities insert a social clause in connection with invitations to tender and that employee make-up changes, so that private players tend to use younger, less experienced, less qualified employees. In total, ten Danish studies present examinations of employees perceptions of the consequences of contracting out. Four studies report negative consequences in the form of stress, poorer physical working conditions, less security and general job dissatisfaction, linked to a faster working pace, while the other six studies report mixed findings. Moreover, it is noteworthy that the international articles are more unambiguously negative than the Danish (and Swedish) studies. In the case of contracting out, this may possibly indicate that, in Denmark, factors related to regulations and labour market agreements ensures that employees have better terms than in some other countries. Future studies in the area should examine this possible difference in employees rights and working conditions in more detail. In the light of the documented negative effects of contracting out on employees, it would be appropriate and warranted to include employee perspectives in future impact analyses of contracting out. Flexible wage determination and the option of changing working conditions, working hours and the location of the workplace are probably prerequisites for financial gains from a private-sector company perspective. From an employee perspective, though, the contrary is relatively well-documented; that contracting out can lead to lower job satisfaction, lower wages and poorer employment terms, and increasing stress and absenteeism. When a balance is drawn up of the total effects of contracting out, its advantages and disadvantages, it is crucial that long-term socioeconomic costs resulting from redundancies, physical deterioration, reduced job security, etc., are taken into consideration. Following on from the report s findings, we point out that it is important to give a complete and detailed balancing of the direct as well as indirect employee-related impacts of the contracting out of public sector tasks. 9

57 1 Introduction, research questions and method 1.1 Background and relevance The Danish government s so-called Public-Private Collaboration (PPC) strategy from January 2011 led to renewed debate regarding the impact, advantages and disadvantages of contracting out and issuing requests for competitive tender in the public sector. The concrete proposals and initiatives are especially directed towards the municipal and regional sector, where much of the welfare services directly affecting citizens are provided. For example, municipalities and regions can be forced to issue requests for tender for 5 8 new areas annually, and it calls for the introduction of the private construction and operation of care centres and senior-appropriate housing (Danish Government 2011). The level for the exposure to competition has been repeatedly negotiated between Local Government Denmark (Kommunernes Landsforening KL) and the government, which has announced that compulsory tendering can be considered in the future should the municipalities fail to expose a sufficient share of their work to competition via requests for tender. A tallying of the initiatives in the PPC strategy indicates that seven of the 21 points specifically target social services, including compulsory tendering, the division of home care in districts, the private operation of care centres and increased competition in the area of child care. The recent proposal in the PPC strategy can also be seen in light of the general development in the competition for the work carried out in the public sector. Calculated in terms of the Private Supplier Indicator (Privat Leverandør Indikator PLI) and Indicator for Exposure to Competition (Indikator for Konkurrenceudsættelse IKU), the Danish municipalities have increased the application of competitive tender from around 18 per cent in 2000 to more than 25 per cent in The agreement between Local Government Denmark and the government has previously been that after 2010, IKU is to have 26.5 per cent, which the municipalities did not entirely live up to at the end of In connection with the agreement regarding the finances of the Danish municipalities for 2012, the government and LGDK have reached a declaration of intent about how the use of competitive tender in the municipalities is to be increased by one percentage point annually so that the municipalities will on average be issuing requests for tender for 31.5 per cent of the work that lends itself to tendering by 2015 (Danish Government and Local Government Denmark 2011). Today, the Danish municipalities are issuing requests for tender for work amounting to DKK 61 billion annually, and this increase corresponds to the municipalities issuing requests for tender for a further DKK 2.4 billion of work annually, meaning that they will annually be tendering DKK 14 billion more work in 2015 than was the case in The regional indicator for exposure to competition (RIKU) was first calculated in 2009 and displays relatively significant differences from region to region, while the state s indicator for exposure to competition (SIKU) has increased slightly in recent years and was 26.4 per cent in 2010 (Danish Competition and Consumer Authority 2011: 81). It is difficult to compare the indicators between different levels of the administration, however, due to the 10

58 different kinds of work carried out on each level, of which some can be contracted out while others cannot, as well as accounting differences. The debate on contracting out and competitive tendering has thus far focused primarily on the municipal level, where the Danish government has calculated that there are areas suited to competition amounting to roughly DKK 228 billion, of which the work that is most suited to tendering in the social services (main account 5 in the municipal accounts plan) is estimated to amount to DKK 125 billion. In terms of budget and accounts, social services is the largest single area of activity in Danish municipalities, but it is also an area with relatively limited tradition for contracting services out. Today, requests for tender are issued for approximately 22 per cent of the work related to social services as compared to roughly 52 per cent in the utilities area, approximately 38 per cent in traffic and infrastructure and approximately 37 per cent in construction and the environment (Danish Government 2011). Until recently, the Danish debate on the impact of contracting out has been marked by 3 4 investigations that are often referred to. The government council Udbudsrådet (The Tendering Council) has published an analysis of the nursing home area indicating potential savings in the range of per cent if the operations could be contracted out (The Tendering Council 2009). The same potential is mentioned in the PPC report carried out by DI The Confederation of Danish Industry, which primarily uses figures from the Udbudsrådet s case database (Confederation of Danish Industry 2010). But in a corresponding analysis of childcare institutions, the Tendering Council does not find any significant difference in the level of expenses in public and private childcare institutions, while a correction for unspecified overhead expenses produces a minor savings in favour of the private institutions (The Tendering Council 2011). Characteristic for all of these studies, however, is that they build upon selective case selection that is not necessarily representative, and the control for quality and the transaction costs 1 in connection with tendering is insufficient (see also the more detailed examination of these studies in Appendix 1). The only existing Danish examination of the documented effects of contracting out (The Tendering Council 2010) includes a relatively comprehensive collection of studies, but that study does not build upon a systematic method nor does it systematically consider the quality and validity of the collected studies, which include a large number of consulting reports and various kinds of government reports but few scientific papers and analyses. Hence, there is a need for more exhaustive and independent surveys of the area of contracting out. 1 Transaction costs refer to the administrative expenses in connection with carrying out and completing requests for tender together with the ongoing control and follow-up. This can be calculated in terms of the consumption of time in the public administration together with the purchase of external consultancy, judicial expertise etc. The consumption of time within the public administration in particular can be difficult to quantify, which likely explains many of the inadequacies in the studies we examined in relation to illustrating this theme sufficiently. It is also important to note that some of these expenses must only be paid once and/or are considerably cheaper in connection with so-called second-generation tender. Furthermore, the calculation of transaction costs in connection with contracting out must also account for the administrative expenses in connection with public production. In other words, effects analysis should ideally include and measure the relative difference in transaction costs (see also section 1.4 and Chapter 5 for further discussion). 11

59 Contracting out has also been the object of individual impact studies in Danish research. Blom-Hansen (2003) has carried out an analysis of roads in which he concludes that the use of private suppliers leads to 1.5 per cent savings and unchanged quality levels if a municipality increases the operational work in the roads area attended to by private actors by 10 per cent. With respect to the cleaning of schools, Christoffersen, Paldam and Würtz (2007) find that contracting services out to private actors can provide savings of 30 per cent, even though it is an important point that there is considerable variation in the levels of costs within the public sector itself. Conversely, a recent study by Hansen (2010) finds that the impact of competition on home care has no significant differences in the level of expenses in the public and private sectors. Busck (2007) has investigated the consequences of contracting out for refuse collection and concluded that contracting out leads to poorer working conditions and quality. In a major study of employee satisfaction with contracting out, the former Udliciteringsrådet (The Danish Council for Contracting Out) has shown how there are variations in the satisfaction in different branches, but as a whole, the satisfaction of the affected employees is lower than was the case prior to the contracting out (The Danish Council for Contracting Out 2006). The results from the relatively few existing Danish studies of the effects of contracting out thus indicate that the effects are mixed and possibly depend on whether the focus is on technical areas (e.g. garbage collection, cleaning, snow removal, roads and parks) or social services (e.g. services for seniors, health and children) as well as the extent to which emphasis is placed on the employee perspective in the impact assessments. International research has generally demonstrated the savings which can be achieved via contracting out, although there are also examples of more mixed results. Among the most oftcited studies are Domberger and Jensen (1997), who conclude that contracting out can produce savings in the order of 20 per cent while providing a similar level of service. Corresponding savings are found in studies carried out by Borcherding, Pommerehne and Schneider (1982) in a review of more than 50 investigations from the US, Australia, Germany, Switzerland and Canada. Savas (1987) primarily examines empirical studies from the US and also finds considerable savings. Australian Professor Graeme Hodge finds somewhat more moderate effects in a comprehensive review of the literature in which he finds savings to the order of 6 12 per cent after accounting for the transaction costs (1998, 2000). However, Hodge also finds great variation in the different areas of work and concludes that the documentation is clearly strongest in the technical areas, such as refuse collection and cleaning, whereas the effects on other service areas are more doubtful (Hodge 1998: 105). On the background of these results, Hodge writes that expecting contracting to be a panacea for all public services, though, would be foolish (Hodge 2000: ). In another frequently cited study, Boyne (1998) examines 40 studies from the UK and US, where he also finds savings on spending, even though he is quite critical towards the method and basic data in many of the studies under review and particularly critical towards their insufficient measurement of the impact of contracting out on quality. The research reviews referred to in the above have primarily been based on studies of the conditions in the English and American contexts. The main emphasis has been on technical 12

60 services, such as refuse collection and cleaning, and the assessed literature was primarily published in the 1980s and early 1990s. There is therefore a need for a comprehensive and cross-cutting evaluation of the existing documentation of the impact of contracting out, including studies from several countries and with a greater focus on the distinction between technical areas and social services. At the same time, there is a need to update the existing knowledge, which is primarily based upon first-generation tender and to a lesser degree includes experiences with repeated requests for tender in the same area, which is very characteristic for the current situation with respect to tendering. In this light, the purpose of this research report is to conduct a systematic examination and assessment of the studies of the effects of the contracting out of work in the public sector in Danish, Swedish, Norwegian and English in the course of the last ten years. 1.2 Research questions The study includes three research questions, which together contribute to casting light on a number of central aspects of the impact of contracting out on work in the public sector. These three questions are presented and discussed in the following. Part 1: Impact on price and quality The first part of the project presents a review of the existing documentation of the effects of contracting out work in the public sector in relation to price and quality. The price when signing the contract can represent a relevant measurement of the immediate cost/savings for the public authority when contracting out to a private supplier or contractor, but the price does not say anything about the quality of the service delivered. This necessitates a comprehensive assessment of the price and quality for a contracted-out service compared to the earlier price and quality when the same service was produced in the public sector. Nor does the price in connection with the signing of the contract say anything about any subsequent transaction costs, including how the request for tender is dealt with, negotiating and drafting the contract and follow-up quality control. Such expenses must therefore also be included in the assessment of the price of a contracted-out service. The first part of the project is designed to provide a general overview of the existing documentation of the possible savings in connection with the contracting out of public services when including the quality of the provided service and transaction costs in connection with the contracting out. Research Question 1: To what extent is there documentation for contracting out having led to an improved connection between price and quality compared with work carried out in the public sector? Part 2: The differences in the consequences in the technical areas and social services The second part of the project focuses on whether there are differences in the economic impact felt in technical areas and social services. Technical areas are understood as services 13

61 such as roads/parks, refuse collection, utilities and work in the welfare sector that is not directly related to people, such as cleaning and transportation. Social services are understood as person-related services typically involving personal contact between employee and citizen, such as care, childcare, education and employment services. We have also included administration together with social services, even though this area can be argued to represent a grey zone between the technical area and social services. The technical areas are distinguished from the social services in terms of typically being services that can easily be formulated in a contract and where the service can subsequently be controlled more easily than is the case with social services. In the theoretical sense, one might therefore expect the transaction costs resulting from having to tender, describe and monitor work carried out in the social services to be greater due to the fact that the complexity of the services is significant and because there is a considerable element of subjective estimation in the services provided. 2 The second part of the project aims to investigate the extent to which the existing studies of the effects of contracting out have documented the systematic differences between the technical areas and social services. This will include evaluation of whether there are unique conditions or problems associated with transferring conclusions about the effects from the one type of work to the other, such as differences in the character of the service, which render the work more or less suitable for tendering. Research Question 2: To what extent is there documentation for specific factors rendering contracting out more or less advantageous with respect to social services than in technical areas? Part 3: Examination and assessment of the consequences for the employees involved in contracting out The third part of the project focuses on the consequences for the employees in the public sector who are directly affected by contracting out. The legislation regarding the transfer of businesses is often referred to as supposedly guaranteeing that employees in the public sector are assured fair working conditions when work is contracted out, but the consequences for the employees when work is tendered are relatively poorly documented in several of the most recent reviews of the effects of contracting out (e.g. The Tendering Council 2010; The Tendering Site 2011), although they are better documented in studies by The Danish Council for Contracting Out (2006) and Busck (2007). The third part of the project examines the existing documentation of the consequences of contracting out for the involved employees, including whether contracting out affects the remuneration and working conditions of employees in the public sector, including tariffs and staffing, employment security and other documented conditions related to the physical and psychological working environment. 2 This argument builds on transaction cost theory (e.g. Williamson, 1996). 14

62 Research Question 3: To what extent has it been documented whether employees in the public sector are offered the same conditions regarding remuneration, standards, working environment and other conditions relating to their employment as prior to the contracting out having taken place? The three research questions are answered in chapters 2, 3 and 4, respectively, in this report, while Chapter 5 provides an overall conclusion and discussion of the results of the research review. 1.3 Definitions and delimitations In the course of the collection and assessment of the Danish and international studies, we have chosen to focus on the effects of contracting out agreements. Contracting out refers to the decision whereby a public authority decides to enter into a contract which shifts the production of a service from the public to the private sector, while the financing and monitoring remain within the public sector (Andersen 1996: 18; Christensen & Petersen 2010). The rules for public procurement in the EU require that invitations for tender are issued when contracting out work and projects of a certain magnitude, that is, a number of different suppliers or producers are invited to submit a tender for a specific task or project (Busck 2007: 91). This creates a competitive situation between multiple suppliers regarding price and quality while at the same time the procurement, control and financing of the service remain the responsibility of the public sector (Ejersbo & Greve 2002: 5). With the exception of the exercise of authority (e.g. in connection with carrying out elections) and work which the law dictates must be carried out by the public sector itself (e.g. teaching in public schools), most work in the public sector can in principle be contracted out. In practice, however, the municipalities have primarily contracted out work in the technical areas, such as cleaning, refuse collection and road maintenance, while social services, such as elder care, rehabilitation and childcare, is primarily taken care of by the municipalities themselves (Local Government Denmark et al. 2007: 16 19). The reason for choosing to consistently address contracting out in this report instead of competitive tender or PPC is primarily because contracting out despite extensive talk about PPP, PPC and PPI remains the primary form of cooperation between public authorities and private businesses regarding the solution of a broad range of tasks in technical areas as well as social services (see e.g. Danish Industry 2010). In this connection, it is of central importance to note how we have observed a gradual shift in the language used in the area in recent years whereby many of the advocates for contracting out now prefer to use the terms competitive tender/exposure to competition (in Danish: konkurrenceudsættelse) or publicprivate cooperation (PPC) when referring to agreements which, strictly speaking, represent traditional contracting out. We therefore maintain the use of the old fashioned term contracting out due to the fact that it remains the most precise term for the type of agreement whereby a public authority, after inviting requests for tender, enters into a contractual agreement involving payment to a private business for providing a specific service within an agreed and delimited period of time. 15

63 Fact Box 1: Definitions of different forms of public-private cooperation - Contracting out is often used as a term for the process whereby a public authority, via a contract-based agreement, transfers the provision of services related to maintenance or operations to a private party, typically for a brief period of time (e.g. 3 4 years). - Functional tendering is a form of tender where the public client does not provide a detailed description beforehand of how the related work is to be carried out, instead presenting a number of general functional requirements that the solution proposed by the potential supplier must fulfil. - Public-private partnership (PPP) is an overall agreement between a public and a private actor about the planning, construction, operation, financing and maintenance of a given construction project over a longer contract period, typically years. - Free choice is the term used to describe a number of different models in which the receivers of a service can choose between public or private suppliers, who are competing in terms of quality but not price. Free choice has been introduced in Denmark in areas such as homecare, hospitals, childcare options, schools, upper secondary education programmes and general practicing physicians. - Public-private innovation partnerships (PPI) is a form of cooperation in which the public sector and private businesses work together to develop innovative solutions, primarily with a focus on welfare areas. In contrast to contracting out, there is often talk of a form of cooperation without a contract. - Total tender is a model whereby the public sector itself develops the project, after which it enters into an agreement with a private contractor concerning the establishment, maintenance and subsequent operation of the project. In contrast to PPP, the private party in total tender is not included in the planning phase (project design), and the financing is public. - An operating partnership refers to a total agreement with a private party regarding maintenance and on-going operations. An operating partnership is occasionally also referred to as a service partnership and is one of the models most closely related to contracting out. - In the sale-and-lease-back model, the public sector constructs buildings, sells them to a private actor, and subsequently rents them back over a previously agreed upon period of time. In that sense, the private party is included in the operations and maintenance phases, whereas the project design and actual execution of the project are carried out in the public sector. - Turnkey contract or partnering, is when a private contractor engages in the design and completion of a public construction project. This form of involvement of private contractors is often used in traditional public building projects, as the public sector itself rarely carries out such construction work. Sources: Helby Petersen 2007:12 13; Danish Construction and Building Authority 2009; The Tendering Council/Ernst & Young At the same time, this delimitation means that the study is not casting light on the effects of a number of other public-private models of cooperation, including public-private partnerships (PPP), innovative public-private partnerships (PPI), operating partnerships, free choice, the sale-and-lease-back model etc. The differences in the form of organization, financing, responsibility for control and the time horizon for the agreement between these models is so great that the results obtained from the one form of cooperation cannot be transferred outright to the others. See, for example, Hodge and Greve (2007, 2009) and Pollock, Price and Player (2007) for effects studies of the PPP model, while case-based studies of PPI 16

64 ventures are found in, e.g., Weihe et al. (2010, 2011). For a comprehensive examination of experiences with privatization, see Hodge (2000) and KREVI (2011) for a review of free choice on the home care area. Also see the fact box for a definition of a number of central public-private forms of cooperation. 1.4 Method and the studies included The research-based documentation of the effects of contracting out and competitive tendering systematically uncovers the accessible knowledge about an entire area of literature and is therefore suitable for carrying out a review and assessment of the effects, advantages and disadvantages related to contracting out. The strength of such an analysis is that it is possible to achieve a more certain and valid basis for an assessment of effects than is the case with individual investigations in which a number of unique conditions can play in and therefore be criticized for not being representative. Such a study obtains scientific status in a given area, e.g. the immediate effects of contracting out in technical areas or the social services, and consequences for the affected employees. This requires that a research review makes use of explicit and recognized methods in order to be able to evaluate whether the correct search methods and quality criteria have been used. This project utilizes a method inspired by the EPPI Centre methodology (Gough 2004). The EPPI-Centre is a British research centre that has developed a means of carrying out research reviews with a broader focus than is the case with the more traditional research reviews (e.g. Cochrane or Campbell). This means that it is possible to include scientific research as well as non-scientific studies in the research review as well as both quantitative and qualitative investigations. A research review can include a statistical meta-analysis, which means that new effects assessments are carried out on the background of the data included in the studies. However, this has not been possible in this research review, as it has included studies spanning from various types of methods (quantitative and qualitative studies) and different sectors with very different conditions for contracting out. A statistical meta-analysis is therefore unable to provide a meaningful image of the general effects of the contracting out of work in the public sector and therefore not chosen in this study. In order to provide the best possible basis for a cross-evaluation, research literature in Danish, Swedish, Norwegian and English is included as well as non-research-based Danish studies published in the form of reports, notes, databases etc. This makes it possible to carry out a systematic and independent examination and quality assessment of the most relevant literature in the area, regardless of the form of publication. Systematic research reviews basically follow the same steps (Gough 2004), as described in the following. This description also covers the challenges we have met and which solutions we have found in relation to the individual challenges. 17

65 a) Specification of research questions, including inclusion and exclusion criteria The purpose here was to specify the project s research questions. This means that the inclusion and exclusion criteria must be specified with respect to areas such as operations (e.g. technical area), type of operations (form of exposure to competition), language and year of publication. This specification has further attempted to ensure that research questions are sufficiently delimited while at the same time possessing a high degree of relevance. The inclusion criteria are: contracting out of the public area, procurement of public sector tasks, Danish-language, non-scientific and scientific studies together with scientific studies written in Swedish, Norwegian and English published from 2000 and until May 2011, where we stopped the collection of new studies. Scientific studies are understood as peerreviewed research in the form of articles in international scientific journals, which rules out books that have not been peer-reviewed according to the same procedures used by journals. Limiting the studies to those after 2000 is justified by the latest international research review of the consequences of contracting out, which was published in 2000 and primary covered literature analysing examples of contracting out that were carried out from the late 1970s and until the 1990s (Hodge 2000). Prior to this report, there has therefore never been any interdisciplinary overview over the studies investigating the more recent consequences of contracting out. The exclusion criteria are: non-western national context, delimited studies with very little degree of generalization, PPP, PPI, free choice models, privatization and process analyses. b) Screening of relevant studies In this phase, all of the empirical effect studies are included which initially appear to address the research questions and fulfil the criteria for inclusion (but not the exclusion criteria). In addition to the primary studies, which use empirical data they collected themselves, we have also included existing systematic research reviews. English and Scandinavian peer-reviewed research that can be found in electronic databases is also included. As already mentioned above, reports, notes, databases and the like are also included, even though they have not been published as science as such but where there has either been conducted an independent collection and analysis of empirical matter in the area and/or a major analysis has been carried out on the basis of existing data, such that there is talk of an actual, independent study. Theses written for university master s degrees and PhD-dissertations are not systematically available from all Danish university departments and faculties and therefore not included in the research review. 18

66 The following databases have been used in the screening of the relevant studies: Fact Box 2: Description of the database Social Sciences Citation Index: International bibliographical database including references and abstracts from approximately 2500 scientific journals within the social sciences since Included as part of the Web of Science database. Sociological Abstracts: International bibliographical database including abstracts and references from approximately 1800 social science journals, book reviews, books, sections in books, dissertations and conference papers since The base currently consists of approximately 900,000 references. Social Services Abstracts: International bibliographical database including abstracts and references from approximately 1300 scientific journals, book reviews and dissertations dealing with social and welfare research since This base currently includes approximately 150,000 references. ERIC (Education Resources Information Center): International database containing abstracts and references from scientific journals, conference papers, government documents, dissertations, reports, books etc within all aspects of education. The base covers the period since 1966 and currently consists of approximately 1.4 million references. PILOTS Database: International bibliographic database featuring abstracts and references from scientific literature about post-traumatic stress and related illnesses, including the measures taken by public sector actors and the policy for doing so. The base covers the period from 1871 to the present and currently features 42,000 references. Campbell Library: Database of ongoing and completed systematic research reviews about the effects of social measures. Cochrane Library: Database covering the ongoing and completed systematic research reviews with health research. DanBib: The common bibliographic database covering the Danish national bibliography (publications published in Denmark) and the total stock of all Danish research and public libraries. The Danish National Research Database: Bibliographic database containing references to scientific articles, PhD dissertations, conference papers and other publications from researchers at Danish universities and research institutions. SwePub: Bibliographic database containing references to scientific articles, PhD dissertations, conference papers and other publications from researchers at Swedish universities and colleges. ForskDok: Bibliographic database containing references to scientific articles, PhD dissertations, conference papers and other publications from researchers at Norwegian universities and colleges. The following English search words have been used in the English-language databases: Contracting, contracting out, outsourcing, tender, competitive tender, competitive bidding, marketisation/marketization and public. In the Danish-language databases (Danbib, The Danish National Research Database). The following search words have been used: Udlicitering, udbud and private, konkurrenceudsættelse, outsourcing, licitation, markedsgørelse, kontrakter and private, private leverandører, frit valg and private and offentlig or kommune or stat or amt or region. In the Swedish-language database (Swepub), the following search words were used: Privatisering, privata leverantörer, privata entreprenörer, konkurrensutsättning/konkurrensutsätting, marknadsskapande, entreprenad, konkurrensupphandling, upphandling, förfrågningsunderlag, anbudsunderlag, anbudsgivare and utkontraktering. In the Norwegian-language database 19

67 (ForskDok), the following search terms have been used: Anbud, anbudskonkurranse, etablere konkurransemarked, kjøp etter avtale, konkurranseutsette, konkurranseutsetting, konkurranseutsettelse, konkurranseutsett, markedsutsett, outsourcing and privatisering. Swedish and Norwegian search words have been arrived at in cooperation with Nordic researchers working with the same area in order to ensure that they are covered to the highest degree possible. In order to ensure that the search has been comprehensive and covers all of the relevant literature, a number of Danish state agencies, consultancy firms, research institutions and the like were also contacted directly, which then had opportunity to name relevant supplementary literature. We have also examined the publication lists from ten administration researchers employed in Danish universities and business schools, persons we knew had previously published about contracting out in the public sector. The screening resulted in 2778 international publications and 1115 Danish publications, 3893 publications in total. On the background of the screening, we examined the individual publications and conducted an assessment on the basis of the accessible information (including abstracts) about whether the publications in question answered at least one of the research questions and whether the publications lived up to the inclusion criteria and were not covered by the exclusion criteria. This resulted in 193 international studies and 74 Danish studies, 267 studies in total, being obtained in order to be scrutinized more closely. c) Further identification of the relevant studies In this phase, a more thorough examination of the literature was carried out and the relevant studies were selected. In order to do so, each of the studies found was compared in detail to the inclusion and exclusion criteria and critically assessed as to whether the publications answered the research questions directly. To be included, a study must have met all of the formulated inclusion criteria without fulfilling any of the exclusion criteria. We have also ensured that the same study is not included more than once (e.g. as a paper, scientific article, book chapter). A total of 80 publications were ultimately selected in this phase and are thus included in the research review as relevant studies. The primary reasons why some of the studies were found not to be relevant were that it turned out that the studies were not about the effects of contracting out (but instead other forms of public-private cooperation), just as many studies did not include calculations of the effects, exclusively focusing instead on the process surrounding contracting out. A complete list of these publications is presented in the following, divided in terms of the Danish (Table 1.1) and international (Table 1.2) literature included in the study: 20

68 Table 1.1 Review of the Danish literature on the effects of contracting out No. Organisation/author(s) Year of publication 1 Ministry of Business Affairs/COWI 2000 Veje til bedre udbud Beskrivelse af krav og ydelser ved udbud: Vaskeriservice, kostpleje og ældrepleje (casestudier) (Paths to better tendering Description of requirements and benefits with tendering: Laundry services, dietary care and elder care (case studies)). 2 Ministry of Finance/Rambøll 2000 Effektivitet gennem konkurrence. Udbud af velfærdsservice hvad gør leverandøren anderledes? 1) (Efficiency through competition. Tendering of welfare services what makes the supplier different?) 3 Rådgivende Sociologer/Det Kommunale Kartel 4 Rådgivende Sociologer/Det Kommunale Kartel 5 Rådgivende Sociologer/Det Kommunale Kartel 6 CASA, v. Inger-Marie Wiegman, Dorte Kira Nielsen, Jon Sundbo & Edvin Grinderslev Title 2000a Arbejdsklimamåling blandt udliciterede medarbejdere (Working climate assessment among the contracted out employees) 2000b Arbejdsklimamåling blandt ansatte i den offentlige sektor (Working climate assessment among employees in the public sector) 2000c Arbejdsklimamåling blandt ansatte som står over for at skulle udliciteres (Working climate assessment among employees who are facing being contracted out) 2001 Evaluering af udbud og udlicitering i Københavns Kommune (Assessment of tendering and contracting out in the City of Copenhagen) 7 Fag og Arbejde (FOA)/KLS 2001 Vi gør jo ikke rent mere (We don t clean anymore) 8 Local Government Denmark 2001a Udbud og udlicitering i kommunerne fakta og tendenser (Tendering and contracting out in the municipalities facts and tendencies) 9 Local Government Denmark 2001b Udbud og udlicitering på det tekniske område omfang og erfaringer (Tendering and contracting out in the technical areas the extent and experiences) 10 Rådgivende Sociologer 2001 Arbejdsklimaundersøgelse: ISS Hospitalsservice Hvidovre Hospital (Working climate study: ISS Hospital Service Hvidovre Hospital) 11 Local Government Denmark/KL s Konsulentvirksomhed (KLK) 2002 Århus Kommune: Evaluering af forsøg med udbud (City of Aarhus: Assessment of trials with tendering) 12 Jens Blom-Hansen 2003 Is private delivery of public services really cheaper? Evidence from public road maintenance 13 Specialarbejderforbundet (SID)/Deloitte & Touche 14 CASA v. Inger-Marie Wiegman, Karin Mathiesen & DTU v. Peter Hasle 2003 Effekter af udlicitering (Effects of contracting out) 2004 Arbejdsmiljø ved udbud af busdrift (Working environment when tendering bus operations) 15 The Danish Economic Councils 2004 Effektivitet og kvalitet i den offentlige sektor (Efficiency and quality in the public sector) 16 The Danish Council for Contracting Out 17 The National Labour Market Authority/Rambøll 18 Thomas Bredgaard & Flemming Larsen 2005 Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommunerne (Drivers and barriers for contracting out in the Danish municipalities) 2006 Det første udbud af landsdækkende rammeaftaler En analyse af resultater og effekter (The first tendering of national framework agreements an analysis of results and effects) 2006 Udliciteringen af beskæftigelsespolitikken Australien, Holland og Danmark (The contracting out of employment policy Australia, the Netherlands and Denmark) 21

69 19 The Danish Council for Contracting Out 20 Henrik Christoffersen, Martin Paldam & Allan Würtz 2006 Undersøgelse af medarbejdertilfredshed ved udlicitering (Investigation of employee satisfaction with contracting out) 2007 Public versus private production and economies of scale 21 Ole Busck 2007 Skraldemænd er vel også en slags mennesker! Markedsgørelsen af kommunale serviceopgaver forårsager nedslidning (Garbagemen are people too! The marketization of municipal service functions wears people down) 22 The National Labour Market Authority/Deloitte 23 CEPOS v. Henrik Christoffersen & Karsten Bo Larsen 2008 Evaluering af brugen af anden aktør under Service- og LVU-udbuddene Delrapport 1 og 2 (Assessment of the user and the other actor in the Service and LVU tenders Parts 1 and 2) 2009 Omkostningsniveauet i offentlig og privat produktion af sygehusydelser (The level of expenses in the public and private production of hospital services) 24 Christine Nuppenau 2009 Marketizing municipal park management organisations in Denmark A study of policymaking and organisational change in the period FOA Trade and Labour 2009 Konkurrenceudsættelse og udgifter på det sociale område (Competitive tendering and spending in the social services) 26 Henrik Christoffersen, Anders Milhøj & Thomas Westergaard-Kabelmann 27 SFI v. Mette H. Skou, Søren C. Winter & Frederikke Beer 2009 Det økonomiske potentiale ved øget udlicitering i de danske kommuner (The economic potential of increased contracting out in the Danish municipalities) 2009 Udlicitering af sagsbehandling (Contracting out casework) 28 The Tendering Council/Rambøll 2009 Effektanalyse af konkurrenceudsættelse af pleje- og omsorgsopgaver i kommunerne (Effect analysis of the competitive tendering of care work in the Danish municipalities) 29 AKF v. Eigil Boll Hansen & Leena Eskelinen 2010 Privat aktør i arbejdsmarkedsindsatsen (Private actor in the labour market effort) 30 Det Lokale Beskæftigelsesråd 2010 Om brugen af andre aktører i Jobcenter Århus (On the use of other actors in Jobcenter Aarhus) 31 Confederation of Danish Industry (DI) 2010 Offentlig-privat samarbejde redegørelse 2010 (Public-private cooperation review of 2010) 32 Morten Balle Hansen 2010 Marketization and Economic Performance 33 Ugebrevet A Udliciteringer skaber papirbøvl i kommunerne rundspørge blandt kommunaldirektører (Contracting out creates paperwork in the Danish municipalities a survey of chief executives in Danish municipalities) 34 The Tendering Council 2010 Erfaringer med konkurrence om offentlige opgaver overblik over eksisterende dokumentation af effekterne (Experience with competition and public work overview of existing documentation of the effects) 35 The Organisation of Public Employees (Offentligt Ansattes Organisationer OAO) 2011 Case database 36 The Tendering Portal 2011 Dokumentationsdatabasen (The documentation database 88 cases) 37 The Tendering Council/Rambøll 2011 Konkurrence på daginstitutionsområdet erfaringer, muligheder og effekter (Competition on the childcare area experience, possibilities and effects) 22

70 Table 1.2 Review of the international literature on the effects of contracting out No. Organisation/author(s) Year of publication Title 38 Alam, Quamrul & John Pacher 2000 Impact of Compulsory Competitive Tendering on the Structure and Performance of Local Government Systems in the State of Victoria 39 Donohue, Julie M. & Richard G. Frank 2000 Medicaid Behavioral Health Carve-Outs: A New Generation of Privatization Decisions 40 Kavanagh, Ian & David Parker 2000 Managing the contract: A transaction cost analysis of externalization 41 Pinch, Philip L. & Alan Patterson 2000 Public Sector Restructuring and Regional Development: The Impact of Compulsory Competitive Tendering in the UK 42 Reeves, Eoin & Michael Barrow 2000 The Impact of Contracting Out on the Costs of Refuse Collection Services: The Case of Ireland 43 Harding, Richard 2001 Private Prisons 44 Kakabadse, Andrew & Nada Kakabadse 2001 Outsourcing in the Public Services: A Comparative Analysis of Practice, Capability and Impact 45 Keane, Christopher, John Marx & Edmund Ricci 2001 Perceived Outcomes of Public Health Privatization: A National Survey of Local Health Department Directors 46 McDavid, James C Solid-Waste Contracting-Out, Competition, and Bidding Practices among Canadian Local Governments 47 Gustafsson, Ove & Tor Busch 2002 Konkurranseutsetting i kommunal sektor: En kvalitativ analyse av endringer i en kommunal renovasjonsbedrift (Competitive tendering in the municipal sector: A qualitative analysis of changes in a municipal waste disposal company) 48 Camp, Scott D. & Gerald G. Gaes 2002 Growth and Quality of U.S. Private Prisons: Evidence from a National Survey 49 Oliver, Matthew N. I Privatizing Medicaid-Funded Mental Health Services: Trading Old Political Challenges for New Ones 50 Dijkgraaf, Elbert & Raymond H.J.M. Gradus 2003 Cost Savings of Contracting Out Refuse Collection 51 Ohlsson, Henry 2003 Ownership and Production Costs: Choosing between Public Production and Contracting-Out in the Case of Swedish Refuse Collection 52 O'Toole, Laurence J. & Kenneth J. Meier 2004 Parkinson's Law and the New Public Management? Contracting Determinants and Service-Quality Consequences in Public Education 53 Park, Se-Jeong 2004 Contracting Out in Korean Local Governments: Current Situation and Challenges Ahead 54 Puig-Junoy, Jaume & Vicente Ortún 2004 Cost Efficiency in Primary Care Contracting: A Stochastic Frontier Cost Function Approach 55 Brudney, Jeffrey L., Sergio Fernandez, Jay Eungha Ryu & Deil S. Wright 2005 Exploring and Explaining Contracting Out: Patterns Among the American States 56 Gustafsson, Ove & Per Øystein Saksvik 2005 Outsourcing in the Public Refuse Collection Sector: Exploiting Old Certainties or Exploring New Possibilities? 57 Jensen, Paul H. & Robin E. Stonecash 2005 Incentives and the Efficiency of Public Sector- Outsourcing Contracts 58 Bel, Germá & Antón Costas 2006 Do Public Sector Reforms Get Rusty? Local Privatization in Spain 59 Fernandez, Sergio, Craig R. Smith & Jeffrey B. Wenger 2006 Employment, Privatization, and Managerial Choice: Does Contracting out Reduce Public Sector Employment? 60 Hebdon, Robert 2006 Contracting Public Services in New York State Labour Effects 61 Pina, Vincente & Lourdes Torres 2006 Public-Private Efficiency in the Delivery of Services of General Economic Interest: The Case of Urban Transport 23

71 62 Dijkgraaf, Elbert & Raymond H.J.M. Gradus 2007 Fair Competition in the Refuse Collection Market? 63 Gilmer, Todd 2007 An Analysis of the Effects of Organization and Financing on the Utilization and Costs of Public Mental Health Services in San Diego County 64 Bel, Germá & Mildred Warner ) Does Privatization of Solid Waste and Water Services Reduce Costs? A Review of Empirical Studies 65 Davies, Steve 2008 Contracting out Employment Services to the Third and Private Sectors: A Critique 66 Falkenberg, Helena, Katharina Näswall & Magnus Sverke 67 Hansen, Niklas, Magnus Sverke & Katharina Näswall 2008 Personalens arbetsattityder och hälsa vid privatisering en jämförelse mellan två svenska akutsjukhus (Attitudes to work among personnel and health privatisation a comparison of two Swedish acute care hospitals) 2008 Utbrändthet i vården: Betydelsen av krav och resurser på tre sjukhus med olika driftsformer (Burnout in health care: the importance of requirements and resources in three hospitals with different modes of operation) 68 Kuhlmann, Sabine 2008 Reforming Local Public Services: Trends and Effects in Germany and France 69 Macinati, Manuela. S Outsourcing in the Italian National Health Service: Findings from a National Survey 70 Sharaby, Nir & Yoram Shiftan 2008 The Economic Benefits from Competition in Bus Public Transport The Israeli Case 71 Chong, Kar-Ming, Colin Dolley, Keith Houghton & Gary S. Monroe 2009 Effect of Outsourcing Public Sector Audits on Cost- Efficiency 72 Cunningham, Ian & Philip James 2009 The Outsourcing of Social Care in Britain: What Does it Mean for Voluntary Sector Workers? 73 Lundahl, Brad W., Chelsea Kunz, Cyndi Brownell, Norma Harris & Russ Van Vleet 2009 Prison Privatization: A Meta-analysis of Cost and Quality of Confinement Indicators 74 Purse, Kevin 2009 Outsourcing Myths and Workers' Compensation Claims Administration 75 Bae, Suho 2010 Public versus Private Delivery of Municipal Solid Waste Services: The Case of North Carolina 76 Bel, Germá, Xavier Fageda & Mildred E. Warner 2010 Is Private Production of Public Services Cheaper than Public Production? A Meta-Regression Analysis of Solid Waste and Water Services 77 Dube, Arindrajit & Ethan Kaplan 2010 Does Outsourcing Reduce Wages in the Low-Wage Service Occupations? Evidence from Janitors and Guards 78 Iseki, Hiroyuki 2010 Effects of Contracting on Cost Efficiency in US Fixed- Route Bus Transit Service 79 Longva, Frode & Oddgeir Osland 2010 Competition the Norwegian Way: The Effects of Tendering in Local Public Transport 80 Yang, Kaifeng & Anthony Kassekert 2010 Linking Management Reform with Employee Job Satisfaction: Evidence from Federal Agencies 24

72 d) Description of relevant studies All of the studies included in the research review have been described with respect to 1) general information about the study, 2) the object of analysis, 3) the method applied, and 4) proven results. A complete examination and assessment of all of the publications included in the research review is presented in Appendix 1 (available in Danish only). We have ensured that the studies have been systematically described according to the same principles, meaning that the descriptions can subsequently form the basis for a uniform assessment of the methods applied in the respective studies along with the quality of the data. In this description, the studies are coded according to sector (utilities, construction, education, health, seniors and the disabled, general social services, labour market services, administration), type of method (quantitative, qualitative) and design (systematic review, RCT, other experimental investigations, registry information, survey, case study). This has made it possible to subsequently establish a comprehensive database with this information about all of the studies which have proven valuable in the general interpretation of the results of the studies (further information about the material and coding procedure can be acquired from the authors). e) The assessment of the quality of the relevant studies The quality evaluation builds on a number of general criteria forming the basis for the evaluation of the quality of the individual studies and their relevance in relation to the research questions that are in focus in the research review. The general criteria for quality are based on the current standards for good scientific practice, which, among other things, have been developed in connection with research reviews (Gough 2004). These general criteria for quality are supplemented in the present research review with more specific criteria based on the special conditions that are important to take into account in effect analyses of competitive tender and the contracting out of work in the public sector (Helby Petersen & Olsen 2011). The general quality criteria used in the research review are: 1. Analysis design: The analyses ought to be based on the most well suited analysis design (systematic review, RCT, other experimental investigations, case studies) in relation to the object of analysis and the accessibility of the relevant data on the area. The analyses should also contain an exhaustive reason and documentation for which cases are included in the analysis and which cases are not included in the analysis, as well as the extent to which the delimitation of the population enables a generalization of the results from the analysis. In addition, the analysis should include all of the relevant and accessible data (e.g. budget and account figures from public and private suppliers, measures of quality, information about transaction costs, user and employee satisfaction). 2. Carrying out the studies: The studies ought to be carried out in a manner that lives up to the applicable standards in quantitative studies, the basic data should make generalization possible; in qualitative studies, the basic data should be able to provide 25

73 adequate support for interpretations and the inclusion of other data (e.g. registry data) should be systematic and exhaustive as well as documented and justified. 3. The results and dissemination of the analyses: The conclusions in the analyses should be based on the most well suited methods for calculating the effect of contracting out (e.g. multivariate methods, estimation of lacking values in the data set) and include justifications for the choice of the method of calculation, including the strengths of the chosen methods as well as their weaknesses. The results of the analyses should also be scrutinized critically in terms of the robustness and generalizability of the results, including reference to the other relevant studies in the area. The discussion of the results ought to include considerations as to the extent to which transaction costs in connection with the tendering process are included in the effect estimation. Here, it is crucial to note that there can be expenses associated with the arrangement and follow-up on the completion of the work in both the public and private sectors. As such, it is the differences in the transaction costs with respect to public and private production that the studies should ideally be measuring and including in the total accounting of the economic consequences of contracting out. The interpretation of the results should also include reflections regarding whether contracting out has had an impact on the quality of the service in question and the actual quality should be assessed to the extent possible, while user satisfaction can be used as a secondary indicator of quality in the cases where actual data for quality are not accessible. Similarly, the interpretation of the results (if the study is relevant in relation to the third research question) can include reflections as to whether contracting out has had an impact on the affected employees and their performance (e.g. staff turnover, illness absenteeism, job satisfaction, level of education and seniority, the organization of work). In conclusion, the results must be presented in such a manner so as to clarify how the results have been produced, including the limitations and reservations that must be considered with respect to sample size, bias in the case selection process and limited access to data. All of the relevant studies have been assessed on the basis of a quality protocol in keeping with the pattern above. The following quality protocol has been used: 26

74 Table 1.3 Quality protocol used to evaluate the studies No. Criterion Fulfilled? 1a 1b 1c 2a 2b 2c 3a 3b 3c 3d 3e 3f 3g The analyses are based on the most well suited analysis design (systematic review, RCT, other experimental investigations, case studies) in relation to the object of the analysis and the accessibility of the relevant data. The analyses include an exhaustive justification and documentation for which cases are included in the analysis and not, as well as the extent to which the delimitation of the population makes it possible to generalize the results from the analysis. The analyses include all of the relevant and accessible data (e.g. budget and account figures from public and private suppliers, user and employee satisfaction). The studies have been carried out in a manner living up to the existing standards in surveys, the data must make it possible to make generalizations (sufficient response rate, valid questionnaire, high reliability). The studies have been carried out in keeping with the current standards in qualitative investigations, the data must be able to support interpretations to a sufficient degree. The studies have been carried out in a manner living up to the current standards in other types of investigations (e.g. registry data), the data must have been produced in a systematic and exhaustive manner. The conclusions in the analysis build on the most well suited methods for calculating the effect of contracting out (e.g. multivariate methods, estimation of missing values in the data set) and include justifications for the choice of method. There are qualifying assessments of whether special contextual conditions in the individual cases have possibly affected the measured effect of contracting out (e.g. past experience with contracting out, the level of expenses prior to contracting out, the composition of the group of citizens in question, areas that are suited to requests for tender, the current market situation). The results of the analysis are subjected to a critical assessment of the robustness and generalizability of the results, including consideration of other relevant studies in the area. The discussion of the results includes reflections regarding the extent to which the transaction costs in connection with the tender process are included in the calculations of the effect value. The interpretation of the results includes well-reasoned and relevant information about whether contracting out has had an impact on the quality of the service in question. The interpretation of the results includes reflections regarding whether contracting out has had an impact on the affected employees and their performance (e.g. employee production, illness absenteeism, job satisfaction, level of education and seniority and the organization of the work). The results are presented in such a manner that it is clear how they have been produced. In the assessment of the individual studies, the research group has evaluated whether the quality criteria have been fulfilled +, have been fulfilled to some extent, but some aspects are missing or weak (+), are not fulfilled ( ) or are not relevant for the study in question (IR). If a quality criterion is not relevant in relation to a given study, it can be deemed irrelevant and thus be excluded from the total assessment. An example of this could be a study focusing on the effects of contracting out in relation to the economy and quality in which the employee working conditions are not included in the focus of the study. The final evaluation of the individual studies is based upon a holistic assessment of the qualitative parameters which are relevant for the study in question. The examination of the studies (Appendix 1) includes reference to the quality assessment for the criteria in the quality protocol which has been used in the assessment of each individual study. On the background of the quality assessment of the criteria above, the studies are categorized as highly satisfactory, satisfactory or unsatisfactory studies. Highly satisfactory studies are those which have taken all of the relevant conditions from the quality protocol into account and which therefore ought to be attributed especially great weight in the 27

75 research review. Satisfactory studies have not included all of the relevant conditions in the quality protocol but nevertheless included enough of them to be included in the research review, albeit with less weight than the highly satisfactory studies. The unsatisfactory studies have failed to account for enough of the relevant conditions in the quality protocol and have therefore not been included in the research review because the results do not build upon a solid method and/or an exhaustive empirical data collection. In other words, there is talk of results that the research group after detailed scrutiny have assessed as being sufficiently supported in relation to documenting the effects of contracting out. Table 1.4 below presents a review of the studies we have examined. The studies are distributed relatively evenly in relation to the three main questions in the research review. There are more than 60 studies addressing the impact in terms of economy and quality and effects on the technical areas and social services. The examined studies are distributed reasonably evenly in relation to sectors. At the same time, we see that very few studies have been assessed as being highly satisfactory (two studies), while most of the studies have been evaluated as satisfactory (56 studies) and roughly one-third (22 studies) as unsatisfactory. f) Cross-analysis and interpretation of relevant studies The cross-analysis aims at comparing the results from the studies included in the research review, so the conclusions are based on the studies considered as a whole. The method used in the analysis depends greatly on the type of study. Results are reported from both quantitative effects studies, which indicate a specific percentage of economic output via contracting out in a given area, and results are also reported from more qualitatively oriented studies and surveys in which the effects of contracting out are quantified in some cases while described in qualitative terms in others. In the cases where the systematic research reviews included in the study build upon primary studies that are also included in this study, we have attempted to take this into account in the overall interpretation of the results such that these primary studies do not weigh disproportionately on the study at hand. The purpose of the cross-analysis has been to summarize the research-based knowledge in the area to provide a basis to be able to assess what there is (not) research-related evidence for in this area for drawing conclusions in relation to the effects of contracting out public services. The cross-analysis has placed emphasis on the studies that have been evaluated as being highly satisfactory or satisfactory, while no emphasis has been placed on the studies found to be unsatisfactory. However, the unsatisfactory studies are described in a separate section in chapters 3 5, as they are relevant in relation to the three research questions in the research review, and casting light and discussing the weaknesses in these studies has significance for research. 28

76 Table 1.4 Review of all of the studies in the research review Research question 3 Sektor 3 National kontekst 3 General assessment The examined studies Impact on economics and quality: Impact on technical areas and social services: 63 studies 63 studies Consequenc es for employees: 42 studies Utilities: 35 studies 1 Transport and urban development: 30 studies Education: 19 studies Health: 30 studies Seniors and the disabled: 29 studies Children and youth: 24 studies Employment: 27 studies Danish conditions: International conditions: Highly satisfactory studies: Satisfactory studies: Unsatisfactory studies: 37 studies 44 studies 2 studies 56 studies 22 studies Administration: 15 studies Other: 16 studies 2 Notes: 1): Incl. refuse collection, 2): Incl. cleaning, prisons etc., 3): Does not sum the overall number of studies, as each study can be placed under multiple categories. 29

77 3 Economic consequences and impact on quality Searching the literature, we have identified a total of 63 studies analysing the economic consequences and impact on quality when public services are contracted out. The literature is of a very mixed character both in terms of method as well as content and we have also found significant differences in terms of quality. Among the satisfactory studies are 16 Danish and 28 international studies dealing with economics and/or quality. Moreover, the unsatisfactory studies include 13 Danish and six international studies. In other words, almost half of the Danish studies do not have the necessary quality in terms of the method and/or data for the results to be characterized as satisfactory in relation to documenting the effects of contracting out. These studies have been weeded out due to a combination of inadequate case selection, inadequate data or important weaknesses in how the analyses were carried out, while the distribution of satisfactory and non-satisfactory studies is better for the international literature, even though quality differences are also found here. In the following, the Danish studies of satisfactory quality are examined first (section 2.1), after which we examine the international studies of satisfactory quality (section 2.2). Finally, we review the Danish and international studies that have been found to be unsatisfactory (section 2.3). More detailed overviews of the literature on the economic consequences and impact on quality are gathered on a separate page towards the end of the chapter. 3.1 Results from Danish studies None of the Danish studies have been classified as highly satisfactory. From the perspective of quality assessment, it is particularly the assessment of the impact on quality and calculation of transaction costs that are not clarified sufficiently, which leads to a number of reservations. Among the 16 Danish studies evaluated as being of satisfactory quality, there is a relatively broad span in the calculation of the economic consequences. The most positive studies find savings in the order of percent (e.g. Ministry of Finance/Rambøll 2000; Blom-Hansen 2003; Christoffersen, Paldam & Würtz 2007), while the more negative studies arrive at extra costs to the order of 5 10 percent and all of 36 per cent in one instance (CASA 2001; The Tendering Council/Rambøll 2009). Five studies find that the economic consequences are unambiguously positive (Ministry of Finance/Rambøll 2000; LGDK 2001b; Blom-Hansen 2003; Christoffersen, Paldam & Würtz 2007; The National Labour Market Authority/Deloitte 2008/9), three studies find the economic effects to be mixed but with a preponderance of positive results (CASA 2001; LGDK 2002; The Tendering Council/Rambøll 2009), one study finds the economic effects to be negative (The Danish National Centre for Social Research SFI 2009), while eight studies find the economic effects to be unchanged, mixed or immeasurable (Ministry of Business Affairs/COWI 2000; LGDK 2001a; The National Labour Market Authority/Rambøll 2006; 30

78 Bredgaard & Larsen 2006; AKF 2010; Det Lokale Beskæftigelsesråd Århus 2010; The Tendering Council/Rambøll 2011). The general picture produced by the review of the studies is that the economic effects are predominantly positive and there are particularly great economic gains to be found in the technical areas as well as road maintenance (Blom-Hansen 2003) and cleaning (Christoffersen, Paldam & Würtz 2007), while the calculation of the effects in the social services have a number of limitations with respect to the data and method applied. We discuss these differences between sectors further in Chapter 4. In relation to the calculation of the impact on quality, the general picture, as described briefly in the above, is that many of the studies have many more weaknesses and generally illustrate the quality aspect in a less satisfactory manner than the economic aspect (see e.g. Christoffersen, Paldam & Würtz 2007; The Tendering Council/Rambøll 2011). Among the best studies in relation to quality assessment are Blom-Hansen s (2003) study of the welfare area, which indicates that economic savings are obtained without compromising quality, as well as the study of the operation of care centres carried out by The Tendering Council/Rambøll (2009). In both cases, however, the examination of the studies has given rise to reservations, as quality is either measured using a small sample of the investigated cases (Blom-Hansen 2003) or not measured in a uniform manner in all of the cases (The Tendering Council/Rambøll 2009). There are also a number of effect analyses focusing on the area of employment in which the quality dimension is presented relatively well. These analyses generally show that contracting out to private suppliers has had little or no consequence for the quality of the measures aimed at promoting employment (e.g. Bredgaard & Larsen 2006; The National Labour Market Authority/Deloitte 2008/9; SFI 2009; AKF 2010). These studies are marked by a difference, however, in that the three studies carried out by researchers reach either mixed or negative conclusions, whereas the studies conducted by consultancy firms for state institutions find positive, albeit weak, effects in relation to quality (compare publications by SFI 2009 with The National Labour Market Authority/Deloitte 2008 and 2009). Carrying out an overall assessment of the economic effects of contracting out and the impact on quality on the background of the Danish studies is no easy task. This is partly due to the fact that the material is based on a combination of quantitative studies, surveys and qualitative (case-based) studies, where the economic effects are not quantified in all of the studies, described instead in qualitative terms. The challenge involved in calculating the overall effects in terms of the bottom line and quality also relates to the fact that many of the studies have considerable weaknesses and inadequacies in relation to the assessment of the impact on quality. Possible changes in the quality either positive or negative must naturally be seen in relation to any possible savings or expenses, and the general lack of studies measuring the impact on quality sufficiently must therefore be regarded as a significant weakness in the existing documentation of the effects of contracting out work from the public sector. This is also the case with respect to the inclusion of transaction costs, a matter which several studies do not cast enough light on and which many studies not include at all in the total calculation of the economic consequences. 31

79 On the background of the relatively few Danish studies that are of satisfactory quality, the overall picture is that there is overwhelming documentation that contracting out has led to financial savings whereas it is generally more poorly documented whether these savings come at the cost of the quality. The character of the literature and the significant reservations in relation to quality and the transaction costs mean that it is not possible to carry out a meaningful calculation of a general figure for the effects of the contracting out work from the public sector. Most of the Danish studies find either mixed positive and negative or unchanged economic consequences. It is therefore important to add that savings are not documented in most of the studies we have examined, although only a single study documents unambiguously negative economic effects. Savings have thus been documented in selected sectors, such as road maintenance and cleaning in schools, while a significant number of other sectors are marked by considerable uncertainties regarding the documented economic consequences and impact on quality. It is particularly pivotal to note the differences in the documented effects on the technical areas and social services, including employment services and childcare institutions, where there is generally little or no documentation for positive effects in connection with contracting out to private actors. These differences in the documented effects between the technical areas and social services are further illuminated in Chapter Results from international studies In the examination of the international studies, we have identified two studies as being highly satisfactory (Reeves & Barrow 2000; Bel & Costas 2006). 3 Both studies deal with refuse collection and find economic savings in connection with contracting out of up to 45 per cent in the one study (Reeves & Barrow 2000), while the other study finds more mixed economic effects, as the savings would appear to fall over time (Bel & Costas 2006). Among the remaining 24 international studies, which were found to be of satisfactory quality, just like with the Danish studies, there is a relatively considerable spread in the calculation of the economic effects. There are 11 studies documenting economic savings (Kavanagh & Parker 2000; Reeves & Barrow 2000; McDavid 2001; Gustafsson & Busch 2002; Dijkgraaf & Gradus 2003; Park 2004; Jensen & Stonecash 2005; Pina & Torres 2006; Gilmer 2007; Iseki 2010; Longva & Osland 2010). These savings vary but calculated at roughly 5 20 per cent and in one individual case up to roughly 50 per cent, although without the expenses related to issuing the invitation to tender, expenses with respect to the development of competencies, conversion expenses etc being included in the calculation of the economic consequences, for which reason the savings must be regarded as being somewhat lower (Gustafsson & Busch 2002; see also Appendix 1 for a more detailed assessment of this study). The Gustafsson and Busch (2002) study is also remarkable in as much as the control tender issued by the public sector provided a savings 3 These two highly satisfactory international studies also have results regarding the consequences for the employees and are therefore also drawn upon in response to the third research question. These two studies show how the savings obtained via the contracting out of refuse collection have come to some degree at the expense of poorer working conditions and poorer wages, but this is not the main explanation for the savings achieved (see also Chapter 4). 32

80 of more than 40 per cent in relation to the before-expenses, which would appear to indicate that it was primarily the competitive situation as opposed to the contracting out itself that produced the savings. Five studies have also been identified that conclude that contracting out has had negative economic consequences. Of these, only two studies quantified the negative economic consequences, which Ohlsson (2003) finds amount to approximately 6 per cent in refuse collection, while O Toole and Meier (2004) conclude in the area of education that a 1 per cent increase in the contracting out of service functions such as canteens, cleaning, building operations etc result in a 0.25 percent fall in the funds used on the teaching itself. The other three studies calculating the negative economic consequences do not actually put a number on them (Puig & Ortún 2004; Chong et al. 2009; Purse 2009). We have also identified four studies which find mixed economic consequences (Harding 2001; Keane, Marx & Ricci 2001; Brudney et al. 2005; Kuhlmann 2008). The mixed results emerge, e.g. because the selected cases display different effects; or in surveys with public managers, some of whom respond that contracting out has led to lower expenses, while other managers indicate that contracting out has had no impact on the expenses or actually increased them. The mixed results in these studies indicate that even within the same area of operations, contracting out can produce rather mixed results. Finally, five studies find no economic change (Dijkgraaf & Gradus 2007; Bel & Warner 2008; Davies 2008; Lundahl et al. 2009; Bae 2010), while two studies lack the data required to conclude whether contracting out had any economic consequences (Camp & Gaes 2002; Bel, Fageda & Warner 2010). An overall assessment of the economic effects should obviously be seen in the light of the effects obtained in relation to quality, cf. the discussion in Chapter 1. The vast majority of the international studies find that contracting out has mixed effects or no impact on quality (e.g. Keane, Marx & Ricci 2001; Dijkgraaf & Gradus 2003; Pina & Torres 2006; Kuhlmann 2008; Longva & Osland 2010), although it must be noted that these studies generally document the impact on quality much more poorly, as quality effects were not measured in several cases, which must be regarded as a significant weakness in these studies (Kavanagh & Parker 2000; fx Puig & Ortún 2004; Bae 2010; Iseki 2010). We have identified four studies that find the impact on quality to be primarily negative, although the negative effects are not specifically quantified (Camp & Gaes 2002; O Toole & Meier 2004; Jensen & Stonecash 2005; Purse 2009), and three studies that find a positive impact on quality, again without specifically quantifying this effect (Park 2004; Brudney et al. 2005; Gilmer 2007). On the background of the international studies, it is not possible to determine whether contracting out has a positive or negative impact or any impact at all on public services. This is due to the fact that in relation to the quality aspect, very mixed results are documented and many of the examined studies do not document the impact on quality enough to be able to draw unambiguous conclusions. In relation to an overall assessment of the economic effects and the impact on quality, there are thus only a few studies comparing the economics and quality in a total assessment of the consequences of contracting out. As previously mentioned, several of the best studies have been carried out in relation to refuse collection, where the general conclusion is that savings have been achieved while roughly maintaining 33

81 the same quality. Conversely, in a number of the other sectors, the social services in particular, where very few international studies have been conducted, the documentation is relatively poor as to whether any savings have been achieved and whether the level of quality remains the same or it has been improved or reduced (see Chapter 3 for more about this). While the literature would appear to document the opportunity to save money by contracting out in technical areas, there is still a general lack of documentation of the impact of contracting out on the quality of public services. The differences found in the documented effects in technical areas and the social services are relatively unambiguous and dealt with in greater detail in Chapter Inadequate studies The studies that have been found to be of unsatisfactory quality include 13 Danish and six international investigations. It is thus particularly among the Danish studies (almost half), that there are such weaknesses in the method and/or data that the studies are assessed as being insufficiently supported to be included in a calculation of the documented effects of contracting out. The Danish studies are weeded out due to a combination of insufficient case selection (The Tendering Council 2010, OAO 2011; The Tendering Portal 2011), inadequate data (Specialarbejderforbundet (SID)/Deilotte & Touche 2003; CEPOS 2009) or considerable weaknesses in the design of the analysis and/or how the analysis was carried out (e.g. Danish Economic Councils 2004; Christoffersen, Milhøj & Westergaard-Kabelmann 2009; FOA 2009; Hansen 2010). A widespread weakness among the Danish studies is that they have no or very poor information about the impact on quality as well as the extent of the transaction costs and other related expenses (e.g. negotiating and drafting the contract, follow-up, developing competencies and the stability and security of the supply). Here, it is worth acknowledging that it is often both more complicated and time-consuming to measure the impact on quality than the economic consequences. Conversely, the most satisfactory Danish and international studies (regarding quality) indicate that it is actually possible to control for the impact on quality. A central weakness in the method in many of the inadequate Danish studies examining the effects of contracting out is the failure to carry out a well justified and reflected case selection process, which in several cases results in analyses that are based on cases where the representativity is at best unknown and at worst biased. The Tendering Portal (2011) documentation database, for example, has a problem in that it builds upon a limited selection of the municipalities self-reported experiences (the vast majority of which are positive) with contracting out, which cannot necessarily be generalized and transferred to other municipalities. Other studies, such as the Danish Industry PPC Report (2010, 2011) and The Tendering Council desk study (2010), which is i.a. based upon the cases in the documentation database, use these cases to calculate the general economic consequences of contracting out without taking sufficient reservations for the cases being primarily chosen and described as good examples of contracting out, just as the quality aspect and transaction costs are generally very poorly illuminated in the documentation database. The calculation of 34

82 the economic effects in these non-arbitrarily selected cases therefore ought to be considered with considerable reservations and cannot readily form the basis for drawing general conclusions regarding the effects of contracting out without accounting for possible bias in the case selection process (e.g. by including arbitrarily selected control cases), and obtaining supplementary data (e.g. on transaction costs and the impact on quality). Other Danish studies, which are not included in the report s assessment of the documented effects of contracting out, include studies analysing the connection between the level of expenses and level of contracting out without controlling for the direction of the causality, transaction costs and actual level of quality (e.g., Danish Economic Councils 2004; Christoffersen, Milhøj & Westergaard-Kabelmann 2009; FOA 2009) as well as other studies in which the representativity of the cases is not stated and/or where the data is not exhaustive (e.g. Specialarbejderforbundet (SID)/Deloitte & Touche 2003; OAO 2011). The international studies are generally of higher quality, but there are considerable differences between them. The inadequate international studies are weeded out due to a combination of a lack of clarity regarding the research question and data (Alam & Pacher 2000; Kakabadse & Kakabadse 2001), weak method (Donohue & Frank 2000; Matthew 2002; Macinati 2008) and lack of discussion regarding the representativity and generalizability (Sharaby & Shiftan 2008). As with the Danish studies, insufficient or inadequate information regarding the impact on quality, transaction costs and other subsequent expenses (e.g. for negotiating and drafting contracts, follow-up, developing competencies and supply security) are significant weaknesses in the inadequate international studies. 35

83 Table 3.1 Review of Danish studies focusing on economic effects and impact on quality General assessment Sector Method Year of publication Ref.no. Danish studies Highly satisfactory studies: 0 studies Satisfactory studies: 16 studies Utilities: 3 studies 1 Transport and urban development: 5 studies Education: 1 study Health: 2 studies Seniors and the disabled: 5 studies Children and youth: 3 studies Employment services: 6 studies Administration: 2 studies Other: 1 study 2 Quantitative studies: 13 studies Qualitative studies: 10 studies Literature studies: 1 study : 7 studies : 9 studies 16 studies total: 1, 2, 6, 8, 9, 11, 12, 17, 18, 20, 22, 27, 28, 29, 30, 37 Table 3.2 Review of international studies focusing on economic effects and impact on quality General assessment Geography Sector Method Year of publication Ref.no. International studies Highly satisfactory studies: 2 studies Satisfactory studies: 26 studies Northern European studies: 14 studies Other Western studies: 20 studies Utilities: 15 studies 1 Transport and urban development: 7 studies Education: 4 studies Health: 6 studies Seniors and the disabled: 3 studies Children and youth: 3 studies Employment services: 5 studies Administration: 5 studies Other: 7 studies 2 Quantitati ve studies: 19 studies Qualitative studies: 4 studies Desk study: 9 studies : 14 studies : 14 studies 28 studies total: 40, 42 43, 45 48, 50 55, 57 58, 61 65, 68, 71, 73 76, Table 3.3 Review of inadequate studies with a focus on economic effects and impact on quality National context Sector 3 Method 3 Year of publication Ref.no. Excluding studies Danish studies: 13 studies International studies: 6 studies Utilities: 11 studies 1 Transport and urban development: 12 studies Education: 11 studies Health: 15 studies Seniors and the disabled: 13 studies Children and youth: 12 studies Employment: 9 studies Administration: 5 studies Other: 3 studies 2 Quantitative studies: 14 studies Qualitative studies: 5 studies Desk studies: 3 studies : 8 studies : 11 studies 19 studies total: 7, 13, 15 16, 23, 25 26, 31 36, 38 39, 44, 49, Notes: 1): Incl. refuse collection, 2): Incl. cleaning, prisons, 3): Does not sum the total number of studies, as each individual study can be placed in more than one category. 36

84 6 Impact on technical areas and social services In the course of the searches, we have identified a total of 63 studies analysing the economic effects and impact on quality in technical areas and social services. The literature dealt with in this chapter is the same as in the studies examined in Chapter 2, but the focus in this chapter is on the differences in the documented effects in the technical areas and social services. Among the studies of satisfactory quality, there are thus 16 Danish and 28 international studies, while 19 studies are rejected due to quality-related issues. The Danish studies include three studies that analyse technical areas, four studies analysing cases both technical areas and social services, and nine studies dealing only with social services. Of the nine studies dealing with social services, six focus on employment services (the use of another actor in efforts related to the labour market), which is thus the most often-analysed sector in the Danish studies. In the international literature, there is a clear overweight of studies dealing with technical areas. 18 studies focus on such areas, while five studies deal with both technical areas and social services, and three studies only deal with social services. Of the 18 studies examining technical areas, ten deal with refuse collection, which is the sector that is dealt with most often in the international literature. The studies of unsatisfactory quality include 13 Danish and six international studies. In the following, we first examine the satisfactory Danish studies (section 3.1), after which we look at the satisfactory international studies (section 3.2). Finally, we examine the Danish and international studies that have been assessed as being of unsatisfactory quality (section 3.3). More detailed overviews of the literature on the impact on technical areas and social services are gathered on a separate page towards the end of the chapter. 6.1 Results from Danish studies The examination of the Danish studies did not turn up any studies deemed highly satisfactory. However, 16 Danish studies were found to be satisfactory and, as described above, these include studies dealing with both technical areas and social services. The technical areas provide documentation for potential savings, particularly in areas such as cleaning, road maintenance and the operation of so-called green areas. At the same time, it appears as though the Danish literature does not provide the same evidence for potential savings in connection with contracting out related to social services (care, childcare, education, employment services). Three Danish studies find that contracting out in technical areas saves money (LGDK 2001b; Blom-Hansen 2003; Christoffersen, Paldam & Würtz 2007). The savings in these studies are found in connection with a) operation and maintenance of green areas, streams and waste water treatment plants, b) municipal road maintenance, and c) cleaning in elementary schools. Generally speaking, these three studies do not find that contracting out has any noticeable effect on quality. 37

85 Of the Danish studies that analyse cases both in technical areas and social services, there is generally no unambiguous picture of the economic effects of contracting out (Ministry of Business Affairs/COWI 2000; CASA 2001; LGDK 2001a; LGDK 2002). In one of the studies (LGDK 2001a), however, there is a tendency towards the municipalities achieving savings to a slightly higher degree in technical areas than in social services. Contracting out is not generally found to have a significant effect on quality. Nine Danish studies deal with social services (here, the labour market area), and contracting out generally produces mixed results in terms of the economic consequences (Ministry of Finance/Rambøll 2000; The National Labour Market Authority/Rambøll 2006; Bredgaard & Larsen 2006; The National Labour Market Authority/Deloitte 2008/9; SFI 2009; The Tendering Council/Rambøll 2009; AKF 2010; Det Lokale Beskæftigelsesråd Århus 2010; The Tendering Council/Rambøll 2011). Two of the studies (Ministry of Finance/Rambøll 2000; The National Labour Market Authority/Deloitte 2008/9) find savings on the area, but they are not calculated precisely and are relatively unspecified. A single study finds that contracting out has increased the cost of employment services (SFI 2009), but these extra costs are not accounted for in detail. The other Danish studies dealing with the social services typically find mixed results. For example, one study finds savings with respect to senior citizens of roughly per cent while at the same time there is an individual case finding increased expenses in the food services area of roughly 5 per cent (The Tendering Council/Rambøll 2009). The examination of the Danish studies dealing with the economic consequences of contracting out in technical areas and social services thus indicate some measure of documentation in the technical areas for economic savings, while the same effect is only weakly documented in the social services. This is possibly because the social services are more labour-intensive and there are therefore fewer opportunities for to make gains in terms of efficiency via investments in technology and economies of scale, which is indicated in several of the studies of the technical areas as explaining the obtained savings (see e.g. Blom- Hansen 2003; Christoffersen, Paldam & Würtz 2007). 4 But this can also be due to the relatively high transaction costs related to issuing requests for tender, describing and monitoring work in the social services, as the complexity of the services is great, thus rendering it more difficult to use contracting out to save money in this area. However, the differences in the documented effects in the technical areas and social services must be interpreted with some measure of care. There are lengthy traditions for contracting out in the technical areas, while there are still fewer systematic experiences and few Danish studies that have systematically calculated the economic effects of contracting out social services. At the same time, calculating the economic effects of contracting out social services has proven to be difficult, so the published results in the area have typically been marked by considerable uncertainty. For example, carrying out tendering processes and monitoring and controlling them requires considerable administrative and judicial resources, 4 The difference in labour-intensive and technology-intensive sectors is also referred to in economic theory as the Baumol Effect. 38

86 which ought to be included in the calculation of the total economic effects, but these costs are nevertheless excluded in many studies due, among other reasons, to the methodological problems related to such calculations. Correspondingly, methodological problems and inadequacies are also found in several Danish studies in relation to the measurement of the impact on quality in the social services. For example, several of the most comprehensive studies primarily make use of user satisfaction studies instead of actual quality studies, which in relation to the evaluation of the quality in the public and private sectors, respectively, has a number of considerable limitations (see e.g. The Tendering Council/Rambøll 2009 and The Tendering Council/Rambøll 2011). If the impact of contracting out on quality is to be better documented in the future, the necessary resources and time must be included in the arrangement and financing of the effects analysis for the actual impact on quality to be documented more systematically and exhaustively. 6.2 Results from international studies Of the 28 included studies shedding light on the economic effects in connection with contracting out in the technical areas and social services, there are two studies that are deemed to be highly satisfactory and therefore ought to be attributed particular weight (Reeves & Barrow 2000; Bel & Costas 2006). Both studies are in a technical area (refuse collection). The Reeves and Barrow (2000) study deals with the collection of refuse from private households in Ireland in the period and shows how contracting out in itself can lead to savings of 45 per cent with the greatest effect in the municipalities in which the competition in connection with contracting out has been strongest. The study concludes that the refuse area and technical areas in general are easier to contract out, as the specification of the contracted service is relatively simple, demand is relatively stable, the market conditions are relatively transparent, and start-up costs are low. The Bel and Costa (2006) study also examines refuse collection from private households, although with cases from Spain in the period On the background of the collection of data and examination of the literature in the study, contracting out is found to save money, although with a tendency to achieving more limited savings in the later studies. Considered together, these two highly satisfactory studies indicate that it is possible to document savings for refuse collection, although with a tendency to lower savings in the later studies. 26 international studies have been deemed satisfactory. There are 17 studies dealing with technical areas, while five studies deal with both technical areas and social services, and four studies only deal with social services. Ten of the 18 studies looking at technical areas deal with refuse collection, so there is a clear over-representation of this particular area in the international literature about the economic effects of contracting out. This relationship is further confirmed by how the two highly satisfactory studies examined above also dealt with refuse collection. The 17 studies dealing with technical areas generally arrive at mixed results in relation to the economic consequences of contracting out (Kavanagh & Parker 2000; McDavid 2001; Gustafsson & Busch 2002; Dijkgraaf & Gradus 2003; Ohlsson 2003; O Toole & Meier 2004; 39

87 Park 2004; Pina & Torre 2006; Dijkgraaf & Gradus 2007; Bel & Warner 2008; Chong et al. 2009; Purse 2009; Bae 2009; Lundahl et al. 2009; Bel, Fageda & Warner 2010; Iseki 2010; Longva & Osland 2010). Some studies, focusing on refuse collection, waterworks and bus transportation, find savings within a broad range of roughly 6 50 per cent (Kavanagh & Parker 2000; McDavid 2001; Gustafsson & Busch 2002; Dijkgraaf & Gradus 2003; Park 2004; Pina & Torres 2006; Iseki 2010, Longva & Osland 2010). Other studies examining refuse collection produce more mixed results and no clear effects (Dijkgraaf & Gradus 2007; Bel & Warner 2008; Bae 2009; Bel, Fageda & Warner 2010). Finally, a number of studies (Ohlsson 2003; O Toole & Meier 2004; Chong et al. 2009; Purse 2009) find that contracting out leads to increased expenses (approximately 1 6 per cent). These studies cover different sectors (e.g. refuse collection, cleaning and workers compensation cases). There is no documentation indicating that contracting out has clear positive economic consequences, but there is a preponderance of studies primarily documenting savings while maintaining a level of service which is either documented or assumed to be roughly unchanged after contracting out has taken place. The five studies dealing with contracting out both technical areas and social services produce mixed results in relation to the economic consequences (Harding 2001; Camp & Gaes 2002; Brudney et al. 2005; Jensen & Stonecash 2005; Kuhlmann 2008). Among these studies, there is a desk study (Jensen & Stonecash 2005) which considers a long number of investigations in Western countries that have contracted out public services. This study shows that contracting out generally saves money, but the study does not provide any documentation that these savings are particularly found in the technical areas. The four studies dealing with social services also produce mixed results (Keane, Marx & Ricci 2001; Puig & Ortún 2004; Gilmer 2007; Davies 2008). The Keane, Marx and Ricci study as well as Davies work reveal mixed or unchanged results, the Puig and Ortún study indicates increased costs after contracting out, while the Gilmer study finds savings of roughly 20 per cent. Three studies are from the health area, meaning that for most of the sub-areas in the social services, we did not identify any international studies documenting the economic and quality-related effects of contracting out. With this reservation in mind, the results from the international studies indicate a general tendency for contracting out to achieve greater savings in the technical areas than in relation to social services. This tendency is also supported by how the two particularly remarkable studies regarding quality (Reeves & Barrow 2000; Bel & Costas 2006) point out how the contracting out of refuse collection leads to savings. In the big picture, however, there are many studies producing mixed results; and as mentioned above, there is a lack of effects studies in many of the social services, meaning that it is not possible to carry out a systematic comparison between the respective areas. On the background of the examination of the international literature, it is therefore not possible to document economic gains from contracting out social services. Thus, it is not possible to conclude unambiguously that there is any systematic difference in terms of the economic effects of contracting out technical areas and social services. 40

88 6.3 Inadequate studies There are 13 Danish and six international studies among those judged to be of unsatisfactory quality. As presented in section 2.3, which builds upon a review of the same literature, there is a particularly long list of weaknesses pertaining to method marking this literature, meaning that the results are not included in the overall picture presented in this report of the effects in connection with contracting out. The methodological weaknesses are particularly prominent in the studies dealing with social services. Several of the studies have methodological weaknesses in relation to dealing with the quality of the contracted out services with sufficient precision, just as the transaction costs in the studies of social services are generally also inadequately illuminated. The same is somewhat the case in the studies of technical areas, although here the quality of the documentation is generally better than in the social services. The further development of the method applied to analysing the effects of contracting out will lead to more studies of the effects particularly in the social services being included in research reviews such as the one in hand, whereby the basis for the assessment of the economic effects and impact on quality will be broader and more solid than at present. 41

89 Table 6.1 Review of Danish studies focusing on the effects on technical areas and social services General assessment Sector Method Year of publication Ref. no. Danish studies Highly satisfactory studies: 0 studies Satisfactory studies: 16 studies Utilities: 3 studies 1 Transport and urban development: 5 studies Education: 1 study Health: 2 studies Seniors and the disabled: 5 studies Children and youth: 3 studies Employment services: 6 studies Administration: 2 studies Others: 1 study 2 Quantitative studies: 13 studies Qualitative studies: 10 studies Desk studies: 1 study : 7 studies : 9 studies In total 16 studies: 1, 2, 6, 8, 9, 11, 12, 17, 18, 20, 22, 27, 28, 29, 30, 37 Table 6.2 Review of international studies focusing on the effects on technical areas and social services General assessment Geography Sector Method Year of publication Ref. no. International studies Highly satisfactory studies: 2 studies Satisfactory studies: 26 studies Northern European studies: 14 studies Other Western studies: 20 studies Utilities: 15 studies 1 Transport and urban development: 7 studies Education: 4 studies Health: 6 studies Seniors and the disabled: 3 studies Children and youth: 3 studies Employment services: 5 studies Administration: 5 studies Others: 7 studies 2 Quantitati ve studies: 19 studies Qualitative studies: 4 studies Desk studies: 9 studies : 14 studies : 14 studies In total 28 studies: 40, 42 43, 45 48, 50 55, 57 58, 61 65, 68, 71, 73 76, Table 6.3 Review of inadequate studies focusing on the effects on technical areas and social services National context Sektor 3 Method 3 Year of publication Ref. no. Excluding studies Danish studies: 13 studies International studies: 6 studies Utilities: 11 studies 1 Transport and urban development: 12 studies Education: 11 studies Health: 15 studies Seniors and the disabled: 13 studies Children and youth: 12 studies Employment services: 9 studies Administration: 5 studies Others: 3 studies 2 Quantitative studies: 14 studies Qualitative studies: 5 studies Desk studies: 3 studies : 8 studies : 11 studies In total 19 studies: 7, 13, 15 16, 23, 25 26, 31 36, 38 39, 44, 49, Notes: 1): Incl. refuse collection, 2): Incl. cleaning, prisons etc., 3): The studies do not sum up the total number of studies, as the individual studies can be placed under more than one category. Please note that tables are identical with tables , as chapters 2 and 3 are based upon the same data. 42

90 9 The impact of contracting out on the employees We have identified a total of 43 studies dealing with the consequences of contracting out work from the public sector for the affected employees. Among these, 13 Danish and 20 international studies have been found to be of satisfactory quality, while seven Danish and three international studies have been excluded from the research review due to significant weaknesses in their method and/or data. The methods applied in the studies are of a mixed character. Most of the 13 Danish studies build upon the employees subjective perceptions, primarily reported in the form of questionnaires. In contrast, most of the 20 international studies are based on registry data, documents from the administration and questionnaires or interviews with managers and administrators. Two international and no Danish studies were assessed as having a highly satisfactory method. In the following, the Danish studies of satisfactory quality are looked at (section 4.1), after which we examine the international studies of satisfactory quality (section 4.2). In conclusion, we go through the Danish and international studies that have been found to be of unsatisfactory quality (section 4.3). More detailed overviews of the literature regarding the consequences of contracting out on employees are gathered in a separate page towards the end of the chapter. 9.1 Results from Danish studies None of the Danish studies analysing the consequences for employees are found to be highly satisfactory. Few of the Danish studies report objective (as opposed to employee selfperceived) results and consequences. One study from Local Government Denmark finds that very few Danish municipalities use social requirements (clauses) in connection with requests for tender (4 per cent) (LGDK 2001a). Another study finds differences in the character of the employees in public and private employment service centres (job centres) in a municipality (AKF 2010). Employees in the private employment centres are generally younger and have less experience. The private actor has a bonus scheme, but it is unclear whether this leads to a wage gap. A recently published study of public and private childcare institutions (The Tendering Council/Rambøll 2011) indicates that public institutions have a significantly higher share of educated childcare professionals than do private institutions (63 per cent in the public sector, 50 per cent in the private sector). Ten studies examine the employees subjective perceptions of how contracting out affects them (primarily survey-based). Four studies find purely negative effects in the form of stress (Nuppenau 2009), poorer physical working conditions (Busck 2007), less job security (Busck 2007) and a general lack of job satisfaction (Rådgivende Sociologer 2001), which is associated with a higher tempo (CASA 2001; Busck 2007). Six studies find mixed results for how contracting out affects the employees (Ministry of Business Affairs 2000; Ministry of Finance 2000; LGDK 2001a; 2002; CASA/DTU 2004; The Danish Council for Contracting Out 2006). An example of a particularly thorough study (The Danish Council for Contracting 43

91 Out 2006) draws a distinction between the employees who keep their respective jobs with the same private actor after contracting out and employees who for different reasons do not keep their jobs after a period (roughly half). Among the former group, 74 per cent are roughly just as satisfied with their job and conditions of employment as they were prior to the contracting out. In the latter group, 46 per cent are dissatisfied or very dissatisfied, and for this group there is talk of a clear deterioration in the employee satisfaction in connection with contracting out. When considering the changes in employee satisfaction in the total population of employees involved in contracting out and participating in the study carried out by The Danish Council for Contracting Out, the main conclusion then becomes that it is possible to document a clear drop in the employee satisfaction (see also Appendix 1, where the study is examined in greater detail). There is a reasonable spread in the sectors studied. Four studies include both social services and technical areas (CASA 2001; LGDK 2001a, 2002; The Danish Council for Contracting Out 2006). Four studies only deal with social services (person-related services such as care, education and employment services), of which two studies deal with more than one sector (Ministry of Business Affairs 2000; Ministry of Finance 2000), whereas two studies focus on an individual sector (AKF 2010; The Tendering Council 2010). Five studies focus on technical areas, including non-person-related work in the social services, such as cleaning and transportation. Four of these studies investigate an individual sector (transportation, refuse collection, roads and parks) (Rådgivende Sociologer 2001; CASA/DTU 2004; Busck 2007; Nuppenau 2009), while one study includes more than one sector (LGDK 2001b). The studies provide a mixed picture of the consequences for employees but with a preponderance of investigations predominantly reporting negative or slightly negative effects for the employees affected by contracting out. This interpretation is support by The Danish Council for Contracting Out study, which is the most comprehensive Danish study of employee satisfaction with contracting out to date (The Danish Council for Contracting Out 2006). This study and most of the other studies examining employee satisfaction with contracting out are based on surveys of the employees own perceptions. This is a recognized and well-tested method for uncovering working environment problems. In relation to the assessment of general effects, however, it would be desirable if this method could be supplemented with more objective indicators of changes in working conditions, work-related health conditions, wages and salary and employment. Such a study could be based on, for example, registry studies of absenteeism and illness, wage statistics and employment contracts. Unfortunately, the investigated materials do not include enough studies for the effects in these areas to be quantified with a reasonable degree of certainty. Another problem is that most of the studies are carried out relatively shortly after the contracting out has taken place. Little consideration is thus granted to the effects over time, and it is possible that some of the observed effects are merely tied to the transition process as opposed to being lasting effects. There are a number of methodological reservations that must be considered in the interpretation of the results, such as weak or inadequate justification for case selection and 44

92 inadequate discussion of generalizability and bias (see e.g. Ministry of Business Affairs/Cowi 2000 and Rådgivende Sociologer 2001). Nor are there satisfactory discussions of the advantages and disadvantages of using the employees own assessments, which can be affected by the lack of certainty before and during the contracting out (CASA/DTU 2004). This could be addressed by studying the development in employment conditions over an extended period of time, just as there is a pronounced need for combining surveys measuring the consequences experienced by the employees themselves with more objective parameters, such as wage and salary development, illness absenteeism, work standards, work tempo and the employee composition. Finally, comparing results from different countries should be done with caution, as there are radical differences in terms of workplace regulation and the labour market organisation. 9.2 Results from international studies Two of the studies (Reeves & Barrow 2000; Bel & Costas 2006) are deemed highly satisfactory, and these two studies are therefore attributed greater weight in the analysis than the other studies. These two studies investigate the consequences of the contracting out of refuse collection on the employees in Catalonia and Ireland. They find tendencies towards poorer wages (Bel & Costas 2006) and working conditions, worsened work safety conditions and the use of illegal labour (minors) in some municipalities (Reeves & Barrow 2000). Generally speaking, the international studies display a clear tendency for contracting out to have negative consequences for the employees. As opposed to the Danish studies, most of the international studies build on objective (as opposed to self-experienced) effects. These studies indicate tendencies towards lower wages (Kavanagh & Parker 2000; Gustafsson & Busch 2002; O Toole, Laurence & Meier 2004; Jensen & Stonecash 2005; Bel & Costas 2006; Cunningham & James 2009; Bae 2010; Dube & Kaplan 2010; Hiroyuki 2010), poorer working conditions, such as in connection with vacation and illness (Kavanagh & Parker 2000; Pinch & Patterson 2000; Reeves & Barrow 2000; Jensen & Stonecash 2005), firings (Kavanagh & Parker 2000; Gustafsson & Busch 2002), changes in the employee profile (lower seniority, more part-time employees) (Camp & Gaes 2002; Fernandez, Smith & Wenger 2006; Cunningham & James 2009), poorer health and increased illness absenteeism (Kavanagh & Parker 2000; Gustafsson & Saksvik 2005), poorer workplace safety, and the use of illegal labour (minors) (Reeves & Barrow 2000). The rest of the international studies use surveys and studies based on qualitative interviews to uncover the employees own perceptions of the impact of contracting out. They supplement the observations of negative effects presented above with conclusions regarding a higher work tempo (Cunningham & James 2009), lower job satisfaction (Park 2004; Yang & Kassekert 2010), insecure employment (Park 2004; Cunningham & James 2009) stress and burnout (Hansen, Sverke & Näswall 2008). Two studies found mixed effects (negative for some groups, unchanged for others (Falkenberg, Näswall & Sverke 2008)). Those with shorter educations (e.g. nurses and nurses aids) have more negative experiences, while the 45

93 higher educated (e.g. physicians) find themselves with better working conditions and improved job security. There is an overrepresentation of studies dealing with technical areas (incl. non-personrelated work in the social services, e.g. cleaning and transport), and the two highly satisfactory studies (Reeves & Barrow 2000; Bel, Germá & Costas 2006) both deal with refuse collection (in Catalonia and Ireland). Six studies deal with social services: childcare institutions (The Tendering Council 2010), schools (incl. cleaning and the like) (O Toole & Meier 2004), employment services (Fernandez, Smith & Wenger 2006), health (Falkenberg, Näswall & Sverke 2008; Hansen, Sverke & Näswall 2008) and the social area (Cunningham & James 2009). As previously mentioned, most of the international studies are based on objective (nonself-experienced) data. Registry data, economy data, contract documents and surveys of managers are all used. The two highly satisfactory studies use a combination of sources of data (Reeves & Barrow 2000; Bel, Germá & Costas 2006). Both studies use surveys for authorities; Bel, Germá and Costas (2006) also use a literature review and registry data, while Reeves and Barrow (2000) supplement with structured interviews. The other studies of the consequences for the affected employees are of a satisfactory quality but marked by a range of different weaknesses. Similar to the Danish studies, many of the studies fail to grant adequate consideration to the effects over time (e.g. Hansen, Sverke & Näsvald 2008). It is therefore possible that some of the experienced effects are tied to the transition process itself and not necessarily lasting effects. Some of the studies could also be more clear in relation to the criteria for case selection and discussion of generalizability (e.g. Park 2004; Cunningham & James 2009). 9.3 Inadequate studies Ten studies dealing with the consequences for the employees have been excluded. Seven of these studies also dealt with the economic and qualitative aspects, and their methodological weaknesses have therefore been dealt with in section 2.3 (Alam & Pacher 2000; FOA/KLS 2001; Kakabadse & Kakabadse 2001; Specialarbejderforbundet (SID)/Deloitte & Touche 2003; Macinati, 2008; Christoffersen, Milhøj & Westergaard-Kabelmann 2009; OAO 2011). The last three studies have been excluded either because the criteria for the case selection was unclear, the description of the method applied was inadequate and the composition of the respondent group is unclear (Rådgivende Sociologer/Det Kommunale Kartel 2000a, 2000b and 2oooc). These studies are examined in greater detail in Appendix 1. 46

94 Table 9.1 Review of Danish studies focusing on the consequences of contracting out for the affected employees General assessment Sector 3 Method 3 Year of publication Ref.no. Danish studies Highly satisfactory studies: 0 studies Satisfactory studies: 13 studies Utilities: 4 studies 1 Transport and urban development: 6 studies Education: 1 study Health: 2 studies Seniors and the disabled: 5 studies Children and youth: 3 studies Employment services: 4 studies Administration: 2 studies Others: 1 study 2 Quantitative studies: 8 studies Qualitative studies: 11 studies Desk studies: 0 studies : 8 studies : 5 studies In total 13 studies: 1, 2, 6, 8, 9, 10, 11, 14, 19, 21, 24, 29, 37 Table 9.2 Review of international studies focusing on the consequences of contracting out for the affected employees General assessment Geography 3 Sector 3 Method 3 Year of publication Ref.no. International studies Highly satisfactory studies: 2 studies Satisfactory studies: 18 studies Northern European studies: 10 studies Other Western studies: 11 studies Utilities: 11 studies 1 Transport and urban development: 6 studies Education: 5 studies Health: 6 studies Seniors and the disabled: 5 studies Children and youth: 6 studies Employment services: 5 studies Administration: 4 studies Others: 7 studies 2 Quantitativ e studies: 17 studies Qualitative studies: 5 studies Desk studies: 3 studies : 9 studies : 11 studies In total 20 studies: 37, 40 42, 47 48, 52 53, 56 60, 66 67, 72, 75, 77 78, 80 Table 9.3 Review of inadequate studies focusing on the consequences of contracting out for the affected employees National context Sector 3 Method 3 Year of publication Ref.no. Inadequate studies Danish studies: 7 studies International studies: 3 studies Utilities: 6 studies 1 Transport and urban development: 6 studies Education: 5 studies Health: 8 studies Seniors and the disabled: 8 studies Children and youth: 7 studies Employment services: 4 studies Administration: 4 studies Others: 2 studies 2 Quantitative studies: 8 studies Qualitative studies: 2 studies Desk studies: 1 study : 7 studies : 3 studies In total 10 studies: 3 5, 7, 13, 26, 35, 38, 44, 69 Notes: 1): Incl. refuse collection, 2): Incl. cleaning, prisons and the like, 3): the studies do not sum up the total number of studies, as each individual study can be placed under more than one category. 47

95 10 Conclusion and perspectives The examination of the Danish and international literature regarding the consequences of contracting out reveals that the quality of the studies themselves varies considerably. There is a pronounced lack of Danish and international studies documenting the consequences of contracting out using a solid method towards the analysis of conditions such as economics, quality and working conditions. Most of the studies deal with the economic consequences, while in many cases little or no effort is made to determine whether the quality is better or worse in connection with contracting out. Some of the studies assume that the quality has remained unchanged, which must be regarded as extremely critical in an effect measurement perspective. These weaknesses in the existing documentation of the economic effects and impact on quality are a problem, because they open up for generalizations and opinion-based interpretations for which there is not necessarily basis in the documented effects. There are also few studies attempting to put a price on the so-called transaction costs related to contracting out, while many studies omit or cast very little light on the expenses incurred in connection with issuing requests for tender, negotiating and drafting contracts, follow-up and so on. Nevertheless, there would appear to be consensus in the literature that entering into and controlling contracts requires considerable administrative and judicial resources, which ought to be included in the total accounting of the economic consequences of contracting out. The consequences for employees and the subsequent direct and indirect costs are only included in a limited number of studies. The expenses related to stress, illness absenteeism and attrition related to changes in working conditions should ideally be included in the calculation of the consequences for employees, just as the broader expenses for society in terms of unemployment insurance benefits and employment services should be considered when the total effects are assessed. The Danish studies that include the consequences for employees usually do so with the help of questionnaires enquiring as to self-experienced effects, while the international studies are more prone to document the consequences for employees on the basis of more objective criteria, such as wages, working hours, standards and vacation time. The consequences of contracting out for the employees are predominantly documented as negative in the literature, although the negative effects in the Danish literature are much more limited than in the international literature. The general lack of good, nuanced studies is to be seen in the light of the many problems related to design and method associated with examining the effects of contracting out, particularly with respect to the quality aspect, transaction costs and the long-term and indirect costs of contracting out. It is also important to note that the competitive situation emerging around contracting out can also have positive long-term consequences if there is a transfer of learning and knowledge between the two sectors. In connection with the examination of the many studies, however, we have found investigations that systematically cast light on the more long-term and indirect effects of contracting out. A selection of issues is presented and discussed in the following, issues which have become clear in the course of 48

96 our examination. The first deal with the design of the investigations, which should ensure a reasonable basis for comparison between public and private production and the selection of a period of time that provides a reasonable basis for making an assessment. The next selection of issues deals with limitations and the choice of indicators for measurement. In conclusion, we tie a number of comments to the interpretation and presentation of the results of the measurement of the consequences of contracting out. Are we measuring the same thing? Ideally, the assessment of the effects should be carried out in such a manner such that it is possible to compare the private contractors and public bodies providing the exact same services and under the exact same organizational and regulatory conditions. However, this rarely occurs in practice. There can be differences in the extent of the services, the composition of the users and the work itself, legislation, for example pertaining to education, documentation and research, for example in the area of health. We often demand that our public organizations provide a broader range of services and we make demands regarding availability, a stable supply, an inclusive labour market and communication. There can also be differences in the infrastructure and localization. Public organizations are often obligated to service a given area, whereas private actors are better able to choose the localities which seem the most appropriate in relation to the arrangement of a specific task. The need for investments and expenses are another parameter which must be adjusted. For example, the operating costs in old, worn-down facilities cannot be directly compared with the operating expenses in new, optimally designed facilities without granting consideration to the accompanying expenses related to investments, depreciation and the like. This applies between public and private organizations as well as between different bodies and agencies within the public sector (e.g. the municipalities). If it is not possible to compare directly the services from public and private organizations, the alternative in many cases is to compare the level of expenses before and after contracting out. However, this implies a number of independent methodological problems in relation to the time perspective and a dynamic adaptation. Consequences over time and dynamic adaptation When measuring the effects of contracting out, it is of crucial importance to measure the effects over a longer period of time than merely a year or two, which is regrettably the case in some of the examined studies. Furthermore, it is important to clarify whether dealing with the first contract period (first-generation tender) or repeated tender over time. This is because, firstly, the first contract period can be regarded as a learning period for both the public and private parties, where not least the transaction costs must be expected to be higher than is the case with the subsequent requests for tender. Another possibility that has been discussed, for example in connection with requests for tender related to cleaning work, is that the private party can be tempted or coerced in connection with the first tender to make a low offer in order to get a foot into the market but that they are unable to maintain the level of service and can be forced to raise the price when negotiating the next contract. In that 49

97 case, the competitive situation in the individual sector (and possibly also the geographical area) will determine whether a public monopoly risks being replaced by a private monopoly, which in Denmark would appear to have occurred with respect to ambulance services. Secondly, it is also important to take into account how the public organizations also develop over time. As such, it is not methodologically correct if a before-and-after study carries out an uncontrolled comparison of a private alternative with a public alternative without considering the development that might otherwise have taken place with respect to price and quality for the service in question in a corresponding public organization. In other worse, it is important to avoid using an erroneous image of the public sector in the beginning as the basis for the subsequent comparison with the private sector after contracting out. One general point is that it is not necessarily the form of ownership but rather the competitive situation itself that creates positive effects, which was also a central conclusion in Hodge s research review (Hodge 2000). The real effects of contracting out must therefore include making the public sector more efficient, which the competitive situation itself would appear to be able to contribute to gradually. How broadly are the effects to be assessed? In addition to the design considerations presented above, any study of effects must also carry out a number of choices regarding the parameters. These choices are anything but trivial, but it would certainly not always be the case that an adequate discussion is carried out in this regard. In relation to the economic effects, it is important to find indicators capable of capturing both narrow and broad dimensions of expenses. Carrying out tendering processes and the ongoing monitoring and control requires extensive administrative and judicial resources, which ideally should be included in the calculation of the total economic effects. Including the transaction expenses would obviously appear necessary, but many studies fail to take them into account. As mentioned in Chapter 1, it is important to note that in the public and private sectors alike, there will be expenses associated with organizing and following up on the solution of any given task. This means that it is the differences in the transaction costs in public and private production which the studies ought to measure and include in the assessment of the total economic effects. There are many other possible derivative costs to consider; for example, the costs involved in maintaining the public infrastructure for ensuring utilities and to attend to the cases from which the private actor can possibly opt out. This challenge is hardly unique for contracting out, which has been the focus of this report, as it can also be expected to be applicable in other areas marked by competition as well as areas characterized by free choice. There are also general issues in relation to the transfer of results from one locality to another, for example, a large urban municipality to a small rural municipality. A well functioning private market requires multiple actors competing for the available work. This is far from the case in all sectors, however, and in all parts of the country. Here, it is important to be cautious with respect to transferring results from urban to rural areas, where the infrastructure, population density and opportunities for recruiting are very different and 50

98 where it is therefore possible that there is a different structure of expenses for the public and private actors alike. There are similar concerns with respect to the measurement of the impact on quality. But here there is an extra dimension that quality can be measured in many different ways. The operation of prisons can provide an illustrative example. The Australian researcher Richard Harding points out a number of possible parameters of quality in his review article from As the primary responsibility of prisons is to take care of prisoners, a possible parameter for measuring quality could be the number of prison escapes. But for security purposes, it is also important to avoid prison riots and that the number of assaults on prisoners and the prison staff are kept to a minimum. Correspondingly, another relevant parameter of quality is the number of deaths and suicides, which should preferably be as few as possible. In addition to these aspects of security, one can take note of the prisoners physical and psychological health, the reduction of substance abuse problems, that the prisoners are treated justly and that the appropriate activities take place. In a broader sense, quality can be further understood as the ability of the prison to assist with the resocialization of the prisoners. Here, a possible measurement could be the rate of recidivism or the ability to keep a job after release. In other words, there are a number of possible dimensions of quality that can be used to assess the effects of contracting out. In order to deal with this multi-dimensionality, it is possible to develop composite measurements or a form of quality index. However, this raises the question of how to weight the individual elements; and not least how the economic consequences and impact on quality are to be balanced against one another. The consequences for employees are particularly difficult to measure The question regarding how contracting out affects employees also touches upon a number of questions pertaining to the choice of method. The first is about whether to use objective or subjective measures. Objective measures could include wage and employment conditions, the number of employees and the gender, age and level of education of the employees. Illness absenteeism and the number of occupational injuries and accidents are other possibilities. Examples of more subjective measures could include how the employees experience stress, burn-out or waning motivation. The sense of insecurity or poor working relationships are other possibilities. Regardless of whether objective or subjective measures are used, it is important to take dynamic developments into account. It is therefore important to consider how private and public organizations develop over time. Some effects (e.g. increased workload, performance-based pay and flexitime) can possibly be attributed to general tendencies in the labour market, while other effects in both private and public organizations are the result of changes in the organizations or contracting out. A dynamic approach is therefore also important in relation to the measurement of the consequences for employees, because some of the possible consequences (e.g. physical and psychological health) will typically first be possible to measure some time after the contracting out has been completed. Registry-based analyses and controlled experiments alike will be methods for systematically measuring the consequences for employees over longer periods of time. 51

99 Interpretation and presentation of results It is good scientific practice that published investigations are to have the greatest possible degree of internal consistency between the analyses and the conclusions that are drawn on the background of the gathered empirical materials. The studies published in scientific journals have all been through a peer-review process, which assesses this and other things. The same does not apply to the same degree for the other studies, including the Danish reports, notes, chapters and databases that have been scrutinized in this study. Moreover, these reports are also often published by political/administrative actors, interest organizations and the like, which can have a vested interest in presenting certain results instead of others. There must therefore be a heightened awareness in relation to the reliability of these studies as well as how they are used in the public debate. Research responds to this challenge by calling for more independent analyses characterized by sound methodology and data and more solid analysis of effects of contracting out, which would mean that political decision-makers would receive a more solid, clearer basis for future decisions about allowing public or private actors to solve different types of work for the public sector. On the background of the examination in this report, it is recommended that effects analyses of contracting out be carried out, analyses that: a) include transaction costs both before and after contracting out in the total calculation of the economic effects; b) utilize the relevant and adequate measures for the experienced quality as well as actual quality when work is carried out in both the public and private sectors; c) clearly distinguish between effects in technical areas as well as social services and attempt to explain why any possible differences come about; and d) measure short-term as well as longterm consequences for the employees affected by contracting out. 52

100 References AKF v. Hansen, E.B. & L. Eskelinen (2010): Privat aktør i arbejdsmarkedsindsatsen. Copenhagen: AKF. Alam, Q. & J. Pacher (2000): Impact of Compulsory Competitive Tendering on the Structure and Performance of Local Government Systems in the State of Victoria. Public Administration and Development 20: Andersen, N. Å. (1996): Udlicitering når det private bliver politisk. Copenhagen. Samfundsforlaget. Bae, S. (2010): Public versus private delivery of municipal solid waste services: The case of North Carolina. Comtemporary Economic Policy 28(3): Bel, G. & A. Costas (2006): Do public sector reforms get rusty? Local privatization in Spain. The Journal of Policy Reform 9(1): Bel, G. & M. Warner (2008): Does privatization of solid waste and water services reduce costs? A review of empirical studies. Resources, Conservation and Recycling 52: Bel, G.; X. Fageda & M. Warner (2010): Is private production of public services cheaper than public production? A meta-regression analysis of solid waste and water services. Journal of Policy Analysis and Management 29(3): Blom-Hansen, J. (2003): Is private delivery of public services really cheaper? Evidence from public road maintenance in Denmark. Public Choice 115(3): Borcherding T.E., W.W. Pommerehne & F. Schneider (1982): Comparing the efficiency of private and public production: The Evidence from five countries. Journal og Economics/Zeitschrift für Nationalökonomie, suppl. 2, Boyne, G.A. (1998): Bureaucratic Theory Meets Reality: Public Choice and Service Contracting in U.S. Local Government. Public Administration Review, 58(6): Bredgaard, T. & F. Larsen (2006): Udliciteringen af beskæftigelsespolitikken- Australien, Holland og Danmark. Copenhagen: DJØF Forlaget. Brudney, J.L. et al. (2005): Exploring and explaining contracting out: Patterns among the American States. Journal of Public Administration Research and Theory 15(3):

101 Busck, O. (2007): Skraldemænd er vel også en slags mennesker- Markedsgørelsen af kommunale serviceopgaver forårsager nedslidning. Tidsskrift for Arbejdsliv, 9(2): Camp, S.D. & G.G. Gaes (2002): Growth and quality of U.S. private prisons: Evidence from a national survey. Criminology and public policy, 1(3): CASA v. Wiegman, I-M. et al. (2001): Evaluering af udbud og udlicitering i Københavns Kommune. Copenhagen: CASA. CASA/DTU v. Wiegman, I-M.; K. Mathiesen & P. Hasle (2004): Arbejdsmiljø ved udbud af busdrift. Copenhagen: CASA & DTU. CEPOS v. Christoffersen, H & K.B. Larsen (2009): Omkostningsniveauet i offentlig og privat produktion af sygehusydelser. CEPOS arbejdspapir nr. 3. Copenhagen: CEPOS. Chong, K-M. et al. (2009): Effect of outsourcing public sector audits on cost-effiency. Accounting and Finance 49: Christensen, L. R. & O.H. Petersen (2010): Regulering af udlicitering og offentlig-private partnerskaber i de danske kommuner. Politica 42(2): Christoffersen, H.; A. Milhøj & T. W-K (2009): Det økonomiske potentiale ved øget udlicitering i kommunerne. Nationaløkonomisk tidsskrift 147: Christoffersen, H.; M. Paldam & A. Würtz (2007): Public versus private production and economies of scale. Public Choice 130(4): Cunningham, I. & P. James (2009): The outsourcing of social care in Britain: What does it mean for voluntary sector workers? Work, Employment & Society 23: Davies, S. (2008): Contracting out employment services to the third and private sectors: A critique. Critical Social Policy, 28, Det Lokale Beskæftigelsesråd (2010): Om brugen af andre aktører i Jobcenter Århus. Århus. Danish Competition and Consumer Authority (2011): Konkurrence- og Forbrugerredegørelse Albertslund: Rosendahls Schultz Grafisk A/S. Danish Government (2011): Strategi til fremme af offentligt-privat samarbejde. Albertslund: Schultz. Danish Government and Local Government Denmark (2011). Aftale om kommunernes økonomi for Copenhagen: Regeringen/KL. Danish Industry DI (2010): Offentlig-privat samarbejde redegørelse Copenhagen. 54

102 Dijkgraaf, E. & R.H.J.M. Gradus (2003): Cost savings of contracting out refuse collection. Empirica 30: Dijkgraaf, E. & R.H.J.M. Gradus (2007): Fair competition in the refuse collection market? Applied Economics Letters 14(10): Domberger, S. & P. Jensen (1997): Contracting out by the public sector: Theory, evidence, prospects. Oxford Review of Economic Policy, 13, Donohue, J.M. & R.G. Frank (2000): Medicaid behavioral health carve-outs: A new generation of privatization decisions. Harvard Review of Psychiatry 8(5): Dube, A. & E. Kaplan (2010): Does outsourcing reduce wages in the low-wage service occupations? Evidence from janitors and guards. Industrial and Labour Relations Review 63(2): Ejersbo, N. & C. Greve (2002): Den offentlige sektor på kontrakt. Copenhagen: Børsens Forlag Erhvervs- og Byggestyrelsen (2009): OPS innovative modeller i byggeriet. I: Helby Petersen, O., OPP-nyt 1. kvartal 2009, Copenhagen: AKF. Erhvervsministeriet/COWI (2000): Veje til bedre udbud Beskrivelse af krav og ydelser ved tilbud: Vaskeriservice, kostpleje og ældrepleje. Copenhagen: COWI. Fag og Arbejde (2009): Konkurrenceudsættelse og udgifter på det sociale område. Copenhagen. Fag og Arbejde (FOA)/KLS (2001): Vi gør jo ikke rent mere. Copenhagen: KL s konsulentvirksomhed. Falkenberg, H.; K. Näswall & M. Sverke (2008): Personalens arbetsattityder och hälsa vid privatisering- en jämförelse mellan två svenska akutsjukhus. Arbetsmarknad og Arbetsliv, 14(1): Fernandez, S.; C.R. Smith & J.B. Wenger (2006): Employment, Privatization, and Managerial Choice: Does contracting out reduce public sector employment? Journal of Policy Analysis and Management 26(1): Finansministeriet/Rambøll (2000): Effektivitet gennem konkurrence. Udbud af velfærdsservice hvad gør leverandøren anderledes? Copenhagen: Finansministeriet. Gilmer, T. (2007): An analysis of the effects of organization and financing on the utilization and costs of public mental health services in San Diego County. The Journal of Mental Health Policy and Economics 10:

103 Gough, D. (2004): Systematic research synthesis, i G. Thomas & R. Pring (eds). Evidencebased Practice. Buckingham: Open University Press. Gustafsson, O. & P.Ø. Saksvik (2005): Outsourcing in the public refuse collection sector: Exploiting old certainties or exploring new possibilities? Work 25(2): Gustafsson, O. & T. Busch (2002): Konkurranseutsetting i kommunal sektor: En kvalitativ analyse av endringer i en kommunal renovasjonsbedrift. Nordiske Organisasjonsstudier 3/4, Hansen, M.B. (2010): Marketization and Economic Performance. Public Management Review 12(2): Hansen, N.; M. Sverke & K. Näswall (2008): Utbrändhet i vården. Betydelsen af krav och resurser på tre sjukhus med olika driftsformer. Arbetsmarknad och Arbetsliv 14(3): Harding, R. (2001): Private Prisons. Crime and Justice 28: Hebdon, R. (2006): Contracting public services in New York State. Industrial Relations 61(3): Helby Petersen, O. & L. Olsen (2011): Et notat om metoder og indikatorer ved effektanalyser af kommunernes konkurrenceudsættelse af offentlige opgaver. Copenhagen: AKF. Helby Petersen, O. (2007): Reguleringen af offentlig-private partnerskaber (OPP) i Danmark. Speciale ved Institut for Statskundskab, Copenhagen University. Hodge, G. (1998): Contracting Public Sector Services: A Meta-Analytic Perspective of the International Evidence. Australian Journal of Public Administration, 57(4): Hodge, G. (2000): Privatization An International Review of Performance. Boulder, CO: Westview Press. Hodge, G., & C. Greve (2007): Public-Private Partnerships: An International Performance Review. Public Administration Review 67(3): Hodge, G., & C. Greve (2009): PPPs: The passage of time permits a sober reflection. Economic Affairs, 29(1): Iseki, H. (2010): Effects of contracting on cost efficiency in US fixed-route bus transit service. Transportation Research Part A, 44: Jensen, Paul H. & Robin E. Stonecash. (2005): Incentives and the Efficiency of Public Sector- Outsourcing Contracts. Journal of Economic surveys, 19(5):

104 Kakabadse, A. & N. Kakabadse (2001): Outsourcing in the public services: A comparative analysis of practise, capability and impact. Public Administration Development, 21: Kavanagh, I. & D. Parker (2000): Managing the Contract: A Transaction Cost Analysis of Externalisation. Local Government Studies, 26(4): Keane, C.; J. Marx & E. Ricci (2001): Perceived Outcomes of Public Health Privatization: A National Survey of Local health Department Directors. Millbank Quarterly, 79(1): KREVI (2011): Frit valg i ældreplejen. Århus: KREVI. Kuhlmann, S. (2008): Reforming Local Public Services- Trends and Effects in Germany and France. Public Management Review, 10(5): Local Government Denmark (LGDK) (2001a): Udbud og udlicitering i kommunerne fakta og tendenser. Copenhagen. Local Government Denmark (LGDK) (2001b): Udbud og udlicitering på det tekniske område omfang og erfaringer. Copenhagen. Local Government Denmark (LGDK), Ministry of Economic and Business Affairs, Ministry of Finance & Ministry of the Interior and Health (2007): Konkurrenceudsættelse på dagsordenen. Albertslund: Schultz. Local Government Denmark (LGDK)/KL's Konsulentvirksomhed (2002): Århus Kommune: Evaluering af forsøg med udbud. Copenhagen. Longva, F. & O. Osland (2010): Anbud på norsk. Tidsskrift for samfunnsforskning, 3: Lundahl, B.W., C. Kunz, C. Brownell, N. Harris & R.V. Vleet (2009): Prison Privatization: A Meta-analysis of Cost and Quality of Confinement Indicators. Research on Social Work Practice, 19(4): Macinati, M.S. (2008): Outsourcing the Italian National Health Service: Findings from a national survey. International Journal of Health Planning and Management, 23(1): Matthew, O. N. I (2002): Privatizing Medicaid-Funded Mental Health Services: Trading Old Political Challenges for New Ones. American Journal of Orthopsychiatry, 72(3): McDavid, J.C. (2001): Solid-waste contracting-out, competition, and bidding practises among Canadian local governments. Canadian Public Administration, 44(1):

105 Nuppenau, C. (2009): Marketizing municipal park management organizations in Denmark- A study of policymaking and organizational change in the period Copenhagen: Forrest and Landscape Research; Copenhagen University. O Toole, L.J. & K.J. Meier (2004): Parkinson s law and the new public management? Contracting determinants and service-quality consequenses in public education. Public Administration Review, 64(3): Offentlige ansattes organisationer ( ). Case database. ( Ohlsson, H. (2003): Ownership and Production Costs: Choosing between Public Production and Contracting-Out in the Case of Swedish refuse Collection. Fiscal Studies, 24(4): Oliver, M.N.I. (2002): Privatizing Medicaid-Funded Mental Health Services; Trading Old Political Challenges for New Ones. American Journal of Orthopsychiatry, 72(3): Park, S-J. (2004): Contracting out in Korean local governments: Current situation and challenges ahead. International Review of Administrative Science, 70(3): Pina, V. & L. Torres (2006): Public- private efficiency in the delivery of services of general economic interest: The case of urban transport. Local Government Studies 32(2): Pinch, P. & A. Patterson (2000): Public Sector Restructuring and Regional Development: The Impact of Compulsory Competitive Tendering in the UK. Regional Studies, 34(3): Pollock, A.M., D. Price, D & S. Player (2007): An Examination of the UK Treasury s Evidence Base for Cost and Time Overrun Data in the UK Value-For-Money Policy and Appraisal. Public Money & Management, 27(2): Puig-Junoy, J. & V. Ortún (2004): Cost efficiency in primary care contracting: A stochastic frontier cost function approach. Health Economics, 13: Purse, K. (2009): Outsourcing myths and workers compensation claims administration. The Australian Journal of Public Administration, 68 (4): Rådgivende Sociologer (2001): Arbejdsklimaundersøgelse: ISS Hospitalsservice Hvidovre Hospital. Copenhagen. Rådgivende Sociologer/Det Kommunale Kartel (2000a): Arbejdsklimamåling blandt udliciterede medarbejdere. Copenhagen. Rådgivende Sociologer/Det Kommunale Kartel (2000b): Arbejdsklimamåling blandt ansatte i den offentlige sektor. Copenhagen. 58

106 Rådgivende Sociologer/Det Kommunale Kartel (2000c): Arbejdsklimamåling blandt ansatte som står over for at skulle udliciteres. Copenhagen. Reeves, E. & M. Barrow (2000): The impact of contracting out on the costs of refuse collection services: The case of Ireland. The Economic and Social Review, 31(2): Savas, E.S. (1987): Privatization: The key to better government. Chatham, NJ: Chatham House Publishers. The Danish National Centre for Social Research SFI v. Skou, M.H.; S.C. Winter & F. Beer (2009): Udlicitering af sagsbehandling. Copenhagen: SFI. The Economic Council (2004): Effektivitet og kvalitet i den offentlige sektor. Copenhagen: Schultz. Sharaby, N. & Y. Shiftan (2008): The economic benefits from competition in bus public transport- the Israeli case. International Journal of Transport Economics 35(3): Specialarbejderforbundet (SID)/Deilotte & Touche (2003): Effekter af udlicitering. Copenhagen: SID. The National Labour Market Authority/Deloitte (2008, 2009): Evaluering af brugen af anden aktør under Service- og LVU-udbuddene Delrapport 1 og 2. Copenhagen: The National Labour Market Authority. The National Labour Market Authority/Rambøll (2006): Det første udbud af landsdækkende rammeaftaler en analyse af resultater og effekter. Copenhagen: The National Labour Market Authority. The Danish Council for Contracting Out (2005): Drivkræfter og barrierer for udlicitering i kommunerne. Copenhagen: The Danish Council for Contracting Out. The Danish Council for Contracting Out (2006): Undersøgelse af medarbejdertilfredshed ved udlicitering. Copenhagen: The Danish Council for Contracting Out. The Tendering Portal (2011): Dokumentationsdatabasen. ( The Tendering Council (2010): Erfaringer med konkurrence om offentlige opgaver- overblik over eksisterende dokumentation af effekterne. Copenhagen: The Tendering Council. The Tendering Council/Ernst & Young (2010): Analyse af funktionsudbud. Copenhagen: The Tendering Council. 59

107 The Tendering Council/Rambøll (2009): Effektanalyse af konkurrenceudsættelse af plejeog omsorgsopgaver i kommunerne. Copenhagen. The Tendering Council/Rambøll (2011): Konkurrence på daginstitutionsområdeterfaringer, muligheder og effekter. Copenhagen: The Tendering Council. Ugebrevet A4 (2010): Udliciteringer skaber papirbøvl i kommunerne rundspørge blandt kommunaldirektører. Nummer 30. Weihe, G., S. Højlund & B. Nørgaard (2010). Offentlig-privat innovation en ny vej til vækst og bedre velfærd. FTF dokumentation nr. 6, Weihe, G., S. Højlund, E. T. B. Holljen, O. H. Petersen, K. Vrangbæk & J. Ladenburg (2011): Strategic use of public-private cooperation in the Nordic region. TemaNord 2011:510, Kbh., Nordic Council of Ministers. Yang, K. & A. Kassekert (2010): Linking management reform with employee job satisfaction: Evidence from federal agencies. Journal of Public Administration Research and Theory, 20:

108 Effects of contracting out public sector tasks A research-based review of Danish and international studies from This report presents the results of a systematic review of the existing documentation of the effects, advantages and disadvantages of contracting out public tasks. The study is based on a recognized research-based method and is the most comprehensive Danish review in this area to date. The report examines 1) the effects of contracting out in relation to price and quality, 2) differences in documented effects between technical and social service areas, and 3) the impact on employees affected by contracting out. The conclusions are that contracting out tasks within technical service areas leads to generally documented cost savings, but these savings are relatively small, and many studies have not sufficiently controlled for the quality level after contracting out. Existing studies of social services areas are generally of a lower quality and there is no general evidence here to say that private actors deliver the services cheaper or with a higher quality than the public sector itself does. The documented effects on employees are predominantly negative in both the Danish and international studies. 61

109 OE 29 SM 1201 Finansiärer och utförare inom vård, skola och omsorg 2010 Financiers and providers within education, health care and social services, 2010 I korta drag Det offentliga stod för merparten av finansieringen Den offentliga sektorn finansierade merparten av verksamheten inom vård, skola och omsorg, även den del som utfördes i privat regi. De privata företagen inom utbildningsområdet finansierades till 67 procent genom det offentliga. Inom hälso- och sjukvården var motsvarande siffra 58 procent och inom omsorgen hela 86 procent. En inte oväsentlig andel finansierades även via direkta avgifter från hushåll och företag. Stora regionala skillnader vid köp av verksamhet Under senare år har det har blivit allt vanligare att den offentliga sektorn köper verksamhet inom vård, skola och omsorg, och då främst från privata företag. Det är dock stora regionala skillnader i omfattningen. Kommunerna och landstinget i Stockholms län köpte verksamhet från privata företag samt föreningar/stiftelser för motsvarande 21 procent av bruttokostnaden. Motsvarande siffra var 4 procent för Norrbottens, Dalarnas och Kalmar län. I genomsnitt för hela riket köpte kommuner och landsting verksamhet för 12 procent av bruttokostnaden inom vård, skola och omsorg. Fortsatt god avkastning för privata företag Avkastningen på totalt kapital för privata företag inom vård, skola och omsorg låg, precis som föregående år, på 15 procent. Detta kan jämföras med 8 procent för alla privata företag inom näringslivet. Även likviditeten och soliditeten var god för de privata företagen inom vård, skola och omsorg och låg över genomsnittet för alla företag. Kraftig ökning av antalet sysselsatta Sysselsättningen inom vård, skola och omsorg ökade kraftigt under Antalet sysselsatta uppgick till 1,2 miljoner, en ökning med sedan året innan. Det är främst inom de privata företagen där ökningen skett. Det var fler sysselsatta inom de privata företagen 2010 jämfört med Även staten och de offentligt ägda företagen har ökat antalet sysselsatta, ökningen inom dessa sektorer uppgick till respektive Monica Leonardsson, SCB, tfn monica.leonardsson@scb.se Statistiken har producerats av SCB, som ansvarar för officiell statistik inom området. ISSN Serie Offentlig ekonomi OE29SM0901. Utkom den 21 september URN:NBN:SE:SCB-2012-OE29SM1201_pdf Tidigare publicering: Se avsnittet Fakta om statistiken. Utgivare av Statistiska meddelanden är Stefan Lundgren, SCB.

110 SCB 2 OE 29 SM 1201 Skillnader i utbildningsnivå inom offentlig respektive privat sektor Inom skolområdet hade kommunerna en högre andel sysselsatta med eftergymnasial utbildning än vad de privata företagen hade, 70 procent mot 60 procent. Inom hälso- och sjukvårdsområdet däremot var andelen med eftergymnasial utbildning lika stor mellan landstingen och de privata företagen, 68 procent. Inom omsorgen hade kommunerna 25 procent med eftergymnasial utbildning, medan de privata företagen hade en högre andel med 29 procent.

111 SCB 3 OE 29 SM 1201 Innehåll Statistiken med kommentarer Finansiärer och utförare inom utbildningsområdet Finansiärer och utförare inom hälso- och sjukvårdsområdet Finansiärer och utförare inom omsorgsområdet Kommunernas köp av verksamhet fortsätter öka och även landstingens köp av verksamhet ökar Köp av verksamhet fördelat efter län varierar starkt Produktionsvärde och förädlingsvärde Nyckeltal för näringslivet inom vård, skola och omsorg Kraftig ökning av antalet sysselsatta inom skola och omsorg Utbildningsnivån för sysselsatta inom vård, skola och omsorg är högst inom statlig sektor 10 Marginella skillnader i lönenivån inom offentlig respektive privat sektor 11 Tabeller 12 Teckenförklaring Finansiella flöden mellan finansiärer och utförare inom utbildningsområdet år 2010, miljoner kronor Finansiella flöden mellan finansiärer och utförare inom hälso- och sjukvård år 2010, miljoner kronor Finansiella flöden mellan finansiärer och utförare inom omsorg och sociala insatser år 2010, miljoner kronor Kommunernas köp av verksamhet fördelat på utförare år 2010, miljoner kronor Kommunernas köp av verksamhet från privata företag samt från föreningar och stiftelser år , miljoner kronor 17 6.Landstingens köp av verksamhet fördelat på utförare år 2010, miljoner kronor Landstingens köp av verksamhet från privata företag samt från föreningar och stiftelser år , miljoner kronor Landstings och kommuners köp av verksamhet från privata företag och föreningar/stiftelser, fördelat på län, år Andel av bruttokostnaden i procent Antal företag, produktions-, förbruknings- och förädlingsvärde avseende utförare i näringslivet för verksamhetsenheter inom vård, skola och omsorg år 2010, miljoner kronor Nyckeltal för företag inom vård, skola och omsorg efter juridisk form år Nyckeltal för privatägda företag inom vård, skola och omsorg efter storleksklass år Antal sysselsatta fördelat på verksamheter och kön inom vård, skola och omsorg år Antal sysselsatta fördelat på verksamheter och kön inom vård, skola och omsorg år 2000,

112 SCB 4 OE 29 SM Antal sysselsatta fördelat på sektor och kön inom vård, skola och omsorg år 2000, Antal sysselsatta fördelat på verksamheter och utbildningsnivå inom vård, skola och omsorg år Genomsnittlig månadslön inom vård, skola och omsorg år 2010, kronor Fakta om statistiken Detta omfattar statistiken Objekt och population Redovisningsgrupper Definitioner och förklaringar Så görs statistiken Datainsamling Statistikens tillförlitlighet Bra att veta Ekonomisk statistik In English Summary Financiers and practitioners in education, health care and social services in 2010: The public sector provides most of the financing Large regional differences within privately run education, health care and social services Returns for private enterprises continue to be good Sharp increase in number of employees Differences in levels of education List of tables List of terms

113 SCB 5 OE 29 SM 1201 Statistiken med kommentarer Finansiärer och utförare inom utbildningsområdet Kommunerna har ansvaret för förskola, grundskola och gymnasieskola och är dessutom stora utförare inom det området. Värdet av kommunernas utförda verksamhet inom utbildningsområdet uppgick till 194 miljarder kronor år Det motsvarar en ökning med 6 miljarder jämfört med föregående år. 91 procent finansierades av kommunernas egna medel, främst i form av kommunalskatt och generella statsbidrag. Övriga finansiärer inom utbildningsområdet var staten, som lämnat ett driftsbidrag på 8 miljarder. Samt hushållen som betalat taxor och avgifter för 6 miljarder, varav det mesta var avgifter till förskola och skolbarnomsorg. En annan stor utförare inom utbildningsområdet är staten som ansvarar för universitets- och högskoleutbildningen. Värdet av statens utförda verksamhet under 2010 var 56 miljarder kronor. Detta belopp finansierades av staten själv med 44 miljarder, genom exempelvis skatter. Övrig finansiering stod bland annat ideella organisationer, hushåll samt företag för med sammanlagt 7 miljarder kronor. Inkomster från utlandet uppgick till drygt 1 miljard kronor. Privata företag, bland annat företag som driver friskolor och liknande, stod för utbildningsverksamhet med värdet 37 miljarder, en ökning med 4 miljarder sedan året innan. Av detta finansierade kommunerna 22 miljarder 1. Andra företag och hushåll stod för 12 miljarder kronor av finansieringen. När det gäller hushållen kan det bland annat vara fråga om trafikskolor och liknande. Sammantaget stod ändå det offentliga för merparten av finansieringen med 67 procent, motsvarande siffra året innan var 59 procent. När det gäller hur mycket verksamhet som de ideella organisationerna stod för, så är siffrorna osäkra. Undersökningen Företagen ekonomi (FEK) visade på 3 miljarder för de marknadsproducerande och undersökningen Organisationers ekonomi2 visade att de icke marknadsproducerande stod för 14 miljarder (år 2009), det vill säga sammanlagt 17 miljarder för utbildningsområdet. Då är att märka att frivilligt arbete inte är medräknat här, utan bara det som de ideella organisationerna fått betalt för. Svenska kyrkans verksamhet ingår inte heller. Se tabell 1. Finansiärer och utförare inom hälso- och sjukvårdsområdet Landstingen dominerar verksamheten inom hälso- och sjukvårdsområdet och utförde verksamhet inom området till ett värde av 236 miljarder kronor. Jämfört med föregående år är det en ökning med 13 miljarder. Av detta finansierade landstingen själva verksamheten med 218 miljarder genom landstingsskatt och generella statsbidrag. Staten gav andra bidrag och köpte verksamhet för 8 miljarder. Hushållen finansierade verksamheten med 6 miljarder, främst genom patientavgifter. De privatägda företagen svarade för en verksamhet på 51 miljarder kronor. Ungefär hälften av detta, 24 miljarder, finansierades genom landstingen. 3 Andra 1 22 miljarder är det belopp som de privata företagen anger. Motsvarande värde anges av kommunerna till 20 miljarder. Se fakta om statistiken. 2 Undersökningen Organisationers ekonomi har tidigare kallats Hushållens icke-vinstdrivande organisationer miljarder är det belopp som de privata företagen anger. Motsvarande värde anges av landstingen till 21 miljarder. Se fakta om statistiken.

114 SCB 6 OE 29 SM 1201 företag och hushållen stod för 21 miljarder kronor av finansieringen. Att tänka på här är att privata tandläkare ingår i gruppen privata företag, trots det stod den offentliga sektorn ändå för 58 procent av de privata företagens finansiering. Detta är dock en minskning jämfört med föregående år, då motsvarande siffra var 62 procent De offentligt ägda företagen utförde verksamhet för 11 miljarder inom hälsooch sjukvård. Landstingen finansierade 8 miljarder av detta, följt av hushållen som stod för 2 miljarder av finansieringen. Värdet av utfört arbete för de ideella organisationerna uppgick enligt våra källor till 4 miljarder kronor, varav de icke marknadsproducerande stod för 3 miljarder (år 2009). Siffran är precis som inom utbildningsområdet dock osäker och frivilligt arbete och Svenska Kyrkans arbete ingår inte. Se tabell 2. Finansiärer och utförare inom omsorgsområdet Inom omsorgsområdet är kommunerna de största utförarna. Totalt uppgick värdet av det som kommunerna utförde till 162 miljarder år 2010, en ökning med 4 miljarder jämfört med år Kommunerna finansierade 134 miljarder av detta själva genom kommunalskatt och generella statsbidrag. Staten bidrog med 12 miljarder genom driftbidrag och ersättningar för personlig assistens. Hushållen bidrog med 10 miljarder av finansieringen. Privatägda företag utförde verksamhet inom omsorgsområdet för 38 miljarder, en ökning med 5 miljarder kronor. Kommunerna finansierade detta med 23 miljarder 4, medan staten svarade för 9 miljarder. Hushållen och privata företag stod för knappt 3 miljarder vardera. 86 procent av finansieringen för de privatägda företagen inom omsorgen stod det offentliga för. En minskning med 6 procentenheter sedan år Staten utförde verksamhet genom Statens institutionsstyrelse och Migrationsverket för 4 miljarder. Värdet av utfört arbete för de ideella organisationerna uppgick enligt våra källor till 6 miljarder, varav icke marknadsproducerande stod för 4 miljarder. Även inom omsorgsområdet är siffran är osäker, och frivilligt arbete och Svenska Kyrkans arbete ingår inte heller här. Se tabell 3. Kommunernas köp av verksamhet fortsätter öka Kommunernas köp av verksamhet inom vård, skola och omsorg uppgick under 2010 till totalt 77 miljarder kronor, varav 44 miljarder inom utbildningsområdet och 33 miljarder inom vård- och omsorg. Det motsvarar en ökning med 8 procent sedan året innan. Kommunerna köper olika typer av verksamhet, både av andra offentliga utförare och av icke-offentliga utförare. Bland andra offentliga utförare är det inom utbildningsområdet främst andra kommuner och kommunalförbund som kommunerna köper verksamhet från. Inom vård och omsorg är det kommunägda företag och staten som är de största offentliga utförarna som kommunen köper verksamhet från. Det som brukar uppmärksammas är dock köp av verksamhet från icke-offentliga utförare och då främst privata företag, samt även från föreningar och stiftelser miljarder är det belopp som de privata företagen anger. Motsvarande värde anges av kommunerna till 24 miljarder. Se fakta om statistiken.

115 SCB 7 OE 29 SM 1201 I kommunernas räkenskapssammandrag finns uppgifter om köp av verksamhet från övriga företag. Det kan antas att den absoluta merparten av detta avser köp från privata företag, och därför sätts likhetstecken mellan övriga företag och privata företag i denna rapport. År 2010 köpte kommunerna utbildningsverksamhet från privata företag för 20 miljarder kronor, en ökning med 2 miljarder jämfört med föregående år. När det gäller vård- och omsorgsverksamhet köpte kommunerna verksamhet för 24 miljarder från privata företag. Det är en ökning med 3 miljarder jämfört med år Förutom köp av verksamhet från privata företag köper kommunerna även en stor del av verksamheten från föreningar/stiftelser. Under år 2010 köptes utbildningsverksamhet från föreningar /stiftelser för 10 miljarder (hälften av detta avser förskoleverksamhet). Vård- och omsorgsverksamhet köptes från föreningar/stiftelser för 3 miljarder kronor. Sedan 2003 har kommunernas köp av utbildningsverksamhet från privata företag och föreningar/ stiftelser ökat med 12 miljarder. Motsvarande inom vårdoch omsorgsverksamheten är en ökning med 10 miljarder. Se tabell 4 och 5. och även landstingens köp av verksamhet ökar Landstingens totala köp av verksamhet uppgick till 37 miljarder kronor under år Detta är en ökning med 4 miljarder sedan året innan. Liksom kommunerna köper landstingen verksamhet både av icke-offentliga utförare och av andra offentliga utförare. Den värdemässigt största delen köper landstingen från ickeoffentliga utförare och då främst från privata företag. För hälso- och sjukvården köptes tjänster för 21 miljarder kronor från privata företag år 2010 mot 18 miljarder år Bland andra offentliga utförare är det huvudsakligen fråga om andra landsting och landstingsägda företag. Av dessa köpte landstingen verksamhet för 8 respektive 7 miljarder kronor. Se tabell 6 och 7.

116 SCB 8 OE 29 SM 1201 Köp av verksamhet fördelat efter län varierar starkt Omfattningen i köp av verksamhet inom vård, skola och omsorg varierar starkt mellan olika delar av landet. I Stockholms län uppgick kommunernas och landstingens köp verksamhet från privata företag och föreningar/stiftelser till 21 procent av bruttokostnaden. Andelen för landsting och kommuner i Norrbottens, Dalarnas och Kalmar län uppgick däremot endast till 4 procent. I genomsnitt för hela riket köpte kommuner och landsting verksamhet för 12 procent av bruttokostnaden inom vård, skola och omsorg. Se tabell 8. Diagram 1. Landstings och kommuners köp av verksamhet från privata företag och föreningar/stiftelser fördelat på län, år Andel av bruttokostnaden Stockholms län Uppsala län Södermanlands län Östergötlands län Jönköpings län Kronobergs län Kalmar län Gotlands län Blekinge län Skåne län Hallands län Västra Götalands län Värmlands län Örebro län Västmanlands län Dalarnas län Gävleborgs län Västernorrlands län Jämtlands län Västerbottens län Norrbottens län Produktionsvärde och förädlingsvärde Inom vård, skola och omsorg fanns det drygt företag under Det är en ökning med cirka företag sedan året innan. Flest antal företag, drygt hälften, fanns inom hälso- och sjukvårdsområdet. Produktionsvärdet för näringslivets företag inom vård, skola och omsorg uppgick till 149 miljarder kronor år 2010, en ökning med 13 miljarder från år Företag och organisationer inom vård, skola och omsorg stod för 3 procent av det svenska näringslivets totala produktionsvärde (räknat exklusive finansiella företag).

117 SCB 9 OE 29 SM 1201 Förädlingsvärdet, det vill säga bidraget till bruttonationalprodukten, är för företagen inom vård, skola och omsorg lika med 97 miljarder, vilket är 5 procent av förädlingsvärdet för det totala näringslivet i Sverige (fortfarande exklusive finansiella företag). Se tabell 9. Nyckeltal för näringslivet inom vård, skola och omsorg Näringslivets företag och organisationer inom vård, skola och omsorg visade goda nyckeltal jämfört med näringslivet i dess helhet. Avkastningen på totalt kapital låg på 14 procent jämfört med 8 procent för hela näringslivet. Även soliditet, likviditet och rörelsemarginal låg högre än för näringslivet i dess helhet. När det gäller nettoomsättningen per anställd låg dock företag inom vård, skola och omsorg betydligt under siffran för hela näringslivet, vilket inte är förvånande med tanke på att det här är fråga om personalintensiva verksamheter. Företagen inom hälso- och sjukvård samt utbildning hade den högsta avkastningen med 15 procent. Omsorgsföretagen låg lägre och hade en avkastning på 12 procent. Om man enbart ser till de privata företagen inom vård, skola och omsorg så visade dessa en avkastning på det totala kapitalet på 15 procent, vilket kan jämföras med 8 procent för samtliga privatägda företag (exklusive finansiella företag). Se tabell 10 och 11. Diagram 2. Avkastning på totalt kapital för privatägda företag år , procent ,0 18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 Utbildning Hälso- och sjukvård Omsorg Alla privata företag Kraftig ökning av antalet sysselsatta inom skola och omsorg Inom vård, skola och omsorg fanns det under år 2010 cirka 1,2 miljoner sysselsatta. Jämfört med år 2009 är det en ökning med drygt personer. Ökningen har skett inom utbildnings- och omsorgsbranscherna, med respektive fler sysselsatta. Inom hälso- och sjukvård har däremot antal sysselsatta minskat något. Den sektor där antalet sysselsatta ökat mest är bland

118 SCB 10 OE 29 SM 1201 de privatägda företagen som ökat med sysselsatta. Staten och de offentligt ägda företagen har ökat antalet sysselsatta med respektive Sedan år 2000 har antalet sysselsatta ökat med hela Vård, skola och omsorg domineras av kvinnor. Av de 1,2 miljoner sysselsatta var 80 procent kvinnor. Den sektor som hade flest sysselsatta var kommunen med 54 procent av de 1,2 miljonerna, följt av landstingen med 19 procent och sedan de privatägda företagen med 17 procent. Minst antal sysselsatta fanns inom de offentligt ägda företagen med 2 procent. Se tabell 12, 13 och 14 Utbildningsnivån för sysselsatta inom vård, skola och omsorg är högst inom statlig sektor Utbildningsnivån inom vård, skola och omsorg var, precis som föregående år, inte oväntat högst inom den statliga sektorn. 84 procent av de sysselsatta inom statlig sektor hade eftergymnasialutbildning. Lägst var utbildningsnivån inom den kommunala sektorn där knappt hälften, 48 procent, hade eftergymnasial utbildning. Inom utbildningsområdet kan konstateras att kommunerna hade en högre andel sysselsatta med eftergymnasial utbildning än vad de privata företagen hade, 70 procent mot 60 procent. Inom hälso- och sjukvårdsområdet däremot var andelen lika stor mellan de sysselsatta inom landstinget och inom de privata företagen, 68 procent hade eftergymnasial utbildning. Inom omsorgen hade 25 procent av de sysselsatta inom kommunal sektor eftergymnasial utbildning, medan sysselsatta inom privata företag hade en högre andel med 29 procent. När man jämför utbildningsnivåer mellan olika sektorer så bör man tänka på att olika verksamheter ställer olika krav på formell utbildning. Privata företag dominerar till exempel inom trafikskolor och liknande, medan det offentliga dominerar inom till exempel forskarutbildning. Se tabell 15. Diagram 3. Andel av de sysselsatta med eftergymnasial utbildning år Offentliga Privata Utbildning Hälso- o sjukvård Omsorg

119 SCB 11 OE 29 SM 1201 Marginella skillnader i lönenivån inom offentlig respektive privat sektor Lönerna i privatägda företag låg på ungefär samma nivå som inom offentlig sektor. I grundskola och gymnasium låg genomsnittslönen år 2010 på kronor i privata företag och i kommunerna. Inom hälso- och sjukvård låg genomsnittslönen på kronor privata företag och i landstingen. För omsorgen var genomsnittslönen i privata företag och i kommunerna. Se tabell 16.

120 SCB 12 OE 29 SM 1201 Tabeller Teckenförklaring Explanation of symbols Noll Zero 0 0,0 Mindre än 0,5 Mindre än 0,05 Less than 0.5 Less than Uppgift inte tillgänglig eller för Data not available osäker för att anges. Uppgift kan inte förekomma Not applicable * Preliminär uppgift Provisional figure

121 SCB 13 OE 29 SM Finansiella flöden mellan finansiärer och utförare inom utbildningsområdet år 2010, miljoner kronor 1. Financial flows between financiers and providers within education 2010, SEK millions Finansiär Utförare Stat Landsting Primärkommun Kommunalförbund Offentligt ägda företag Privatägda företag Ideella organisationer Hushåll och individer Utlandet Stat Landsting Primärkommun Kommunalförbund Offentligt ägda företag ) 1) Privatägda företag Ideella organisationer Hushåll och individer Utlandet Okänt Totalt Källa: Räkenskapssammandrag för landsting och kommuner (RS), Företagens ekonomi (FEK) och Organisationers ekonomi. Uppgifterna från Organisationers ekonomi avser år ) Uppgifter för de offentliga företagen har förts till respektive stat, landsting eller kommun.

122 SCB 14 OE 29 SM Finansiella flöden mellan finansiärer och utförare inom hälso- och sjukvård år 2010, miljoner kronor 2. Financial flows between financiers and providers within health care 2010, SEK millions Finansiär Utförare Stat Landsting Primärkommun Kommunalförbund Offentligt ägda företag Privatägda företag Ideella organisationer Hushåll och individer Utlandet Stat Landsting Primärkommun Kommunalförbund Offentligt ägda företag ) 1) Privatägda företag Ideella organisationer Hushåll och individer Utlandet Okänt Totalt Källa: Räkenskapssammandrag för landsting och kommuner (RS), Företagens ekonomi (FEK) och Organisationers ekonomi. Uppgifterna från Organisationers ekonomi avser ) Uppgifter för de offentliga företagen har förts till respektive stat, landsting eller kommun.

123 SCB 15 OE 29 SM Finansiella flöden mellan finansiärer och utförare inom omsorg och sociala insatser år 2010, miljoner kronor 3. Financial flows between financiers and providers within social services 2010, SEK millions Finansiär Utförare Stat Landsting Primärkommun Kommunalförbund Offentligt ägda företag Privatägda företag Ideella organisa tioner Hushåll och individer Utlandet Stat Landsting Primärkommun Kommunalförbund Offentligt ägda företag ) Privatägda företag Ideella organisationer Hushåll och individer Utlandet Okänt Totalt Källa: Räkenskapssammandrag för landsting och kommuner (RS), Företagens ekonomi (FEK) och Organisationers ekonomi. Uppgifterna från Organisationers ekonomi avser år ) Uppgifter för de offentliga företagen har förts till respektive stat, landsting eller kommun.

124 SCB 16 OE 29 SM Kommunernas köp av verksamhet fördelat på utförare år 2010, miljoner kronor 4. Purchases of activities by municipalities 2010, SEK millions Verksamhet Utförare Staten Kommun Landsting Kommunalförbund Kommunägda företag Övriga företag Fören o stiftelser Enskilda Totalt Utbildning: Förskoleverksamhet Förskoleklass Grundskola Obligatorisk särskola Gymnasieskola Gymnasiesärskola Kom. vuxenutbildning Särvux Övrig utbildning Totalt Vård och omsorg: Hälso- och sjukvård, primärvård Vård o omsorg, äldre o funktionshindrade Missbrukarvård för vuxna Barn- ungdomsvård Övrig IFO inkl. familjerätt Flyktingmottagande Totalt Andel av bruttokostnad, % UTBILDNING VÅRD OCH OMSORG Källa: Räkenskapssammandrag för kommuner.

125 SCB 17 OE 29 SM Kommunernas köp av verksamhet från privata företag samt från föreningar och stiftelser år , miljoner kronor 5. Purchases of activities by municipalities from private enterprises and from non-profit associations and foundations , SEK millions UTBILDNING Privata företag Föreningar och stiftelser Totalt VÅRD OCH OMSORG Privata företag Föreningar och stiftelser Totalt Andel av bruttokostnad, % UTBILDNING Privata företag Föreningar och stiftelser VÅRD OCH OMSORG Privata företag Föreningar och stiftelser Källa: Räkenskapssammandrag för kommuner.

126 SCB 18 OE 29 SM Landstingens köp av verksamhet fördelat på utförare år 2010, miljoner kronor 6. Purchases of activities by county councils 2010, SEK millions Verksamhet Utförare Stat Landsting Kommun inkl. kom. förbund Landstingsägda företag Privata företag Föreningar/ stiftelser Hushåll och individer Utlandet HÄLSO- OCH SJUKVÅRD Primärvård Spec.somatisk vård Spec.psykiatrisk vård Tandvård Övrig hälso- och sjukvård Totalt Totalt UTBILDNING Totalt Andel av bruttokostnad,% HÄLSO- OCH SJUKVÅRD UTBILDNING Källa: Räkenskapssammandrag för landsting.

127 SCB 19 OE 29 SM Landstingens köp av verksamhet från privata företag samt från föreningar och stiftelser år , miljoner kronor 7. Purchases of activities by county councils from private enterprises and from non-profit associations and foundations , SEK millions HÄLSO- OCH SJUKVÅRD Privata företag Föreningar och stiftelser Totalt UTBILDNING Privata företag: Föreningar och stiftelser Totalt Andel av bruttokostnad, % HÄLSO- OCH SJUKVÅRD Privata företag Föreningar och stiftelser UTBILDNING Privata företag Föreningar och stiftelser Källa: Räkenskapssammandrag för landsting.

128 SCB 20 OE 29 SM Landstings och kommuners köp av verksamhet från privata företag och föreningar/stiftelser, fördelat på län, år Andel av bruttokostnaden i procent 8. County councils and municipalities purchases of activities from private enterprises and non-profit institutions, by county Percent of total costs LÄN Privata företag och föreningar/stiftelser Utbildning Vård och omsorg Totalt Stockholms Uppsala Södermanlands Östergötlands Jönköpings Kronobergs Kalmar Gotlands Blekinge Skåne Hallands Västra Götalands Värmlands Örebro Västmanlands Dalarnas Gävleborgs Västernorrlands Jämtlands Västerbottens Norrbottens Totalt hela riket Källa: Räkenskapssammandrag för landsting och kommuner.

129 SCB 21 OE 29 SM Antal företag, produktions-, förbruknings- och förädlingsvärde avseende utförare i näringslivet för verksamhetsenheter inom vård, skola och omsorg år 2010, miljoner kronor 9. Output, intermediate consumptions and value added within education, health care and social services for market producers 2010, SEK millions Verksamhet Antal företag Produktionsvärde Förbrukningsvärde Förädlingsvärde UTBILDNING Ideella organisationer/stiftelser Offentligt ägda företag Privatägda företag Andel av näringslivet, % 2,0 0,9 0,6 1,3 HÄLSO- OCH SJUKVÅRD Ideella organisationer/stiftelser Offentligt ägda företag Privatägda företag Andel av näringslivet, % 2,5 1,3 0,8 2,0 OMSORG Ideella organisationer/stiftelser Offentligt ägda företag Privatägda företag Andel av näringslivet, % 0,5 0,8 0,3 1,7 HELA NÄRINGSLIVET Ideella organisationer/stiftelser Offentligt ägda företag Privatägda företag Källa: Företagens ekonomi.

130 SCB 22 OE 29 SM Nyckeltal för företag inom vård, skola och omsorg efter juridisk form år Key ratios for market producers within education, health care and social services by legal entity 2010 UTBILDNING Avkastning på totalt kapital % Soliditet % Likviditet % Rörelsemarginal % Nettoomsättning/ anställd tkr Ideella org o stiftelser 4,6 43, ,3 719 Offentligt ägda företag 4,0 28,6 74 3, Privatägda företag 16,3 44, ,1 820 Totalt 14,8 43, ,4 825 HÄLSO- OCH SJUKVÅRD Avkastning på totalt kapital % Soliditet % Likviditet % Rörelsemarginal % Nettoomsättning/ anställd tkr Ideella org o stiftelser 14,2 72, ,6 885 Offentligt ägda företag 6,6 23, ,9 833 Privatägda företag 15,1 49, , Totalt 14,6 48, , OMSORG Avkastning på totalt kapital % Soliditet % Likviditet % Rörelsemarginal % Nettoomsättning/ anställd tkr Ideella org o stiftelser 6,5 45, ,4 600 Offentligt ägda företag Privatägda företag 12,8 28, ,5 500 Totalt 12,2 29, ,4 507 TOTALT, VÅRD, SKOLA OCH OMSORG Avkastning på totalt kapital % Soliditet % Likviditet % Rörelsemarginal % Nettoomsättning/ anställd tkr Ideella org o stiftelser 9,2 55, ,1 699 Offentligt ägda företag 6,0 25, ,0 870 Privatägda företag 14,9 43, ,4 777 Totalt 14,1 43, ,4 782 HELA NÄRINGSLIVET Avkastning på totalt kapital % Soliditet % Likviditet % Rörelsemarginal % Nettoomsättning/ anställd tkr Ideella org o stiftelser 4,6 57, , Offentligt ägda företag 6,8 29, , Privatägda företag 8,4 42, , Totalt 8,2 40, , Källa: Företagens ekonomi.

131 SCB 23 OE 29 SM Nyckeltal för privatägda företag inom vård, skola och omsorg efter storleksklass år Key ratios for private enterprises within education, health care and social services by size class 2010 UTBILDNING Avkastning på totalt kapital % Soliditet % Likviditet % Rörelsemarginal % Nettoomsättning/ anställd tkr 0-19 anställda 16,6 49, , anställda 4,9 33, , anställda 15,7 30, , anställda 16,4 29, , anställda 28,4 30, ,1 910 Totalt 16,3 44, ,1 820 HÄLSO- OCH SJUKVÅRD Avkastning på totalt kapital % Soliditet % Likviditet % Rörelsemarginal % Nettoomsättning/ anställd tkr 0-19 anställda 11,4 51, , anställda 28,5 48, , anställda 19,8 21, , anställda 8,5 38, , anställda 14,0 47, , Totalt 15,1 49, , OMSORG Avkastning på totalt kapital % Soliditet % Likviditet % Rörelsemarginal % Nettoomsättning/ anställd tkr 0-19 anställda 9,0 23, , anställda 17,4 36, , anställda 16,3 36,3 96 7, anställda 23,8 35, , anställda 17,0 32,8 99 5,8 430 Totalt 12,8 28, ,5 500 TOTALT VÅRD, SKOLA OCH OMSORG Avkastning på totalt kapital % Soliditet % Likviditet % Rörelsemarginal % Nettoomsättning/ anställd tkr 0-19 anställda 12,2 45, , anställda 23,9 44, , anställda 17,2 30, , anställda 15,9 34, , anställda 17,0 39, ,9 634 Totalt 14,9 43, ,4 777 ALLA PRIVATA FÖRETAG Avkastning på totalt kapital % Soliditet % Likviditet % Rörelsemarginal % Nettoomsättning/ anställd tkr 0-19 anställda 7,5 43, , anställda 7,2 35, , anställda 7,3 35, , anställda 6,1 40,0 76 4, anställda 11,8 43, , Totalt 8,4 42, , Källa: Företagens ekonomi.

132 SCB 24 OE 29 SM Antal sysselsatta fördelat på verksamheter och kön inom vård, skola och omsorg år Employment by activity and gender within education, health care and social services 2010 Totalt Sektor SNI2007 Verksamhet Stat Landsting Kommun Offentligt ägda företag Privatägda företag Ideella organisationer 85 Utbildning Hälso- och sjukvård Omsorg Totalt Totalt Kvinnor Sektor SNI2007 Verksamhet Stat Landsting Kommun Offentligt ägda företag Privatägda företag Ideella organisationer 85 Utbildning Hälso- och sjukvård Omsorg Totalt Totalt Män Sektor SNI2007 Verksamhet Stat Landsting Kommun Offentligt ägda företag Privatägda företag Ideella organisationer 85 Utbildning Hälso- och sjukvård Omsorg Totalt Källa: Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik. Totalt

133 SCB 25 OE 29 SM Antal sysselsatta fördelat på verksamheter och kön inom vård, skola och omsorg år , Employment by activity and gender within education, health care and social services 2000, Totalt SNI2007 Verksamhet Utbildning Hälso- och sjukvård Omsorg Totalt Kvinnor SNI2007 Verksamhet 85 Utbildning Hälso- och sjukvård Omsorg Totalt Män SNI2007 Verksamhet 85 Utbildning Hälso- och sjukvård Omsorg Totalt Källa: Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik. 5 År 2000 redovisas enligt SNI 2002.

134 SCB 26 OE 29 SM Antal sysselsatta fördelat på sektor och kön inom vård, skola och omsorg år , Employment by sector and gender within education, health care and social services 2000, Totalt Sektor Stat Landsting Kommun Offentligt ägda företag Privatägda företag Ideella org o stiftelser Totalt Kvinnor Sektor Stat Landsting Kommun Offentligt ägda företag Privatägda företag Ideella org o stiftelser Totalt Män Sektor Stat Landsting Kommun Offentligt ägda företag Privatägda företag Ideella org o stiftelser Totalt Källa: Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik. 6 År 2000 redovisas enligt SNI 2002.

135 SCB 27 OE 29 SM Antal sysselsatta fördelat på verksamheter och utbildningsnivå inom vård, skola och omsorg år Employment by activity and level of education within education, health care and social services 2010 Verksamhet Grundskolenivå Gymnasial utbildningsnivå Eftergymnasial utbildningsnivå Okänd utbildningsnivå Totalt UTBILDNING Stat Landsting Kommun Offentligt ägda företag Privatägda företag Totalt HÄLSO- O SJUKVÅRD Stat Landsting Kommun Offentligt ägda företag Privatägda företag Totalt OMSORG Stat Landsting Kommun Offentligt ägda företag Privatägda företag Totalt TOTALT VÅRD, SKOLA, OMSORG Stat Landsting Kommun Offentligt ägda företag Privatägda företag Totalt ANDEL, % Stat Landsting Kommun Offentligt ägda företag Privatägda företag Totalt Källa: Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik. 7 Företagen inkluderar i denna tabell även ideella organisationer och stiftelser.

136 SCB 28 OE 29 SM Genomsnittlig månadslön inom vård, skola och omsorg år 2010, kronor 16. Average salary within education, health care and social services 2010, SEK Verksamhet Privata företag Kommun Landsting Grundskola och gymnasium Hälso- och sjukvård Omsorg Källa: Lönestrukturstatistik

137 SCB 29 OE 29 SM 1001 Fakta om statistiken Under en lång tid har den offentliga sektorn svarat för såväl finansiering som utförande av verksamheter inom vård, skola och omsorg. Men på senare tid har det blivit vanligt att verksamheter bedrivs av alternativa utförare, även om finansieringen ligger kvar inom det offentliga. Svårigheten att i statistiken se de nya aktörerna inom vård, skola och omsorg har bland annat beskrivits i utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken (SOU 2002:118). Det som redovisas i detta statistiska meddelande och i den samtidiga publiceringen på SCB:s webbplats är den fjärde publiceringen av statistik som belyser de ekonomiska förhållandena när det gäller finansiärer och utförare inom vård, skola och omsorg. Detta omfattar statistiken Objekt och population Undersökningens objekt utgörs av de samhällssektorer som uppträder som finansiärer och/eller utförare inom vård, skola och omsorg. Samhällssektorerna är stat, landsting, kommun, kommunalförbund, offentligt ägda företag, privatägda företag, ideella organisationer och stiftelser, hushåll och individer samt utlandet. Statistikuppgifter finns att hämta både från utförarsidan och från finansiärsidan. För utförarsidan finns uppgifter från företag, ideella organisationer och offentliga myndigheter, men däremot finns inte uppgifter för det som utförs av hushåll och individer. Från finansiärsidan finns enbart uppgifter från de offentliga myndigheterna. Redovisningsgrupper Bransch De branscher som undersöks tillhör SNI enligt standard för svensk näringsgrensindelning 2007 (SNI 2007). SNI 85 utgörs av utbildning, SNI 86 av hälso- och sjukvård och SNI av omsorg och sociala insatser. Uppgifter om sysselsättning görs för år 2000 enligt gammal SNI-indelning (SNI 2002), samt för senare år enligt SNI Samhällssektorer Indelningen i samhällssektorer följer standarden för institutionell sektorindelning 2000 (INSEKT 2000). Ett undantag görs för ideella organisationer och stiftelser, där klassificeringen i stället grundar sig på standarden för indelning efter juridisk form (JURFORM). Uppdelningen på privatägda företag och offentligt ägda företag följer standarden för indelning efter ägarkontroll (ÄGAR 2000). Alla dessa tre standarder finns i SCB, MiS 2001:2. Utlandsägda företag har förts till gruppen privatägda företag. Definitioner och förklaringar Tabell 1-3 En utförlig beskrivning av beräkningarna till tabell 1-3 finns i första årets redovisning, OE 29 SM 0901, därför görs bara en kortfattad redogörelse här. Liksom tidigare år bygger uppgifterna huvudsakligen på statistik från utförarsidan. De statistikkällor som använts är räkenskapssammandrag (RS) för kommuner och landsting, undersökningen Företagens ekonomi (FEK), undersökningen Organisationers ekonomi (tidigare kallad Hushållens icke-vinstdrivande organisationer), samt diverse årsrapporter.

138 SCB 30 OE 29 SM 1001 När det gäller värdena från Organisationers ekonomi skiljer de sig åt en del (särskilt inom omsorgsområdet) jämfört med tidigare år. Anledningen är att från år 2009 har verksamhetsindelningen i undersökningen förändrats och är inte helt jämförbar med tidigare år. Notera även att uppgifterna hämtade från Organisationers ekonomi skiljer sig en del åt från uppgifterna i publikationen Det civila samhället, vilket beror på att definitionen av ingående organisationer samt redovisningsgrupper (verksamheter) är olika. Som nämnts är de allra flesta uppgifterna i tabell 1-3 mätta från utförarsidan. För några celler finns dessutom uppgifter mätta från finansiärsidan, som inte redovisas i tabellerna. För att se skillnaden och kunna göra jämförelser, så redovisas här siffror från både utförarsidan och finansiärsidan. Beloppen är i miljoner kronor: Utbildning: Utförare Finansiär Mätt av utföraren Mätt av finansiären Kommun Stat Privatägda företag Stat Kommunalförbund Kommun Privatägda företag Kommun Hälso- och sjukvård: Utförare Finansiär Mätt av utföraren Mätt av finansiären Off. ägda företag Landsting Privatägda företag Landsting Omsorg: Utförare Finansiär Mätt av utföraren Mätt av finansiären Stat Kommun Privatägda företag Kommun Tabell 4-7 Kommunernas/landstingens köp av verksamhet Uppgifterna kommer från undersökningarna Räkenskapssammandrag för kommuner/räkenskapssammandrag för landsting (RS). De begrepp som används i RS har använts också i tabell 4 och 5. När det gäller begreppet övriga företag i RS så har det här ansetts att det kan användas synonymt med privata företag. Vidare har begreppet enskilda använts synonymt med hushåll och individer. De ideella organisationerna kallas i RS för föreningar och stiftelser. I detta meddelande har föreningar och stiftelser ansetts vara detsamma som ideella organisationer och stiftelser och därmed setts som synonyma begrepp. Tabell 8 Köp av verksamhet per län Köp av verksamhet avser en summering till län från såväl landsting som kommuner.

139 SCB 31 OE 29 SM 1001 Tabell 9 Antal företag, produktionsvärde, förbrukningsvärde och förädlingsvärde Produktionsvärde avser den faktiska produktionen utförd av företagen. Det baseras på försäljning, d.v.s. nettoomsättningen, justerat för bland annat inköpskostnaden för varor som säljs utan vidare bearbetning (handelsvaror). Förbrukning definieras i Företagens ekonomi som kostnader för köpta varor och tjänster, dock ej löner och sociala avgifter. Förädlingsvärde är produktionsvärde minus förbrukning. Tabell Nyckeltal Avkastning på totalt kapital är summan av rörelseresultatet och finansiella intäkter i procent av totala tillgångar. Soliditet definieras som justerat eget kapital i procent av summa skulder och eget kapital. Med justerat eget kapital menas eget kapital plus 72 procent av obeskattade reserver. Likviditet är omsättningstillgångar exklusive lager och pågående arbeten i procent av kortfristiga skulder. Rörelsemarginal är rörelseresultat efter avskrivningar dividerat med nettoomsättningen. Tabell Sysselsatta och utbildningsnivå Uppgifterna är hämtade från den Registerbaserade arbetsmarknadsstatistiken, RAMS. Sysselsatta i RAMS avgränsas genom administrativa material och ska motsvara sysselsättningen i november respektive år. Tabell 16 Uppgifterna är hämtade från Lönestrukturstatistiken. Så görs statistiken Datainsamling Ingen särskild datainsamling görs för denna undersökning. Uppgifter hämtas i stället från data som hämtats in till andra undersökningar. De huvudsakliga statistikkällorna är Räkenskapssammandrag (RS) för kommuner och landsting samt undersökningen Företagens ekonomi (FEK). Sysselsättningsdata hämtas från den registerbaserade arbetsmarknadsstatistiken (RAMS). Även andra källor har använts, exempelvis årsredovisningar och rapporter från olika myndigheter. Statistikens tillförlitlighet Statistiken bygger på andra statistikkällor, och är därför beroende av kvaliteten i dessa undersökningar. Bra att veta Eftersom uppgifterna i undersökningen bygger på andra statistikkällor finns en hel del kompletterande information att hämta i anslutning till redovisning av statistik från respektive källa. Där finns också information om kvalitet och tillförlitlighet i respektive källa. Det finns skillnader i begrepp och termer i de olika källorna. Dessa begrepp har i stort sett behållits, även om de i denna rapport ansetts vara synonymer. Exempel på detta är att föreningar och stiftelser anses vara samma sak som ideella organisationer och stiftelser eller bara ideella organisationer. Primärkommun har ansetts vara samma sak som kommun och i begreppet kommun ingår alltså inte landsting.

140 SCB 32 OE 29 SM 1001 Alla belopp i tidsserierna är angivna i löpande priser. Ekonomisk statistik I detta meddelande redovisas ekonomiska uppgifter gällande finansiärer och utförare inom vård, skola och omsorg. Det finns naturligtvis andra statistikuppgifter som är av stort intresse för detta område. Det kan gälla kvantitativa uppgifter som antal elever, antal patienter, personalstatistik och liknande samt olika kvalitetsaspekter i verksamheterna. SCB har dock ett särskilt ansvar för de ekonomiska variablerna, medan andra myndigheter, som till exempel Skolverket och Socialstyrelsen, tar fram verksamhetsstatistik i form av kvantitets- och kvalitetsdata. I räkenskapssammandragen för kommunerna och landstingen så görs ingen skillnad på om den organisation som man köper tjänster från är marknadsproducent eller inte. Till skillnad mot i Företagens ekonomi där endast de ideella organisationer kommer med som är marknadsproducenter. De ickemarknadsproducerande ideella organisationernas verksamhet återfinns i Organisationers ekonomi (tidigare kallad Hushållens icke-vinstdrivande organisationer), en urvalsundersökning under uppbyggnad vid SCB.

141 SCB 33 OE 29 SM 1001 In English Summary Financiers and practitioners in education, health care and social services in 2010: The public sector provides most of the financing The public sector provides most of the financing within education, health care and social services. This also applies to the portion that is carried out in privately run enterprises. Private enterprises within education are financed by public funds to a degree of 67 per cent. Within health care the comparable figure is 58 percent, while within social services the level is 86 percent. On the other hand, all activities carried out with the public sector are not financed with tax revenue. A portion of the activities carried out are also financed by collected fees from households and enterprises. Large regional differences within privately run education, health care and social services In recent years it has become more common that the public sector purchases services within education, health care and social services from private enterprises. However, large regional differences exist. Municipalities and county councils in Stockholm County purchased activities for 21 percent of operational expenditures compared with 4 percent for the counties of Norrbotten, Dalarna and Kalmar. On average and for the country as a whole, municipalities and county councils purchased activities for 12 percent of operational expenditures within education, health care and social services in Returns for private enterprises continue to be good Similar to the year before, returns on total equity were 15 percent for private enterprises within education, health care and social services for This figure can be compared with 8 percent for all private enterprises in the country. Even liquidity and solidity are on good levels for these enterprises and are over the average compared with all private enterprises. Sharp increase in number of employees Employment within health care, education and social services increased sharply. In 2010 the number of employee s were 1.2 million, an increase of compared to the previous year. The greatest increase in employment occured in the private sector more employees were within the private sector compared to previous year. Differences in levels of education Within education the municipalities have a greater portion of employees with post-secondary education than the private enterprises, 70 percent compared with 60 percent. Within health care though, the portion with post-secondary education is as high within the county councils as within the private enterprises, 68 percent. Within social services the municipalities have 25 percent with postsecondary education, while the private enterprises have a higher portion, 29 percent.

142 SCB 34 OE 29 SM 1001 Definitions Profit on total capital is defined as operating profit plus financial income as a percentage of the total assets. Municipalities purchase of activities refers to activities and contracting where there is a contract or agreement equivalent with another producer, for activities which the municipality would otherwise have conducted by themselves. County councils' purchase of activities is similarly defined.

143 SCB 35 OE 29 SM 1001 List of tables Explanation of symbols Financial flows between financiers and providers within education 2010, SEK millions Financial flows between financiers and providers within health care 2010, SEK millions Financial flows between financiers and providers within social services 2010, SEK millions Purchases of activities by municipalities 2010, SEK millions Purchases of activities by municipalities from private enterprises and from non-profit associations and foundations , SEK millions Purchases of activities by county councils 2010, SEK millions Purchases of activities by county councils from private enterprises and from non-profit associations and foundations , SEK millions County councils and municipalities purchases of activities from private enterprises and non-profit institutions, by county Percent of total costs Output, intermediate consumptions and value added within education, health care and social services for market producers 2010, SEK millions Key ratios for market producers within education, health care and social services by legal entity Key ratios for private enterprises within education, health care and social services by size class Employment by activity and gender within education, health care and social services Employment by activity and gender within education, health care and social services 2000, Employment by sector and gender within education, health care and social services 2000, Employment by activity and level of education within education, health care and social services Average salary within education, health care and social services 2010, SEK 28

144 SCB 36 OE 29 SM 1001 List of terms Anställda Avskrivningar Avkastning på totalt kapital Eget kapital Finansiella intäkter Finansiella kostnader Finansiär Företag Föreningar och stiftelser Förädlingsvärde Hälso- och sjukvård Juridisk form Justerat eget kapital Individ- och familjeomsorg, IFO Kommunalförbund Kommuner Kortfristiga skulder Kostnader Köp av verksamhet Landsting Län Nettoomsättning Offentligt ägda företag Omsorg Omsättningstillgångar Produktionsvärde Rörelseresultat Soliditet Stiftelse Summa kortfristiga skulder Staten Summa Sysselsatta Taxor och avgifter Tillgångar, tillgodohavanden Utbildning Utförare Verksamhet Employees Depreciation Return on total assets Equity Financial income Financial costs Financier Enterprise Organisations and foundations Value added Health care Legal form Adjusted equity Individual and family care Municipal association Municipalities Current liabilities Expenditures Purchase of services County councils County Net turnover Publicly owned enterprises Social services Current assets Production value Operating profit/loss Equity-assets ratio Foundation Total current liabilities Central government Total Employment Service charges and fees Assets Education Provider Activity

145 Gullgraving i sandkassa? Profittmuligheter og uttak av verdier fra private barnehager Trond Erik Lunder TF-notat nr. 51/2011

146 GULLGRAVING I SANDKASSA? TF-notat Tittel: Gullgraving i sandkassa? Profittmuligheter og uttak av verdier fra private barnehager TF-notat nr: 51/2011 Forfatter(e): Trond Erik Lunder År: 2011 Gradering: Åpen Antall sider: 77 Framsidefoto: Istock ISBN: ISSN: X Pris: 180,- Kan lastes ned gratis som pdf fra telemarksforsking.no Prosjekt: Analyse av kostnader i barnehager 2010 Prosjektnr.: Prosjektleder: Oppdragsgiver(e): Trond Erik Lunder Kunnskapsdepartementet Resymé: Notatet utreder profittmulighetene i barnehagesektoren og uttak av verdier blant private barnehager. Notatet presenterer også en del statistikk som viser variasjonen i overskudd og belyser hvilke typer barnehager som har høy profitt. Oppdragsgiver er Kunnskapsdepartementet. Telemarksforsking, Boks 4, 3833 Bø i Telemark. Org. nr MVA 2 Telemarksforsking telemarksforsking.no

147 GULLGRAVING I SANDKASSA? Forord Dette notatet er resultatet av en studie av profittmuligheter i barnehagesektoren og uttak av verdier fra private barnehager. Vi har hatt som mål å si noe om omfanget av midler som tas ut til private eiere, hvilke typer eiere som tar ut verdier og hvilke muligheter eierne har for å ta ut ytterligere verdier. Vi har kun benyttet oss av regnskaper og annen offentlig rapportering fra barnehagene. De delene av notatet som omhandler skjult utbytte og mulighetene for uttak av verdier bærer derfor preg av forsøk på å finne en metode for beregning, og gir kun grove anslag og eksempelberegninger. Siden det, så langt vi kjenner til, ikke har vært gjort andre forøk på å anslå tilsvarende størrelser, håper vi at notatet likevel kan bidra med nyttig kunnskap og kanskje være utgangspunkt for videre undersøkelser. Kunnskapsdepartementet har vært oppdragsgiver for dette prosjektet som også omfatter TF-notat nr. 15/2011 og TF-notat nr. 50/2011. Bø, Trond Erik Lunder Prosjektleder Telemarksforsking telemarksforsking.no 3

148 GULLGRAVING I SANDKASSA? 4 Telemarksforsking telemarksforsking.no

149 GULLGRAVING I SANDKASSA? Innhold Sammendrag Innledning Generell metodisk tilnærming Overskudd i private barnehager Ordinære barnehager Eneeierforetak Familiebarnehager Statistiske analyser Oppsummering overskudd Skjult utbytte Analysestrategi Resultater Kvalitet Oppsummerende diskusjon Telemarksforsking telemarksforsking.no 5

150 GULLGRAVING I SANDKASSA? 6 Telemarksforsking telemarksforsking.no

151 GULLGRAVING I SANDKASSA? Sammendrag Dette er et notat om profittmulighetene i barnehagesektoren. Vi ser derfor både på faktisk uttak av verdier og på potensialet for ytterligere uttak av verdier. Notatet går ikke inn på enkeltbarnehagers regnskaper. Målet er i stedet å gi noen anslag på hvor store beløp dette kan dreie seg om for sektoren totalt, og å si noe om i hvilken grad uttaket av verdier er knyttet til eierform eller andre kjennetegn. De metodiske utfordringene ligger først og fremst i å måle omfanget av skjult utbytte, men det er også utfordringer knyttet til de ulike selskapsstrukturene og eierformene i sektoren. Debatten om profitt og uttak av verdier fra barnehagesektoren har blusset opp flere ganger, men den ender vanligvis tidlig fordi partene ikke diskuterer samme del av virkeligheten. Dette skyldes at den private delen av barnehagesektoren er svært sammensatt når det gjelder hvem som eier barnehagene, hvorfor de eier barnehager og hvilke økonomiske rammer de opererer innenfor. Barnehagenes inntekter varierer mye til tross for at man snakker om økonomisk likeverdig behandling. Dette notatet dokumenterer noen av disse forskjellene. Vi har delt analysene av profittmuligheter opp i tre deler: regnskapsført overskudd, skjult utbytte og potensialet for profitt som ligger i å redusere kvaliteten i barnehagen. De tre delene skiller seg fra hverandre både når det gjelder innfallsvinkel, metode og presisjon i anslagene, men de er alle relevante elementer i en utredning om profittmulighetene. Datagrunnlaget for analysene er regnskapsdata fra 2010 og årsmeldinger pr fra 2009 og Telemarksforsking telemarksforsking.no 7

152 GULLGRAVING I SANDKASSA? Overskudd Vi vurderer i utgangspunktet alt overskudd som relevant i denne sammenhengen, ikke bare det som er ført som utbytte. Generelt er overskudd pr. definisjon midler som ikke går til drift av barnehagen, og selv om det ikke er tatt ut av barnehagen, er det eier av barnehagen som også eier verdiene. Vi har tatt hensyn til at overskudd ett år kan brukes til barnehagedrift senere år ved at vi fokuserer på netto overskudd for sektoren. Overskudd i eneeierforetak har vi behandlet for seg. Utfordringen her er at eneeierforetak normalt ikke vil føre lønn til eier som utgift i regnskapet. I stedet er det overskuddet som er eiers lønn. Siden vi ikke vet eiers stillingsprosent i barnehagen, er det også problematisk å si hvorvidt overskuddet er høyere eller lavere enn rimelig kompensasjon for eier og eventuell nærståendes arbeidsinnsats. Vi gir et anslag på omfanget av profitt i eneeierforetak basert på en antakelse om at reelt overskudd blant disse er på samme nivå pr. plass som i barnehager registrert som aksjeselskap. Vi har også beregnet hvor stort overskudd som trengs for at egenkapitalen i sektoren skal være konstant som andel av driftsinntektene. Det er ikke gitt at dette er et relevant mål, men det er ikke unaturlig at barnehagene styrker egenkapitalen når kostnadsnivået øker. Beregningen gir dermed et anslag som leseren selv kan vurdere relevansen av. Vi har også sett på sammenhengen mellom eierskap og overskudd, hvor vi har kategorisert barnehagene som med eller uten profittmotiv avhengig av eierform. Kategoriseringen sier selvfølgelig ikke noe om den enkelte barnehages profittmotiv, men vi finner signifikante forskjeller mellom de to gruppene. Barnehager med profittmotiv har i gjennomsnitt høyere inntekter, lavere kostnader og dermed også høyere overskudd enn barnehager uten profittmotiv. Forskjellene er likevel mye større innenfor de to gruppene enn mellom dem. Skjult utbytte Skjult utbytte er uttak av verdier som er skjult som kostnader i regnskapet. Dette kan for eksempel dreie seg om barnehageeiere som både eier barnehagen og barnehagelokalene, og som leier ut lokalene til barnehagen til overpris. Mulighetene for 8 Telemarksforsking telemarksforsking.no

153 GULLGRAVING I SANDKASSA? å gjemme utbytte i regnskapsposter er mange, men det kreves detaljert informasjon for å vurdere om enkeltposter i enkeltbarnehager er overpriset og i hvorvidt denne merverdien går til eier eller eiers nærstående. Vi har i stedet gjort et forsøk på å anslå det totale omfanget av oppblåste kostnader i sektoren. Vi kjenner ikke til andre forsøk på å måle omfanget av skjult utbytte, og vår metode må anses som et forsøk med betydelig usikkerhet rundt treffsikkerheten. Vi gjennomfører en statistisk analyse av regnskapsførte kostnader og reell ressursinnsats. Vi baserer oss på en antakelse om at foreldredrevne barnehager ikke har insentiver til å ta verdier ut av barnehagen. De statistisk estimerte merkostnadene i aksjeselskaper sammenlignet med foreldredrevne barnehager, tolker vi som skjult utbytte gjennom overprising. Kvalitet Det ligger en mulighet for økt profitt i differansen mellom dagens kvalitetsnivå og minimumsnivået for kvalitet. Andelen profittmotiverte barnehager i sektoren (etter vår kategorisering) har økt de siste årene, og dersom andelen fortsetter å øke, kan man komme til å se at en større del av dette profittpotensialet hentes ut. Potensialet for kvalitetsreduksjon er naturligvis begrenset av konkurranse mellom barnehagene. Variasjonen i dataene tyder imidlertid på at kvalitetsforskjellene kan være store også mellom barnehager innenfor samme kommune. Den økonomiske gevinsten ved en relativt liten reduksjon i bemanningen, kan også være betydelig sammenlignet med gjennomsnittlig overskudd. Analysene i dette kapittelet går ikke særlig dypt inn i problemstillingen, og vi begrenser oss til å se på bemanning pr. barn. Analysene er først og fremst eksempelberegninger, men disse viser at variasjonen i bemanningsgrad er stor og at potensialet for ytterligere profitt kan være betydelig. Oppsummering Dette notatet består av en del beregninger som forsøker å anslå omfanget av profittmuligheter og uttak av verdier fra de private barnehagene. Dette er et tema som er mye omtalt, men lite studert på overordnet nivå, og notatet gir derfor mer en innledende oversikt enn dyptgående analyser. De anslagene vi kommer frem til er Telemarksforsking telemarksforsking.no 9

154 GULLGRAVING I SANDKASSA? ikke inkludert i oppsummering og sammendrag fordi vi ønsker at de som bruker disse anslagene også har satt seg inn i hvordan de har fremkommet. Analysene viser at sektoren i gjennomsnitt har solide overskudd, men at variasjonen er stor. Inntektsforskjellene, slik de fremkommer av regnskapene, er overraskende store, og dette har naturligvis også betydning for overskuddet. Det er forskjeller mellom barnehager med ulik eierform, men også her ser vi at mye av forskjellene har bakgrunn i inntektsforskjeller. Vi mener derfor at uttak av verdier fra sektoren vil bli mindre dersom tilsynelatende ubegrunnede inntektsforskjeller kan reduseres. Da vil det også bli enklere å synliggjøre at det er en sammenheng mellom profitt og kvalitet i barnehagene. En eksempelberegning i oppsummeringskapittelet illustrerer hvordan redusert overskudd kunne bidratt til bedre bemanning i barnehagene. 10 Telemarksforsking telemarksforsking.no

155 GULLGRAVING I SANDKASSA? 1. Innledning Notatet har som formål å si noe om profittmulighetene i den privateide delen av barnehagesektoren. Dette vil omfatte faktisk og potensielt uttak av verdier. Både omfanget av profitt og fordelingen av profitt vil være av interesse i denne sammenhengen. Det er flere utfordringer knyttet til å måle disse størrelsene, særlig når det gjelder skjult utbytte, og notatet vil derfor ikke presentere ett samlet anslag på beløp eller antall barnehager. Barnehagereformen har medført stor oppmerksomhet rundt barnehagenes økonomi. Lovfestet rett til barnehageplass og regler for økonomisk likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager har skapt forventninger om barnehager hvor kvaliteten er høy og uavhengig av eierskap. Samtidig har en komplisert tilskuddsmodell og kommunenes varierende kompetanse rundt bruken av en denne medført at de private barnehagene har opplevd store variasjoner i tilskudd, både mellom barnehager og for den enkelte barnehage fra år til år. Problemstillingen har dermed vært vanskelig å få tak på fordi det parallelt med historier om trange rammer og nedleggelser blant private barnehager også har vært historier om barnehageeiere som har tjent seg rike i løpet av kort tid. Barnehagenes inntekter ser ut til å variere betydelig, og dette blir et lite paradoks ettersom man samtidig har snakket om økonomisk likeverdig behandling. Debatten om profitt og uttak av verdier fra barnehagesektoren har vært forsøkt startet flere ganger, men ender vanligvis uten resultat fordi partene ikke diskuterer samme del av virkeligheten. For å dekke det store behovet for nye plasser, har det vært nødvendig å få profesjonelle private aktører med på utbyggingen. Kommunene har også bygd mange barnehager siden barnehagereformen ble startet i 2004, og mange barnehager har også blitt bygd av private eiere hvis fremste fokus har vært å øke barnehagekapasiteten i nærområdet. Men en betydelig andel av barnehagene som har vært opprettet av private eiere siden 2004, hadde trolig ikke vært bygget om det ikke hadde ligget muligheter for økonomisk avkastning i systemet. Kunnskapsdepartementet har høsten 2011 sendt ut høringsnotat om bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling i ikke-kommunale barnehager (KD, 2011). Telemarksforsking telemarksforsking.no 11

156 GULLGRAVING I SANDKASSA? Høringsnotatet inneholder forslag til lovendringer og forskrifter for å sikre at foreldrebetaling og offentlig tilskudd til barnehager brukes til barnehagedrift. Det er uenighet om hvordan et slikt regelverk skal utformes, hvem det bør ramme og om det i det hele tatt er behov for det. Forhåpentligvis kan vårt notat gi noen nyttige beskrivelser av behovet for regulering. Debatten om profitt og utbytteregulering i barnehagesektoren har dreid seg om flere elementer: regnskapsført utbyttet, skjult utbytte og oppbygging av egenkapital. Det har også vært enkelte historier om konkursryttere, uverdige arbeidsforhold og ren svindel, men dette er forhold som reguleres av annet lovverk, og det har derfor ikke vært en sentral del av debatten. I stedet har det på den ene siden dreid seg om store barnehagekonsern som kan ta ut store beløp gjennom å drive bedriftsmessig effektivt og med stort volum. På den andre siden har det dreid seg om enkeltpersoner som gjerne har et uklart skille mellom barnehagens økonomi og sin egen økonomi, og som skaffer seg en solid inntekt fra virksomheten uten at det nødvendigvis utgjør så stor del av de mange milliardene som har blitt puttet inn i sektoren de siste årene. Nettopp dette siste poenget har også preget debatten en del, nemlig at alvorlighetsgraden av dette problemet kan avhenge litt av hvordan det vinkles. Dreier det seg om det totale beløpet som tas ut av eierne, eller er det også viktig å unngå at enkeltaktører tar ut urimelig høyt utbytte selv om det utgjør lite i den store sammenhengen? Formålet med dette notatet er å utrede omfanget av uttak av verdier fra barnehagesektoren. Vi bør dermed ta hensyn til at det både er viktig å finne tallene, men også å fremstille tallene på måter som gir leseren mulighet til å vurdere hvor mye det egentlig dreier seg om. Det kan være vanskelig å si om hundre millioner kroner er mye eller lite om det ikke settes inn i en sammenheng. Det betyr videre at vi må ha fokus både på de store tallene og på hvor mye det utgjør pr. plass eller pr. barnehage. Det kan være utfordrende både å finne ut hvordan profitt hentes ut og i hvilken størrelsesorden. Uttak i form av utbytte er i dag av beskjedent omfang i sektoren. Uttak av utbytte utgjorde 0,3 prosent av totale kostnader i ikke-kommunale barnehager i 2009 og 0,7 prosent i Men det potensielle uttaket av verdier fra 1 Fürst og Høverstad (2010) og Fürst og Høverstad (2009) 12 Telemarksforsking telemarksforsking.no

157 GULLGRAVING I SANDKASSA? barnehagen omfatter betydelig mer enn denne posten. For det første utgjør utbyttet bare en del av det totale overskuddet i sektoren. For det andre kan utbytte også skjules i andre poster, slik som husleie, lønn og kjøp av tjenester fra nærstående. Muligheter for å skjule utbytte gjennom utgiftsposter i regnskapet har hele tiden vært kjent av Kunnskapsdepartementet. Metodene for å skjule utbytte og utfordringene knyttet til å regulere dette er kort beskrevet av Terje Hansen i et innlegg i Dagens Næringsliv (Hansen, 2011). Overprising av transaksjoner med nærstående er regulert både i aksjeloven og skatteloven. Det kan imidlertid være at bevisstheten rundt reglene har vært lav, i hvert fall i de delene av sektoren hvor eier er mer barnehagedriver enn profesjonell bedriftseier. Det vil også være gråsoner i vurderingen av hvor grensen går mellom markedspris og urimelig høy pris. Har man flere gråsoner man kan utnytte, kan sum utbytte bli ganske stor likevel. Insentivene til overprising, mulighetene for det og historiene om mulig overprising er i hvert fall så omfattende at det bør være en del av en utredning om uttak av verdier fra barnehagesektoren. Det er flere utfordringer knyttet til å anslå profitt og profittmuligheter i barnehagesektoren. Særlig gjelder dette til måling av skjult utbytte, men det er også utfordringer knyttet til de ulike selskapsformene og variasjoner i regnskapsføringen. Det vil derfor være forbehold om usikkerhet knyttet til flere av de tallene vi presenterer, og dette gjør også at vi ikke kommer til å presentere et samlet tall for sum uttak av verdier eller sum potensiell profitt. Leseren kan velge å summere anslagene for de ulike delene av det vi definerer som profittuttak, men bør da også kjenne til forutsetningen bak disse beregningene. Notatet består av fem kapitler i tillegg til denne innledningen. Kapittel 2 gir en innledende beskrivelse av hvordan vi metodisk vil forsøke å svare på problemstillingen om uttak av verdier. Kapitlene 3, 4 og 5 tar for seg henholdsvis det regnskapsførte overskuddet, skjult utbytte og profittmuligheter knyttet til redusert kvalitetsnivå. Kapittel 6 oppsummerer. Telemarksforsking telemarksforsking.no 13

158 GULLGRAVING I SANDKASSA? 14 Telemarksforsking telemarksforsking.no

159 GULLGRAVING I SANDKASSA? 2. Generell metodisk tilnærming Figur 1 illustrerer hvordan vi ønsker å gripe an problemstillingen om profittmuligheter for ikke-kommunale barnehager. Figuren er tenkt å illustrere kostnadene i private barnehager, med barnehagene sortert fra lavest til høyest kostnadsnivå fra venstre mot høyre i figuren. Linjene a, b og c er alternative kostnadsmål. Vi har tegnet linjen for inntekter som om alle barnehager hadde samme inntektsnivå. Dette er ikke realiteten. Regnskapene viser at inntektene varierer overraskende mye. Noen barnehager har svært lave eller høye inntekter pr. plass. Vi vil imidlertid gjøre de nødvendige justeringer i våre analyser for at inntektsforskjellene ikke skal forstyrre resultatene. Når det gjelder Figur 1, kan vi alternativt lese denne som om kostnadene er målt som andel av inntektene. Kr Inntekter pr. plass A a B C Kostnader pr. plass b c Private barnehager (sortert) Figur 1 Illustrasjon av profittmulighetene for ikke-kommunale barnehager i x kommune. Uansett hva en forutsetter om inntektene, er det et faktum at kostnadene varierer mellom ikke-kommunale barnehager. Dette kan skyldes både kvalitetsforskjeller, organisering av barnehagen eller ytre forhold. Kvalitetsforskjeller kan for eksempel Telemarksforsking telemarksforsking.no 15

160 GULLGRAVING I SANDKASSA? være antall barn pr. voksen, kvaliteten på bygget eller åpningstid. Eksempler på organisering av barnehagen som kan påvirke kostnadene, er sammensetningen av små og store barn eller barnehagens størrelse. Begrenset barnehagestørrelse kan også være en følge av manglende etterspørsel i det området hvor barnehagen ligger, og er dermed et eksempel på ytre forhold som har betydning for kostnadsnivået. Andre ytre forhold kan være høye kapitalkostnader i pressområder. En måte å definere profittmulighetene på er å summere inntektene fratrukket kostnadene for alle barnehager som har høyere inntekter enn kostnader. Dette tilsvarer området merket A i figur 1. 2 Utgangspunktet er dermed at profittmulighetene = A. Som nevnt over, er en aktuell problemstilling at noen barnehager kan tenkes å blåse opp kostnader som faktureres av eier eller eiers nærstående. Det kan for eksempel bety at den reelle kostnadsfordelingen er som den grovt stiplete linjen i figur 1, linje b. Det reelle overskuddet for eier er dermed områdene A+B. En alternativ definisjon av profittmulighetene er å ta med i betraktning at barnehagene kan redusere kvalitetsnivået dersom de ønsker det. Ved lavere kvalitet vil barnehagene kunne få større overskudd. Dette kan sies å være lite sannsynlig og et worst-case scenario, men vil likevel være en mulig måte å øke barnehagens overskudd. En kan for eksempel tenke seg at en større eier kommer inn og kjøper opp de private barnehagene i en kommune, for så å redusere kvaliteten i disse til et minimum. I så fall vil kostnadene kunne være fordelt som i linje c, og profittmulighetene er A+B+C. Linje c viser en tenkt kostnadsfordeling dersom alle barnehager driver på minimumsnivå når det gjelder kvalitet, og vi samtidig utelater kostnader som egentlig er uttak av verdier til eier og eiers nærstående. Vår hoveddefinisjon av profittmuligheter vil være A+B, men vi vil også vurdere det mulige omfanget av C. I tillegg til å si noe om beløp som potensielt kan tas ut av sektoren, vil vi også forsøke å si noe om hvem og hvor mange dette omfatter. I notatet vil vi skille mellom barnehager med og uten profittmotivert eierskap. Det er naturlig å anta at det er ulik grad av profittmotiv i ulike barnehager, avhengig av eierskap. En foreldredrevet barnehage er eid av de foreldrene som til en hver tid har barn i barnehagen. De- 2 På grunn av svingninger fra år til år i inntekter og kostnader kan det argumenteres med at det er netto overskudd som er relevant når man studerer én årgang med regnskaper, og at vi derfor tar barnehagene med underskudd med i beregningen. Vi diskuterer dette nærmere i kapittel Telemarksforsking telemarksforsking.no

161 GULLGRAVING I SANDKASSA? res motiv for eierskapet vil i hovedsak være barnehageplassen, og de vil ønske at denne er av best mulig kvalitet. Et eventuelt uttak av midler vil måtte fordeles på alle eierne, og gevinsten blir liten pr. husholdning. Motsatsen kan være et eneeierforetak hvor all gevinst går til én person, eller det kan være et aksjeselskap hvor eieren kanskje ikke er involvert i den daglige driften og ikke selv har barn i barnehagen. Tabell 1 viser vår kategorisering av barnehager etter profittmotiv. Vår inndeling tar utgangspunkt i barnehagens organisasjonsform. Alternativt kunne vi også brukt informasjon om type eier, for eksempel foreldre, bedrift etc. Type eier henger ofte sammen med en eller noen få organisasjonsformer, men vi mener at organisasjonsformen gir en bedre inndeling fordi den er en mer formell kategorisering. Barnehager med mange eiere eller upersonlig eierskap, slik som foreninger, stiftelser og andelslag antas å ha lav grad av profittmotiv, mens aksjeselskaper, eneeierforetak og ansvarlig selskap (ANS) antas å ha høyere grad av profittmotiv. Barnehager som har krysset av at de er et norskregistrert utenlandsk foretak (NUF) eller som har krysset av for restkategorien annet, er holdt utenfor siden det er uklart hva som er motivasjonen bak slike andre organiseringsformer. Tabell 1: Kategorisering av barnehager etter organisering (Antall barnehager i henhold til årsmelding i parentes) Uten profittmotiv Med profittmotiv Ikke kategorisert Forening (344) Aksjeselskap (AS) (1121) Norskregistrert utenlandsk Stiftelse (318) Ansvarlig selskap (ANS) (66) foretak (NUF) (42) Samvirke/andelslag (306) Eneeierforetak (819) Annet (230) Begrenset ansvar (205) Delt ansvar (DA) (42) Skillet mellom barnehager med og uten profittmotiv er naturligvis ikke perfekt, og i praksis er det vel mer snakk om grader av profittmotiv. Barnehager kan være organisert som aksjeselskaper eller eneeierforetak uten at eieren har planer om profitt utover kompensasjon for sin arbeidsinnsats. Det er også viktig i denne sammenhengen å understreke at det ikke er suspekt i seg selv å ha et profittmotiv. Økonomisk avkastning er et normalt mål for en bedriftseier, og det er et politisk valg å regulere overskuddet i sektoren. Et profittmotiv utelukker heller ikke at man samtidig kan ha andre motiver, som det å drive kvalitativt gode barnehager. Men om vi Telemarksforsking telemarksforsking.no 17

162 GULLGRAVING I SANDKASSA? finner signifikante forskjeller i overskudd mellom disse gruppene, er det et tegn på at eierform, innenfor vår kategorisering, sier noe om profittmotivet. Vårt datamateriale består av utfylte regnskapsskjema for 2010 og årsmeldingsskjema for 2009 og 2010 for private barnehager. Dataene er levert av Statistisk sentralbyrå. Vi har i tillegg hentet ut data på egenkapital i barnehagene fra Brønnøysundregistrene. I rapporten vil vi bruke korrigerte oppholdstimer eller antall plasser (heltidsjustert) som mål på antall plasser i barnehagene. Korrigerte oppholdstimer tar hensyn til antall timer avtalt oppholdstid og barnas alder. Oppholdstimene til barn i alderen 0 2 år er ganget med 1,8 for å reflektere at det er høyere kostnader knyttet til småbarnsplasser enn til storbarnsplasser. Timene pr. uke er ganget med 48 uker for å reflektere ett års drift. Beregningsmetoden er den samme som gjelder for tilskudd til private barnehager, jf. Lunder (2011). Antall plasser er beregnet direkte fra korrigerte oppholdstimer ved å dele på 45x48 (timer pr. uke for heltidsplass x antall uker). Korrigerte oppholdstimer og antall plasser er beregnet som et gjennomsnitt av årsmelding fra 2009 og 2010 som en korreksjon for barnehager med store endringer i antall oppholdstimer i løpet av året. Det vil variere noe mellom analysene om alle barnehager vi har data for kan tas med i datagrunnlaget, eller om vi må utelate noen barnehagetyper. Dette vil bli beskrevet i tilknytning til de respektive analysene. Alle beløp i notatet er i 2010-kroner. Store deler av analysene i notatet baserer seg på figurer og tabeller som viser summeringer, gjennomsnitt og variasjon i størrelser som inntekter, kostnader, overskudd og bemanning. I tillegg inngår noen regresjonsanalyser. De tre neste kapitlene tar for seg henholdsvis områdene A, B og C i Figur Telemarksforsking telemarksforsking.no

163 GULLGRAVING I SANDKASSA? 3. Overskudd i private barnehager Det regnskapsmessige overskuddet i barnehager kan disponeres som utbytte, avsetning til skatt på overskudd, overføring til andre avdelinger eller oppbygging av egenkapital. Alle disse disponeringsalternativene representerer potensielt uttak av verdier. I dette kapittelet beskriver vi omfanget av overskudd/underskudd både i kroner og i antall barnehager. Vi ser også på hvorvidt omfanget av overskudd og disponeringen av dette varierer mellom barnehager med ulikt eierskap. Dette kapittelet relaterer seg til område A i Figur 1. I en undersøkelse av uttak og potensielt uttak av verdier fra private barnehager er det regnskapsmessige overskuddet et naturlig sted å starte. I regnskapsskjemaet til de private barnehagene skal det oppgis hvordan eventuelt overskudd er disponert. Det er angitt fire kategorier: Utbytte Avsetning til skatt på overskudd for aksjeselskaper Styrking av egenkapital Annet, spesifiser (Overført årsresultat til for eksempel andre avdelinger) I normal omtale av problemstillingen er det kun posten utbytte som omtales som uttak av verdier. De øvrige postene er imidlertid også interessante i denne sammenhengen. Dette kan begrunnes med at overskudd pr. definisjon er midler som ikke ennå er brukt på barnehagedrift, og at alt overskudd i prinsippet er eiers verdier enten det er registrert i barnehagen eller tas ut. Avsetning til dekning av skattekrav er å regne som en del av overskuddet på samme måte som skatt på en enkelt eiers avkastning også regnes som en del av denne avkastningen. Midlene bidrar heller ikke til barnehagedriften. Oppbygging av egenkapital er i utgangspunktet ikke en overføring av midler til andre enn barnehagen. Men siden eier av barnehagen også eier barnehagens egen- Telemarksforsking telemarksforsking.no 19

164 GULLGRAVING I SANDKASSA? kapital, er dette likevel midler som potensielt kan hentes ut av eier, enten som utbytte i senere år, til å finansiere annen virksomhet i samme selskap/stiftelse eller som merverdi ved et eventuelt salg av barnehagen. Oppbygging av egenkapital i en enkelt barnehage over en kort tidsperiode trenger på ingen måte å bety at hensikten er å ta midlene ut av sektoren. Det er fornuftig å ha en viss egenkapital som buffer mot variasjon i inntekter og utgifter, og overskudd ett år kan brukes til drift i senere år. Oppbygging av en stor egenkapital over flere år er imidlertid lite hensiktsmessig med mindre målet er å realisere en gevinst for eieren på et senere tidspunkt. Vi studerer kun én årgang av data i denne undersøkelsen, og vi får dermed ikke tatt hensyn til årlige svingninger i årsresultat for enkeltbarnehager. Men siden utvalget er stort og nesten utgjør hele populasjonen, vil anslaget på gjennomsnittlig oppbygging av egenkapital stemme godt så lenge vi studerer netto styrking av egenkapitalen. Hvis det er årlige svingninger for den enkelte barnehage, vil det skifte fra år til år hvilke barnehager som har overskudd og underskudd, men gjennomsnittlig overskudd for et stort antall barnehager vil være omtrent det samme fra år til år. Den siste posten er merket Annet, spesifiser i skjemaet som barnehagene fyller ut. I dataene fra Statistisk sentralbyrå er variabelen merket med teksten Overført årsresultat til for eksempel andre avdelinger, men vi finner ikke denne formuleringen igjen i veiledningen overfor barnehagene. I praksis viser kommentarene til rapporteringen at store deler av det som føres her enten er eiers uttak av midler eller oppbygging av egenkapital. To av de større barnehagekonsernene ser ut til å føre konsernbidrag eller lignende på denne posten. Dette kan defineres som overføring til andre avdelinger. Slike overføringer fra barnehager med overskudd kan inngå i andre barnehagers regnskap som inntekt, for eksempel for å dekke et underskudd i denne barnehagen. Normalt er slike disposisjoner skattemotivert. Hvis midlene er ført som overskudd i en barnehage og som driftsinntekt i andre barnehager, kan det dermed være snakk om at vi overdriver netto overskudd i sektoren fordi beløpet telles med to ganger. Det er mulig at deler av det som er hentet ut av de to barnehagekonsernene føres inn i barnehagene igjen som driftsinntekter, men omfanget av dette vet vi ikke. Siden vi ikke har kontroll på hvorvidt pengene ender opp i barnehagedriften, bør det i hvert fall kunne kategoriseres som potensielt utbytte. Barnehagene i de to konsernene har til sammen ført 48,2 millioner kroner på denne posten. De samme barnehagene har ført 28,2 millioner som Andre inntekter. Dette kan representere tilbakeføring av konsernbidrag, men denne posten 20 Telemarksforsking telemarksforsking.no

165 GULLGRAVING I SANDKASSA? brukes også av mange andre barnehager. Vi velger å behandle denne posten på samme måte som andre deler av overskuddet, men vil også senere i notatet påpeke muligheten for at vi dermed overdriver anslaget på samlet overskudd. Vårt datamateriale består i denne sammenhengen av 3252 privateide barnehager som har levert årsregnskap for Som vanlig er, skiller vi mellom ordinære barnehager, familiebarnehager og åpne barnehager. Barnehager som har startet opp i løpet av 2010, er holdt utenfor. Av barnehagene i utvalget er det 2392 ordinære barnehager eller kombinasjoner av ordinære og andre typer barnehager. 783 er familiebarnehager og 77 er åpne barnehager. Utvalget utgjør 92,1 % av alle private barnehager og 93,7 % av oppholdstimene i private barnehager. De resterende barnehagene har enten ikke levert regnskap, eller de har ikke hatt fullt driftsår i Tabell 2 viser regnskapsført årsresultat i kroner og pr. barnehage. Tallene er fordelt etter type barnehage og vi viser også tall separat for barnehager med henholdsvis overskudd og underskudd. Årsresultat er det samme som overskudd/underskudd i barnehagen for det aktuelle året, her Tabellen viser at regnskapsført netto overskudd for alle barnehager i utvalget er i overkant av 755 millioner kroner. 3 Av disse er ca 182 millioner kroner overskudd i familiebarnehager. Familiebarnehagene er i all hovedsak organisert som eneeierforetak, og da vil utbytte også inneholde lønn til eier av familiebarnehagen. Pr. barnehage er uttaket i familiebarnehagene på kroner. Dersom dette representerer lønn for full stilling, er det altså ikke snakk om noe urimelig uttak i gjennomsnitt. Blant familiebarnehagene som går med overskudd, er gjennomsnittet kroner. 70 % av barnehagene går med regnskapsmessig overskudd, totalt 946 millioner kroner, mens 27 % av barnehagene har negativt årsresultat, totalt 191 millioner kroner. Andelen med overskudd er ikke veldig ulik for ordinære barnehager og familiebarnehager, men hele 11 % av familiebarnehagene avslutter 2010 med balanse i regnskapet. Dette viser at i familiebarnehagene er ofte lønn til eier bestemt av årets resultat, og hvis denne lønnen tas ut gjennom utgiftsposter, blir gjerne årsre- 3 Netto overskudd for sektoren er lik summen av overskudd i barnehager med positivt årsresultat minus summen av underskudd i barnehager med negativt årsresultat. Telemarksforsking telemarksforsking.no 21

166 GULLGRAVING I SANDKASSA? sultatet null. 4 Blant åpne barnehager er det så stor andel som 43 % som har negativt årsresultat. Tabell 2: Overskudd i private barnehager. Utvalg tilsvarende 93,7 prosent av populasjonen Ordinære Familie Åpne Sum Alle barnehager Antall barnehager Netto overskudd 1000 kr Kroner pr barnehage i gjennomsnitt Barnehager med overskudd Antall (andel) 1637 (68 %) 597 (76 %) 44( 57 %) 2278 (70 %) Sum overskudd 1000 kr Kroner pr barnehage i gjennomsnitt Barnehager med underskudd Antall (andel) 746 (31 %) 102 (13 %) 33 (43 %) 881 (27 %) Sum underskudd 1000 kr Kroner pr barnehage i gjennomsnitt Antall (andel) barnehager som går i null (0,4 %) 84 (11 %) 0 93 (3 %) Både overskudd og underskudd er større, målt pr. barnehage i ordinære barnehager enn i andre typer barnehager. Dette er naturlig siden omsetningen også vil være størst i ordinære barnehager. Vi kan alternativt måle overskuddets størrelse per plass. 5 Gjennomsnittet for alle ordinære barnehager er et overskudd på 4000 kro- 4 I utgangspunktet er det ikke normalt å føre lønn til eier i eneeierforetak. Skattemessig regnes overskuddet som lønn. Blant barnehagene kan det likevel være at en del fører lønn som kostnad i regnskapet for å synliggjøre i tilskuddsammenheng at eier skal kompenseres for sin arbeidsinnsats. 5 Antall plasser er justert for alder og oppholdstid. Vi har brukt formelen for korrigerte oppholdstimer med 1,8 som forholdstall mellom små og store barn. En plass er dermed i denne sammenhengen en heltidsplass for barn som er tre år eller eldre. Små barn teller 1,8 plasser. 22 Telemarksforsking telemarksforsking.no

167 GULLGRAVING I SANDKASSA? ner mens familiebarnehagene har ca kroner i overskudd pr. plass. Vi presenterer mer detaljert statistikk på overskudd pr. plass i avsnitt 3.1 og 3.2. Egenkapital Tabell 3: Styrking og tæring på egenkapital, 1000 kroner. Utvalg tilsvarende 93,7 prosent av populasjonen Styrking av egenkapital Tæring på egenkapital Netto styrking av egenkapital Ordinære Familie Åpne Sum Tabell 3 viser at egenkapitalen i utvalget er styrket med 358 millioner kroner i 2010, hvorav 332 millioner kroner i ordinære barnehager. I gjennomsnitt er det snakk om ca kroner pr. ordinær barnehage. I prosent av driftsinntekter, utgjør det 2,2 %. Det er naturlig at egenkapitalen, i egenskap av økonomisk buffer, øker noe etter hvert som kostnadsnivået øker. Driftsinntektene til private barnehager økte med 10,5 % fra 2009 til Dette omfatter både generell kostnadsøkning pr. plass og økning i antall plasser. Vi har beregnet at for å opprettholde forholdet mellom egenkapital og driftsinntekt ved en økning av inntektene på 10,5 % kreves det en gjennomsnittlig styrking av egenkapitalen på 1,4 % av driftsinntektene. Dette er basert på at gjennomsnittlig egenkapital i barnehager registrert med regnskap i Brønnøysundregistrene er ca 15 % av driftsinntektene. Det er ca en tredjedel av barnehagene som er registrert i Brønnøysundregistrene, og vi må ta forbehold om at størrelsen på egenkapitalen kan være en annen i de barnehagene som mangler. Figur 2 viser fordelingen av barnehager når det gjelder egenkapital som andel av driftsinntekter. I figuren er barnehagene sortert fra laveste til høyeste egenkapital som andel av driftsinntekter og plottet fra venstre til høyre. Siden antallet barnehager er høyt og barnehagene er sortert etter samme variabel som måles, får plottene form som en linje gjennom det meste av figuren. På den horisontale aksen vises andelen av barnehager som ligger til venstre for aksemerket, og på den vertikale ak- Telemarksforsking telemarksforsking.no 23

168 GULLGRAVING I SANDKASSA? sen vises egenkapital som andel av driftsinntekter. 14 % av barnehagene har negativ egenkapital. Gjennomsnittet er, som nevnt ovenfor, 15 % av driftsinntektene. Medianbarnehagen har egenkapital tilsvarende 10,8 % av driftsinntektene. 1,5 1 0,5 0 0,5 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1 Figur 2: Egenkapital i prosent av driftsinntekter. Barnehager rangert fra laveste til høyeste verdi. Kilde: Brønnøysundregistrene. Et mål om å opprettholde andelen egenkapital i forhold til inntektene kan være i overkant lukrativt for barnehagene, særlig siden gjennomsnittet er preget av at en del barnehager har bygget opp en solid egenkapital de siste årene. Riktignok har det vært store svingninger i tilskudd mange steder etter oppstart av barnehagereformen, men markedsmessig er sektoren preget av lav risiko. På den annen side er egenkapitalandelen ikke spesielt høy sammenlignet med andre sektorer. 24 Telemarksforsking telemarksforsking.no

169 GULLGRAVING I SANDKASSA? Overskuddsdisponering Tabell 4 viser disponeringen av overskuddet for de barnehagene som har positivt årsresultat. Tallene er oppgitt i prosent av driftsinntektene. Tabell 4: Overskudd og disponering av overskudd i prosent av driftsinntekter, barnehager med positivt årsresultat. Ordinær/ kombinert Familie Åpen Sum Overskudd 6,7 % 29,0 % 17,5 % 7,9 % Avsatt til skatt på overskudd 0,8 % 0,3 % 0,3 % 0,8 % Styrket egenkapital 4,6 % 4,9 % 12,9 % 4,6 % Utbytte 0,4 % 19,3 % 3,7 % 1,4 % Annet / Overført årsresultat 0,9 % 4,4 % 0,7 % 1,1 % Blant ordinære barnehager med positivt årsresultat er overskuddet i gjennomsnitt på 6,7 % av driftsinntektene. I familiebarnehager utgjør overskuddet hele 29 % av driftsinntektene. Som vi tidligere har påpekt, har dette sammenheng med at utbytte i familiebarnehager normalt også er kompensasjon for eiers arbeidsinnsats. Overskuddet utgjør også så mye som 17,5 % av driftsinntektene til åpne barnehager. Dette henger nok sammen med at inntektene er forholdsvis lave i disse barnehagene, og at vi her kun studerer de som har overskudd i Det kan være at inntektene er såpass ustabile sammenlignet med kostnadene at det er naturlig med en del variasjon og store relative utslag på overskuddet blant åpne barnehager. Størsteparten av overskuddet i de ordinære barnehagene, 4,6 % av driftsinntektene, går til kapitaloppbygging innenfor barnehagen. Kun 0,4 % av inntektene til ordinære barnehager med overskudd går til utbytte. 0,9 % av inntektene blir overført til andre avdelinger eller lignende, og 0,8 % blir satt av til å dekke skatt på overskudd i aksjeselskaper. Blant familiebarnehagene er ikke uventet utbytteposten størst, men det er også relativt betydelige andeler av inntektene som enten legges til egenkapitalen eller som er ført som Annet. Telemarksforsking telemarksforsking.no 25

170 GULLGRAVING I SANDKASSA? 3.1 Ordinære barnehager I dette avsnittet konsentrerer vi oss om de ordinære barnehagene, og blant disse er eneeierforetakene spesielt omtalt i avsnitt Tabell 5 viser gjennomsnittsverdier for noen sentrale variabler fordelt på barnehager med og uten profittmotiv. Vi ser at inntektene i gjennomsnitt er noe høyere i barnehager med profittmotiv. Forskjellen er imidlertid liten, i underkant av 1 %. Kostnadene er samtidig 2,3 % lavere i barnehagene med profittmotiv. Eneeierforetakene trekker imidlertid kostnadene ned. Uten disse, er kostnadene ca 1 % lavere enn i barnehager uten profittmotiv. Overskudd pr. plass er 70 % høyere i barnehager med profittmotiv enn i barnehager uten profittmotiv om vi holder eneeierforetakene utenom. Tabell 5: Gjennomsnittsverdier for ordinære barnehager med og uten profittmotiv Uten profittmotiv Med profittmotiv Uten eneeierforetak Pr. korrigert oppholdstime Pr. plass Pr. korrigert oppholdstime Pr. plass Pr. plass Inntekt 49, , Herav offentlig tilskudd 38, , til ordinær drift Kostnader 48, , Overskudd 1, , Barnehagens alder 19,2 9,6 9,24 Antall plasser 55,5 67,4 72,4 Andel barn 0 2 år 0,33 0,38 0,38 Åpningstid pr. dag 9,47 9,78 9,82 Antall måneder åpen 11,64 11,69 11,73 Profittmotiverte barnehager har en mye lavere gjennomsnittsalder, de har flere plasser og større andel små barn. De har også noe lenger åpningstid i gjennomsnitt. 26 Telemarksforsking telemarksforsking.no

171 GULLGRAVING I SANDKASSA? Figur 3 viser variasjonen i årsresultat blant alle ordinære ikke-kommunale barnehager. 6 Én barnehage skiller seg ut med mer enn 30 kroner i underskudd pr. korrigert oppholdstime. 7 Den neste barnehagen i figuren har underskudd tilsvarende 16,42 kroner pr. korrigert oppholdstime, noe som også er svært mye. I forhold til gjennomsnittlige inntekter pr. korrigert oppholdstime, tilsvarer dette ganske nøyaktig en tredjedel, og normalt er inntektene som kjent tett knyttet til korrigerte oppholdstimer. Som også vist i Tabell 2, er det drøyt 30 % av de ordinære barnehagene som har negativt årsresultat. To barnehager har mer enn 30 kroner pr. oppholdstime i overskudd. 9 av de 10 barnehagene med høyest overskudd pr. korrigert oppholdstime er eneeierforetak. De fleste blant disse er også relativt små barnehager med rundt korrigerte oppholdstimer, eller storbarnsplasser ,2 0,4 0,6 0,8 1 Figur 3: Årsresultat pr. korrigert oppholdstime i ordinære barnehager. Barnehager rangert fra lavest til høyest årsresultat. Ser vi på overskudd i kroner (Figur 4) finner vi at det varierer mellom nesten fire millioner kroner i underskudd til nesten seks millioner kroner i overskudd. 23 barnehager har underskudd på mer enn en million kroner, mens 207 barnehager har mer enn en million kroner i overskudd. 18 av de 20 barnehagene med høyest over- 6 Vi har holdt utenfor barnehager fra Svalbard pluss en annen spesialbarnehage med særlig høyt underskudd. 7 Den aktuelle barnehagen har både høye inntekter og høye utgifter. Telemarksforsking telemarksforsking.no 27

172 GULLGRAVING I SANDKASSA? skudd i kroner er aksjeselskaper. Disse har i gjennomsnitt over korrigerte oppholdstimer, eller over 140 plasser ,2 0,4 0,6 0,8 1 Figur 4: Årsresultat pr. ordinær barnehage. Barnehager rangert fra lavest til høyest årsresultat. Eierskap Tabell 6 viser overskuddet i ordinære barnehager etter ulike typer eiere. Som nevnt innledningsvis, foretrekker vi den juridiske organiseringen av eierskapet som grunnlag for å dele inn barnehager etter profittmotiv, men det kan også være interessant å se tall fordelt på type eier. Det gjennomsnittlige overskuddet er høyest blant barnehager eid av enkeltpersoner og bedrifter. Det er også i disse kategoriene det er høyest andel barnehager med overskudd. Kategorien Annet består av ganske mange barnehager, og disse har også høye overskudd, men det er vanskelig å vite hvordan vi skal tolke dette. Kommentarene i rapporteringen viser at det både er foreldregrupper, bedrifter, organisasjoner og enkeltpersoner i denne kategorien. Også blant foreldreeide barnehager er det en del som har betydelige overskudd. Kategorien Husmorlag/sanitetsforening er den som har lavest andel med overskudd og lavest gjennomsnittlig overskudd. Antallet barnehager i denne kategorien er lavt, og en del av denne typen barnehager har de siste årene blitt lagt ned. 28 Telemarksforsking telemarksforsking.no

173 GULLGRAVING I SANDKASSA? Tabell 6: Gjennomsnittlig årsresultat etter type eier, ordinære barnehager Antall barnehager totalt Andel barnehager med overskudd Gjennomsnittlig årsresultat, alle ordinære barnehager Pr. plass Pr. barnehage Gjennomsnittlig årsresultat, barnehager med overskudd Pr. plass Pr. barnehage Eiertype Menighet/Trossamfunn % Foreldreeiet % Husmorlag/sanitetsforening % Pedagogisk/ideologisk org % Bedrift % Enkeltperson % Annet % Også blant barnehager eid av pedagogiske eller ideologiske organisasjoner, er det mange som går med underskudd, og gjennomsnittlig overskudd er lavere enn i foreldredrevne barnehager. Her ser vi imidlertid at blant de som går med overskudd, er overskuddet forholdsvis høyt både pr. plass og pr. barnehage. En stor del av barnehagene i denne kategorien eies av samme stiftelse. Blant disse barnehagene er det svært stor variasjon i årsresultat. Tabell 7 viser det samme som Tabell 6, men kategoriseringen følger den juridiske organiseringen av eierskapet i stedet for type eier. Mellom enkelte elementer i de to kategoriseringene er det høy grad av korrelasjon. For eksempel er en høy andel av bedriftene aksjeselskaper, og foreldreeide barnehager er ofte organisert som foreninger eller stiftelser. Tabellen er organisert slik at de øverste utgjør kategorien barnehager uten profittmotiv, mens de nedenfor er barnehager med profittmotiv, jf. Tabell 1. Telemarksforsking telemarksforsking.no 29

174 GULLGRAVING I SANDKASSA? Tabell 7: Gjennomsnittlig årsresultat etter eierform, ordinære barnehager Antall Andel barnehager Gjennomsnittlig årsresultat, alle ordinære barnehager Gjennomsnittlig årsresultat, barnehager med overskudd barnehager totalt overskudd med Pr. Pr. Eierform Pr. plass barnehage Pr. plass barnehage Forening % Stiftelse % Samvirke/andelslag % Begrenset ansvar % Aksjeselskap % Eneeierforeta % Ansvarlig selskap % Delt ansvar % NUF % Annet % Vi ser at det er en klar sammenheng mellom regnskapsført overskudd og vår inndeling etter profittmotiv. Det kan dermed se ut til at profittmotivet har bidratt til høyere inntekter eller lavere kostnader. Når det gjelder inntektene, vet vi at disse i stor grad er utenfor barnehagens kontroll, men regelverket rundt kostnadsdekningsprinsippet har gitt barnehagen betydelige muligheter til å påvirke egne inntekter på marginen. Barnehager som har klart å vise til høye kostnader og fått gjennomslag for dette, kan ha fått tilskudd opp til 100 % av kommunalt tilskuddsnivå. Barnehager som ikke har vært like mye på hugget, har i stedet endt opp med minstetilskuddet som i 2010 var 86,25 % av tilskuddsnivået til kommunale barnehager. Det er høyst sannsynlig at evnen og motivasjonen til å sette seg inn i det forholdsvis kompliserte regelverket rundt økonomisk likeverdig behandling har vært større i barnehager med en mer profesjonell eierstruktur enn foreninger og andelslag. Resultater senere i notatet tyder også på dette, se avsnitt 3.3. I tillegg har vi det forholdet at blant de barnehagene som er bygget de siste årene, er andelen som havner i kategorien med profittmotiv overrepresentert. Nye barnehager har gjerne betraktelig høyere kapitalkostnader, og gjennom kostnadsdekningsprinsippet har dette også medført høyere inntekter. Parallelt med høyere inntekter, kan det også være snakk om lavere kostnader i profittmotiverte barnehager, enten gjennom mer effektiv drift eller gjennom et lavere kvalitetsnivå. 30 Telemarksforsking telemarksforsking.no

175 GULLGRAVING I SANDKASSA? Variasjon i overskudd, inntekter og utgifter Figur 5 og Figur 6 viser fordeling av årsresultat i henholdsvis millioner kroner og kroner pr. oppholdstime. Vi utelater eneeierforetakene for å unngå at disse forstyrrer sammenligningen. For å sammenligne barnehager med og uten profittmotiv, er slike fordelingsdiagram som Figur 3 lite egnet fordi antallet barnehager som skaper avvik mellom de to gruppene er lavt i forhold til alle barnehager, og punktene i diagrammet blir dermed overlappende for store deler av materialet. Vi velger derfor å presentere slike sammenligninger i histogrammer. Den vannrette aksen viser årsresultat i intervaller på kroner i Figur 5 og 3 kroner pr. oppholdstime i Figur 6. Høyden på stolpene viser den relative andelen av barnehagene som har inntektsnivå i det aktuelle intervallet. For eksempel ser vi at nær 40 % (andel på 0,4) av barnehagene uten profittmotiv har mellom 0 og kroner i overskudd. Vi ser av figurene at spredningen i årsresultat er størst blant barnehager med profittmotiv. Denne gruppen har høyest andel barnehager både med stort underskudd og stort overskudd. Samtidig er overrepresentasjonen av barnehager med profittmotiv størst blant barnehagene med store overskudd. Barnehager uten profittmotiv ligger i hovedsak mellom og i årsresultat. 0,45 0,4 0,35 0,3 Uten profittmotiv Med profittmotiv, uten eneeierforetak 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05 0 < til 0.3 til 0 0 til til til til til til 1.8 >1.8 Figur 5: Histogram, årsresultat i millioner kroner, ordinære barnehager. Forskjellen i spredning er ikke like stor når vi ser på årsresultat pr. plass, Figur 6. Det viser at den forskjellen vi finner ovenfor skyldes at barnehagene med profittmotiv i gjennomsnitt er større enn barnehagene uten profittmotiv. Telemarksforsking telemarksforsking.no 31

176 GULLGRAVING I SANDKASSA? Andel av barnehagene 0,45 0,4 0,35 0,3 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05 0 < 6 6 til 3 3 til 0 0 til 3 3 til 6 6 til 9 9 til 12 >12 Årsresultat pr. oppholdstime Uten profittmotiv Med profittmotiv, uten eneeierforetak Figur 6: Histogram, årsresultat pr. korrigert oppholdstime, ordinære barnehager Figur 7 og Figur 8 viser fordeling av inntekter og utgifter. Forskjellen mellom barnehager med og uten profittmotiv er tydeligst når det gjelder inntektene. Inntektsfordelingen ligger lenger til høyre for barnehagene med profittmotiv, og viser som vi tidligere har sett, at disse i gjennomsnitt har høyere inntekter. Det er påfallende at det er så stor variasjon når inntektssiden i utgangspunktet er såpass sterkt begrenset til offentlig tilskudd og regulert foreldrebetaling. Andel av barnehager 0,35 0,3 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05 0 <42 42 til til til til til til til 63 >63 Inntekt pr. oppholdstime Uten profittmotiv Med profittmotiv, uten eneeierforetak Figur 7: Fordeling, inntekter pr. korrigert oppholdstime, ordinære barnehager 32 Telemarksforsking telemarksforsking.no

177 GULLGRAVING I SANDKASSA? Andel av barnehager 0,35 0,3 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05 0 <40 40 til til til til til til til 61 >61 Kostnad pr. oppholdstime Uten profittmotiv Med profittmotiv, uten eneeierforetak Figur 8: Fordeling, kostnad pr. korrigert oppholdstime, ordinære barnehager Når det gjelder kostnadsfordelingen, er det vanskeligere å si noe entydig om forskjellen mellom de to kategoriene av barnehager. Det ser ut til at spredningen er noe større blant barnehagene med profittmotiv. Fordelingsdiagrammene viser at det ikke er slik at de to gruppene skiller seg helt fra hverandre. Også blant de barnehagene vi har kategorisert som uten profittmotiv, er det barnehager med svært høyt overskudd, og mange barnehager med profittmotiv går med underskudd. Så selv om gjennomsnittene er forskjellige, er det ikke slik at en større gruppe profittmotiverte barnehager ligger helt utenfor fordelingen til de uten profittmotiv. En åpenbar grunn er at vår kategorisering selvfølgelig ikke er vanntett. Som nevnt innledningsvis, vil det være barnehager i kategorien barnehager uten profittmotiv som faktisk har et profittmotiv, og omvendt. En annen årsak kan være at vi ser på én årgang. Da kan tilfeldigheter gi noen ekstremobservasjoner. Et eksempel kan være en barnehage som har holdt seg til et stramt budsjett i 11 måneder for så å få overraskende store tilskudd i november eller desember. Det er da naturlig at man ender opp med høyt overskudd dette året selv om man ikke har som mål å øke egenkapitalen. Telemarksforsking telemarksforsking.no 33

178 GULLGRAVING I SANDKASSA? Eneeierforetak Eneeierforetak skiller seg fra de andre barnehagene ved at eiers arbeidsgodtgjørelse normalt tas ut gjennom overskuddet i stedet for gjennom lønnsposten i regnskapet. Regnskapsførte personalkostnader er derfor lavere enn i andre barnehager, og overskuddet er høyere uten at dette trenger å bety at overskuddet er urimelig høyt. Figur 9 viser årsresultat for eneeierforetakene sortert fra lavest til høyest årsresultat fra venstre mot høyre. Vi holder oss fortsatt til ordinære barnehager, så det er snakk om de samme 146 barnehagene som det er angitt gjennomsnitt for i Tabell 7. Som den tabellen viste, er det 83,6 % av disse barnehagene som gikk med overskudd ,2 0,4 0,6 0,8 1 Figur 9: Årsresultat i eneeierforetak, ordinære barnehager Én barnehage skiller seg ut i figuren med underskudd på nesten 1,5 millioner kroner. I den andre enden er det to barnehager som skiller seg ut med mer enn 2,5 millioner kroner i overskudd. Ellers varierer resultatene mellom en halv million kroner i underskudd og 1,5 2 millioner kroner i overskudd. TF-notat nr. 15/2011 beregner gjennomsnittlige lønn og sosiale kostnader for en styrer til å være kroner i Hvis vi antar at overskuddet skal dekke en persons arbeidsinnsats i 100 % stilling pluss noe avkastning som eier, kan vi kan- 34 Telemarksforsking telemarksforsking.no

179 GULLGRAVING I SANDKASSA? skje si at et overskudd på er innenfor det som kan kalles rimelig barnehager, eller 29 % av barnehagene i denne gruppen, har mer enn i overskudd. Overskuddet utover utgjør nær 17 millioner kroner i sum. Det er imidlertid mulig at dette anslaget bommer grovt. Vi kjenner ikke til størrelsen på eiers arbeidsinnsats. Det er trolig noen barnehager hvor eier ikke arbeider selv, eller kun har en liten stilling. Det kan også være at overskuddet skal lønne to fulle årsverk for eier og eiers nærstående. Det kan også være noe uklart om enkelte eiere av eneeierforetak likevel tar ut lønn gjennom lønnsposten. Hvis det skjer, bør vi finne at personalkostnader pr. årsverk er høyere i barnehager med lavt overskudd. Figur 10 viser det samme som figuren ovenfor, men vi har i tillegg lagt inn personalkostnader pr. årsverk i samme barnehager. 9 Begge seriene er sortert etter årsresultat, og den enkelte barnehages personalkostnader pr. årsverk ligger dermed vertikalt over eller under samme barnehages årsresultat Årsresultat Personalkostnader pr. årsverk ,2 0,4 0,6 0, Figur 10: Årsresultat og personalkostnader pr. årsverk i eneeierforetak 8 Dette må på ingen måte tolkes som en retningslinje for rimelig overskudd, men er kun for å lage et beregningseksempel som leseren selv må vurdere rimeligheten av. 9 Figuren er et utsnitt av det totale datamaterialet for bedre å vise sammenhengen. To barnehager har årsresultat over to millioner kroner, og en barnehage har årsresultat under en million kroner. 10 Personalkostnadene omfatter lønn, pensjon, arbeidsgiveravgift og lignende, fratrukket sykepengerefusjon. Telemarksforsking telemarksforsking.no 35

180 GULLGRAVING I SANDKASSA? Det kan se ut til at det er en svak tendens til at barnehager med underskudd eller lavt overskudd har høyere personalkostnader pr. årsverk. 11 I så fall tyder det på at de barnehagene som ligger lengst til venstre i diagrammet likevel har en viss avlønning av eier. I ordinære barnehager vil normalt eiers stilling utgjøre så liten del av de totale stillingene at det slår lite ut på personalkostnadene om eier fører lønn på den ene eller andre måten. I avsnittet om familiebarnehager skal vi se at dette blir tydeligere, se Figur 12. Vi ser også at de to barnehagene som har høyest personalkostnader i tillegg har svært høyt overskudd. En sjekk i grunnlagsmaterialet viser at disse barnehagene har betydelig høyere inntekter enn andre barnehager. Den ene av disse barnehagene har uforklarlig høye driftstilskudd både fra stat og kommune sett i forhold til antall barn. Den andre har høye andre inntekter, uten at vi vet hva dette er relatert til. Dette illustrerer problemene med å studere enkeltbarnehager i slike registerdata. De enhetene som skiller seg ut har som oftest noen tall som er forholdsvis uforståelige uten mer detaljinformasjon. Et alternativt anslag på ordinært overskudd i eneeierforetak, utover kompensasjon for arbeidsinnsats etc., kan være å anta at overskuddet er på samme nivå pr. oppholdstime som i barnehager organisert som aksjeselskap. Dette betyr at overskuddet må justeres ned med 9117 kroner pr. plass, jf. gjennomsnittstallene i Tabell 7. Totalt for de 5000 plassene i eneeierforetakene betyr det at vi reduserer utbyttet med 45,6 millioner kroner. Vi blir da stående igjen med negativt utbytte. 12 Tabell 8 oppsummerer de betraktningene vi har gjort ovenfor. Tabellen viser sum overskudd for ordinære barnehager etter at vi har justert utbyttet for eneeierforetakene. Den viser også hvor stor avsetning til egenkapitalen som trengs for å opprettholde forholdet mellom egenkapital og driftsinntekter. Estimatet for overskudd blant alle private ordinære barnehager er 560,3 millioner kroner. 229,4 av disse går med til å opprettholde egenkapitalens andel av driftsinntektene. 11 Korrelasjonen mellom de to størrelsene er signifikant negativ, med en korrelasjonskoeffisient på 0,33. Korrelasjonen måler samvariasjonen mellom to variabler og varierer mellom 1 og +1. En korrelasjonskoeffisient på 1 betyr perfekt samvariasjon, 0 betyr ingen samvariasjon og 1 betyr perfekt omvendt samvariasjon. 12 Det kan fremstå som feil å ende opp med negativt utbytte, men her er vårt fokus først og fremst på det totale overskuddet. Vi mener det blir unødvendig komplisert å forholde seg til tallene om vi skal fordele reduksjonen i utbytte på de ulike disponeringspostene. 36 Telemarksforsking telemarksforsking.no

181 GULLGRAVING I SANDKASSA? Tabell 8: Overskudd i ordinære barnehager, millioner kroner Utvalg (93,86 %) Ordinære uten eneeierforetak Eneeierforetak Sum utvalg ordinære barnehager Alle Sum populasjon ordinære barnehager Utbytte 13,1-13,1* 0,0 0,0 Annet (Overføring til andre avdelinger etc.) 89, ,5 103,7 110,5 Skatt på overskudd 89,0 1,1 90,1 96,0 Netto styrking av egenkapital 311,1 21,0 332,1 353,8 Sum overskudd 502,4 23,5 525,9 560,3 Nødvendig avsetning for å kostnadsjustere egenkapitalen (1,4 % av driftsinntekter) -207,7-7,6-215,3-229,4 Sum overskudd etter justert styrking av egenkapital 294,7 15,9 310,6 330,9 * Justert utbytte for eneeierforetak 3.2 Familiebarnehager De aller fleste familiebarnehagene er organisert som eneeierforetak, nærmere bestemt 73 %. Nær 11 % er aksjeselskap, og så mange som 26 familiebarnehager er registrert som utenlandske foretak. Holder vi de som er registrert som NUF og Annet utenfor, finner vi at 97 % av familiebarnehagene kommer inn i kategorien barnehager med profittmotiv. Vi må igjen understreke at dette kun er en kategorisering ut ifra eierform, og at denne ikke nødvendigvis avspeiler motivasjonen bak barnehagedriften til den enkelte barnehageeier. Om en barnehage har et profittmotiv, behøver det heller ikke bety at den ikke samtidig har andre motiv. Størrelsen på overskudd varierer en del, og som for ordinære barnehager, har eneeierforetakene høyere overskudd. Gjennomsnittlig overskudd i familiebarnehager registrert som eneeierforetak er kroner pr. barnehage. I barnhager med overskudd er gjennomsnittet kroner. Dersom dette representerer lønn til eier, viser ikke gjennomsnittstørrelsene noe urimelig høyt overskudd. 13 Deler av denne posten kan være konsernbidrag som tilbakeføres til drift i senere år eller andre barnehager. Se diskusjon side 20. Telemarksforsking telemarksforsking.no 37

182 GULLGRAVING I SANDKASSA? Tabell 9: Gjennomsnittlig årsresultat familiebarnehager etter eierform Antall Andel barnehager Gjennomsnittlig årsresultat, alle familiebarnehager Gjennomsnittlig årsresultat, familiebarnehager med overskudd barnehager totalt overskudd med Pr. Pr. Eierform Pr. plass barnehage Pr. plass barnehage Forening 11 72,7 % Stiftelse 6 50,0 % Samvirke/andelslag 4 75,0 % Begrenset ansvar 2 100,0 % Aksjeselskap 84 67,9 % Eneeierforetak ,1 % Ansvarlig selskap 30 46,7 % Delt ansvar 42 66,7 % NUF 26 57,7 % Annet 6 50,0 % Variasjonen er imidlertid stor også her. Figur 11 viser fordelingen av overskudd pr. barnehage i henholdsvis eneeierforetak og andre familiebarnehager. Eneeierforetakenes årsresultat varierer mellom ca kroner i underskudd og nesten 1,2 millioner kroner i overskudd. Blant de andre barnehagene er det et par barnehager med rundt i underskudd, og høyeste overskudd er i underkant av en million kroner. Med tanke på at familiebarnehager er av begrenset størrelse er dette ganske store beløp. 38 Telemarksforsking telemarksforsking.no

183 GULLGRAVING I SANDKASSA? Eneeierforetak Andre barnehager 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 Figur 11: Årsresultat i familiebarnehager, barnehager rangert fra lavest til høyest årsresultat. Figur 12 viser samme fordelingen av årsresultat for eneeierforetak som i Figur 11, men her er den plottet sammen med personalkostnader pr. årsverk i samme barnehage. Den enkelte barnehages personalkostnader pr. årsverk ligger vertikalt over eller under samme barnehages årsresultat Årsresultat eneeierforetak Personalkostnader pr. årsverk ,2 0,4 0,6 0, Figur 12 Årsresultat og personalekostnader pr. årsverk i familiebarnehager registrert som eneeierforetak, barnehager rangert fra lavest til høyest årsresultat. Det er forholdsvis tydelig at barnehager med lavt årsresultat har høyere personalkostnader pr. årsverk. Av mønsteret kan det se ut til at rundt halvparten av eneeier- Telemarksforsking telemarksforsking.no 39

184 GULLGRAVING I SANDKASSA? foretakene fører lønn til eier som kostnad i regnskapet, eventuelt at eier selv står for en ubetydelig andel av årsverkene i barnehagen. Antar vi, som for ordinære barnehager, at eneeierforetak har samme reelle overskudd pr. plass som aksjeselskapene, må vi redusere utbyttet med 144 millioner kroner. 14 Tabell 10 oppsummerer de justeringene vi har gjort ovenfor for familiebarnehager og presenterer sum beregnet overskudd for alle private familiebarnehager. Anslått sum overskudd for familiebarnehager er 42,4 millioner kroner. Av dette trengs 13,2 millioner til styrking av egenkapital dersom denne skal styrkes med 1,4 % av driftsinntektene. Det kan være at dette er et mindre relevant anslag for familiebarnehagene, men vi mangler informasjon om egenkapital for denne gruppen. Tabell 10: Overskudd i familiebarnehager, millioner kroner Utvalg (89,6 %) Utenom eneeierforetak Eneeierforetak Sum utvalg familiebarnehager Alle Sum populasjon familiebarnehager Utbytte 7,3-25,9* -18,6-20,8 Annet (Overføring til andre avdelinger etc.) 2,5 26,0 28,5 31,8 Avsetning til skatt på overskudd 1,4 0,8 2,2 2,5 Netto styrking av egenkapital 2,9 23,0 25,9 28,9 Sum overskudd 14,1 23,9 38,0 42,4 Nødvendig avsetning for å kostnadsjustere egenkapitalen (1,4 % av driftsinntekter) -3,9-7,9-11,8-13,2 Sum overskudd etter justert styrking av egenkapital 10,2 16,0 26,2 29,2 *Justert utbytte for eneeierforetak 14 Overskudd i familiebarnehager som er aksjeselskap er 3886 kroner pr. plass. Ganget med 6142 plasser i eneeierforetakene, gir det et samlet overskudd på 23,9 millioner kroner. 40 Telemarksforsking telemarksforsking.no

185 GULLGRAVING I SANDKASSA? 3.3 Statistiske analyser Vi presenterer her noen enkle statistiske analyser. Formålet er å få en mer kontrollert analyse av hvilke faktorer som har betydning for barnehagenes overskudd. Vi bruker ordinære regresjonsanalyser hvor den avhengige variabelen er overskudd pr. korrigert oppholdstime. Utvalget er begrenset til ordinære barnehager. Vi har holdt utenfor barnehager som har startet opp eller hatt store endringer i antall plasser i løpet av Vi gir først en oversikt i Tabell 11 over sammenhengene mellom sentrale størrelser som inntekter, kostnader og overskudd. 15 For barnehagesektorens del er det naturlig å starte med inntektene siden disse i hovedsak er bestemt utenfra. Vi så likevel i avsnitt 3.1 at det var overraskende store inntektsforskjeller, og variasjonen, ifølge standardavviket i Tabell 11, er omtrent like stor for inntekter og kostnader. Alle korrelasjonene i tabellen er statistisk signifikante på 1 %-nivå. Korrelasjonen mellom inntekter og kostnader er naturlig nok sterk, 0,79. Inntektene har også betydning for bemanningen; høyere inntekter gir lavere antall oppholdstimer pr. årsverk. Korrelasjonen mellom oppholdstimer pr. årsverk og kostnader er (negativ) 0,41. Personalkostnader utgjør i gjennomsnitt 76,2 % av kostnadene i private barnehager. 16 Det at korrelasjonen mellom kostnader og bemanning ligger en del lavere, tyder på at en betydelig del av kostnadsvariasjonen på marginen er knyttet til andre kostnadselementer enn personal. Tabell 11: Korrelasjonsmatrise med inntekter, kostnader, bemanning og årsresultat Inntekter Kostnader Oppholdstimer pr. årsverk Overskudd Inntekter 1 Kostnader 0,79 1 Oppholdstimer pr. årsverk -0,32-0,41 1 Årsresultat 0,25-0,34 0,14 1 Standardavvik Korrelasjonen måler samvariasjonen mellom to variabler og varierer mellom 1 og +1. En korrelasjonskoeffisient på 1 betyr perfekt samvariasjon, 0 betyr ingen samvariasjon og 1 betyr perfekt omvendt samvariasjon. 16 Se Hjelmbrekke og Lunder (2011). Telemarksforsking telemarksforsking.no 41

186 GULLGRAVING I SANDKASSA? Inntektene har også en klar betydning for årsresultatet, med en korrelasjonskoeffisient på 0,25. Korrelasjonen mellom oppholdstimer pr. årsverk og årsresultat er på 0,14. Lavere bemanning gir derfor noe høyere overskudd, men inntektsforskjeller har større betydning enn forskjeller i bemanningen. I Tabell 12 analyserer vi faktorer som har betydning for årsresultatet. Vi presenterer fire ulike modeller som inneholder ulike sett av forklaringsvariabler. Modell 1a, Eierform og Modell 1b, Profittmotiv ser kun på eierskap. Eierformmodellen sammenligner de ulike eierskapsformene mot eierformen Forening som vi har brukt som referansekategori. Modellen Profittmotiv bruker inndelingen i barnehager med og uten profittmotiv. I tillegg kontrollerer vi for eneeierforetak siden disse har særlig høye overskudd. Modellene vil vise om de forskjellene i overskudd som vi har sett på tidligere, er statistisk signifikante. I Modell 1c, Andre kjennetegn, inkluderer vi en del kjennetegn ved barnehagen og barnegruppen som forklaringsvariabler. Disse vil kunne si noe om hvilke typer barnehager som gir høyest overskudd. Ved å sammenligne Modell 1b og Modell 1c, kan vi se om den forskjellen vi eventuelt finner i Modell 1b mellom barnehager med og uten profittmotiv kan forklares med de andre kjennetegnene som vi inkluderer i Modell 1c. Hvis et resultat er signifikant i Modell 1b men ikke i Modell 1c, indikerer det at det ikke er eierskapet i seg selv som gir forskjell i overskudd, men at det er en sammenheng mellom eierskap og de andre kjennetegnene som påvirker overskuddet i henhold til Modell 1c. I Modell 1d, Inkludert inntekt, tar vi med barnehagens inntekt for at vi skal kunne se bort fra effekten av at inntektsnivået varierer mellom barnehagetyper. I praksis er det dermed kostnadene og ikke overskuddet vi studerer i Modell 1d. Første kolonne viser variablene i modellene. For hver variabel viser vi den estimerte parameteren, med den tilhørende t-verdien i parentes. Parameteren sier noe om hvor mye overskuddet endrer seg ved en gitt endring i den aktuelle variabelen. T- verdien sier noe om hvor sannsynlig det er å måle det parameterestimatet vi måler hvis den reelle sammenhengen er null. Med andre ord sier den noe om hvor stor sannsynligheten er for at vi tar feil ved at den positive eller negative effekten vi måler egentlig skyldes tilfeldige variasjoner. Dette kalles statistisk signifikans, og det er vanlig å bruke 10 %, 5 % eller 1 % signifikansnivå som grense for hva som regnes som signifikant. 10 % signifikans tilsvarer en t-verdi på 1,64, 5 % tilsvarer t-verdi 42 Telemarksforsking telemarksforsking.no

187 GULLGRAVING I SANDKASSA? på 1,96 og 1 % signifikans tilsvarer t-verdi på 2,54. Jo høyere (absolutt) t-verdi, jo sikrere kan vi altså være på at vi måler en reell effekt. Tabell 12: Analyser av overskudd, avhengig variabel er overskudd pr. korrigert oppholdstime. Modell 1a Modell 1b Modell 1c Modell 1d Eierform Profittmotiv Andre kjennetegn Inkludert inntekt Konstantledd 1,0267 (4,00) 1,2311 (9,77) 0,0224 (0,06) -9,2568 (-11,67) Inntekt pr. oppholdstime 0,1993 (13,32) Antall oppholdstimer (1000) 0,0040 (3,17) 0,0040 (3,36) Andel 0 2 år 2,8076 (3,88) 1,8842 (2,71) Alder -0,0009 (-0,10) -0,0050 (-0,59) Andel barn med nedsatt funksjonsevne -2,9735 (-1,54) -6,0556 (-3,26) Andel minoritetsspråklige barn 0,3467 (0,23) 0,8911 (0,61) Andel med deltidsplass 1,5590 (1,86) 0,6913 (0,86) Husleie (0 = nei, 1 = ja) -0,3107 (-1,65) -0,4381 (-2,43) Profittmotiv 0,7637 (4,12) 0,5407 (2,58) 0,4241 (2,11) Eneeier 6,6219 (14,82) 5,6539 (14,49) 5,8987 (14,71) 5,9095 (15,43) Stiftelse 0,4200 (1,19) Samvirke 0,1964 (0,56) BA 0,1663 (0,44) AS 0,9608 (3,29) ANS 1,2881 (1,59) DA 0,8528 (0,99) NUF -1,6360 (-1,03) Annet -0,4207 (-1,06) Antall observasjoner Justert R 2 0,1251 0,1286 0,1431 0,2180 Telemarksforsking telemarksforsking.no 43

188 GULLGRAVING I SANDKASSA? Effektene av eierskap Resultatene fra Modell 1a, Eierform, viser at aksjeselskaper har signifikant høyere overskudd enn barnehager organisert som forening. Eneeierforetakene skiller seg også naturlig nok ut med særlig høye overskudd. De øvrige eierformene er ikke signifikant forskjellig fra eierformen forening. I Modell 1b, Profittmotiv, ser vi at når vi slår sammen eierformene til barnehager med og uten profittmotiv, så er forskjellen i overskudd mellom disse klart signifikant, med en t-verdi på 4,12. Når vi i modellen med andre kjennetegn kontrollerer for forhold som barnehagestørrelse, andel små barn, andel med deltidsplass og hvorvidt barnehagen leier sine lokaler eller ikke, blir forskjellen mellom de to barnehagetypene mindre. Dette betyr trolig at de profittmotiverte har vært flinkere til å tilpasse barnehagedriften optimalt i forhold til faktorer som påvirker kostnader og inntekter. Når vi også kontrollerer for inntektene, reduseres forskjellen ytterligere. Effektene av andre kjennetegn Større barnehager gir høyere overskudd, også pr. plass. Det at resultatet er det samme i både Modell 1c, Andre kjennetegn, og Modell 1d, Inkludert inntekt, betyr at inntektene er uavhengige av barnehagestørrelse og at det dermed er kostnadene som er lavere i større barnehager. Dette stemmer godt med intuisjonen. Alle inntektene er uavhengige av barnehagestørrelse. Småbarnsplasser gir også høyere overskudd enn storbarnsplasser. Siden vi her studerer overskudd pr. oppholdstime hvor små barn er vektet med 1,8 sammenlignet med store barn, er dette et naturlig resultat. Inntektene til barnehagene i 2010 var bestemt ut fra en fordelingsnøkkel hvor små barn var regnet som dobbelt så dyre som store barn. Med vårt oppholdstimebegrep, blir dermed inntekt pr. oppholdstime automatisk høyere for små barn. Dette ser vi også av at parameterestimatet for denne variabelen reduseres noe (fra 2,8076 til 1,8842) når vi går fra Modell 1c til modellen med inntektsvariabel. Forskjellen er fortsatt signifikant, noe som tyder på at den reelle kostnadsforskjellen mellom små og store barn er enda lavere enn 1,8. Dette stemmer også med tidligere resultater, jf. Håkonsen og Lunder (2008) og Lunder og Aastvedt (2010). Fra Tabell 5 vet vi at profittmotiverte barnehager i gjennomsnitt har en høyere andel småbarnsplasser, noe som tyder på at disse har tilpasset seg økonomisk mer optimalt. 44 Telemarksforsking telemarksforsking.no

189 GULLGRAVING I SANDKASSA? Barnehager med høy andel barn med nedsatt funksjonsevne har lavere overskudd. Forskjellen mellom modellene med og uten inntektsvariabel viser at ekstra inntekter kompenserer for noe av den ekstra kostnaden. Parameterestimatet i modellen som inkluderer inntekt er ikke signifikant, men likevel såpass sterkt at det kan se ut til at ekstrakostnadene er høyere enn kompensasjonen. Barnehager med høy andel deltidsplasser har høyere overskudd enn andre barnehager, og dette ser ut til å skyldes at inntektene er høyere for deltidsplassene. Barnehager som leier lokaler, har lavere overskudd enn andre barnehager. Dette tyder på at huseier tar en avkastning utover de rene driftskostnadene til bygget. En viss kapitalavkastning for byggeier vil da også være normalt. Noe av leiekostnaden ser ut til å bli kompensert gjennom høyere inntekter hvis vi sammenligner modellene med og uten inntektsvariabel. Det stammer nok i så fall fra kostnadsdekningsprinsippet i finansieringsmodellen. Vi finner ingen signifikante effekter av barnehagens alder eller andelen minoritetsspråklige barn. Det tyder på at barnehagene veier opp eventuelle kostnadsforskjeller knyttet til disse faktorene med å redusere andre kostnader. 3.4 Oppsummering overskudd Netto regnskapsført overskudd i vårt utvalg er 755 millioner kroner. Selv om vi har argumentert for at hele overskuddet skal ses på som potensielt uttak av midler fra barnehagesektoren, er det nødvendig å vurdere dette nærmere på noen områder. For det første vil utbytte i eneeierforetak normalt være kompensasjon for eiers arbeidsinnsats m.m. 6,1 % av ordinære barnehager og hele 73 % av familiebarnehagene i vårt utvalg er organisert som eneeierforetak. Vi kjenner ikke til eiers arbeidsinnsats, og har i stedet lagt til grunn at overskudd pr. plass i eneeierforetakene er på nivå med barnehager organisert som aksjeselskaper. Dette er en antakelse vi gjør, og det kan være at vi bommer i dette anslaget. Vi mener imidlertid at det er et bedre anslag enn å regne med alt overskudd på samme måte som for andre barnehagetyper, og at det også er et bedre anslag enn å anta at det ikke er overskudd i det hele tatt. Vi justerer dermed ned anslaget på utbytte i eneeierforetakene, mens vi beholder de andre disponeringspostene som de står i regnskapet. Dette medfører faktisk at justert utbytte blir negativt for disse barnehagene. Hovedårsaken er at i Telemarksforsking telemarksforsking.no 45

190 GULLGRAVING I SANDKASSA? tillegg til at eneeierforetakene har høyt regnskapsført utbytte, har de også høye beløp ført som annen disponering, dvs. overføring til andre avdelinger eller lignende. Det andre forholdet vi har tatt hensyn til er at det er naturlig å styrke egenkapitalen noe hvert år. Egenkapitalen fungerer som en buffer mot økonomiske svingninger, og etter hvert som inntekter og utgifter målt i kroner øker, vil også de økonomiske svingningene kunne øke. Vi har lagt til grunn en antakelse om at det hvert år bør settes av så mye til styrking av egenkapitalen at egenkapitalens andel av driftsinntektene opprettholdes på samme nivå. 17 Beregningene i innledningen til dette kapittelet viser at dette krever en styrking av egenkapitalen med 1,4 % av driftsinntektene. Prinsippene bak beregningen kan diskuteres. Den økonomiske usikkerheten blir trolig relativt mindre når barnehagene blir større, så det er ikke nødvendigvis slik at en barnehage som vokser trenger tilsvarende vekst i egenkapitalen. En annen ting er at i tallet for gjennomsnittlig andel egenkapital av driftsinntekter ligger en del barnehager som har bygd seg opp ganske stor egenkapital. Disse har ingen behov for økt egenkapital. På den annen side er det en del barnehager med liten eller negativ egenkapital, og disse bør absolutt tillates et visst overskudd for å rette opp dette. Vi har uansett ikke funnet et alternativt prinsipp som på en enkel og samtidig bedre måte tar hensyn til at egenkapitalen i en sunn sektor bør vokse noe etter hvert som kostnadene vokser. Sum overskudd Tabell 13 viser en oppsummering av overskudd etter at vi har gjennomført disse justeringene. Tallene for ordinære barnehager og familiebarnehager er hentet fra henholdsvis Tabell 8 og Tabell 10, hvor beregningen bak disse er nærmere utdypet. 17 Blant barnehagene varierer størrelsen på egenkapitalen svært mye, så vi mener på ingen måte at dette skal være en rettesnor for alle barnehager uavhengig av størrelsen på egenkapitalen. 46 Telemarksforsking telemarksforsking.no

191 GULLGRAVING I SANDKASSA? Utvalg Hele sektoren Tabell 13 Oppsummering av potensielt uttak av midler gjennom regnskapsmessig overskudd Familiebhg. Ordinære Åpen Sum utvalg (93,9 %) (89,1 %) (89,6 %) Totalt Utbytte 0,0-18,6 0,87-17,7-18,9 Overføring til andre avdelinger etc. 103, ,5 0,16 132,4 141,0 Skatt på overskudd 90,1 2,2 0,06 92,4 99,3 Netto styrking av egenkapital 332,1 25,9 0,51 358,5 383,2 Sum overskudd 525,9 38,0 1,60 565,5 604,3 Nødvendig avsetning for å kostnadsjustere egenkapitalen (1,4 % av driftsinntekter) -215,3-11,8 0,6-227,7-243,1 Sum 310,6 26,2 1,0 337,8 361,1 Sum overskudd etter at vi har justert utbyttet til eneeierforetakene er i overkant av 600 millioner kroner. Siden eneeierforetak er den dominerende eierformen i familiebarnehagene, er andelen overskudd som stammer fra disse betydelig redusert sammenlignet med Tabell 2. Vi viser videre at 243 av disse millionene går med til å opprettholde egenkapitalen som andel av driftsinntektene. Vi har altså vært innom flere overskuddsbegrep i dette kapittelet, og vi oppsummerer dette i Tabell 14. Brutto overskudd i 2010 er 946 millioner kroner, jf. Tabell 2. Dette er sum årsresultat i de barnehagene som gikk med overskudd i Ca en tredjedel av barnehagene går med underskudd, og det kan variere fra år til år om den enkelte barnehage er blant de med overskudd eller underskudd. I så fall tar brutto overskudd bare med de positive svingningene i årsresultatet og ikke de negative. For å ta hensyn til dette, kan det være mer relevant å se på netto overskudd i sektoren. Dette er på 755 millioner kroner. Så har vi, som nevnt, gjort en justering for eneeierforetakene. Dette fører til at reelt overskudd nedjusteres med ca. 46 millioner kroner i ordinære barnehager og 144 millioner kroner i familiebarnehager, til sammen 190 millioner kroner. Dette tilsva- 18 Deler av denne posten kan være konsernbidrag som tilbakeføres til drift i senere år eller andre barnehager. Se diskusjon side 20. Telemarksforsking telemarksforsking.no 47

192 GULLGRAVING I SANDKASSA? rer kroner pr. familiebarnehage og kroner pr. ordinær barnehage som er eneeierforetak. Sum overskudd i utvalget er da anslått til 565,5 millioner kroner, og for alle barnehager blir anslaget 604,3 millioner kroner. Til slutt har vi beregnet at av de 358 millioner kronene som er netto styrking av egenkapitalen, trengs ca 227 millioner kroner for å opprettholde egenkapitalens andel av driftsinntektene. Vurderes alle disse justeringene som relevante, står vi igjen med overskudd i utvalget på 338 millioner kroner. Dette er da overskudd som kommer i tillegg til eventuell dekking av eiers arbeidsinnsats og normalt behov for avsetning til egenkapital, og det utgjør 2,0 % av driftsinntektene i det samme utvalget. Utvalget utgjør 93,7 % av alle oppholdstimer i private barnehager pr Antar vi at overskuddet i gjennomsnitt er det samme for de barnehagene vi ikke har med i utvalget, kan vi oppjustere brutto overskudd til 361 millioner kroner. Tabell 14: Oppsummering av ulike mål på overskudd i private barnehager Utvalg Alle private barnehager Brutto overskudd Netto overskudd Justering for eneeierforetak -190 Justering for opprettholdelse av egenkapital -227 Justert overskudd Hvilke barnehager har store overskudd? Overskuddet er svært ulikt fordelt mellom enkeltbarnehagene. Vi finner en forskjell mellom barnehager med og uten profittmotiv. Barnehager med profittmotiv har både høyere inntekter og lavere kostnader i gjennomsnitt. Det gjelder også når vi holder eneeierforetakene utenfor. Generelt ser vi også at det er større variasjon blant barnehager med profittmotiv. De er overrepresentert både blant de med størst underskudd og størst overskudd. Likevel finner vi også barnehager i kategorien uten profittmotiv som har svært høye overskudd. De profittmotiverte barnehagene har høyere inntekter i gjennomsnitt enn de uten profittmotiv. Dette kan skyldes at de har kommet bedre ut av kostnadsdekningsprinsippet, delvis fordi en større andel barnehager har blitt opprettet etter at kost- 48 Telemarksforsking telemarksforsking.no

193 GULLGRAVING I SANDKASSA? nadsdekningsprinsippet ble innført. De har dermed kunnet få tilskudd etter budsjett. Analysene antyder at de profittmotiverte barnehagene også har vært flinkere til å tilpasse seg de faktorene som gir høyere inntekter og lavere kostnader, slik som større barnehager og en høyere andel små barn. Barnehagene med høyest overskudd har ofte svært høye inntekter eller andre spesielle forhold som gjør at det er vanskelig å se av dataene hvor overskuddet egentlig kommer fra. Analyser av enkeltbarnehager er derfor lite opplysende uten ytterligere informasjon. Telemarksforsking telemarksforsking.no 49

194 GULLGRAVING I SANDKASSA? 50 Telemarksforsking telemarksforsking.no

195 GULLGRAVING I SANDKASSA? 4. Skjult utbytte Barnehageeiere kan av ulike årsaker ha ønske om å skjule uttak av verdier. Det kan for eksempel være at de tar ut såpass stort utbytte at de risikerer å få avkortet det kommunale tilskuddet. I mange kommuner har det vært strid om størrelsen på tilskuddet, og i en slik situasjon vil de private barnehagenes argumentasjon om behov for høyere tilskudd stå svakt om regnskapene samtidig viser store overskudd. Det kan også være snakk om tilpasning for å få høyere tilskudd etter kostnadsdekningsprinsippet. Utbytte kan skjules i utgiftsposter som lønn, husleie eller fremmedtjenester kjøpt fra barnehageeier eller eiers nærstående. Dette kapittelet relaterer seg til område B i Figur 1. Uttak av midler til eier eller eiers nærstående kan være skjult som kostnader i regnskapet. I de årene hvor tilskuddet fra kommunen også kunne være avhengig av barnehagens kostnader gjennom kostnadsdekningsprinsippet, hadde private barnehageeiere særlig sterke insentiver til å legge frem regnskaper med høye kostnader. Fordi kostnadsdekning ikke er en del av den nye tilskuddsmodellen som ble innført i 2011, har riktig nok ikke regnskapet for 2010 blitt brukt til å beregne kostnadsdekning, men dette var ikke kjent før slutten av Vi kan dermed forvente at enkelte barnehager hadde klare insentiver til å skjule utbytte i det regnskapet som vi studerer. Det er særlig noen regnskapsposter som er egnet til skjult utbytte gjennom oppblåsing av kostnader, og vi gir en kort beskrivelse av disse. Alle tall presentert i dette kapittelet er hentet fra ordinære barnehager med mindre det står spesifikt at det gjelder familiebarnehager eller åpne barnehager. Lønn Lønn til eier kan føres på samme post som lønn til øvrige ansatte. Dette gjør det mulig å skjule høy lønn til eier, kanskje kombinert med lav lønn til øvrige ansatte. Telemarksforsking telemarksforsking.no 51

196 GULLGRAVING I SANDKASSA? Dersom eiers nærstående er ansatt i barnehagen, er det også mulig å gi denne en avlønning utover det som er rimelig for vedkommendes arbeidsinnsats. For barnehager organisert som ansvarlig selskap, er det en egen post for arbeidsgodtgjørelse til eier. Denne er altså ikke skjult på samme måte, men fremkommer likevel som en kostnad i regnskapet og er dermed noe vi må ta hensyn til i tillegg til ordinært overskudd. Det kan også være vanskelig å si om regnskapsført arbeidsgodtgjørelse til eier av ANS er rimelig ettersom det ikke er noen rapportering av størrelsen på arbeidsinnsatsen. Eier kan jobbe én dag i uken, eller det kan være at barnehagen har flere eiere som jobber fulle stillinger. Konklusjonen er at det er vanskelig å påvise oppblåsing av lønnsposten uten å ha tilgang til detaljert informasjon om lønn på personnivå og kjennskap til disse personenes faktiske arbeidsinnsats. Antall årsverk rapporteres i årsmeldingsskjemaet, men disse gir oss ingen informasjon om fordelingen mellom lønnsmottakerne. Vi vet også at bruken av vikarer ved fravær kan variere mye uten at dette vises blant de rapporterte årsverkene. Figur 13 viser fordelingen av personalkostnader pr. korrigert oppholdstime i ulike typer barnehager. Eneeierforetakene ligger naturlig nok lavere enn de andre barnehagene med unntak av de ca. 10 prosentene som har høyest personalkostnader. Tilsvarende ligger øvrige barnehager med profittmotiv også lavere enn barnehager uten profittmotiv, bortsett fra de med aller høyest personalkostnader Uten profittmotiv Med profittmotiv, uten eneeierforetak Eneeierforetak 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 Figur 13: Personalkostnader pr. korrigert oppholdstime, rangert fra lavest til høyest 52 Telemarksforsking telemarksforsking.no

197 GULLGRAVING I SANDKASSA? Forskjellen er ellers ganske konstant langs det aller meste av figuren mellom barnehagene med og uten profittmotiv. Personalkostnadene er nok heller en post det spares på enn en post med oppblåste kostnader, men som tidligere nevnt kan det være at personalkostnadene til øvrige ansatte er lavere samtidig med at eier eller eiers nærstående tar ut urimelig høy lønn. Husleie I noen barnehager er barnehagebygget skilt ut fra barnehagedriften og barnehagen betaler husleie. Husleie som dekker mer enn de faktiske kostnadene ved å eie bygget, representerer et overskudd for eier av bygget. Hvis eier av bygget er den samme som eier av barnehagen eller dennes nærstående, vil en slik overfakturering kunne defineres som skjult utbytte. Figur 14 viser fordelingen av husleie i barnehager med og uten profittmotiv. Vi har bare inkludert barnehager som har registrert kostnader på posten for husleie. Dette gjelder 461 barnehager uten profittmotiv og 654 barnehager med profittmotiv. Figuren viser at husleien er gjennomgående høyere for barnehager med profittmotiv. Her kan det også være en sammenheng med det faktum at gjennomsnittsalderen er klart lavest for barnehager med profittmotiv. Det er i så fall naturlig at kostnader til lokaler er noe høyere Uten profittmotiv Med profittmotiv 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 Figur 14: Husleie pr. korrigert oppholdstime, rangert fra lavest til høyest Barnehager uten leiekostnader er utelatt. Telemarksforsking telemarksforsking.no 53

198 GULLGRAVING I SANDKASSA? Fremmedtjenester Det er naturlig at barnehager kjøper tjenester av andre tjenesteleverandører, for eksempel regnskapstjenester og konsulenttjenester. Slike tjenester føres på post 6700 i regnskapet. Dette gjelder også om tjenestene kjøpes fra et eierselskap. For større selskaper med mange barnehager, kan det være naturlig å organisere driften slik at en del av det administrative arbeidet utføres av et morselskap eller et eget selskap innenfor konsernet mot at hver enkelt barnehage betaler en avgift. Hvis denne avgiften er større enn verdien av tjenestene som barnehagen mottar, vil det kunne defineres som skjult uttak av verdier. Figur 15 viser fordelingen. Her er det lite forskjell mellom barnehager med og uten profittmotiv. Unntaket er de øverste 10 prosentene av barnehager. Her ligger barnehager med profittmotiv høyere enn de uten profittmotiv. Dette mønsteret er kanskje det som mest ligner på hva man ville forvente dersom et mindretall av barnehagene tar ut skjult utbytte Uten profittmotiv Med profittmotiv ,2 0,4 0,6 0,8 1 Figur 15: Utgifter til fremmedtjenester pr. korrigert oppholdstime, barnehager rangert fra lavest til høyest. 20 Renter og avskrivninger I tilfeller hvor eier av barnehagen også har interesser i selskapet som bygger barnehagen, kan barnehagen overfaktureres for kjøp av bygget. I så fall vil renter og av- 20 Barnehager uten utgifter til fremmedtjenester er utelatt. 54 Telemarksforsking telemarksforsking.no

199 GULLGRAVING I SANDKASSA? skrivninger være beregnet av et for høyt investeringsgrunnlag. Avskrivningene kan også økes ved å redusere avskrivningstiden. Når det gjelder renteutgiftene, er det store forskjeller mellom barnehager med og uten profittmotiv fordi det er en høyere andel profittmotiverte barnehager blant de nyeste barnehagene. Kapitalkostnadene er naturlig sterkt korrelert med byggeår. Vi presenterer derfor ingen figur for rentekostnadene som ovenfor, men noterer at vi må ha kontroll på barnehagens alder i de påfølgende analysene. Barnehageeier kan også hente ut verdier ved å låne penger av barnehagen med lav eller ingen rente. Dette vil imidlertid ikke synes i kostnadene, og vi har ingen muligheter til å identifisere eventuelle tilfeller av dette gjennom våre data. Totale kostnader Siden det er enkelte poster som er særlig aktuelle for oppblåsing av kostnader, kan det virke nærliggende å undersøke disse postene separat slik vi her har gjort. Det er imidlertid de totale kostnadene vi må fokusere på i analysene. Barnehager som har høye kostnader på de aktuelle postene kan ha tilsvarende lavere kostnader på andre poster rett og slett fordi de er annerledes organisert. En strategi med å kun se på enkeltposter kan lett ende med å overdrive anslaget på oppblåsing av kostnader. For eksempel kan høy husleie bety at leien også omfatter vaktmester, fyring etc. Postene for vedlikehold/lønn til vaktmester og lys og varme vil da ha tilsvarende lave kostnader. På samme måte kan fremmedtjenester variere i omfang, og denne variasjonen sier i seg selv lite om eventuelle overprisede tjenester. 4.1 Analysestrategi For å identifisere skjult utbytte, må vi skille oppblåste kostnader fra reelle kostnader, og vi trenger derfor et mål på det reelle kostnadsnivået. Vår strategi er å bruke foreldreeide barnehager som målestokk. Foreldreeide barnehager har ingen insentiver til å ta ut midler. Vi kan ikke utelukke at det kan skje i enkelte barnehager, men det er ikke noe i eierstrukturen som gir slike insentiver. Kostnadsdekning kan gi insentiver til å signalisere høye kostnader, men det er likevel grunn til å tro at slike høye kostnader uansett brukes på barnehagedriften og ikke er midler som tas Telemarksforsking telemarksforsking.no 55

200 GULLGRAVING I SANDKASSA? ut av privatpersoner. Kostnadsnivået i foreldreeide barnehager blir dermed et mål på det reelle kostnadsnivået. En eventuell merkostnad i forhold til foreldreeide barnehager brukes dermed som mål på oppblåste kostnader. For å unngå usikkerhet rundt avlønning av eier(e), har vi valgt å kun sammenligne mot barnehager organisert som aksjeselskaper. Men normalt vil situasjonen være at barnehager med profittmotiv vil ha lavere kostnader enn barnehager uten profittmotiv. For likt inntektsnivå vil jo lavere kostnader være nødvendig for å få høyere overskudd. Statistikken i kapittel 3 viser at barnehager med profittmotivert eierskapsstruktur i gjennomsnitt har både høyere inntekter, lavere kostnader og dermed også høyere overskudd. Forskjellen vil imidlertid ligge i bruken av reelle ressurser i barnehagedriften. Vi må derfor kontrollere for både kvalitetsnivået og ta hensyn til at inntektsnivået er ulikt dersom vi skal klare å skille ut oppblåste kostnader. For å illustrere strategien kan vi tenke oss at vi har tre like store barnehager med samme inntektsnivå og like gamle lokaler, hvorav én er foreldredreven og to er aksjeselskaper. Begge aksjeselskaper har profittmotiv, mens den foreldredrevne barnehagen utelukkende har barnehagekvalitet som mål. Videre tenker vi oss at AS nr. 2 har oppblåste kostnader, for eksempel ved at de betaler en ekstra høy husleie til et annet selskap med samme eiere. Den foreldredrevne barnehagen har kostnader omtrent på nivå med inntektene. AS nr. 1 har lave kostnader og overskudd, mens AS nr. 2, som har oppblåste husleieutgifter, har kostnader på samme nivå som den foreldredrevne. Vi trenger ytterligere en faktor for å separere ut de overdrevene kostnadene, og til dette har vi antall barn pr. ansatt. 21 Tabell 15 viser at vi nå kan skille de tre barnehagene fra hverandre ved hjelp av eierskap og bemanningsgrad. Både den foreldredrevne og AS nr. 2 vil ha normalt kostnadsnivå og lavt overskudd, men mens den foreldredrevne har normalt antall barn pr. årsverk, vil AS nr. 2 ha flere barn pr. årsverk, altså en lavere bemanningsgrad. En binærvariabel for foreldredrevne barnehager vil dermed, når vi kontrollerer for bemanningsgraden, måle den kostnadsforskjellen mellom den foreldredrevne barnehagen og AS som 21 Vi har også andre mål på den reelle ressursinnsatsen som vi vil bruke i analysene, men for å holde eksempelet enkelt bruker vi her bemanningsgraden. Bemanningsgraden er den posten som lettest gir innsparinger av noen betydning, så det er naturlig å bruke denne som eksempel. 56 Telemarksforsking telemarksforsking.no

201 GULLGRAVING I SANDKASSA? ikke skyldes forskjeller i bemanningsgraden. I dette stiliserte eksempelet tilsvarer denne kostnadsforskjellen nettopp de oppblåste kostnadene. Målet er at denne metoden også skal kunne gi en god tilnærming for det faktiske datamaterialet. Tabell 15 Oppblåste kostnader Inntekt pr. plass Regnskapsført kostnad pr. plass Overskudd Barn pr. årsverk Foreldredreven Nei Normal Normal Lav Normal AS nr. 1 Nei Normal Lav Høy Høy AS nr. 2 Ja Normal Normal Lav Høy I realiteten kan AS ene også spare på andre områder enn bemanningen. Vi har flere variabler som måler den reelle ressursinnsatsen, deriblant andelen førskolelærere, barnehagens alder og areal, jf. Tabell 12. Vi kan også kontrollere for inntekter som det er usannsynlig at er korrelert med oppblåste kostnader, for eksempel statlig driftstilskudd. Jo bedre modellen er til å fange opp reell ressursinnsats, jo mindre er faren for at eierskapsvariabelen skal fange opp andre forskjeller enn det som skyldes oppblåste kostnader. I tillegg til disse målbare faktorene, er det også en del kostnadsdrivere som vi ikke kan måle. Dette er for eksempel bruk av vikarer, kursing av ansatte, ansattes ansiennitet og så videre. Det er derfor et potensielt problem at vi ikke klarer å skille mellom uobserverbare reelle kostnader og overdrevne kostnader. For at det skal være et problem, må slike uobserverbare faktorer være korrelert med eierskap. Målet er å lage en modell hvor effekten av slike uobserverte kostnadsfaktorer fanges opp av kontrollvariabler i stedet for av variabelen som sammenligner foreldredrevne barnehager og aksjeselskaper. En innvending som kan dukke opp mot å bruke foreldreeide barnehager som målestokk for reelle kostnader, er at disse potensielt har en større dugnadsinnsats enn andre barnehager. Vi mener dette ikke er problematisk. Det sentrale er at foreldreeide barnehager ikke har noe profittmotiv. Foreldrene vil ha interesse av at alle tilgjengelige midler brukes til barnehagedrift i den perioden de selv har barn i barnehagen. Dugnad i foreldredrevne barnehager vil derfor ikke redusere kostna- Telemarksforsking telemarksforsking.no 57

202 GULLGRAVING I SANDKASSA? dene, men føre til at midlene frigjøres til andre deler av barnehagedriften. Dugnaden kan imidlertid forskyve kostnadene fra noen poster til andre. For eksempel kan behovet for vaktmestertjenester bli mindre. Dette vil vi løse ved at variabelen som måler årsverk ikke inkluderer årsverk til vaktmester og rengjøring. Det kan være at barnehager med ønske om å skjule utbytte i større grad organiserer seg slik at de mottar fremmedtjenester som utfører noen av de administrative oppgavene som styrer normalt vil utføre. I så fall vil antall ansatte kunne være lavere enn i andre barnehager samtidig som de reelle kostnadene er like høye. Det kan bety at vi overvurderer oppblåsingen av kostnader med vår metode. Vi vil gjøre en test hvor vi utelater styrerårsverkene fra analysen for å se om dette endrer resultatet. Det er faktisk en del variasjon i antall styrerårsverk. I utvalget for analysen, er det 55 % av barnehagene som har nøyaktig ett årsverk til styrer. Matching av utvalget Vi har i utgangspunktet en utfordring når det gjelder inntektsnivået til barnehagene. Eksempelet ovenfor legger til grunn at inntektsnivået er det samme i foreldredrevne barnehager og aksjeselskap. I realiteten er gjennomsnittet lavere for foreldredrevne barnehager. Dette kan skyldes at disse ikke har vært nok på hugget når det gjelder å sette seg inn i tilskuddsystemet, og at de derfor ikke har klart å tilpasse seg slik at de får kostnadsdekning over minstetilskuddet. Det som gjør dette til en særlig utfordring er at vi ikke kan inkludere inntekt som en ordinær variabel i kostnadsanalysen slik den er beskrevet ovenfor. Inntektsnivået vil trolig være korrelert med sannsynligheten for å være en av de barnehagene som blåser opp kostnadene. Profittmotiverte barnehager med lave inntekter vil ikke ha behov for å blåse opp kostnadene, mens de som har høyere inntekter enn de trenger, vil ha et klart insentiv til å skjule dette i regnskapet. Dermed vil det være fare for at inntektsvariabelen måler mye av den effekten vi ønsker å måle med variabelen for foreldredrevne barnehager. Løsningen blir å tilpasse utvalget på forhånd slik at de foreldredrevne barnehagene vi bruker som sammenligningsgrunnlag har et inntektsnivå på linje med de profittmotiverte barnehagene. Dette kan gjøres gjennom en såkalt matchingprosedyre. Siden det er de profittmotiverte barnehagene vi ønsker å si noe om og de foreldredrevne bare fungerer som sammenligningsgrunnlag, er det uproblematisk å utelate 58 Telemarksforsking telemarksforsking.no

203 GULLGRAVING I SANDKASSA? de foreldredrevne barnehagene som er minst sammenlignbare med de profittmotiverte. I tillegg til inntektsnivået, vil vi også matche utvalget på barnehagens alder, antall korrigerte oppholdstimer og andelen barnehager med husleie. Dette er variabler som er relevante for kostnadsnivået og som i utgangspunktet har signifikant ulike gjennomsnitt blant foreldredrevne barnehager og profittmotiverte barnehager. Ved matching etter propensity score gjøres først en statistisk analyse hvor avhengig variabel er en binærvariabel som viser hvorvidt barnehagen er aksjeselskap eller foreldredreven barnehage. Modellen beregner sannsynligheten (kalt propensity score) for at en barnehage er et aksjeselskap gitt de variablene det skal matches etter. Denne beregnede sannsynligheten sier med andre ord hvor mye barnehagen ligner en typisk barnehage organisert som aksjeselskap. Det neste trinnet i matchingprosedyren er å plukke ut hvilke barnehager som fortsatt skal være med i analysen basert på propensity score. Dette kan gjøres etter flere metoder, og valg av metode avhenger i stor grad av data og problemstilling. Vi har valgt å utelate foreldredrevne barnehager som har en propensity score lavere enn 0,5. Vi har gjennomført etteranalyser hvor vi ser om variablene som vi matcher etter, er signifikant forskjellige mellom de to barnehagetypene etter matchingen. Opp mot en grense på 0,5 forbedres matchingen, mens om vi setter grensen over 0,5 gir det lite forbedring av matchingen samtidig som antallet foreldredrevne barnehager begynner å bli lavt. Sammenligningsgruppen bestående av foreldredrevne barnehager er redusert fra 616 til 176 barnehager. Alle 735 aksjeselskapene som vi har tilfredsstillende data for, er med i analysen. Som i analysene i avsnitt 3.3, har vi holdt utenfor barnehager med oppstart i 2010 og barnehager med store endringer i antall plasser. Tabell 16 viser gjennomsnittsverdier for foreldredrevne barnehager før og etter matching av utvalget. Vi ser at matchingen har ført til en tilnærming på alle de utvalgte variablene. Tilnærmingen er naturlig nok størst for de variablene som er inkludert i matchingen, men når barnehagene blir mer lik hverandre på noen variabler, medfører de gjerne at de også blir mer like målt ved alternative variabler. Det som kommer ut av den videre analysen, er et anslag på det gjennomsnittlige omfanget av oppblåste kostnader målt i kroner pr. oppholdstime. Dette er da gjennomsnittet over alle profittmotiverte barnehager i utvalget, både de som har oppblåste kostnader og de som ikke har det. Sannsynligvis er det et mindretall av aktørene som har skjult utbytte på denne måten, men disse er med på å dra opp de regnskapsførte gjennomsnittskostnadene for hele utvalget. Telemarksforsking telemarksforsking.no 59

204 GULLGRAVING I SANDKASSA? Tabell 16: Gjennomsnittsverdier av utvalgte variabler for utvalg før og etter matching. (k.o. = korrigerte oppholdstimer) Foreldredrevne barnehager Før matching (n=616) Etter matching (n=176) Aksjeselskaper (n=735) Inntekt pr. k.o. 49,29 50,28 50,47 Kostnad pr. k.o. 48,05 48,79 48,46 K.o. pr. årsverk K.o. pr. årsverk utenom vaktmester/rengjøring Personalkostnader pr. årsverk Husleie pr. k.o. 0,42 0,63 0,71 År siden oppstart 17,8 9,7 9,3 Antall k.o Resultater Tabell 17 viser resultater av et utvalg analyser med ulike modellformuleringer. Avhengig variabel er kostnader pr. korrigert oppholdstime. Formålet med modellen er å predikere kostnadene til barnehagene så godt som mulig. Vi må unngå å bruke variabler som blir påvirket av eventuelt skjult utbytte. For eksempel kan vi ikke bruke kommunalt tilskudd som en variabel fordi denne kan være påvirket av oppblåste kostnader gjennom kostnadsdekningsprinsippet. Vi har som nevnt kun inkludert aksjeselskaper som alternativ til foreldreeide barnehager. Foreldreeide barnehager er i enkelte tilfeller også aksjeselskaper, og disse er holdt utenfor. Alle variablene utenom indikatoren for foreldreeide barnehager er å regne som rene kontrollvariabler. Det vil si at vi ikke er spesielt interessert i parameterestimatene til disse variablene, de er kun med for å kontrollere for effekter som ellers ville forstyrre parameterestimatet for foreldreeide barnehager. Vi har derfor inkludert variabler som kan være sterkt korrelert med hverandre, uten å ta hensyn til at dette kan gjøre at hver enkelt variabels parameterestimat kan bli vanskelig å tolke. Vi 60 Telemarksforsking telemarksforsking.no

205 GULLGRAVING I SANDKASSA? går ikke gjennom resultatene for hver variabel, men fokuserer på parameterestimatet for foreldredrevne barnehager. Tabell 17: Analyseresultater (t-verdier i parentes 22 ). Konstantledd 64,6165 (18,76) Antall korrigerte oppholdstimer, -0,4908 logaritmer (-1,85) Andel barn 0 2 år -0,1050 (-0,08) Årsverk pr korrigerte oppholdstimer Andel førskolelærere av alle årsverk Godkjent leke- og oppholdsareal pr. oppholdstime Modell 2a Modell 2b Modell 2c Modell 2d -1,5413 (-12,40) 3,0292 (2,44) 0,3146 (2,14) Barnehagens alder -0,4938 (-2,28) Husleie (1 = ja, 0 = nei) Andel barn med nedsatt funksjonsevne Andel minoritetsspråklige barn Andel barn med deltidsplass Statlige tilskudd pr. oppholdstime Andre inntekter pr. oppholdstime 0,4859 (1,59) -0,6403 (-0,21) -5,3647 (-2,61) -1,6491 (-1,05) 52,9240 (13,44) -0,4970 (-1,91) 0,0969 (0,07) -1,4609 (-11,89) 3,7703 (3,07) 0,2739 (1,90) -0,4964 (-2,33) 0,3446 (1,14) -0,3227 (-0,11) -4,8369 (-2,40) -2,0317 (-1,32) 0,5610 0,5731 (10,55) (10,97) Kommunalt kostnadsnivå 0,1959 (5,80) Foreldredrevet (1 = ja, 0 = nei) -0,5457 (-1,51) -0,3762 (-1,06) 40,5707 (10,01) -0,5535 (-2,20) -0,6373 (-0,50) -1,3771 (-11,61) 3,4225 (2,90) 0,2307 (1,66) -0,4375 (-2,13) 0,3735 (1,29) -3,9530 (-1,34) -4,2224 (-2,17) -4,6014 (-3,04) 0,5201 (8,56) 0,3862 (7,05) 0,1935 (5,96) -0,4033 (-1,18) 45,7070 (10,49) -1,3986 (-5,71) -0,6476 (-0,50) -0,9553* (-9,94) 3,4613 (2,87) 0,3331 (2,36) -0,3460 (-1,66) 0,3379 (1,14) -2,6704 (-0,89) -4,4389 (-2,24) -4,3024 (-2,79) 0,5184 (8,37) 0,4117 (7,40) 0,1948 (5,88) -0,3230 (-0,93) Antall observasjoner R 2 0,3592 0,3816 0,4278 0,4071 * Årsverk uten styrere i Modell 2d. T-verdien til variabelen for foreldredrevet barnehage viser at kostnadsnivået i foreldredrevne barnehager ikke er signifikant forskjellig fra nivået i de øvrige barnehagene i utvalget. Dette er imidlertid ikke overraskende i denne sammenhengen. Forventningen er jo at de fleste barnehagene, også de som ikke er foreldredrevne, regnskapsfører reelle kostnader og ikke tar ut skjult utbytte. For de aller fleste bar- 22 Se side 34 for en kort forklaring av parameterestimater og t-verdier. Telemarksforsking telemarksforsking.no 61

206 GULLGRAVING I SANDKASSA? nehager vil vi dermed forvente at det ikke er noen forskjell. De som har overdrevne kostnader, driver derimot opp de statistiske gjennomsnittskostnadene for alle barnehager som ikke er foreldredrevne. Effekten blir dermed smurt tynt utover blant alle barnehager, både de som har oppblåste kostnader og alle de andre. For å estimere omfanget av oppblåste kostnader blant det utvalget som inngår i analysen, må vi gange parameterestimatet med oppholdstimene til alle barnehagene i utvalget som ikke er foreldredrevne. Forskjellene mellom de fire modellene i Tabell 17 ligger i enkeltvariabler. Modell 2a kontrollerer i liten grad for inntektsforskjeller, men inntekter ført som Andre inntekter er inkludert som forklaringsvariabel. Vi antar dermed at omfanget av andre inntekter ikke er korrelert eventuell oppblåsing av kostnader. I modell 2b inkluderer vi det kommunale kostnadsnivået. Dette sier noe om inntektsnivået til barnehagene fordi kommuner med høye kostnader må gi høyere tilskudd til de private. Samtidig unngår vi å ta med variasjonen i kostnadsdekkende tilskudd, som potensielt er påvirket av oppblåste kostnader. I Modell 2a er anslaget på overdrevne kostnader 55 øre pr. oppholdstime i gjennomsnitt. Dette faller til 38 øre i Modell 2b. Det skyldes trolig en korrelasjon mellom andelen foreldredrevne barnehager og kommunalt inntektsnivå. Endringen er såpass liten at den kan skyldes tilfeldig variasjon. I Modell 2c legger vi til statlig tilskudd pr. oppholdstime. Dette forbedrer den samlede forklaringskraften til modellen, målt ved justert R 2, men påvirker anslaget på oppblåste kostnader kun marginalt. I Modell 2d endrer vi definisjonen på årsverk til ikke å inneholde styrerårsverk. Årsaken er som tidligere diskutert, at omfattende bruk av fremmedtjenester kan redusere behovet for administrative årsverk i barnehagen, og dermed kan vi gjøre en feil ved å kontrollere for disse årsverkene. Estimatet på oppblåste kostnader faller nå fra 40 øre i Modell 2c til 32 øre pr. korrigert oppholdstime i Modell 2d. Vi velger å bruke parameterestimatet fra Modell 2d som anslag på oppblåste kostnader og dermed også skjult utbytte. Antall oppholdstimer totalt i barnehager organisert som aksjeselskaper er 162,9 millioner. Ganget med parameterestimatet 0,3230 gir det 52,6 millioner kroner. Antar vi at alle barnehager i kategorien med profittmotiv tar ut skjult utbytte i samme omfang som i utvalget, er det snakk om 180 millioner oppholdstimer og 58,1 millioner kroner. Tar vi også med familiebarnehagene, er det 200 millioner oppholdstimer og 64,6 millioner kroner. 62 Telemarksforsking telemarksforsking.no

207 GULLGRAVING I SANDKASSA? Hvor realistisk dette anslaget er, er vanskelig å si. Vi vil tro at om man med hensikt blåser opp kostnadene, så er beløpet av en viss størrelse. Om vi for eksempel antar at beløpet i gjennomsnitt er pr. barnehage, er det anslagsvis 323 barnehager som tar ut skjult utbytte. Dette er 15 % av barnehagene kategorisert som Med profittmotiv. Det er høyt, men virker samtidig ikke helt urealistisk, men man skal selvfølgelig være forsiktig med å påstå dette som noe i nærheten av et sikkert anslag. Snur vi på det, og antar at 10 % av barnehagene med profittmotiv har oppblåste kostnader, betyr det at de i gjennomsnitt tar ut ca kroner som skjult utbytte. Metodefiguren for måling av profittmuligheter Vi går tilbake til figuren som ble presentert i innledningskapittelet og lager en estimert versjon av denne. Det vil si at vi bruker resultatene fra Modell 2d til å anslå hvilket kostnadsnivå den enkelte barnehage skulle hatt, gitt sine variabelverdier. Videre kan vi beregne hvilket kostnadsnivå de skulle hatt om kostnadene var på nivå med foreldredrevne barnehager. De estimerte kostnadene er plottet i Figur 16. Vi kan se at variasjonen i kostnader er stor og at en stor del av denne variasjonen kan forklares med de variablene som inngår i modellene i Tabell 17. Det gjør for det første at differansen mellom faktiske kostnader og predikerte kostnader blir forholdsvis lav, og for det andre at forskjellen i nivå som skyldes oppblåste kostnader, blir så liten at den knapt er synlig. En annen åpenbar forskjell fra Figur 1 er at vi ikke bare estimerer lavere kostnader for de barnehagene som ligger lengst til høyre i figuren, men vi estimerer samtidig høyere kostnader for de som ligger til venstre. Modellen vår klarer ikke å forklare kostnadene til barnehagene med de mest ekstreme enhetskostnadene enten det er snakk om ekstremt lave eller ekstremt høye. Det kan i noen tilfeller være snakk om målefeil, det vil si feil i regnskap eller årsmelding. Vi vet også at det vil være en del uobserverbare kostnadsdrivere. På den ene siden er vårt hovedfokus uansett den gjennomsnittlige forskjellen mellom foreldredrevne barnehager og aksjeselskapene, men samtidig er jo tanken at det er de ekstreme observasjonene som er årsak til denne forskjellen. Når det er så vanskelig å estimere de ekstreme observasjonene, viser det at en slik analyse kan være problematisk, og at vi må være forsiktige med å legge for stor vekt på resultatene. Telemarksforsking telemarksforsking.no 63

208 GULLGRAVING I SANDKASSA? Kr. pr. korrigert oppholdstime Kostnader (linje a) Predikerte kostnader Predikerte kostnader, nivåjustert (linje b) 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 Figur 16: Kostnader, predikerte kostnader og predikerte kostnader justert til nivå i foreldredrevne barnehager 23 Analysene ovenfor viser at inntektsforskjellene er viktige for å forklare kostnadsforskjellene og bidrar til at predikert fordeling ligger nær den faktiske. En annen årsak til at de ligger så nær er naturligvis at hver av linjene i Figur 16 er punktserier som er sortert for seg. Hadde punktene på de predikerte kostnadene vært sortert etter faktiske kostnader, ville disse vist til dels store avvik for de enkelte barnehagene. Figur 17 viser det samme som figuren over, bortsett fra at alle kostnadsestimatene er målt som andel av driftsinntekt. Figuren viser at inntektene på ingen måte forklarer all variasjon i kostnader. Kostnadene kan for enkelte barnehager ligge 20 % over eller 20 % under inntektene. I denne figuren blir også forskjellen mellom linje a og linje b nærmest umulig å skille fra hverandre. 23 For å få frem de små differansene som finnes, er skalaen på figuren kuttet slik at én barnehage med særlig høye kostnader ikke er inkludert. 64 Telemarksforsking telemarksforsking.no

209 GULLGRAVING I SANDKASSA? Kr. pr. korrigert oppholdstime 1,4 1,3 1,2 1,1 1 0,9 0,8 0,7 0,6 Kostnader (linje a) Predikerte kostnader Predikerte kostnader, nivåjustert (linje b) Inntekter 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 Figur 17: Kostnader, predikerte kostnader og predikerte kostnader justert til nivå i foreldredrevne barnehager, målt som andel av driftsinntekter. Figur 17 viser kostnader og predikerte kostnader relativt til inntektsnivå. På den måten kan vi plotte inntektene lik 1 for alle barnehager slik som i Figur 1. Problemet er da at forskjellene mellom faktiske kostnader og predikerte kostnader blir nærmest umulig å skjelne. Det betyr at regnskapsført overskudd og underskudd er det som i omfang har mest å si for sektoren totalt. Skjult utbytte har først og fremst betydning for det mindretallet av barnehager som bedriver slik overprising. Telemarksforsking telemarksforsking.no 65

210 GULLGRAVING I SANDKASSA? 66 Telemarksforsking telemarksforsking.no

211 GULLGRAVING I SANDKASSA? 5. Kvalitet Utover det som kan tas ut av overskudd og skjult utbytte med dagens drift, ligger det også et utbyttepotensial i å redusere kvalitetsnivået i barnehagen til minimumsstandard. Problemstillingen blir her en litt annen enn i de foregående kapitlene, siden det dreier seg om potensialet for større profitt enn det som tas ut i dagens barnehagesektor. Hvilke muligheter for utbytte ligger det i sektoren dersom rent profittmotiverte eiere skulle ønske å overta for de kvalitetsorienterte barnehagene? Dette kapittelet relaterer seg til område C i Figur 1. Vi vil konsentrere oss om bemanningen i denne analysen. Det er i bemanningen at det store innsparingspotensialet ligger. Riktignok er det stor variasjon når vi ser på andre kvalitetsindikatorer også, men disse utgjør en langt mindre del av kostnadene. I tillegg er det vanskeligere å gjøre noe med lokaler etc. når barnehagene først er etablert. 24 Dataene viser at det er stor variasjon i forholdet mellom antall ansatte og antall barn, se Figur 18. Det er dermed et stort flertall av private barnehager som i prinsippet kunne ha redusert sin bemanning og dermed fått økt profitt. Konkurranse mellom barnehagene vil begrense denne muligheten ettersom foreldrene vil begynne å søke sine barn over til andre barnehager hvis kvaliteten blir for lav. Men så lenge etterspørselen etter barnehageplasser er større enn tilbudet, er det trolig et betydelig rom for å stramme inn på bemanningen før man får problemer med å fylle opp 24 Vi kunne også inkludert andelen førskolelærere i analysen. Resultatene i Tabell 11 viser at barnehager med lav andel førskolelærere i gjennomsnitt har høyere overskudd, så overskuddet kan økes ved å redusere andelen førskolelærere. Det er imidlertid et samspill mellom total bemanning og andelen førskolelærere som gjør at dette vil kreve en langt mer komplisert analyse. Vi må i så fall ta hensyn til at en barnehage som reduserer antall assistenter automatisk vil få en høyere andel førskolelærere. Telemarksforsking telemarksforsking.no 67

212 GULLGRAVING I SANDKASSA? plassene. 25 Figur 18 viser også at variasjonen er stor innenfor samme kommune, her eksemplifisert ved Bergen korrigerte oppholdstimer pr. årsverk (totalt) ,2 0,4 0,6 0,8 1 Landet Bergen Figur 18: 1000 korrigerte oppholdstimer pr. årsverk, private barnehager i landet og i Bergen kommune. Det vil alltid være usikkert i hvilken grad variasjon i bemanning reflekterer kvalitetsforskjeller eller effektivitetsforskjeller. For en gitt barnehage, kan det likevel ikke være tvil om at økt overskudd gjennom redusert bemanning vil gi lavere kvalitet. Unntaket måtte i så fall være de få barnehagene som ligger helt til venstre i figuren og har svært få oppholdstimer pr. årsverk. Når det gjelder problemstillingen om økt innslag av barnehager med profittmotivasjon, kan en slik endring av sektoren naturligvis også medføre økt effektivitet i tillegg til et press på kvalitet. I dette kapittelet holder vi familiebarnehagene utenom. Vi vil tro at det er mindre rom for å redusere bemanningen i familiebarnehagene, og hvis det likevel skulle skje en slik systematisk nedjustering til minimumsnivå i familiebarnehager, vil det trolig medføre et sterkt politisk ønske om å fjerne familiebarnehagene fra sektoren. Figur 19 viser variasjonen i oppholdstimer pr. årsverk til basisdrift i ordinære barnehager. Merk at den loddrette aksen viser oppholdstimer pr. årsverk, så barneha- 25 Det er full barnehagedekning i så nær som alle norske kommuner, men dette gjelder de som har rett til plass. Mange kommuner har ventelister med barn uten rett til barnehageplass. 68 Telemarksforsking telemarksforsking.no

213 GULLGRAVING I SANDKASSA? gene med lavest nivå (lengst til venstre) har høyest bemanningsgrad. Variasjonen er stor, og det er også en forskjell mellom barnehager med og uten profittmotiv, men denne forskjellen er relativt liten. Barnehager med profittmotiv har noe flere barn pr. ansatt enn de uten profittmotiv. Gjennomsnittsverdien er henholdsvis og For en barnehage med ca 70 plasser, tilsvarer forskjellen mellom disse i overkant av en 20 % stilling, altså en beskjeden differanse. Måler vi oppholdstimer inkludert styrer og vaktmester/rengjøring, er forskjellen noe større mellom de to gruppene. Men som vi diskuterte i forrige kapittel, kan omfanget av slike stillinger avhenge av organisering, for eksempel at foreldredrevne barnehager erstatter vaktmesterstilling med dugnad, og at barnehager i større konsern kan redusere styrerstillingen ved hjelp av felles administrative tjenester i konsernet korrigerte oppholdstimer pr. årsverk (basis) Uten profittmotiv Med profittmotiv 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 Figur 19: 1000 oppholdstimer pr. årsverk (utenom vaktmester/rengjøring og styrer). Figuren tyder ellers på at et stort antall av de barnehagene som vi har plassert i gruppen med profittmotiv, kan ta ut mer profitt ved å redusere bemanningen. Vi har understreket at det vi kaller profittmotiv ikke utelukker at man også har andre motiv, for eksempel det å tilby gode barnehagetjenester. Det vi analyserer her er kun potensialet for ytterligere uttak av overskudd hvis sektoren skulle bevege seg mot en situasjon hvor profitt er det eneste motivet. Vi kan ikke anta at det er mulig for alle barnehager å legge seg på nivå med den som har aller flest barn pr. årsverk. De aller høyeste verdiene kan være snakk om Telemarksforsking telemarksforsking.no 69

214 GULLGRAVING I SANDKASSA? barnehager med helt spesiell organisering, eller det kan være feilrapportering. Vi bør derfor se etter et nivå noe lavere på skalaen. 25 % av barnehagene med profittmotiv har høyere antall barn pr. årsverk til basisdrift enn Vi må anta at rapporteringen er såpass god at det ikke er 25 % av barnehagene som står oppgitt med urealistisk lav bemanning. Vi velger derfor oppholdstimer pr. årsverk utenom styrer og vaktmester som et antatt profittmaksimerende nivå. Situasjonen blir som den stiplete linjen i Figur 20. For å ta med et alternativt og mindre ekstremt eksempel, kan vi tenke oss at alle barnehager øker til minst korrigerte oppholdstimer pr. årsverk. Dette er ikke en ekstremt lav bemanning. 66 kommuner har i gjennomsnitt mer enn oppholdstimer pr. årsverk i sine kommunale barnehager når vi holder styrer og vaktmester utenfor. Videre vil vi beregne overskuddspotensialet for to alternativer. Alternativ nr. 1 er at bare barnehager med profittmotiv reduserer bemanningen til minstenivået. Alternativ nr. 2 er at alle barnehager, også de som i dag ikke har profittmotiv, reduserer bemanningen til minstenivået korrigerte oppholdstimer pr. årsverk (basis) Uten profittmotiv Med profittmotiv Minimum k.o. pr. årsverk 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 Figur 20: Bemanning med minimum oppholdstimer pr. årsverk (utenom vaktmester/rengjøring og styrer). Vårt utvalg i denne analysen utgjør 74,3 % av det totale antall korrigerte oppholdstimer i ordinære barnehager når det gjelder barnehager med profittbehov og 80,1 % hvis vi regner med alle ordinære private barnehager. Tabell 18 viser beregnede innsparinger ved endret bemanningsgrad. Det er snakk om ganske betydelige beløp, men det forutsetter altså at ganske store antall barne- 70 Telemarksforsking telemarksforsking.no

215 GULLGRAVING I SANDKASSA? hager reduserer sin bemanning. Hvis alle barnehager reduserer sin bemanning slik at oppholdstimer pr. årsverk blir minst , kan de til sammen spare 385 millioner kroner. Det mer moderate minstenivået oppholdstimer pr. årsverk, gir innsparing på 113 millioner kroner dersom alle private barnehager inkluderes. Tabell 18: Eksempler på potensielle innsparinger ved redusert bemanning, millioner kroner Utvalg Hele sektoren Barnehager med Minstenivå profittmotiv 134,0 167,3 Alle barnehager 308,0 384,5 Barnehager med Minstenivå profittmotiv 36,1 48,6 Alle barnehager 84,0 113,1 Hvor sterke er insentivene til å redusere bemanningen? For å svare på dette bør vi se saken fra en enkelt barnehages perspektiv. En barnehage med ca 70 barn som ligger på gjennomsnittlig bemanning for barnehager uten profittmotiv, , kan ved å redusere bemanningen til , spare inn ganske nøyaktig ett årsverk. Ett assistentårsverk utgjør gjerne omkring kroner pr. år i lønn og sosiale kostnader. En barnehage med gjennomsnittlig årsresultat vil da mer enn doble sitt overskudd, jf. Tabell 7. Det er altså betydelige økonomiske insentiver for en profittmaksimerende eier til å redusere bemanningen innenfor det som må regnes som normalt nivå. Vi ser her bort fra muligheten for at redusert bemanning kan føre til høyere arbeidspress og sykefravær eller at barnehagen blir mindre attraktiv for foreldrene. Vi har også sett bort fra at tallet på registrerte årsverk ikke sier noe om hvor flinke barnehagene er til å hente inn vikarer ved fravær. Figur 21 viser den endelige versjonen av Figur 1 etter forsøk på å måle linjene a, b og c. Som vi så i forrige kapittel blir forskjellene såpass små, relativt til variasjonen mellom barnehagene, at figuren ikke gir oss særlig mye informasjon. Telemarksforsking telemarksforsking.no 71

216 GULLGRAVING I SANDKASSA? Kostnader som andel av driftsinntekter 2 1,8 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 Regnskapsførte kostnader (linje a) Anslag reelle kostnader (linje b) Kostnadsanslag, redusert bemanning (linje c) 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 Figur 21: Versjon av Figur 1 med regnskapsførte kostnader og estimerte verdier for linje b og c. 72 Telemarksforsking telemarksforsking.no

217 GULLGRAVING I SANDKASSA? 6. Oppsummerende diskusjon Vi har delt vår utredning av profittmuligheter i barnehagesektoren opp i tre deler hvor vi har sett på henholdsvis regnskapsført overskudd, skjult utbytte og profittmulighet knyttet til å redusere kvaliteten. Grunnlaget for å si noe om de tre elementene er ganske ulikt, og dybden og presisjonsnivået på analysene blir derfor også ulike. Av den grunn ønsker vi ikke å oppsummere anslagene i ett tall siden dette gjerne vil bli referert til uten at de bakenforliggende forbeholdene blir synliggjort. Anslagene i de ulike kapitlene baserer seg på mer eller mindre velbegrunnede antakelser og er i flere tilfeller bare ment som eksempelberegninger hvor leseren selv må vurdere om de underliggende antakelsene er relevante. Leseren kan selvfølgelig selv legge sammen anslagene fra de tre delene, men bør da også sette seg inn i hvordan disse har fremkommet. Profittmuligheter i barnehagesektoren kan måles som summer og gjennomsnitt slik vi har gjort i deler av dette notatet. I diskusjonen om regulering av profittmulighetene, er det imidlertid unntakene blant barnehagene, de som tar ut store verdier, som er av størst interesse. Vi har derfor forsøkt å vise fordelingen av de fleste størrelsene vi analyserer i dette notatet. I omtrent samtlige fordelingsdiagrammer er det et mindretall som skiller seg svært mye fra flertallet av barnehagene, både med svært lave og svært høye verdier. Det er mye som tyder på at i hvert fall en del av ekstremverdiene er målefeil eller barnehager med en eller annen spesiell profil som kan forklare avvikene. Dette er også normalt i større datasett, og dette er årsaken til at vi ikke har fokusert mer på å beskrive disse barnehagene med ekstremverdier. I stedet har vi delt utvalget opp etter organisasjonsform for å se om antatte forskjeller i profittmotiv etter type eierskap kan forklare noen av forskjellene. Vi faller dermed tilbake til gjennomsnittsmålinger, men på gruppenivå. Funnene viser at inndelingen etter profittmotiv absolutt har noe for seg, men at variasjonen er større innenfor gruppene enn mellom gruppene. Overskudd er i gjennomsnitt høyere blant barnehager organisert som AS, ANS, DA eller eneeierforetak enn i barnehager som er stiftelser, foreninger, andelslag eller BA. Vi har da tatt hensyn til at eneeierforetak tar ut lønn gjennom overskudd. Likevel mangler det ikke på eksempler på barnehager med høye overskudd også blant stiftelsene og foreningene. Telemarksforsking telemarksforsking.no 73

218 GULLGRAVING I SANDKASSA? Vi har behandlet hele det regnskapsførte overskuddet som like relevant i diskusjonen om potensielt uttak av verdier, ikke bare utbytteposten. Det er en betydelig oppbygging av egenkapital i deler av sektoren. Eier kan argumentere med at midlene beholdes i barnehagen, men så lenge egenkapital akkumuleres over flere år, er det ingenting som tyder på at eier har tanker om å bruke disse midlene til barnehagedrift. 26 Vår metode for å si noe om omfanget av skjult utbytte gir et anslag på ca. 65 millioner kroner i 2010, men anslaget er høyst usikkert. Analysen blir mer en prøving av én metode som kanskje kan fungere, og resultatet egner seg først og fremst til sammenligning mot eventuelle anslag fremkommet ved andre metoder. Vi kjenner dessverre ikke til andre forsøk på å måle det samme. Regnskapsført overskudd utgjør i sum mer enn anslått uttak av skjult utbytte. Men mens det regnskapsførte overskuddet fordeler seg på 70 % av barnehagene, er det god grunn til å tro at skjult utbytte kun gjelder et mindretall. Om det ene eller andre er viktigst å fokusere på, kommer dermed an på om man er ute etter å se hvor store beløp som ikke går til barnehagedrift, eller om man er ute etter å stoppe uærlig regnskapsføring. Selv om skjult utbytte er klart mindre i omfang enn regnskapsført overskudd, betyr det ikke at man skal se bort fra dette. Dersom muligheten for å drive med stort regnskapsmessig overskudd blir strammet inn, er det nærliggende å tro at alternativet, skjult utbytte, vil bli mer aktuelt. En regulering av sektoren må derfor ta hensyn til begge muligheter for å være effektiv. Potensialet for økt profitt gjennom redusert kvalitet har vi ikke studert like nøye som faktisk profitt. Potensialet ser imidlertid ut til å være betydelig. Det indikerer i seg selv at store deler av den private sektoren ikke opptrer ensidig profittmaksimerende, men at de i stedet driver godt over minimumsnivået når det gjelder kvalitet. Det betyr også at motivet for eierskapet er viktig. Det har de siste årene vært en vekst i andelen private barnehageeiere som må antas å ha et profittmotiv. Hvis denne veksten fortsetter, vil sannsynligvis også en større del av profittmulighetene 26 Vi har kun studert én årgang av regnskaper i denne rapporten, og for en enkeltbarnehage kan avsetning av overskudd til egenkapitalen ett år motsvares av tæring neste år. Men når det er en betydelig netto styrking av egenkapitalen for sektoren samlet, er det et klart tegn på at det ikke er slike variasjoner vi måler. 74 Telemarksforsking telemarksforsking.no

219 GULLGRAVING I SANDKASSA? bli utnyttet. Trolig kan deler av det som fremstår som kvalitetsforskjeller være effektivitetsforskjeller. Det vil fortsatt være snakk om profittmuligheter, men da uten at det nødvendigvis går ut over kvaliteten. Kvaliteten i barnehagene kunne likevel ha vært enda bedre. Figur 22 viser hvordan overskuddet kunne vært brukt til å øke bemanningen. Den blå linjen består av punkter som viser barnehagenes korrigerte oppholdstimer pr. årsverk. 27 De røde punktene viser potensielle korrigerte oppholdstimer pr. årsverk dersom barnehagenes overskudd hadde blitt brukt til å øke bemanningen. Vi har tatt utgangspunkt i et assistentårsverk med en årlig kostnad på kroner. Eneeierforetak er holdt utenfor. Figuren er et utsnitt av det totale bildet, hvor vi har utelatt barnehager med færre enn oppholdstimer pr. årsverk for bedre å se detaljene. Figuren viser at kurven kunne blitt klart forskjøvet om barnehagene hadde brukt alle midler til drift. Her må det påpekes at vi ikke tar hensyn til de barnehagene som har negativt årsresultat. Det betyr at noen av barnehagene i figuren trolig vil gå med underskudd i andre år, og at de derfor med rette bruker dette året til å styrke egenkapitalen Potensielle korrigerte oppholdstimer pr. årsverk Korrigerte oppholdstimer pr. årsverk 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 Figur 22: Potensiell bemanning i ordinære barnehager ved null overskudd. 27 Antall årsverk er sum av alle årsverk, til forskjell fra Figur 20 som viser årsverk utenom vaktmester/rengjøring og styrer. Telemarksforsking telemarksforsking.no 75

220 GULLGRAVING I SANDKASSA? Vi kan også illustrere den potensielle bemanningsøkningen på en annen måte. De 25 % av de ordinære barnehagene (sett bort fra eneeierforetak) som har lavest bemanning, utgjør 561 barnehager. 430 av disse barnehagene har positivt årsresultat, og 100 av disse barnehagene har overskudd nok til å ha samme bemanning som medianbarnehagen (barnehagen som ligger i midten når vi sorterer etter bemanningsgrad). Disse 100 barnehagene har i dag et gjennomsnittlig antall oppholdstimer pr. årsverk som er 13,5 % høyere enn medianbarnehagen. Samtidig er det altså 131 barnehager blant disse 25 % med lavest bemanning som har negativt årsresultat. Disse har enten lave inntekter, høye reelle kostnader utenom personalkostnader, eller de kan ha skjult utbytte gjennom overdrevne kostnader. Store deler av variasjonen i kostnader og overskudd kan forklares av forskjeller i inntekter. Dette ser også ut til å gjelde forskjellene vi finner mellom barnehager med og uten profittmotiv. Inntektsforskjellene, ifølge regnskapene, er i mange tilfeller uforklarlig store. For at en enda større del av offentlige midler og foreldrebetaling skal gå til barnehagedrift, vil et effektivt virkemiddel trolig være å sørge for at inntektsforskjellene blir mindre. Hvis man klarer å redusere støtten til de som får mer enn de trenger og i stedet gi mer til de som må drive barnehagen på et minimumsnivå, vil de samlede uttakene bli mindre. Samtidig vil det bli lettere å påpeke at store uttak av midler faktisk gir dårligere barnehager. 76 Telemarksforsking telemarksforsking.no

221 GULLGRAVING I SANDKASSA? Referanser Fürst og Høverstad (2009): Analyse av kostnader i barnehagene i Kunnskapsdepartementet, august Fürst og Høverstad (2010): Analyse av kostnader i barnehagene i Kunnskapsdepartementet, september Hansen, Terje (2011): Naivt om barnehager. Innlegg i Dagens Næringsliv Håkonsen, Lars og Trond Erik Lunder (2008): Kostnadsforskjeller i barnehagesektoren. TF-rapport nr Telemarksforsking Hjelmbrekke og Lunder (2011): Analyse av kostnader i barnehagane i TFnotat nr. 50/2011. Telemarksforsking KD (2011): Høringsnotat om bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling i ikkekommunale barnehager. Kunnskapsdepartementet, oktober Lunder, Trond Erik og Ailin Aastvedt (2010): Utgifter i barnehager. Forprosjekt til ny forskrift om likeverdig behandling av private barnehager. TF-rapport nr Telemarksforsking Lunder, Trond Erik (2011): Tilskudd til ikke-kommunale barnehager i 2012 Utredning av nasjonale satser. TF-notat nr. 15/2011. Telemarksforsking Telemarksforsking telemarksforsking.no 77

222 Nationell funktion för oberoende utvärdering Förslag från Vårdföretagarna

223 Innehåll 1 Nationell utvärdering av all vård och omsorg Bakgrund Nationell funktion för oberoende utvärdering Förslag om en nationell funktion för oberoende utvärdering Andra pågående initiativ och utveckling Internationell utveckling och exempel Expertrapport av professor Johan Calltorp Sammanfattning Ett ökat fokus på vårdens resultat och kvalitet Olika sjukvårdssystem Några slutsatser för Sverige Internationella exempel som kan vägleda Sverige Oberoende utvärdering av svensk vård och omsorg - Expertrapport från SIQ Intervjustudie med ledande befattningshavare Sammanfattning Bilaga 1: Förteckning över intervjuade personer

224 1 Nationell utvärdering av all vård och omsorg 1.1 Bakgrund Mycket positivt har hänt inom den svenska vården och omsorgen de senaste åren. Lagen om valfrihet (LOV) infördes den 1 januari 2009 och innebar att patienten/brukaren nu får makten att själv välja vårdgivare. Att öka individens egenmakt innebär att tillgängligheten och individuell anpassning höjs och därmed även kvaliteten i tjänsterna då de utgår ifrån vad patienten/brukaren efterfrågar och har behov av. Fler aktörer etablerar sig och vi ser redan idag en försiktig ökning av privata vård- och omsorgsföretag i Sverige. Denna utveckling gör det ännu mer angeläget att få till stånd en oberoende nationell utvärdering av den vård och omsorg som ges. Vårdföretagarna tog i början av 2008 initiativet till att ta fram rapporten Vision om oberoende utvärdering av vård och omsorg i flera perspektiv. Vi såg att det fanns stora olikheter i landet när det gäller uppföljning och redovisning av kvalitet i vård och omsorg, liksom skillnader i hur man följer upp privata respektive offentliga vårdgivare. Vårdföretagarna menade i rapporten att det måste finnas nationella system som omfattar alla vård- och omsorgsgivare på lika villkor och ville därmed leda debatten inom området och få till en större klarhet och konsensus. Resultatet blev, förutom att rapporten överlämnades till regeringen under Almedalsveckan 2008, ett missivbrev till Socialminister Göran Hägglund och Äldreomsorgsminister Maria Larsson där vi föreslår att regeringen ska tillsätta en styrgrupp för att skapa enighet kring syfte och former för nationella utvärderingssystem av vård och omsorg. På uppdrag av regeringen tillsattes en arbetsgrupp för att ta fram ett nationellt system för öppna jämförelser som stärker medborgarnas ställning och stödjer socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens kvalitets- och effektivitetsutveckling. Under våren 2009 tillsatte regeringen också Arbetsgruppen för inrättandet av en oberoende granskningsfunktion (S 2009: B) med uppgiften att föreslå formerna och definiera uppgiften för en oberoende och strukturellt fristående granskningsfunktion för hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Mot bakgrund av att regeringen gått vidare i enlighet med den linje som Vårdföretagarna föreslog 2008 och avser att agera i beslut om en konkret inriktning före valet vill Vårdföretagarna här gå vidare med: 3

225 En uppdatering av tidigare redovisat material avseende den internationella utvecklingen inom området. En förnyad intervjuundersökning till de ledande befattningshavare som vi bedömt har väsentligt inflytande över utvecklingen. Ett konkretiserat förslag hur en funktion för oberoende granskning av svensk vård och omsorg bör utformas. I denna rapport redovisas därmed en studie av internationell utveckling och erfarenheter, resultatet av en intervjustudie med kunskapsbärare i Sverige samt Vårdföretagarnas förslag för hur en nationell funktion för oberoende utvärdering av svensk vård och omsorg kan se ut. 1.2 Nationell funktion för oberoende utvärdering Vi har i Sverige en unik tillgång till olika kvalitetsdata som nu främst används inom de olika professionerna. Om dessa och andra data i dessutom i högre grad skulle få en bredare användning och göras transparenta skulle utvecklingen inom vården och omsorgen göras möjlig på ett mera kraftfullt sätt. Det skulle underlätta för allmänheten att göra kunskapsbaserade och kvalificerade val den dag de behöver uppsöka vården. Sverige har en outnyttjad potential när det gäller att involvera patienterna och brukarna i vården och omsorgen. Landets generellt höga utbildningsnivå och det starka intresset hos allmänheten för vården och omsorgen och dess innehåll gör det möjligt att utnyttja denna potential och motiverar en funktion för oberoende utvärdering som görs öppen och lättillgänglig för alla, inte bara professionerna. En väsentlig aspekt är att själva användandet av kvalitetsmätningarna i vårdens och omsorgens konkreta utveckling och kvalitetshöjning skulle öka med en starkare återkoppling också via den öppna redovisningen och jämförelsen mellan vårdgivare. Den mångfald av aktörer som vi nu ser växa fram innebär möjligheter för utvecklingen av vård och omsorg och därmed kvaliteten av densamma. Med fler aktörer finns utrymme för nya innovativa lösningar av organisation, styrning och vårdformer. Men den ökande mångfalden medför att behovet av oberoende utvärdering ökar. Detta gäller såväl i ett svenskt som europeiskt perspektiv. De s.k. kvalitetsbristkostnaderna för vård och omsorg kan uppskattas till procent av omsättningen, d v s mdr kr/år. Med kvalitetsbristkostnader 4

226 menas de kostnader som skulle försvinna om en verksamhets tjänster/produkter och dess olika processer vore fullkomliga. Variationen är förstås stor. Det är inte heller möjligt att på kort tid helt ta bort eller utnyttja dessa kostnader för värdefulla ändamål. Men insikten om att stora belopp årligen förbrukas utan nytta, är viktigare än den exakta totalsiffran. I det sammanhanget är oberoende utvärderingar ett viktigt hjälpmedel, inte minst ur ett huvudmannaperspektiv. 1.3 Förslag om en nationell funktion för oberoende utvärdering Vårdföretagarna föreslår en nationell oberoende utvärdering med främst tre funktioner: Uppföljning - Identifiera och utveckla relevanta mätetal och mått, samla in fakta från vård och omsorg samt sammanställa dessa. Analys - Analysera tillgänglig data och processerna bakom. Beskriva samband mellan process och resultat och utveckla modeller för ändamålsenlig redovisning och återkoppling. Redovisning Presentera resultat av utvärdering för användning av vårdväljare/patient, huvudmän/skattebetalare samt vårdgivande enheter. Stimulera intresset för och användningen av dessa resultat Uppföljning De nationella kvalitetsregistren utgör en viktig del för utvärdering och utveckling av svensk vård och omsorg. Registren drivs idag under olika förutsättningar, främst av enskilda läkare eller grupper. För framtiden är det väsentligt att slå vakt om det engagemang och den kompetens som ofta är en avgörande framgångsfaktor för dem. Samtidigt bör ett arbete inledas som syftar till att utveckla registrens täckningsgrad och innehåll. Hur detta ska gå till måste avgöras från fall till fall. Det finns också en rad andra datakällor i administrativa patientdatabaser, i kartläggningar av t.ex. läkemedelsbiverkningar, databaser över risker och felhändelser. Generellt är att alla dessa data och registreringar återkopplas i blygsam utsträckning, sällan analyseras i sammanhang och kopplade till varandra. Informationsvärdet utnyttjas sålunda inte fullt ut och potentialen för förbättring utnyttjas inte tillräckligt. Det är t.ex. av stor betydelse att utveckla metoder att jämföra resultat med resursförbrukning liksom hur vårdens mål uppnås. 5

227 För en meningsfull utvärdering måste de nationella kvalitetsregistren kompletteras med fakta och information om vård och omsorg ur såväl patient/vårdväljar- som huvudmannaperspektivet. Det handlar då om tillgänglighet, bemötande, effektivitet m.m., men också om bakomliggande faktorer som ledarskap, kompetensutveckling och processtyrning Analys Funktionen bör på nationell nivå systematisera och värdera uppgifter om vårdens medicinska resultat, kvalitet i form av tillgänglighet, effektivitet m.m. Funktionen bör också utveckla en modell för hur kvaliteten beskrivs och mäts i ett mer utvecklat perspektiv samt ta ställning till vilka uppgifter som ska analyseras och redovisas. Det är här även viktigt att göra en avvägning över hur dessa uppgifter ska återkoppla till vården och vem som ska ha ansvaret för återkopplingen. För att förstå de nyckeltal och resultat som redovisas är det mycket viktigt att även de bakomliggande processerna analyseras. Detta är viktigt även för att ett fortlöpande förbättringsarbete ska vara möjligt och erfarenhetsutbyte mellan landsting, kommuner och vårdgivande enheter ska kunna ske. Resultaten i sig säger inte så mycket om man inte har all bakgrundsfakta framför sig. Exempelvis kan ett sjukhus eller en klinik redovisa sämre resultat på grund av att de behandlat svårare sjuka patienter. Resultat som då visar att utgången av olika behandlingar är sämre på det sjukhus som hanterat svårare fall blir då missvisande. Det är här viktigt att poängtera att den nationella utvärderingen inte ska likrikta behandlingen. Det är också viktigt att understryka det ansvar de vårdgivande enheterna och deras huvudmän själva har för utvärdering och förbättring. Men med ett väl fungerande system av det slag som Vårdföretagarna föreslår, blir det lättare för dem att ta detta ansvar Redovisning För att allmänheten ska kunna göra kvalificerade val av vård- och omsorgsgivare behöver utvärderingens resultat och analysen bakom förklaras på ett enkelt och pedagogiskt sätt. Lättförståeliga mått och mätetal måste tas fram och informationen måste vara lättillgänglig för allmänheten. Funktionen bör även få i uppdrag att själva folkbilda genom exempelvis årliga kampanjer med inriktning på möjligheter och skillnader i vården. 6

228 Men även för huvudmän och andra beslutsfattare är tillgången på relevanta fakta med hög trovärdighet som tagits fram av en oberoende instans av stort värde. Den ständigt pågående debatten om utvecklingen av vård och omsorg skulle tjäna på detta Funktionen Patient- och brukarperspektivet har hittills kommit i skymundan i de kvalitetsredovisningar som finns idag. Vårdföretagarnas förslag är att patientperspektivet ges betydligt större uppmärksamhet. Den oberoende utvärderingen ska vara transparent, likabehandlande och fristående från kåranda, politiker, utförare samt Socialstyrelsens tillsynsverksamhet. Som nämnts bör den nya funktionen ägna sig åt utvärdering, d v s uppföljning, analys och redovisning. Därav följer att funktionen inte ska ha någon ackrediterings- eller certifieringsfunktion. Inte heller ska den ha mandat att vidta sanktioner av olika slag. Denna typ av uppgifter bör ligga hos en annan aktör med tillsyns- och myndighetsansvar. Resultaten av den nya funktionens utvärderingar ska emellertid ha så hög trovärdighet att andra aktörer ska kunna grunda sina beslut på dem. Funktionen ska ha mandat att ålägga olika aktörer inom vård och omsorg att lämna den information och de uppgifter som krävs för utvärderingen. Vi menar att även tandvård och apotek kan komma att omfattas av denna nationella oberoende utvärderingsfunktion, men att man i ett första skede koncentrerar sig på vården och omsorgen Organisationen Hur den föreslagna funktionen organiseras är en fråga som bör avgöras utifrån de specifika uppgifter som ska utföras och inte minst den kompetens som krävs att utföra dem. Vi föreställer oss en liten organisation som inom sig inte kan rymma all den kompetens och kapacitet som krävs för att samla in, sammanställa, analysera och återkoppla uppgifterna. Man får tänka sig ett arbete som är utvecklat i nätverk där ett antal nationella instanser är inblandade med sina specifika delar i processen liksom de privata vårdgivarna och landstingen som primära uppgiftslämnare. Den centrala uppgiften för denna nya funktion är att: 7

229 - strategiskt urskilja vilka uppgifter om vården i detta perspektiv som finns tillgängliga på olika håll och bör sättas samman för analys liksom vilken typ av data som saknas och bör utvecklas - hur analysen genomförs, hur jämförelser av relevans och med övertygningskraft kan återkopplas till vården - formerna för hur denna återkoppling ska utvecklas dels gentemot allmänheten, dels till vårdgivarna. Organisationen ska arbeta i ett omfattande nätverk med möjligheter att samverka. Kompetenser som, förutom den medicinska, ska kunna knytas till den nya funktionen är vad som krävs för allsidig analys av kvantitativa och kvalitativa uppgifter (epidemiologi, hälsoekonomi, statistik). Därutöver krävs t.ex. kunskaper om verksamhetsutveckling, kommunikation och andrasamhällsvetenskaper En ny och oberoende funktion! Syftet är att åstadkomma en ny funktion som genom nyckelinsatser kring uppföljning, analys och redovisning av processer och resultat, till vård och allmänhet kan bidra till vitalitet och förändringar. Integritet, oberoende och självständighet utgör nyckelord och bör noga övervägas när de exakta formerna för organisationen ska beslutas. Allsidiga kompetenser kring sjukvården och dess villkor är avgörande för framgång. Kompetenskraven kan tala för de alternativ som diskuteras att den nya funktionen har en koppling till Socialstyrelsen men med det beskrivna oberoendet och självständigheten. Samtidigt talar starka skäl för att man borde utveckla en helt ny organisation skild från samtliga etablerade. Argument för detta är att en ny dynamik skulle kunna uppstå mellan de sedan lång tid etablerade nationella aktörerna i svensk hälso- och sjukvård. Detta krävs antagligen för att åstadkomma önskvärda effekter och resultat En nationell vård- och omsorgspolitik Vårdföretagarna vill att svensk hälso- och sjukvård på allvar ska utnyttja de möjligheter som finns i den växande mångfalden inom vård och omsorg. Mångfalden ger framförallt det utrymme för nya initiativ och idéer som behövs. 8

230 En kvalificerad utvärdering av processer och resultat samt relevanta jämförelser krävs för att utnyttja dessa möjligheter. En mångfald ger också möjligheter för medarbetare inom vård och omsorg att få en ökad stimulans och drivkraft i sitt arbete. Uppföljning, analys och redovisning av processer och resultat utgör en viktig del av det som stärker de professionella drivkrafterna. En utvecklad funktion för uppföljning, analys och redovisning av processer och resultat adresserar också viktiga målfrågor inom hälsopolitiken kring minskade skillnader i vårdresultat, rättvisa och jämställdhet. Nu vill vi ha en nationell vård- och omsorgspolitik för att uppnå likabehandling i varje landsting och kommun! Tillsätt därför en nationell funktion för oberoende utvärdering av all vård och omsorg. 9

231 2 Andra pågående initiativ och utveckling Det finns ett antal andra initiativ som berör frågorna om granskning av vården, kvalitet i vårdtjänsterna, öppna jämförelser av vårdgivare, tillhandahållande av information av vårdens kvalitet och prestationer till patienter och allmänhet. Några av dem presenteras här. Socialdepartementet tillsatte under våren 2009 en arbetsgrupp med uppdrag att konkretisera arbetsuppgifter och organisation för den satsning på oberoende utvärdering som aviserades i regeringsförklaringen Arbetet är uppdelat i två delar. Den första delen av arbetet koncentreras till hälso- och sjukvården och äldresjukvården samt granskningsfunktionens organisationsform. Den andra delen av arbetet ska koncentreras till socialtjänsten. Arbetsgruppen ska redovisa sitt första förslag i oktober Regeringen har annonserat en långsiktig strategi för hur kvalitet och säkerhet i vård och omsorg ska utvecklas med hjälp av öppna jämförelser, mer avancerad användning av existerande kvalitetsuppgifter liksom allmänhetens växande intresse att ta del av kvalitetsredovisningar i vården. Öppna jämförelser Socialstyrelsen och Sveriges kommuner och landsting arbetar med att utveckla systematiska jämförelser, inom hälso- och sjukvården, baserade på information som finns tillgänglig i kvalitetsregister, administrativa patientdatabaser, traditionella patientregister, m.m. Jämförelserna görs i första hand på landstingsnivå, med numera enstaka variabler redovisade för enskilda sjukhus. Endast några större privata vårdgivare finns med i systemet. Öppna jämförelser för omsorg av äldre Sveriges Kommuner och landsting, SKL, bedriver jämförelseprojekt för jämförelser av olika verksamheter på kommunnivå. Delområden i detta är bland annat äldreomsorg, handikappomsorg och individ- och familjeomsorg. Jämförelseprojektet bedrivs i nätverk av kommuner som publicerar egna rapporter. 10

232 Omvård.se En webbportal som startades den 1 september 2009 med ambitionen att gå ett steg längre än öppna jämförelser och även redovisa tillgängliga medicinska resultat och andra relevanta kvalitetsuppgifter om vården på klinik/vårdcentralnivå. Finansiär och initiativtagare är Svenskt Näringsliv, men drivs av det nystartade ITföretaget Sanocore med ett medicinskt oberoende råd som kontrollinstans. Arbete pågår även hos huvudmännen att utveckla den landstingsvisa Sjukvårdsrådgivningen till en nationell informationstjänst om vårdens tillgänglighet, innehåll och kvalitet. Tanken är att successivt bygga upp informationstjänster och möjligen även jämförelser av resultat. Det finns flera olika initiativ och idéer att på olika sätt använda dagens medicinska kvalitetsregister till instrument inlemmade i styrning, ledning och utveckling av vården. Exempelvis har Boston Consulting Group nyligen lagt fram ett förslag som går ut på att förstärka resurserna till de medicinska kvalitetsregistren och vidareutveckla dem till att bli interaktiva verktyg för kontinuerlig utvärdering av vårdresultat kopplat till kostnader. I syfte att lyfta fram goda exempel och inspirera till systematiskt förbättringsarbete undersöker Institutet för kvalitetsutveckling, SIQ, tillsammans med aktörer inom vård och omsorg förutsättningarna för en ny kvalitetsutmärkelse. En utvecklingslinje inom Socialstyrelsens arbete med kunskapsunderlag och riktlinjer för vården är t.ex. det arbete som drivits inom hjärtsjukvården och bygger på de internationellt sett mycket välutvecklade kvalitetsregistren inom detta område. Dessa samlas in, analyseras och återkopplas i viss mån till vården via kompetenscentret i Uppsala. Material från detta har kopplats till patientdatabaser hos Socialstyrelsen samt riktlinjearbetet utifrån kriterierna God Vård. Arbetet innehåller värdering av vårdresultat och förbättringspotential för varje huvudman och sjukhus Socialdemokraterna har tagit fram ett förslag på en nationell kvalitetscertifiering. Utgångspunkten för den nationella 11

233 kvalitetscertifieringen är att alla vårdgivare som finansieras med offentliga medel ska ha en verksamhet som garanterar patienter, medborgare och huvudmän att kvaliteten i vården håller en hög nivå och att arbete pågår kontinuerligt för att höja denna nivå. Vi kan alltså konstatera att Vårdföretagarnas initiativ 2008 har följts av andra förslag och initiativ inom detta område delvis med olika fokus och syften. De tycks dock alla utgå från iakttagelsen att svensk sjukvård har en lång tradition att samla olika data och registeruppgifter om vården, att dessa uppgifter ofta inte återkopplas till de som genererar dem, att de inte används till sin fulla potential i att utveckla och styra vården. Sammantaget innebär detta att en uppenbar potential för utveckling av svensk vård och omsorg inte utnyttjas. Ytterligare ett perspektiv rör den paternalistiska tradition som många bedömare uppfattar att svensk sjukvård har. Det har blivit uppenbart vid aktuella internationella jämförelser under de senaste åren att svensk vård och omsorg inte satsat på att redovisa information om tillgänglighet, kvalitet eller medicinska resultat till patienter/brukare och medborgare i någon större utsträckning trots att det finns en sådan uppenbart god tillgång av uppgifter, bättre än i många andra länder. Patientorganisationer har länge pekat på detta förhållande och också tagit viktiga initiativ inom området. Den generella uppfattningen bland politiker, myndigheter och organisationer är att patientinformationen också avseende kvalitet och resultat bör stärkas. Sedan länge har det dock funnits en debatt i vilken utsträckning man kan redovisa t.ex. medicinska resultatuppgifter till allmänheten, vilket gjort att utvecklingen kring Öppna jämförelser gått långsamt. De nationella organisationerna (Socialstyrelsen, Sveriges kommuner och landsting) har tidigare inte varit tillräckligt pådrivande i detta avseende. Intervjuundersökningen i denna rapport visar dock klart att även företrädare för dessa organisationer ser en möjlighet att utsträcka användningen av de data man har. En stor fråga tycks vara dels incitament att göra analyser och bearbetningar, dels en viss oklarhet om roller och uppgifter inom detta område. Detta kan förklaras av en oklar nationell ledning, vision och riktning inom området. De inblandande aktörerna har ofta dubbla roller som företrädare och ansvariga för vårdproduktionssystemet och som företrädare för de allmänna intressena. Ofta tas ett renodlat patientintresse inte till vara eller får utgöra drivkraft för utvecklingen. 12

234 3 Internationell utveckling och exempel Expertrapport av professor Johan Calltorp I en tidigare rapport från Vårdföretagarna kring oberoende utvärdering inom vården och omsorgen redovisades exempel från ett antal länder i Europa och USA. Följande avsnitt utgör en uppdatering och i vissa avseenden en fördjupad beskrivning av funktionerna i några länder. I texten ges hänvisningar till mera detaljerad information via bl.a. webbadresser. Denna del är författad av Johan Calltorp, professor i hälsopolitik och ledarskap vid Nordiska Högskolan för folkhälsovetenskap, NHV. Johan Calltorp arbetade tidigare som hälso- och sjukvårdsdirektör i Västra Götalandsregionen. 3.1 Sammanfattning Vi ser internationellt en betydande utveckling inom området som rör mätning, redovisning, analys och återkoppling av vårdens resultat. Olika länders sjukvårdssystem och traditioner liksom institutionell struktur avgör hur dessa funktioner har utvecklats. Påfallande är dock att detta område är starkt prioriterat som en väg att minska kvalitetsskillnader, skapa motiv och drivkrafter för att höja vårdens kvalitet samt bidra till vårdens övergripande dilemma att sluta gapet mellan tillgängliga resurser och växande krav. Vi kan se ett antal intressanta exempel i närliggande europeiska länder på nationella funktioner för att samla relevanta kvalitetsdata, analysera dessa och återkoppla till vården. Återkopplingen till vården i olika former utgör en viktig linje i användningen och utvecklingen. Man kan se ett påtagligt intresse och det finns intressanta experiment att via olika vägar göra kvalitetsjämförelser tillgängliga för allmänheten. Sådana metoder och aktiviteter stödjer kvalitetsutvecklingsarbetet och medborgarnas tilltro till vården. Sverige har en hel del att lära och utveckla inom detta område. Genom att aktivt stimuleras av bästa internationella exempel kan vi utveckla de goda grundförutsättningarna vi har i form av kvalitetsregister och patientdatabaser. Exempel ges från Danmark, Nederländerna, England och USA på institutioner och enskilda mekanismer som är relevanta vid uppbyggnad av en oberoende utvärderingsfunktion i Sverige. 13

235 3.2 Ett ökat fokus på vårdens resultat och kvalitet De senaste åren kan man se ett ökat fokus på hälso- och sjukvårdens resultat och kvalitet i flertalet västliga industriländer. Detta har sin förklaring i ett antal förhållanden, numera ganska välkända, i sammanfattning följande: - Vi ser i alla mogna välfärdsländer ett växande vårdbehov pga. den demografiska utvecklingen, längre medellivslängd och den medicinska teknologins möjligheter. Parallellt med detta ser vi ökande kostnader. - Iakttagelser att medicinsk praxis växlar påtagligt, såväl mellan länder som inom länderna. I Sverige börjar detta uppmärksammas alltmera det gäller såväl tillgänglighet till olika medicinska åtgärder som observerade resultat och kvalitet. - Alltmera påtalas det som ibland kallas kvalitetsbristkostnader alltså betydelsen (mätt i ekonomiska termer) av fel och brister i vårdens utförande i förhållande till en beskriven standard. Direkta vårdskador är en typ av exempel (ca 10 % av vårdtillfällena innefattar lättare eller svårare skador eller felhändelser ). Andra brister är när vården inte når upp till den standard man kan vänta sig utifrån kunskaper om best practice. I USA anser experterna enigt att kvalitetsbristerna är ca 40 procent av de totala vårdkostnaderna. I Sverige görs bedömningar av detta ofta runt 25 procent. - Medborgarnas och patienternas krav på medverkan och insyn i såväl vårdens processer som dess resultat hänger samman med generella krav i servicesamhället. I grunden handlar det om en växande och högre utbildningsnivå hos medborgarna där man som kunnig patient dels vill veta mycket mera än tidigare, dels också vara medverkande i att skapa de individuella vårdresultaten. Ett uttryck för detta är ofta empowerment att ge patienten kraft och delaktighet. Detta bryter ibland mot en mera hierarkisk eller paternalistisk syn enligt en lång vårdtradition. - På grund av vårdsystemets stora komplexitet och omfattning - (ca 10 procent av samhällsekonomin och aktiviteten), de målkonflikter och styrningsproblem som naturligt finns i en så stor verksamhet finns en växande önskan om transparens (genomskinlighet) och genomlysning. Olika aktörer och intressen vill och behöver veta mera om vad som sker inom vården (som ibland också beskrivs som the black box ). - De experiment som sedan ett antal år görs i bl.a. Storbritannien och USA att öppet (ofta via nätet) redovisa kvalitet och göra möjligt för allmänheten att jämföra vårdgivares resultat har visat sig betydelsefullt främst för processen att höja vårdens kvalitet. Man börjar få bevis för att ett sådant konkret samspel mellan vårdsystemet, patienter och allmänhet är viktigt för såväl vårdresultat som förtroende för vården. 14

236 Dessa generella drivkrafter bidrar till ett intresse för kvalitetsredovisningar och jämförelser av vårdens resultat. Detta leder också till en accelererande utveckling av olika mått för vårdkvalitet och ett växande intresse att definiera riktlinjer och guidelines för god vård baserat på vetenskaplig kunskap om nytta och effekter (evidens). Frågorna om hur man överför sådan kunskap till praxis utgör ytterligare ett viktigt område. Sammantaget innebär denna fokus på kvalitet i olika avseenden ett behov av ett mera interaktivt vårdsystem. Definitioner av vad vården ska innehålla och hur den bör utföras utvecklas kontinuerligt, likaså mätningarna av resultat. Återkoppling, analys och jämförelser är viktiga led i ett bättre fungerande vårdsystem. 3.3 Olika sjukvårdssystem De nämnda utvecklingsdragen är tydliga i nästan alla länder i Europa och Nordamerika. Det finns också en starkt ökande internationella aktiviteter inom dessa områden. Det sätt på vilket kvalitet och resultat mäts, vilka organisatoriska former detta har, vilka strategier som väljs att göra jämförelser och återkoppla dessa till vårdorganisationen växlar dock mellan länderna. Detta beror i sin tur på att sjukvårdssystemen är präglade av kultur och tradition i respektive land. Det internationella lärandet är emellertid snabbt och impulser och idéer färdas nu snabbt mellan länder. En organisation som i Europa systematiskt arbetar med översikter och jämförelser mellan de olika sjukvårdssystemen är European Observatory on Health Policies and Systems ( som 2008 redovisade en översikt av kvalitetsarbetet i samtliga EU-länder. I det följande redovisas några speciellt intressanta exempel: Danmark Den danska hälso- och sjukvården har stora likheter med den svenska ett huvudsakligen skattefinansierat system som täcker hela befolkningen. Mål kring rättvisa, hög och jämn kvalitet är starkt utvecklade. Det som skiljer Sverige och Danmark på senare år är framförallt en genomförd indelning av landet i fyra sjukvårdsregioner, ett resultat av en starkare central styrning från statens sida av 15

237 vårdsystemet. Dansk hälso- och sjukvård har större privata vårdgivarinslag inom ramen för den offentliga finansieringen bl.a. drivs allmänläkarsystemet av privat verksamma läkare enligt ett omfattande regelsystem. Även om staten har en stark roll i sjukvårdssystemet tycks det som om man inom många områden lyckats samordna de olika aktörerna med deras olika roller i en gemensam helhet. Detta gäller inte minst kvalitetsområdet. Ett uttryck för samordning och samarbete är en gemensam webb-portal, för väsentlig information kring hälsoväsendet. Det är den danska Sundhedsstyrelsen som samordnar och auktoriserar informationen som är tillgänglig via denna portal. Den riktar sig till både patienter och vårdpersonal. Via portalen kan man som medborgare och patient få tillgång till relevant vårdinformation, det finns också funktioner för interaktiv kommunikation t.ex. tidsbokning on-line samt kontakt med allmänläkaren, receptförnyelse, tillgång till egen datajournal m.m. För personal och vårdgivare finns stödfunktioner kring bl.a. vårdriktlinjer och kunskapsunderlag. En särskild satsning sedan några år utgör kvalitetsredovisning av enskilda klinikers medicinska resultat, kvalitet och tillgänglighet via portalen Där finns också möjlighet att göra jämförelser mellan vårdenheter. En annan intressant samordning utgör vad som benämns Den Danske Kvalitetsmodel. Det är ett samarbete mellan staten, de danska regionerna (alltså de offentliga sjukvårdshuvudmännen), de privata vårdgivarna samt de vårdprofessionella organisationerna. Arbetet har stegvis pågått de senaste åtta åren med en successiv beskrivning och definition av mått och mätmetoder för kvalitet i vården, modeller för granskning och jämförelser av kvalitet samt metoder och principer för kopplingen till utveckling av vårdens kvalitet. Den Danske Kvalitetsmodel kan alltså uppfattas som en form för samarbete och harmonisering inom detta, ofta mångskiftande område, när det gäller metoder och angreppssätt. En nyckelroll i modellen har IKAS, Institut for Kvalitet och Akkreditering i Sundhedsväsendet, IKAS, som är en stiftelse bildad 2005 och som håller operationellt i utveckling av t.ex. standarder och koordinering av elementen i modellen. IKAS genomför också granskning av enskilda vårdenheter för ackreditering (alltså ett nationellt godkännande). Den första ackrediteringen genomfördes 2008 avseende apoteken, därnäst följer med start innevarande år sjukhusenheter och primärvård. Modellen innebär alltså en koordinering med vissa gemensamma element, de enskilda aktörerna tar ett stort ansvar, ofta byggt på professionell drivkraft och 16

238 engagemang. De danska allmänläkarna genomför t.ex. ett omfattande kvalitetsprogram i egen regi (DAK-E), Nederländerna Det nederländska sjukvårdssystemet innehåller en utpräglad mångfald av vårdgivare och också pågående reformer i riktning mot ökad konkurrens, dels mellan vårdgivare men också mellan olika försäkringsalternativ som medborgarna väljer mellan. Alla medborgare omfattas av sjukvårdsförsäkringen men man har också blivit en aktiv konsument med kravet att välja mellan (i dagsläget tre olika alternativ av vårdförsäkring). Den nederländska välfärdsmodellen innefattar samma ambitionsnivå som den svenska och nordiska, liksom en uttalad tonvikt på t.ex. solidaritet. Mekanismerna i dess funktion är dock annorlunda, vilken gör den intressant att studera och jämföra. Lagstiftningen definierar roller, krav och ansvar för vårdgivare, försäkringsgivare och vårdprofessionerna. Staten har intagit rollen av att övervaka systemets funktion, aktörernas beteende, en nationell enhetlighet i vissa frågor samt att det finns aktörer och funktioner som tar ansvar för viktiga områden, t.ex. vårdens kvalitet och säkerhet. Regeringen har lagt fokus på tillgänglighet i vården samt användningen av kvalitetsuppgifter som en central aspekt av vårdsystemets styrning. En aspekt av det nederländska systemet är att inga sjukhus eller öppenvårdsenheter ägs eller drivs av det offentliga, alla sjukhus drivs av stiftelser, lokalt förankrade och ofta med rötter i katolska eller protestantiska organisationer. Ett antal nationella organ finns etablerade för inspektion, granskning, ackreditering och stöd för utveckling av vårdens kvalitet (redovisas ej i detalj här). The Dutch Institute for Healthcare Improvement (CBO), bildat 1979, är en nyckelorganisation i den professionella delen av kvalitetsutvecklingen. CBO räknas som ett av Europas ledande medicinska kvalitetsinstitut och det bildades ursprungligen av de medicinska specialitetsföreningarna för att organisera visitation, dvs. egengranskning enligt gemensamma riktlinjer av kvaliteten på varje klinik och öppenvårdsmottagning. Successivt har programmet vidgats och omfattar nu 17

239 publiceringen av riktlinjer/guidelines samt metodstöd för kvalitetsutveckling enligt processmetoder och förändringsmetodik. I linje med det mångdimensionella och bredden av aktörer i nederländsk hälsooch sjukvård finns stöd för kvalitetsmätning och kvalitetsutveckling inom forskningsinstitut för t.ex. primärvård (NIVEL), psykiatri och missbruksvård (Trimbos), Ett program för öppen kvalitetsredovisning av överenskomna indikatorer och medicinska resultat finns i funktion sedan några år, mätningarna är tillgängliga för allmänheten via ( make a better choice ). Det innefattar också möjligheten att jämföra enskilda vårdenheter England Den engelska hälso- och sjukvården utgör en enda offentlig organisation, National Health Service, NHS. Den har betydande likheter med det svenska systemet med den stora skillnaden att några självständiga landsting inte finns. Styrningen är starkare från Department of Health, därav också det genomslag man kan se för bl.a. initiativ på senare år inom kvalitets- och tillgänglighetsområdet. Ca 15 procent av vårdvolymen är privat finansierad och utförd. Consultants (specialisterna) har rätt att arbeta upp till 2 halvdagar per vecka privat. I viss utsträckning lägger NHS ut vissa delar av vårdutbudet till privata utförare på kontrakt, t.ex. kortning av operationsköer via speciella ambulatory care centers. Den engelska primärvården drivs enligt en noga reglerad och centralt styrd struktur av GP:s allmänläkare som är egenanställda och äger sina praktiker. GP:s utgör 40 procent av läkarkåren. Denna beskrivning av NHS gäller i stora drag för Skottland och Wales dock har dessa två länder nu viss självständighet och intressanta variationer av NHS struktur och funktioner. En observation är att NHS fungerar helt utan patientavgifter det är en av grundprinciperna sedan starten Som en del av labourregeringens program för vitalisering av NHS (speciellt under Tony Blair), med det uttalade syftet att öka tilltron till den skattefinansierade, allmänna och rättvisa sjukvården har regeringen satsat på ett program kring choice and competition. Patienterna ska ges en starkare roll att välja mellan vårdgivare och påverka vården. Konkurrens mellan vårdgivare har i viss utsträckning införts dock inte som en priskonkurrens utan utgångspunkten är 18

240 konkurrens kring kvalitet och prestationer. Som en följd av detta har kvalitetsmätning, jämförelse av resultat- och kvalitetsuppgifter liksom ett program för kvalitetsbonus i primärvården utvecklats. Följande aktörer och funktioner har nyckelfunktioner för denna utveckling: - National Institute for Health and Clinical Excellence, NICE, NICE har etablerat sig som Europas ledande institution för att utveckla evidensbaserade underlag och riktlinjer för medicinsk behandling. NICE har uppnått stor auktoritet och tilltro till sina rekommendationer. NICE innefattar i sina rekommendationer också frågan om mått för värdering av resultat och kvalitet av den medicinska behandlingen inom de områden man tar upp. Detta är av stor betydelse för implementering och genomförande av riktlinjer att man via en interaktivitet kan mäta effekter och resultat inom kvalitetsarbetet på klinikerna och i primärvården. - Care Quality Commission CQC, 2002, 2009, utgör en nationell oberoende granskare av hälso- och sjukvården - NHS och de privata - liksom socialtjänsten ( independent regulator of health and social care). Arbetsuppgifterna beskrivs som: registration of providers to ensure common quality standards (gäller alla privata oberoende vårdgivare) monitoring, inspection, enforcing powers regular and special reviews of services reporting outcomes for information on quality Organisationen bildades 2002 som The Audit Commission och sammanslogs våren 2009 med motsvarande funktioner för socialtjänsten. - NHS choices (via drivs av Care Quality Commission och utgör en utvecklad webb-portal med kvalitetsinformation enligt ett tiotal dimensioner för alla kliniker inom NHS liksom privata vårdgivare. Man kan som patient söka vårdgivare på t.ex. sitt postnummer, eller utifrån en särskild diagnos eller åtgärd. Man kan göra direkta jämförelser i datorn mellan önskade vårdgivare. - Vid remiss från allmänläkare till specialist gäller valfrihet inom hela England. Ett uttryck för NHS s IT-ambitioner är att man sedan mer än ett år kan boka tid hos specialist via nätet, 19

241 - Sedan 5 år tillbaka har NHS infört ett ekonomiskt belöningssystem inom hela primärvården som idémässigt anknyter till de amerikanska pay-forpermance-programmen. Det utgår från iakttagelsen (som är relativt väl belagd i USA) att en mindre andel av ersättningen till vårdgivarna med fördel kan kopplas till mätbara kvalitetsresultat. Ca 20 procent av vårdgivarnas ersättning i primärvården ingår i detta program. Ersättningen baseras på en detaljerad mätning och poängsättning av performance inom 146 olika indikatorsområden hälften avseende det kliniska medicinska resultaten, hälften avseende praktikens organisation och patienternas upplevelse av vården. Såväl struktur (dokumentation och journal), process (diagnos och initial behandling) som resultat (mått från pågående behandling) täcks i de kliniska indikatorerna. Programmet är omdebatterat bl.a. på grund av att ca 80 procent av mottagningarna initialt uppnådde full kvalitetsersättning. Utvärderingar har visat att den faktiska kvaliteten höjts inom bl.a. diabetesbehandling och astmavård (ca 10 procent förbättring av uppnådda behandlingsmål). Genom sin omfattning och också noggranna utvärdering - utgör detta experiment med ersättning kopplad till kvalitet en viktig referenspunkt för den europeiska diskussionen och utvecklingen av dessa frågor USA USA:s sjukvård kan beskrivas som ett icke-system där överväldigande mångfald av vårdgivare och en uttalad konkurrens råder (ofta en marknadsorienterad konkurrens). Över- och underutnyttjande av vårdresurserna, och ett socialt besvärande dilemma att en så stor andel av befolkningen som 15 procent saknar sjukförsäkringsskydd, utgör väl kända problem och utmaningar. President Obamas kamp att införa en sjukvårdsfinansiering för alla medborgare har satt fingret på kvalitets- och styrningsfrågorna inom vården. En tämligen enig krets av experter inom vårdorganisation, kvalitetsmätning och kvalitetsutveckling bedömer att kvalitetsbristkostnaderna utgör 40 % av den totala vårdkostnaden på 16 procent av BNP. Sjukvårdsystemets brister har direkta kopplingar till samhällsekonomin förutom till de primära målen som hälsa och jämlikhet. Mot den här bakgrunden är naturligtvis den aktuella situationen i USA och dess sjukvård av stort allmänintresse debatten belyser allmänna frågeställningar som berör alla länders sjukvårdssystem. Intresset för jämförelser växer, inte minst förståelsen av de mekanismer som långsiktigt och hållbart bygger upp eller undergräver goda resultat. Man måste ha dessa förhållanden i minnet när man jämför funktioner och detaljer i USA:s vårdsystem med vårt eget. 20

242 Samtidigt är trots alla uppenbara tillkortakommanden jämförelser och idéutbyte av stort värde. Genom sin storlek, mångfald och innovationslusta utgör USA:s sjukvård ett laboratorium för idéer och experiment. Vi kan studera mekanismer och angreppssätt kring kvalitet, vi kan inom de främsta s.k. integrerade vårdorganisationerna (som har ett bestämt vårdåtagande för en avtalad ersättning och en viss tidsrymd) studera hur en framgångsrik kvalitetsstyrning av vården faktiskt kan gå till. Forskning, metodutveckling och kunskapssammanställningar från de nationellt ledande institutionerna har ett informationsvärde och en tillgänglighet som vi inte kan undvara. Mot denna bakgrund beskrivning av några viktiga företeelser inom kvalitetsområdet: - Institute of Medicine (IOM), är USA:s nationella medicinska vetenskapsakademi. Av påtaglig betydelse för debatten och insikten kring vårdens kvalitetsfrågor har varit tre IOM-rapporter under de senaste åren: Crossing the Quality Chasm: A New Health System for the 21st Century (2001), Performance Measurement: Accelerating Improvement (2005) samt Medicare`s Quality Improvement Organization program (2006). USA:s ledande experter har i dessa rapporter beskrivit ett recept för kvalitetsstyrning och kvalitetsförbättringar som en väg till såväl lägre vårdkostnader som större rättvisa i vårdsystemet. Dessa ligger i princip på president Obamas bord som riktlinjer för det politiska reformarbetet. Genomförandet är den stora utmaningen kunskapen om vad som borde göras (enligt experterna) är ganska oomtvistad. - National Quality Forum, NQF, bildat 1999, utgör ett nationellt organ med växande auktoritet kring koordinering och standardisering av kvalitetsmått och formerna för rapportering av kvalitet och jämförelser. Organisationen utgör ett s.k. public-private partnership där alla huvudaktörer samlas vid bordet. - The Joint Commission, är en organisation med lång tradition att arbeta med kvalitetsutveckling via instrumenten ackreditering och certifiering av sjukhus och sjukvårdsenheter. Modellen bygger på att sätta upp standarder och via manualer och granskning kontrollera vårdenheterna, liksom ge hjälp till egenutveckling. Det finns (delstatsvis) oftast krav Joint Commission-ackreditering för att kunna arbeta inom de offentliga finansieringssystemen Medicare (pensionärer) och Medicaid (fattiga). - Baldrige National Quality Program, från 1987, är ett av den federala Kongressen instiftat generellt kvalitetsprogram, som också har en stor sjukvårdsdel. Det utgår från en kvalitetsmodell för självutvärdering och 21

243 goda förebilder. Ett tävlingsmoment finns inbyggt så att en organisation anmäler sig, gör självvärderingar och också utsätts för examinatorsgranskning. - Institute for Healthcare Improvement, IHI, i Boston är en vetenskapligt baserad konsultorganisation med syfte att ge stöd till vårdorganisationer kring avancerad metodutveckling inom kvalitetsområdet, särskilt implementering och effekt av metoderna. IHI och flera av dess förgrundsgestalter har stort intresse för Europa och Sverige. Hypotesen är att de avancerade kvalitetsmetoder som inte fått effekt i USA pga. sjukvårdssystemets tillkortakommande skulle kunna få bättre genomslag och resultat i ett sjukvårdssystem av Sveriges karaktär. - I USA finns mer än 200 exempel på nationellt och inom delstaterna av öppen kvalitetsredovisning på vårdenhetsnivå med jämförelsemöjligheter via nätet. Den största och mest genomarbetade modellen med forskarstöd omfattar 80 procent av vårdtillfällena i Kalifornien. - Vårdgivarorganisationer som på ett allmänt erkänt sätt nått långt i att applicera metodik kring kvalitetsmätning, utveckling och återkoppling som en viktig del i styrningen är bl.a. Kaiserorganisationen i Kalifornien, Group Health Cooperative of Puget Sound i Seattle, Intermountain Health i Utah samt Geisingersystemet i Pennsylvania. Alla kan beskrivas som integrerade vårdsystem med ett fast åtagande för en fast anknuten befolkning, till skillnad från de öppna och icke organiserade system som fortfarande är dominerande inom USA-vården. 3.4 Några slutsatser för Sverige Med de begränsningar och metodproblem som internationella jämförelser av vårdsystem innehåller kan man dock dra vissa slutsatser speciellt med inriktning på frågan om oberoende utvärdering. Följande är särskilt aktuellt: - Vi har många styrkor i vårt sjukvårdssystem (t.ex. en god kostnadskontroll, en enhetlig vårdstruktur som undviker dyra dubbleringar). - Vi har också svagheter och begränsningar de mest påtagliga gäller tillgängligheten till vardagssjukvård, men delvis också specialistsjukvård. - Vi ser betydande skillnader mellan landstingen avseende såväl tillgänglighet till vården som medicinska resultat och annan kvalitet. 22

244 - Skillnader i såväl tillgänglighet till vård som vårdens resultat utgör en avgörande utmaning i förhållande till målsättningarna om en jämlik vård. - Vi har en paternalistisk tradition där information och delaktighet för patienten inte getts tillräcklig uppmärksamhet. Detta utgör också en outnyttjad möjlighet att ge drivkraft för vårdens utveckling. - Vårt sjukvårdssystem rör sig nu från en enhetlig offentlig vårdgivarstruktur (närmast monolitisk ) till en växande mångfald. - Mångfalden av vårdgivare borde kunna bidra med incitament och drivkrafter för en önskvärd dynamik och innovationskraft. Lärdomar från samtliga de länder som redovisats här belyser detta. - En lärdom är också att mångfalden i sig inte ger högre och jämnare kvalitet utan det krävs mekanismer, funktioner och institutioner, nationellt och regionalt, som bidrar i den processen. - Specifika organisationer/mekanismer att nationellt definiera och beskriva kvalitetsmått, att värdera och jämföra vårdgivares prestationer, att öppet redovisa vårdresultat har beskrivits i rapporten. Utformningen i varje land är starkt knuten till kultur, tradition och institutionell struktur. - Många internationella observatörer har påpekat att Sverige har ovanligt många och väl uppbyggda datakällor kring vårdens resultat och kvalitet - de mer än 60 diagnosspecifika kvalitetsregistren, landstingens patientdatabaser, databaser över läkemedelsanvändning och biverkningar, missöden i vården m.fl. Det nationella arbetet kring dessa är emellertid splittrat analys och återkoppling är ofta mycket svag. - Man bör därför stärka och utveckla återkopplingen av uppgifter om vårdens resultat, kvalitet och utförande mellan den nationella nivån och vårdenhetsnivån. Tolkning och analys av olika medicinska resultat och kvalitetsuppgifter är en central uppgift för en nationell utvärderingsmyndighet, liksom återföringen till de enskilda vårdgivarna. - Återkoppling till vården på vårdenhetsnivå är den viktigaste mekanismen för att stödja och ge kraft åt ett konkret kvalitetsutvecklingsarbete alltså en förbättring och höjning av kvaliteten. - Att på ett lätt tillgängligt och förståeligt sätt återkoppla motsvarande uppgifter till allmänheten är en annan viktig uppgift. Kraften i det allmänna intresset för kvalitet och innehåll i vården bör utnyttjas. 23

245 3.5 Internationella exempel som kan vägleda Sverige Från översikten över de fyra länderna kan man särskilt peka på följande exempel som kan vägleda en svensk uppbyggnad inom detta område: - En nationell enhetlig kvalitetsmodell och samordning mellan aktörerna så att man talar samma språk, definition av kvalitetsmått och mätmetoder ( Den Danske kvalitetsmodel, delar av uppgifterna inom Institut for Kvalitet och Akkreditering i Sundhedsväsendet, National Quality Forum, NQF i USA). - En tydlig ansvars- och uppgiftsfördelning för aktörerna i systemet, vilken regeringen tar ansvar för att övervaka och definiera i lagstiftningen (Nederländerna). - En nationell organisation med uppdrag att utföra oberoende granskning, återkoppla resultat och upplysa allmänheten (Care Quality Commission i England). - En tonvikt på återkoppling av vårdresultat och jämförelser till vårdgivarna som ett led i förbättrings- och utvecklingsarbetet. Ett professionellt engagemang och drivkraft i detta (Dutch Institute for Healthcare Improvement, CBO. Danska allmänläkarnas kvalitetsprogram DAK-E). - En intressant utveckling att utnyttja modern kommunikationsteknik för redovisning av medicinska resultat och kvalitet med möjlighet till interaktiva jämförelser mellan vårdgivare via webben. (Initierat i USA, starkt utvecklat av NHS i England, liksom i Nederländerna och Danmark) 24

246 4 Oberoende utvärdering av svensk vård och omsorg - Expertrapport från SIQ 4.1 Intervjustudie med ledande befattningshavare För att få en bild över hur ledande befattningshavare ser på utvecklingen av en oberoende utvärdering har Vårdföretagarna anlitat Institutet för kvalitetsutveckling, SIQ, för en förnyad intervjuundersökning. SIQ har intervjuat trettio personer, under perioden juni till augusti Respondenterna har valts av Vårdföretagarna i samråd med Johan Calltorp, professor i hälsopolitik och ledarskap, samt SIQ. Intervjuerna kompletteras med de synpunkter som framkom under ett seminarium som Vårdföretagarna arrangerade under Almedalsveckan En förteckning över de intervjuade personerna återfinns som Bilaga 1. Intervjuerna har i huvudsak genomförts vid personliga möten mellan respondenten och intervjuaren. I undantagsfall har intervjuerna genomförts via telefon. Intervjuerna har följt en i förväg upprättad mall, men merparten av frågorna har varit öppna till sin karaktär. Intervjuerna har normalt tagit ca 45 minuter i anspråk. Analysen utgående från vad som framkommit av intervjuerna och hearing under Almedalen gör inte anspråk på att vara fullständig i alla detaljer, men bör ändå ge en god översikt av nuläget. Intervjuerna har inledningsvis tagit upp frågan om det finns en samsyn på behovet av oberoende utvärdering. Därefter ha innebörden i de i sammanhanget använda begreppen diskuterats. De följande frågorna har behandlat olika perspektiv som kan anläggas vid utvärdering samt vilka uppgifter en utvärderingsfunktion bör ha. Avslutningsvis har två speciella frågor om mångfald i vård och omsorg samt kvalitetsbristkostnader behandlats. 4.2 Sammanfattning En sammanfattning av enkätsvaren visar att en majoritet anser att: En funktion för oberoende utvärdering behövs. Den bör vara fristående relativt producent/utförare och lagstiftare. Den bör utvärdera, d v s följa upp och analysera. Den bör på sikt omfatta all vård och omsorg. Den bör främst rikta sig till medborgare/vårdväljare. 25

247 Den bör utvärdera sambandet mellan process och resultat. Det bör emellertid understrykas att variationen i svaren är stor. Olika respondenter har olika infallsvinklar, vilket ger möjlighet till olika tolkningar Det finns ett behov av en oberoende utvärderingsfunktion Merparten av respondenterna menar att det finns ett behov av en oberoende utvärderingsfunktion, men också att det på ett övergripande plan finns en samsyn om detta. Det finns emellertid skillnader i uppfattning om vad samsynen egentligen innebär. Som framgår av det följande finns det olika uppfattningar t ex om innebörden av begreppet oberoende. Vidare är flera tveksamma eller negativa till att inrätta en helt ny organisation. Några respondenter menar också att det krävs en djupare diskussion kring syftet med funktionen, d v s vilka krav, behov och förväntningar som ska tillgodoses Ingen är oberoende När det gäller begreppet oberoende konstaterar en klar majoritet att ingen är oberoende. Men innebörden bör vara att den aktuella funktionen ska vara fristående och inte möjlig att påverka från producenter/utförare och enligt vissa också lagstiftare. Verksamheten ska kännetecknas av integritet, mod, transparens och likabehandling samt bygga på vetenskapligt baserade metoder och fakta. Mot denna bakgrund anser många att Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, inte kan vara en trovärdig eller lämplig hemvist för funktionen. Det finns däremot mer delade uppfattningar beträffande Socialstyrelsen. Några anser att Socialstyrelsen redan borde ha tagit en tydligare roll, andra att funktionen organisatoriskt kan kopplas till myndigheten, men att den bör vara fristående från övrig verksamhet. I några fall anförs Spri som exempel på hur man ser på funktionen. När det gäller finansiering diskuteras främst alternativen statlig finansiering eller gemensam finansiering från aktörerna inom vård och omsorg. Alternativet med statlig finansiering har flest anhängare eftersom det andra alternativet innebär en större risk för inbyggda motsättningar och krångligare administration. 26

248 Några tar upp en annan intressant aspekt på oberoendet och anser att frågan om organisation och finansiering säkert går att lösa tillfredsställande. Men Sverige är ett litet land och tillgången på den expertis och sakkunskap som funktionen bör ha, är begränsad. För trovärdigheten är det nödvändigt att funktionen kan frigöra sig från de kollegiala och personliga band som kan finnas mellan utvärderaren och den utvärderade Olika tolkningar av vad som menas med granskning I regeringsförklaringen från 2006 aviseras inrättandet av en oberoende granskningsmyndighet för vården. Vad som menas med granskning framgår inte och begreppet ges också olika tolkningar av respondenterna i enkäten. I den ena änden på skalan finns de som tolkar begreppet som en passiv beskrivning av rådande förhållanden till de som likställer det med tillsyn, inspektion och revision, inklusive eventuella åtgärder. De senare sammanfaller därmed med de uppgifter som många anser redan idag är Socialstyrelsens område. Däremellan finns majoriteten som anser att granskning innebär utvärdering, d v s uppföljning och analys Ur vems perspektiv ska utvärderingen ske? Med olika perspektiv avses, dels ur vems perspektiv utvärderingen ska ske, dels vad som ska utvärderas. När det gäller det förstnämnda perspektivet handlar det också om vem som ska ha nytta av utvärderingen. I den rapport som Vårdföretagarna presenterade 2008 identifierades tre alternativ: Vårdväljaren/Medborgaren som vill ha underlag för att välja rätt, Huvudmannen/Skattebetalaren som vill se att man får valuta för pengarna samt slutligen den vårdgivande enheten som vill ha ett underlag för ständiga förbättringar. Det är alltså samma system som utvärderas, men den information som efterfrågas har olika användningsområden. Därför behöver de tre perspektiven stå i motsättning till varandra, men ska som nu en ny funktion skapas är det viktigt att förstå vad som bör fokuseras. Enkäten visar att en mycket klar majoritet av respondenterna anser att vårdväljar- /medborgarperspektivet är det viktigaste. Ofta är skälet att man anser att just det 27

249 perspektivet är eftersatt och att de utvärderingsresultat som finns idag antingen är alltför trubbiga eller alldeles för svårtolkade. Omkring hälften av respondenterna anser att om huvudmanna- /skattebetalarperspektivet också är viktigt. Kan man kombinera detta perspektiv med det förstnämnda, bör man göra det. När det gäller vårdgivarperspektivet finns det några som anser att även det bör kombineras med de övriga perspektiven. Men lika många säger nej till detta och menar att det måste vara en fråga för den vårdgivande enheten att ta fram relevant underlag. När det gäller vad som ska utvärderas innehöll enkäten frågor om fokus ska ligga på resultaten, de processer och bakomliggande faktorer som leder till resultatet eller på sambandet mellan process och resultat. Enstaka respondenter anser att det i stort sett räcker med att utvärdera processerna. Omkring en tredjedel menar att det istället räcker med att se på resultaten. Majoriteten, d v s två tredjedelar, vill att process och resultat samt sambandet däremellan ska vara i fokus för utvärderingen Uppgifter för funktionen oberoende utvärdering Respondenterna har fått ta ställning till nio alternativ om vilka uppgifter den tilltänkta funktionen ska ha. Utfallet kan delas in i olika grupper. Den första och största innebär att uppgiften ska vara att utvärdera, d v s följa upp och analysera samt att vara folkbildande och rådgivande. De sistnämnda uppgifterna innebär att funktionen ska hjälpa vårdväljare att bli bättre på att efterfråga relevanta fakta. Detta stämmer väl överens med att de flesta anser att just vårdväljarperspektivet är det viktigaste. En betryggande majoritet anser att uppgifter som innebär myndighetsutövning med föreskrifter, tillståndsgivning, certifiering och auktorisation inte ska finnas hos den nu aktuella funktionen. Det stämmer också med tidigare redovisade uppfattningar att detta ligger eller borde ligga inom Socialstyrelsens område. Många är slutligen tveksamma till att funktionen ska bedriva forskning i egen regi. Däremot är man positiv till att det sker en samverkan med forskningen. 28

250 4.2.6 Mångfald av aktörer På frågan om mångfald med avseende på huvudmannaskap, storlek, inriktning etc., är ett sätt att utveckla och förnya vård och omsorg, svarar nästan alla Ja. Men omkring en tredjedel av dessa framhåller att debatten om t ex privat och offentlig vård och omsorg är alldeles för förenklad samt att mångfald inte löser alla problem. Några betonar att man inte håller med om man med andra inriktningar menar att frångå den kunskaps- och evidensbaserade vården Kvalitetsbristkostnader är idag stora Om kvalitetsbristkostnader definieras som de kostnader som skulle försvinna om en verksamhets tjänster/produkter och dess olika processer vore fullkomliga, bedömer de flesta att de är av storleken procent av omsättningen. Variationen är dock stor. Några tror t ex att inom läkemedelsförskrivning och hantering är siffran över 50 procent. Flera framhåller att möjligheterna att hämta hem alla dessa kostnader, är små. Notabelt är att nästan hälften av respondenterna svarar Vet ej på frågan. 29

251 5 Bilaga 1: Förteckning över intervjuade personer Namn Stefan Ackerby Eva Andersson Jonas Andersson Anders Anell Catharina Barkman Bo Brismar Per Båtelson Anne Carlsson Cecilia Daun Wennborg Anna-Karin Eklund Kurt Ericsson Annelie Hellander Toivo Heinsoo Kåre Jansson Kenneth Johansson Ylva Johansson Erik Langby Carola Lemne Sven Lusensky Anders Morin Gunnar Nemeth Nina Rehnquist Anders Somell Göran Stiernstedt Åke Strandberg Mats Svegfors Håkan Sörman Thomas Tegenfeldt Krister Westerlund Göran Örnung Organisation SKL Privattandläkarna Västra Götalandsregionen, (C) Lunds Universitet SLL SLL Global Health Partner Reumatikerförbundet Carema Vårdförbundet Privo/Bergslagsgården Kommunal Expert Läkarförbundet Socialutskottet, (C) Socialutskottet, (S) Nacka kommun, (M) Praktikertjänst SoS Svenskt Näringsliv Capio Expert Expert SKL Capio Tidigare ordförande Ansvarskommittén SKL SoS Alzheimerföreningen Capio 30

252 Privat och offentligt Fristående skolor i andra länder

253 Denna studie finns endast publicerad som PDF på Skolverkets webbplats, Beställningsnummer: 08:1038 ISBN: Form: Ordförrådet AB Stockholm 2008

254 Privat och offentligt Fristående skolor i andra länder

255 Förord Skolverket gav hösten 2007 Mats Björnsson i uppdrag att beskriva relationen mellan stat och fristående eller motsvarande skolor i vissa andra länder. De frågor som skulle besvaras, gällde bland annat vilka finansieringssystem som användes, hur många elever i de olika länderna som går i fristående skolor och hur lagstiftningen och därmed frihetsgraden ser ut. Följande länder beskrivs: Danmark, England, Finland, Island, Nederländerna och Skottland. Viss information har också samlats om Australien och Norge, dock inte lika fullständig som från övriga länder. Rapporten bygger på olika källor, som EU-kommisionens informationsdatabas om utbildningssystem, kommunikation med nyckelpersoner i de aktuella länderna och viss annan litteratur. Skolverkets bibliotekarie Margareta Rosenquist har svarat för en stor del av litteratursökningen. Anna Westerholm T.f. avdelningschef Lena Hammarberg T.f. enhetschef

256 Vilka skickar då sina pojkar till public schools? Man kan lugnt säga, att nästan alla, som har råd, göra det. Avgifterna variera visserligen betydligt, men billiga äro de aldrig. Det finns många, många föräldrar, som göra stora försakelser för att kunna ha sina pojkar i public schools. De veta, att där bli de uppfostrade till engelska gentlemän och därtill är ingen försakelse för stor. Naturligtvis finns det många grader av public schools. Från de äldsta och främsta till de mera enkla. Men alla äro de lika i sina huvuddrag, och alla arbeta de mot samma mål: att skapa den sortens män, som göra Englands namn aktat och ansett över hela världen. Carl-Johan De Geer, Kyss mig dödligt (A&W 1985)

257 Innehåll Inledning...8 Uppdraget...8 Termer, språk och källor...8 Rapportens uppläggning...10 Danmark...14 Översikt historik...14 Lagar och grundregler...15 Finansering bidragssystem...16 Statistik, debatt m.m...17 Källor...17 England...20 Översikt historik...20 Lagar och grundregler...22 Finansiering...25 Inspektion kontroll utvärdering...26 Relationen till staten och det offentliga...27 Statistik, trender m.m...28 Källor...29 Finland...32 Översikt historik...32 Mål, lagar och krav...32 Finansiering...34 Statistik, trender m.m...34 Källor...35 Island...38 Översikt historik...38 Lagar och grundregler...38 Finansiering...39 Relationen till staten och det offentliga...39 Statistik, trender m.m...39 Källor...40

258 Nederländerna...42 Översikt historik...42 Lagar och grundregler...43 Finansiering...46 Inspektion kontroll utvärdering...46 Relationen mellan det offentliga och de privat drivna skolorna...47 Statistik, trender m.m...47 Källor...48 Skottland...50 Översikt historik...50 Lagar och grundregler...50 Finansiering...52 Inspektion kontroll...53 Relation till staten och till det offentliga...53 Statistik, trender m.m...53 Källor...54 Australien...56 Översikt historik...56 Dagens dubbla eller tredubbla system...56 Aktuell debatt och information...57 Norge...60 Den Bondevikska regeringens förslag Den Stoltenbergska regeringens återställare Statistik...61 Källor...62 Summerande reflektioner...64 Religion, kyrka, stat och klass...64 Likheter och olikheter...65 I gränslandet mellan det offentliga och det privata...69 Vart är det på väg?...71 Bilaga: Översikt...74 Källor och referenser...78

259 Inledning avgifter i förskola och fritidshem

260 Inledning Uppdraget Uppdraget från Skolverket har varit att beskriva system för fristående skolor i vissa andra länder. Det angavs i stora drag i samband med en överenskommelse om uppdraget, men formerades ytterligare under hand. Arbetet var beräknat att ta och tog cirka fem nettoarbetsveckor i anspråk. Arbetet skulle gälla framför allt en beskrivning. De länder vars system skulle beskrivas var i första hand Storbritannien (England och Skottland), Finland, Island, samt Nederländerna. Om den tidsmässiga uppdragsramen tillät det, kunde med fördel ytterligare länder läggas till. Information om Australien, Danmark och Norge har på det sättet också kommit att tas med i rapporten. Uppgifterna om Australien och Norge är av mer begränsat slag och har därför lagts sist i faktapresentationen av länderna. Beskrivningen har utifrån uppdraget framför allt siktat in sig på de legala förhållanden som styr och inramar de berörda skolornas existens verksamhet och ev. godkännandeprocedurer finansiering och finaniseringssystem för dessa skolor frågor om hur elever antas och ev. nekas plats relationen mellan det offentliga/staten och (systemet för) de fristående skolorna volymer, spridning, tendenser och dylikt. Analysområden som Skolverket i mån av möjlighet ville ha belysta därutöver skulle framför allt beröra inställning till skolor som business och marknad, utvecklingen över tid (såsom ökning eller minskning), elevselektion, samt skolorna som en del i ett mångfaldssamhälle eller ett segregerat samhälle. Termer, språk och källor Objektet för studien är i ett internationellt sammanhang inte alldeles självskrivet. Anledningen till det är att olika länder uppvisar en verklig mångfald av skolsystem. Studien kan tjäna som en form av referens till svenska förhållanden och det gäller då att studera fristående skolor i vissa andra länder. Det finns i de flesta länder inte en sådan benämning. Utgångspunkten har då varit att för varje land definiera en del av skolsystemet som i huvudsak drivs och/eller ägs 8

261 av staten och det offentliga (i form av t.ex. kommuner, lokala politiska styrelser), och skilja det från skolor, eller ett system av skolor, som i huvudsak styrs och ägs på annat sätt. Det är alltså det senare som är studieobjekt i första hand, med referenser till det offentliga. Dessa skolor kan gå under sådana benämningar som oberoende skolor, friskolor, privatskolor, privat drivna skolor etc. Olika beteckningar kommer att användas för olika länder i enlighet med hur dessa system beskrivs officiellt. Det har visat sig inte vara självklart om det är ägande, huvudmannaskap eller finansiering som i landet ifråga utgör kriteriet för om en skola ska ses som privat, fristående etc. Skillnader mellan länderna är påfallande när det gäller utbildningssystem och detta förhållande gäller inte minst privat drivna skolor. Ofta finns en lång historia bakom att systemen ser ut på ett visst sätt och det är ofta nödvändigt att se dagens förhållanden som pålagringar av historisk art. Inte sällan finns mer än ett system för privata skolor, eller flera kategorier av privat drivna skolor, i samma land. Sådana system som utgör utpräglade undantag och/eller har mycket liten omfattning har i allmänhet beskrivits mer översiktligt än system som är mer utbredda. Källor och tolkningar I huvudsak två källor har använts för studien. Den ena är sådana relevanta dokument som funnits tillgängliga över Internet eller på annat sätt. Den andra är kontakter, framför allt via e-post med personer i aktuella länder, vilka kunnat svara på frågor med förtydligande av något förhållande. Det måste betonas att källtillgången har haft en avgörande inverkan på vad som kunnat åstadkommas inom tidsramen för denna studie. Att få fram pålitlig information som täcker vad man väsentligen vill veta, låter sig inte alltid enkelt göra. Det finns tre svårigheter: a) det finns begränsat med information om objektet, b) det man önskar finns inte alltid på engelska (vilket är det språk som, utöver danska och norska, i stort använts i källsökning och kontakter) och c) personer i ministerier och myndigheter har ofta annat att göra än att svara utförligt på frågor. Allmänt kan sägas att EU-kommissionens informationsdatabas om utbildningssystemen, Eurydice och särskilt då Eurybase varit en viktig källa. Någon självständig granskning av huruvida t.ex. Eurybase ger en helt korrekt och aktuell bild har inte kunnat göras. Uppgifterna i denna rapport måste naturligtvis lämnas med den reservationen att något i tillgänglig information kan ha missförståtts, eller att något hunnit ändras sedan informationen lades ut. Jag vågar nog ändå påstå att uppgifterna i stort, eller bilden i stort, svarar hyggligt väl mot förhållandena i 9

262 respektive land. Observera dock aktualiteten i uppgifterna om Australien, se avsnitt 7. Observera också att texten, i enlighet med uppdraget, inte uttalar sig om det utvärderade systemet eller hur något fungerar i praktiken, utan utgångspunkten är hur systemen i princip är uppbyggda och hur grundreglerna ser ut. Frågor om social selektion, skolor som business och dylikt har endast i liten grad varit möjliga att ta upp på grund av brist på information. I allmänhet skulle dessa frågor kräva mer av forskningsgenomgång för att kunna hanteras. Förhållanden som beskrivs speglar olika historia men också olika språk. Det finns i många fall inte någon bra översättning, men med vissa undantag då ett specifikt uttryck används på originalspråk eller på dokumentspråket, oftast engelska så används ändå i huvudsak det svenska språket för att försöka ge en rimligt rättvisande bild. Detta kan dock inte bli någon exakthetens konst. Det behöver väl knappast sägas att jag, med det nu sagda, helt själv står för de översättningar och tolkningar av olika slag som denna rapport i stor utsträckning bygger på, och som varit nödvändiga i förståelsen och beskrivningen av förhållandena. Rapportens uppläggning Rapporten består utöver denna inledning av nio avsnitt, ett för vart och ett av de åtta länderna och ett slutavsnitt. För de sex länder som ligger först i ordningen ges uppgifter om historia/ framväxt relevanta lagar och regelsystem finansieringssystem relation mellan staten (det offentliga) och de fristående (privata, oberoende) skolorna, samt vissa uppgifter om statistik, utveckling, debatt, källor m.m. Uppgifterna är koncentrerade till system för fristående (privata, oberoende etc.) skolor och de basala villkor de verkar under. I fallet med Storbritannien har England och Skottland behandlats som skilda länder. 1 Jag har sett det som viktigt att för varje lands utbildningssystem ge en kort historisk beskrivning, för att det ska vara lättare att fånga och bedöma de fristående (privata, oberoende) skolornas plats i dagens system. Tyngdpunk 1 Det kan sägas redan här att skälen för detta inte visade sig motsvaras av verkliga förhållanden. 10

263 ten ligger något olika för de olika länderna beroende dels på tillgången till information, dels på vad som har bedömts som mest intressant att ta fram. Källhänvisningar finns för varje kapitel. Det avslutande avsnittet ger några summerande och analytiska reflektioner kring det som framkommit. Rapporten innehåller slutligen också en bilaga med en översikt över karaktäristiska drag i respektive lands system samt en samlad referens- och källförteckning. 11

264 12

265 Danmark avgifter i förskola och fritidshem

266 Danmark Översikt historik Läroverk etablerades på och 1200-talen i anknytning till de danska katedralerna. Den Lutherska reformationen på 1500-talet innebar att protestanterna bröt upp det katolska skolsystemet. De religiösa byggnaderna stängdes och övertogs av den danska kronan, vilket innebar att staten också kom att ta över ansvaret för sådana frågor som utbildning. Läroverk för de övre skiktens barn växte fram medan de breda folklagren hade att nöja sig med de ofta kyrkligt drivna danskskolorna eller skrivskolorna som gav enbart en rudimentär skolning. Först genom filantropiska rörelser i slutet av 1700-talet, inspirerade av Rosseau, kom skolor att i större utsträckning utvecklas för barn i de bredare folklagren. På 1800-talet formerades de institutionella mönstren för utbildning; en 7-årig obligatorisk utbildning introducerades 1814 och ett system med kommunala skolmyndigheter byggdes upp. En viss lärarutbildning kom till och 1814 års lagar medförde vartefter också bättre kommunala skolor och oberoende skolor för barn på landsbygden runtom i Danmark. Folkhögskolor och s.k. efterskolor och som alternativ till de kommunala även friskolor eller oberoende skolor växte fram till följd av 1800-talets väckelserörelser. Grundtvig hade en viktig roll här (även om det har ifrågasatts om det inte är en myt att de alternativa danska skolorna är något som kom genom grundtvigianismens kamp för andlig frihet och folklig resning. 2 ). Den lag som antogs av riksdagen den 2 maj 1855, kort efter folkestyrets införande, fick stor betydelse för de icke-offentliga skolorna i Danmark. Sekundärskolan fick i början av 1900-talet en lagstiftning som koordinerade de kommunala stadsskolorna med de gamla läroverken. En för nordiska länder stor andel elever går i skolor med icke-offentlig huvudman. Dryga 13 procent av eleverna i skolåldern går idag i privata skolor. Dessa vilar ofta på en religiös eller särskild pedagogisk grund, men det finns som nämnts också oberoende skolor och s.k. efterskole. I princip erhåller de privata skolorna offentligt finansiellt stöd motsvarande de kommunala, dock med avdrag för den avgift som föräldrar betalar. Skolorna ska till sitt innehåll vanligen motsvara undervisningen i folkeskole, men är ofta i relativt hög grad självstyrande. Föräldrar har här traditionellt getts ett tydligt inflytande. 2 Se Bodestein, E. (1982) Skolefrihed in Dänemark Studien zur Entstehung eines schulpolitischen prinzips. Tönder. 14

267 Lagar och grundregler En utgångspunkt för dansk utbildningspolitik är att det är utbildningen och inte skolgången som är obligatorisk. Det är att delta i den undervisning som tillhandahålls inom folkskolan eller i undervisning som motsvarar denna som är obligatoriskt. Det som har kallats skolefrihed är utrymmet för hur detta kan ske. Föräldrar eller andra vårdnadshavare ska se till att barnens kunskaper svarar mot folkskolans krav och får inte motsätta sig detta. Rektor har ett ansvar att se till att alla skolpliktiga barn erhåller undervisning och kan besluta om sanktioner gentemot föräldrar om så är befogat. De privata skolorna kan delas in ett antal kategorier; små grundtvigianska oberoende skolor på landsbygden, religiöst orienterade skolor (katolska eller missionskyrkliga), progressiva friskolor, skolor med särskild pedagogisk målsättning (Steiner och dylika), tyska minoritetsskolor samt invandrarskolor, t.ex. muslimska. En del privata skolor är mycket gamla, samtidigt som det tillkommer en hel del nya. Karaktäristiskt för privata skolor är så som är fallet i många andra länder att de har ett lägre elevantal än kommunala skolor. Det är skolans rektor som beslutar om vilka elever som ska antas till (eller skiljas från) skolan. Huruvida de privata skolorna härigenom tar ett tillräckligt stort ansvar har varit föremål för debatt i Danmark. Det som i grunden krävs av en privat skola är att undervisningen motsvarar den som ges i den kommunala skolan. Ministeriet tilldelar privata skolor rättten att använda slutexamina för folkskolan, och utövar på det sättet en viss kvalitetskontroll. I princip ligger det dock på föräldrarna och inte på centrala myndigheter att säkra att de privata skolorna lever upp till de kunskapsstandarder o.d. som gäller för de kommunala. Föräldrar måste själva utse en person som ges rätten att kontrollera standarden i danska, matematik och engelska. Om resultatet är otillfredsställande så måste den person föräldrarna utsett anmäla detta till kommunen. I extraordinära fall kan ministeriet föranstalta om särskild tillsyn. Ytterligare alternativ Utöver de privata skolorna finns alternativ i form av hemundervisning och det finns s.k. efterskole samt ungdomsskolor. De båda sistnämnda utgör alternativ till och motsvarar de sista åren i folkskolan. Föräldrar är fria att ordna undervisning i hemmet, men de måste informera kommunen skriftligt och hemundervisningen står under kommunal tillsyn. Kommunen kan årligen föranstalta om utvärdering av kunskaperna i centrala ämnen. Efterskole som är ett alternativ för åringar (årskurs 8 10) etablerades i Grundtvigs anda av Christen Kold i början av 1800-talet och tanken var att 15

268 bygga en brygga mellan slutet av grundutbildningen och folkbildningen och att hålla unga människor alerta till sinnet. Dessa efterskole är från statens sida godkända och understödda. Krav ställs dock på att det ska vara en oberoende, självstyrande internatskola som erbjuder allmän utbildning. Skolan kan utforma sin läroplan och timplan efter vad rektor, skolstyrelse, föräldrar och lärare anser, men de flesta av skolorna förbereder eleverna för samma slutexamina som folkskolan. Efterskole riktas till sådana unga som inte lyckats i den vanliga skolan och betoning ligger på anpassning, praktisk inriktning, självförtroende och motivation. De tycks attrahera barn från socioekonomiskt gynnsamma miljöer men som har svårigheter med kraven i folkeskolen. Eleverna har rätt till statligt stöd och kommunerna erbjuder kompletterande stöd. Allmänt sett står föräldrarna för mellan en tredjedel och hälften av kostnaderna för utbildning och internatboende i efterskole. Gymnasienivån Från år 2007 bedrivs all utbildning motsvarande gymnasiet i självägande skolor som finansieras direkt av staten. Tidigare låg ansvaret, såsom i Norge, på den regionala nivån (amten). Även vuxenutbildning bedrivs i det som kalllas självägande skolor. De kan ha antingen offentlig eller privat huvudman. Skolorna definieras som tillhörande offentlig förvaltning, de godkänns av utbildningsministern och finansieras nästan helt via statsbidrag. Dock kan kommunerna i viss mån bidra till investeringskostnader vid nyetablering. Varje skola har en styrelse och t.ex. lärar- och studeranderåd. Det finns till skillnad från förhållandet med obligatorisk utbildning inte någon mängd alternativ till de offentliga skolorna på den gymnasiala nivån; det finns dock rent privata gymnasier. Sådana kan verka efter godkännande av ministeriet. Skolorna ska vara självstyrande och deras stadgar ska godkännas. De måste följa gällande regler eller särskilda direktiv, annars kan godkännandet dras in. Det övergripande ansvaret för dessa liksom andra gymnasier ligger på ministeriet, som också utövar tillsyn över undervisning och examinationer, medan det pedagogiska och dagliga ansvaret ligger på skolans rektor. Där ligger också beslut om att t.ex. anta elever. En styrelse för skolan ska finnas som beslutar om klasstorlek, efter rekommendation från rektor, hur samverkan med föräldrar ska se ut; frågor om att utse och entlediga rektor etc. Finansering bidragssystem Det danska parlamentet antog våren 1991 en ny lag om privata skolor. Lagen introducerade ett nytt offentligt bidragssystem för de privata skolorna. Syste 16

269 met avsåg att ge kompensation för faktiska kostnader per elev och år, ett bidrag som i princip skulle motsvara kostnaden för en kommunal skola, minus den avgift som föräldrar betalar för barn i de privata skolorna. Vid millennieskiftet uppgick bidraget till ca DKK i genomsnitt och medelavgiften för föräldrar uppgick till ca DKK. Privata skolor erkänns och erhåller offentlig finansiering oavsett om de står på ideologisk, religiös, politisk eller etnisk grund. Statistik, debatt m.m. Andelen privata skolor, motsvarande folkskolan, utgjorde år 2000 ca 22 procent (469 st av totalt 2 176). Andelen elever i privata skolor, motsvarande folkskolan, har ökat stadigt under en längre följd av år och uppgår (2007) till 13,4 procent. Även andelen av lärarna som arbetar i privata skolor utgör ca 13 procent Antalet elever i efterskole var senaste läsåret ca Lärartätheten i privata skolor är något högre och klasserna litet mindre jämfört med i offentliga skolor. Några av de frågor som varit föremål för debatt har varit att det startas fria grundskolor i stället när en offentlig läggs ner integrationsfrågor; t.ex. om det är bra att det finns privata skolor med enbart elever med annat modersmål än danska balansen mellan tillsynen av skolorna och skolornas frihet, samt om de privata skolorna generellt kan ta ett större socialt ansvar. Källor Andersen, Anders, Skolestyrelsen, Köpenhamn Bodenstein, E. (1982). Skolefrihed in Dänemark: Studien zur Entstehung eines schulpolitischen Prinzips = Skolefrihed i Danmark: studier over tilblivelsen af et skolepolitisk princip. Tønder: Danish Ministry of Education Eurydice. The information network on education in Europe: Eurybase 2006/2007: The Education System in Denmark, England, Finland, Iceland, Netherlands, Scotland 17

270 Skolefrihed i Norden: Frie grundskoler i Danmark: Yksityiskoulujen toiminta/ Privatskolor i Finland: Private skoler i Norge: Fristående skolor i Sverige. (1987). Slagelse: Nordisk privatskole union 18

271 England Skottland avgifter i förskola och fritidshem

272 England Storbritannien består av England, Wales och Skottland. Skolsystemen skiljer sig något mellan dessa; inte minst har Skottland tillerkänts en större autonomi senare år, vilken inkluderar utbildningspolitik. I detta avsnitt behandlas främst förhållandena i England, även om en stor del av innehållet gäller även för Wales och för Nordirland. Skottland behandlas separat i avsnittet 7. Översikt historik Det engelska skolsystemet, särskilt det som består av privata skolor, kan kräva en viss bakgrundsbeskrivning. Därför ges en kort historisk resumé inledningsvis. De äldsta privatskolorna i England startade sin verksamhet för över 1000 år sedan (t.ex. The King s school i Canterbury, år 597). Så mycket som ett hundratal av de nuvarande skolorna kom till före 1600-talet, men de flesta under och 1800-talen. Många var klosterskolor eller på annat sätt knutna till kyrkan och många utgjorde tidigt skolor för de översta skiktens barn i det dåtida samhället. Public schools, prep schools De privata skolor som undervisade barn från 11 års ålder (sekundärskolor) kom i allmänhet att kallas public schools. 3 Detta är förstås förvirrande eftersom de i dagens ögon betraktas som allt annat än offentliga. 4 De var dock när de tillkom en form av offentliga/öppna skolor för alla som kunde betala, till skillnad från den privatundervisning som var vanlig. I England används numera beteckningen independent schools (nedan kallade OS) som samlingsbeteckning på privat drivna skolor, och beteckningar som maintained schools, state schools eller local authority schools är vanliga beteckningar på de skolor där det offentliga har ansvar för drift och fr.a. finansiering. Men public schools lever kvar som benämning. Det förekommer också benämningen preparatory school eller prep school vilket utgör en OS som förbereder elever i åldern 8 11 eller 8 13 år för avgiftsbelagd sekundär utbildning. En stor del av dessa skolor är anslutna till IAPS (Incorporated Association of Preparatory Schools). 3 Biskopen av Winchester skrev redan år 1364 om the public school i Kingston som då hörde till biskopsdömet i Winchester. 4 Inte minst förvirrande är det att i andra delar av Storbritannien beteckningen public schools ofta används för skolor med offentlig finansiering. 20

273 Denna sammanslutning är i sin tur en av sju som tillsammans bildar ISC, Independent Schools Council, vilken har uppgifter som berörs nedan. Alla dessa olika OS består av enbart pojkar eller enbart flickor eller, vilket blivit allt vanligare, elever av båda könen. Ursprungligen fanns i public schools enbart pojkar. Parentetiskt kan nämnas eftersom det ändå säger något om den historia de engelska privatskolorna bär att ett sätt att avgöra vilka som var de riktiga public schools var att dela in dem med avseende på i vilka skolor man måste ha gått i för medlemskap i Butterfly Cricket Club (bildad av någon som gått i Rugby); sådana som Eton, Harrow, Marlborough, Rugby och Westminster. Traditionen spelar särskilt för dessa gamla skolor en stor roll även idag. Förr var de ofta internatskolor medan de idag är det i mindre utsträckning. Ganska många var elitismen till trots avsedda för pojkar från fattiga hem, eller som t.ex. i fallet med Queen s Scholarships i Westminster 1560: avsedda för söner till förfallna gentlemen. Välgörenhetsmedel och donationer (endowments) användes ofta till utbildningsändamål, men vartefter har höga avgifter sett till att förändra många skolor från resurssvaga till sådana som både kan klä upp eleverna och ge vinst åt innehavaren. En del skolor skiljer fortfarande rent fysiskt på elever som kommer med hjälp av välgörenhetsstipendier från de avgiftsbetalande. Ett inte oväsentligt förhållande är att många framstående politiker från olika partier är produkter av OS, inklusive sådana labour-ledare som Attlee, Gaitskell och Blair. Och fortfarande lär ca 80 procent av de höga juristerna i England och Wales ha gått i dessa skolor. 5 Skolorna inspekteras av Ofsted, eller i de fall de är medlemmar av ISC (se ovan) av Independent Schools Inspection, ISI, som är ett inspektionsorgan för de oberoende skolorna. Denna inspektion sker i enlighet med ett schema som nyligen är överenskommet med ministeriet och Ofsted, och den senare överinser till viss del inspektionerna som görs av ISI. Alla OS ska enligt lag registreras hos det ansvariga ministeriet. Drygt sju procent av eleverna i skolpliktig ålder i England går idag i OS. Det är nästan dubbelt så stor andel som den i Skottland. De flesta betalar terminsavgifter och dessa kan vara höga, särskilt ifråga om internaten, men det finns en rik flora av stipendier m.m. till stöd för dem som har små möjligheter att betala. De s.k. voluntary schools utgör en inte obetydlig del av de engelska skolorna och de drivs i allmänhet av kyrkorna. Dessa skolor betecknas som maintained och brukar inte räknas som privatskolor i England eftersom de finansieras 5 Källa: 21

274 på samma sätt som offentliga skolor. Så mycket som cirka en fjärdedel av eleverna i skolpliktiga åldrar går i dessa skolor. Lagar och grundregler En OS är i lagstiftningen definierad som en skola som ger heltidsundervisning för minst fem elever i skolpliktsålder, eller för en eller fler elever i behov av särskild utbildning, och som inte är en offentlig skola eller en icke-statlig specialskola (senaste lydelse i 2002 års Utbildningslag). Genom the Human Rights Act från 1998 slogs de rättigheter och allmänna friheter fast som medborgare åtnjuter. Lagen som trädde i kraft 2000 stadgar att barn har rätt till tillträde till utbildningssystemet och till en effektiv och anpassad utbildning. Föräldrar har rätt att försäkra sig om att deras religiösa eller filosofiska övertygelser respekteras när offentliga organ genomför utbildning eller undervisning riktade till barnen. Detta har fått sina uttryck i de brittiska utbildningslagarna som syftar till att säkra ett stort urval av utbildningsgivare, offentliga och icke-offentliga. Föräldrar kan dock inte hindra skolor från att t.ex. meddela sexualundervisning om denna är något som å ena sidan är rimligt för skolan att undervisa om, och å andra sidan inte kan betecknas som indoktrinering. Den allmänna rätten till utbildning innebär (sektion 7 i 1996 års Utbildningslag) vad gäller den obligatoriska utbildningen, att den ska erbjuda effektiv utbildning på heltid, utbildning som är lämplig med hänsyn till barnets ålder, förmåga, fallenhet och speciella pedagogiska behov. Som senast stadgats (2002 års Utbildningslag, Sektion 78) ska alla barn vidare erhålla en balanserad och bred utbildning som främjar den andliga, moraliska, kulturella och fysiska utvecklingen, och förbereder eleverna för möjligheter, ansvar och erfarenheter senare i livet. Registrering och anställning av lärare 2002 års lag slog fast ett nytt system för OS. De ska registreras hos ministeriet (Secretary of State). Denna registrering är viktig. Skolor som efter inspektion inte befinns ge tillfredsställande utbildning kan stängas genom att strykas från registret. Skolorna måste svara mot krav som täcker utbildningskvaliteten, avseende: elevers andliga, moraliska etc. utveckling (se ovan) elevers välbefinnande 22

275 elevernas goda hälsa och säkerhet lämpligheten hos den personal som driver skolan lokalers standard tillgång till information om skolan, samt hantering av klagomål. Den registrerande myndigheten har också rätt att kräva att skolan inspekteras (se nedan) och sådan inspektion ska sedan 2006/2007 ske vart tredje år i stället för som tidigare vart sjätte. Lärares anställningsvillkor i OS bestäms av huvudmannen och kan ansluta till, eller inte ansluta till, de villkor som tillämpas i den offentliga skolsektorn. Lärarna i OS behöver inte ha Qualified Teacher Status eller vara registrerade i General Teaching Council (Jfr Skottland). Även om lönenivån ofta liknar den i de offentliga skolorna så förekommer avvikelser uppåt och nedåt. Många får enligt de kontrakt som upprättas räkna med att delta i göromål som ligger utanför lektioner och timplan. (Hur) får skolorna välja elever? OS är fria att välja sina elever, men man måste följa lagstiftning som förbjuder olika former av diskriminering. Numera spelar familjeband och släktskap mindre roll när skolor antar elever, bortsett från syskonanknytning. Elever kan ha fördel vid ansökan av att vara lovande inom någon sportgren eller inom musik, men akademiska meriter (betyg och dylikt) är vanligen det som avgör. Naturligtvis spelar även finansiella aspekter in. Skolorna lever på att föräldrar betalar avgifter och många föräldrar gör avsevärda uppoffringar för att deras barn ska gå i en viss skola. En del OS väljer i mycket hög grad elever som har toppresultat, och använder då t.ex. testresultat från Common Entrance examinations, som görs i åldrarna år. Man söker här också med stipendier locka högpresterande elever vars föräldrar är lågavlönade. Särskilt stöd för att ta emot t.ex. dyslektiska barn eller särskild begåvade barn är vanligt. Många skolor gör reklam för sig genom att hänvisa till sina höga examinationsfrekvenser, se statistik nedan under 3.6. Inom lagens ramar kan skolorna sätta upp sina egna regler för ordning och disciplin. De har därmed också lättare att avstänga elever med hänsyn till skolans rykte. Vanligaste orsaker till avstängning är droger av något slag samt sådant som fusk eller andra brott mot de regler som satts upp. 23

276 I vilken utsträckning måste en läroplan följas? De oberoende skolorna behöver strängt taget inte följa någon nationellt fastslagen läroplan. En konsekvens av detta är att dessa skolor erbjuder en bredare repertoar av ämnen. Därutöver satsar många av skolorna mycket på idrottsliga aktiviteter, musik eller konst i syfte att attrahera elever. OS karaktäriseras också generellt av mer av individuell undervisning, fler undervisningstimmar per vecka (och ibland också lördagsförmiddagar), kortare terminer, större betoning på höga prestationer och större tillgänglighet till traditionella ämnen som latin, matematik och även moderna språk. De offentliga skolorna är i praktiken knutna till den fastställda nationella läroplanen (National curriculum framework). Hur OS förhåller sig till den nationella läroplanen uttrycks litet olika i olika dokument. Information i Eurobase poängterar att läroplanen för OS är en fråga för huvudman och rektor. 6 Även om skolan måste ta hänsyn till läroplanen så måste den inte följa läroplanen helt. Curriculum är en av huvudaspekterna vid inspektionen och både bredden och djupet i den utbildning som ges måste vara anpassad efter elevernas ålder, förmåga, fallenhet och speciella behov. Huvudmannaskap och skolan som köp-och-sälj OS drivs av organisationer, kyrkor och dylikt. Mycket litet är sagt i olika dokument om vem som får driva en privat skola, annat än det som stadgats i lag, om lämpligheten hos den som ska driva en skola. Kraven synes ställas på verksamheten främst, enligt ovan. Lämplighetskraven verkar sikta på att ansvariga personer ska vara fria från sådant som kan belasta personerna eller den aktuella skolan. Det är dock uppenbart så att köp och sälj av skolor kan ske utan särskilda restriktioner. På hemsidan för National School Transfer, NST ( nationalschooltransfer.com/about.htm) anges att denna organisation fömedlat försäljning av närmare 80 skolor sedan början av 1990-talet. Skolmarknaden, sägs det, har växt betydligt senare år genom att ett antal större brittiska och utländska företag börjat se det som en bra investering av köpa oberoende skolor i Storbritannien. Om det tidigare såldes en skola varannan månad genom NST, så har det sålts en per månad sedan Huvudmän för voluntary schools är oftast kyrkan, den engelska eller den katolska. Den leds ofta av en styrelse, men vem som svarar för vilka uppgifter 6 Observera att läroplan här (det eng. curriculum) måste ses i den vidare meningen, omfattande undervisningens innehåll och timplanen. 7 Uppgifterna syftar på köp och försäljning av skolor inom Storbritannien såväl som utanför. 24

277 skiljer sig mellan olika slags voluntary schools. I vissa är det styrelsen för skolan som anställer lärare och svarar för antagningen av elever, funktioner som LEA uppbär i andra. Finansiering Ett kännetecken för OS i Storbritannien, och troligen i andra delar av det gamla samväldet, är att de är finansiellt oberoende dvs. de erhåller inget ekonomiskt stöd från staten eller det offentliga, utan finansieras privat. Ett visst indirekt stöd ges genom de skattebefrielser eller dylikt som lagen medger vissa typer av ideella organisationer. Den huvudsakliga finansieringen av de flesta OS sker via avgifter (tuition fees) som betalas av föräldrarna. Det förekommer samtidigt en hel flora av stipendier, stöd och bidrag från privata givare, fonder, välgörenhetsstiftelser etc. Framför allt är det många av skolorna som erbjuder föräldrar med svag ekonomi finansiellt stöd till avgiften. Inom OS totalt så får en knapp tredjedel av eleverna ekonomiskt stöd från skolan (till ett värde av ca 300 milj. 2005). Avgiften skiftar betydligt och framför allt är det av naturliga skäl stor skillnad på avgiften för internat och för dagundervisning. Avgifterna ligger i medeltal på närmare per år för de förra, och på ca för de senare, enligt de senast tillgängliga uppgifterna. Ett system med ett individprövat statligt stöd till skolavgifter (Government Assisted Places) som infördes under Thatcher-regimen har avvecklats senare år. År 1998 fick mer än elever sådant stöd och skolorna har i stället gått in och kompenserat för nästan lika många elever. En effekt av avgifterna är att OS har en lärartäthet som ligger betydligt högre än i övriga skolor. Sambandet mellan skolavgifter och en högre lärartäthet framgår tydligt av exempelvis vad som sägs på Private School Directory & Guide:s hemsida: Att välja den rätta skolan för ditt barn är en mycket subjektiv process. Det kan inte nog betonas att nyckeln är rätt skola för det enskilda barnet. Några föräldrar dras oemotståndligt till skolor som uppvisar god placering i ligatabellen, och det ska inte förnekas att dessa tabeller utgör en kraftfull influens även undermedvetet. Men andan i privatskolesektorn är att göra det bästa för och med varje barn. Med mindre klasser och traditionella värderingar lämnas inte barnen att famla omkring. Detta är helt enkelt en naturlig konsekvens av systemet med skolavgifter. (min övers.) 25

278 Det finns som nämnts ett stort antal voluntary schools, vilka har kyrkorna som ansvariga, i regel Church of England eller den katolska kyrkan. Det finns voluntary controlled schools vilka finansieras av Local Education Authority (LEA) på precis samma sätt som offentliga skolor (local authority schools eller county schools). Det finns också voluntary aided schools vilka erhåller full täckning för löpande utgifter genom LEA:s men som förväntas bidra med runt 10 procent av kapitalkostnaderna. Inspektion kontroll utvärdering State secretary (den registrerande myndigheten) har som nämnts en rätt att inspektera OS. Den rätten har utövats av den statliga inspektion som inrättades i mitten av 1980-talet, Ofsted. Förkortningen står sedan våren 2007 för the Office for Standards in Education, Children s Services and Skills. 8 Från september 2003 måste nya skolor motsvara kraven i de statliga bestämmelserna för att få öppna. De allmänna krav som ställs på inspektion framgår av Sektion 162A i 2002 års Utbildningslag (ändrad i Schedule 8 i 2005 års Utbildningslag). Avgifter tas ut för inspektioner. Den som vill öppna en ny skola ska i sin ansökan till ministeriet följa den information som finns i en förordning som noga sett heter Statutory Instrument 2003 No.1934 The Education (Provision of Information by Independent Schools) (England) Regulations Från våren 2007 gäller en begränsning i Ofsted s ansvar. Myndigheten inspekterar enbart den minoritet av de oberoende skolorna som inte är anslutna till ISC, medan de anslutna i stället inspekteras av the Independent Schools Inspectorate, ISI. Till det nya hör också att inspektioner av OS från sommaren 2008 kommer att ske minst vart tredje år istället för som tidigare vart sjätte år. Samtidigt ska inspektionerna nu vara mer begränsade i sin omfattning och den tid de tar. ISI utövar sitt inspektionsansvar under ett ramverk som godkänts av regeringen och Ofsted, varav den senare har ett visst överinseende över ISIs arbete; gör rapporter över ISIs verksamhet. Inspektionerna sker av ett team med personer från professionella organisationer inom ISC och under ledning av en erfaren teamledare som kan vara en s.k. Registrerad Inspektör. En OS ska för att få bedriva undervisning vara registrerad och innan registrering sker ska skolan ifråga inspekteras (jfr Skottland). Det är också så att innan en OS kan ackrediteras hos någon av de åtta konstituerande förbund som bildar ISC, så måste en hel inspektion ske, följd av en skriftlig rapport. 8 Förändringen innebär bl.a. en breddning av myndighetens uppgift. 26

279 De fullständiga rapporterna för följande inspektioner sänds till den ansvariga för skolan och en kortversion till föräldrar. Relationen till staten och det offentliga Det har framgått att OS har ett omfattande oberoende från staten. Det grundar sig i föräldrars lagfästa rätt att välja en skola som står i överensstämmelse med deras religiösa och filosofiska övertygelser och det tar sig uttryck i skolor som i stort och i princip inte behöver följa gällande skollagar o.d. annat än i vissa basala avseenden. De är relativt fria vad gäller sådant som läroplan, anställning av lärare och antagande av elever. Inte minst så finansierar de sig själva, vilket både innebär ett väsentligt oberoende och i vart fall potentiellt en sårbarhet. Vissa allmänna krav gäller dock som framgått alla skolor oavsett huvudman och alla skolor är föremål för inspektion enligt dessa lagar och enligt kvalitetsstandarder. Det finns ett statsunderstött partnerskap mellan OS och statliga skolor, som kommit att kallas Att bygga broar. Det inrättades för att stärka samarbete mellan sådana skolor i syfte att bredda de utbildningsmässiga möjligheterna och att dela erfarenheter, lösningar och expertis. Birgit Rohde gör i sin genomgång av den engelska skolväsendets utveckling en intressant kategorisering i statlig (maintained), privat (eller oberoende) samt mittemellan. 9 Hon syftar på det försök med s.k. grant-maintained (GM) schools som lanserades i slutet av och början av 1980-talet. Den konservativa regeringen lanserade GM kopplat till idén om att skolor som låg under Local Education Authorities, LEA, kunde välja att opt out och stå direkt under statlig finansiering. Den förstärkta finansering m.m. som åtföljde lanseringen förväntades sedan ske genom en ökad grad av sponsring från näringslivet, något som visade sig i stort utebli. Ett syfte var att på sikt svälta ut LEAs helt och hållet och erhålla ett omfattande skolsystem byggande på såväl offentlig som privat grund. Till detta kan läggas voluntary schools som ju utgör en betydande inslag i det engelska skolsystemet. Dessa skolor uppfattas ligga nära de helt offentliga skolorna när det gäller inriktning, villkor, styrning och finansiering. Även dessa skolor skulle dock kunna betecknas som privat drivna eller fristående i den meningen att de ju med ett svenskt sätt att se drivs av annan huvudman än det offentliga. De kan ju också med fog betraktas som en mellanform. Systemet torde om ock historien skiljer sig ha likheter med det för de religiösa 9 Rohde, B. (1995) I: Kampen om skolhusen. 27

280 skolorna i Nederländerna och vissa begränsade likheter också med det för de katolska skolorna i Australien. Statistik, trender m.m. Uppgifterna nedan gäller OS i England, om inget annat sägs. Det finns totalt ca OS i Storbritannien varav litet mindre än torde finnas i England. Drygt hälften är anslutna till Independent Schools Council, och de anslutna skolorna representerar ca 80 procent av skolbarnen inom OS. Cirka 7 procent av barn i skolåldern går i OS. Ungefär 15 procent av dessa elever går i internatform, i vilken pojkarna är i viss majoritet. Lärartäthet: Ligger genomsnittligt på 9,7 elever per lärare, vilket är en betydligt högre lärartäthet jämfört med i de offentliga skolorna. Antal lärare: Totalt inom Storbritannien finns som arbetar inom dessa skolor. Examina och dylikt (2005/06): 27 procent av eleverna erhöll det som betecknas med A*, att jämföra med sex procent nationellt 57 procent av eleverna erhöll något av A* eller A, att jämföra med 19 procent nationellt A-level: 99,4 procent erhöll godkänt, att jämföra med 97 procent nationellt, och 93 procent av sixth form-eleverna gick till högskola (2005), vilket är en dubbelt så stor andel som nationellt. (källa: ISC, ej officiell statistikkälla). I prep-schools finns drygt elever (England) och över 400 skolor av olika sorter, vissa enkönade, andra inte; vissa intenat, andra inte. Ytterligare andra är blandformer. Ungefär en fjärdedel av alla elever i skolpliktig ålder beräknas gå i s.k. voluntary schools. Det innebär att ungefär två tredjedelar av eleverna går i helt offentliga skolor county eller local authority schools. Trender Det finns inga uppgifter om att systemet med privata (oberoende) skolor skulle ha förändrats substantiellt i volym eller proportion över de senaste decennierna; möjligen har det skett en viss ökning av den andel elever som i England går i OS. Efter de stora reformerna i slutet av 1980-talet har inget radikalt ändrats som rör villkoren för OS. (Dock har systemet med GM som nämnts fasats ut). 28

281 En viss kanske ständig debatt verkar ha förts om dessa skolor. 10 Förhoppningar hos vissa grupper om att Labour skulle ändra den politik som lades av den tidigare konservativa regeringen har i liten utsträckning infriats. Mer uppmärksamhet har ägnats åt hur det statliga skolväsendet (maintained schools) ska struktureras, frågor om testsystem m.m. En generell ändring av senare datum är att utvärdering mer ska ske som lokal lärarutvärdering och mindre fokus ska ligga på externa tester och prov. Källor Eurydice. The information network on education in Europe: Eurybase 2006/2007: The Education System in Denmark, England, Finland, Iceland, Netherlands, Scotland ISC, the Independent Schools Council NST, National SchoolTransfer Sanderson, Wendy, Department for Children, Schools and Families, London Ofsted, the Office for Standards in Education, Children s Services and Skills Ofstedt 2007: The framework for inspecting independent schools Broschyr Wikipedia 10 Det finns t.ex. gott om artiklar i Times som debatterar det ålderdomliga engelska privatskolesystemet. 29

282 30

283 Finland avgifter i förskola och fritidshem

284 Finland Översikt historik År 1543 skrev Mikael Agricola den första (tryckta) finska boken, som var en bok för att lära barn läsa och skriva. Det första läroverket där undervisningsspråket var finska grundades Finland har, främst genom den nära kopplingen till Sverige, stora likheter med det svenska skolsystemet och utvecklingen av skolväsendet. Regering, myndigheter och kommuner spelar en central roll och kyrkan i Finland har haft ett stort inflytande över skolan, särskilt fram till åtskiljandet av stat och kyrka Det året inrättades också den statliga Skolstyrelsen, som kom att vara verksam i över hundra år. En tendens de senaste decennierna har varit att minska den centrala administrationen och föra över uppgifter dels till ministerienivån dels till den lokala nivån. Minskad central byråkrati, mer politiskt beslutsfattande och också mer lokalt beslutsfattande kan ses som riktpunkter för denna utveckling. ( Det finska privatskolesystemet är mycket begränsat i sin omfattning, särskilt på den obligatoriska nivån. Ca 2 procent av eleverna går här i privata skolor. På den högre sekundära nivån är andelen privata skolor större, särskilt vad gäller yrkesutbildningen. De allra flesta privata skolor är licensierade av ministeriet och har i många fall ett nationellt uppdrag. Som licensierade skolor finansieras de efter samma principer som offentligt drivna skolor och samma tillsyn gäller för dem. Det finns också, liksom i andra länder möjlighet för föräldrar att ordna med egen undervisning eller undervisning i hemmet. Kommunen ifråga ska då se till att denna följer kursplanerna för den obligatoriska utbildningen. Det kan också komma ifråga sjukhusundervisning. Mål, lagar och krav Det främsta målet för utbildning i Finland är att ge alla medborgare lika möjligheter till utbildning oavsett ålder, boendeort, ekonomiska förutsättningar, kön eller modersmål. Utbildning ses som en av de fundamentala rättigheterna för medborgare. Grundläggande utbildning ska vara kostnadsfri. Finansieringen delas mellan den centrala och den lokala nivån. Det offentliga ska också garantera var och en lika tillgång till utbildning med hänsyn till deras förmåga och särskilda behov. Såväl finsktalande som svensktalande har rätt till utbildning på sitt eget språk, och även samerna som är en ursprungsbefolkning har rätt att utveckla sitt språk och sin kultur. 32

285 Det finns en lång tradition av offentligt anordnad utbildning. Den finska konstitutionen (731/1999) erkänner dock rätten att organisera utbildning inom privata institutioner. Mer utformade bestämmelser om denna rätt finns i de lagar som styr olika delar av skolsystemet. Privata skolor ska om de önskar statlig finansiering och ska vara officiella vara licensierade hos ministeriet. De flesta privata skolor som bedriver undervisning på grundskolnivå har ett kontrakt med en kommun. Ministeriet kan dock bevilja statsbidrag till privata utbildningsinstitutioner för nationella behov: de licensieras för att ge sådan utbildning som är en rättighet enligt lagstiftningen (utbildningsbehov eller kulturellt behov etc.). Lagen om grundläggande utbildning styr all slags utbildning, oavsett vem som svarar för den. Regeringen kan vid licensieringen tilldela en skola ett visst uppdrag. Det har skett t.ex. vad gäller Steinerskolor, religiösa skolor och språkskolor. Uppdraget kan innebära t.ex. en variant av läroplanen. Den som inte längre går i obligatorisk utbildning kan erhålla utbildning på grundläggande nivå genom allmänna gymnasieskolor, folkhögskolor eller inom vuxenutbildningen. En del folkhögskolor och de flesta centra för vuxenutbildning är privat anordnade. Krav på huvudmän, antagning och tillsyn Det måste finnas ett påvisbart behov av den utbildning som en ny privat skola avser ge. Den som ska driva skolan får inte vara en fysisk person utan ska vara en förening, stiftelse eller dylikt. Det ställs också vissa krav av ekonomisk art på den som avser starta en skola. En sådan skola får t.ex. inte drivas med vinstsyfte. En privat skola kan i viss mån avgöra vilka elever som ska få tillträde. Det får inte gå till så att elever testas i största allmänhet, men om skolan t.ex. ska särskilt ägna sig åt främmande språk så får språkförmågan hos dem som söker testas. Det finns ingen skyldighet för en privat skola att anordna särskilt pedagogiskt stöd och elever som har ett uttalat sådant behov kan komma att nekas inträde. De privata licensierade skolorna är föremål för samma tillsyn av myndigheterna som de offentliga skolorna. Någon inspektion finns inte i Finland men det regionala organet kan utföra tillsyn om det finns behov av det. Slutbetyg från privata licensierade skolor har samma meritvärde etc. som motsvarande handlingar från offentliga skolor. Det finns privata skolor som inte är licensierade, men dessa uppges vara ytterst få. Icke offentliga yrkesutbildningsinstitutioner som arbetar under lagen om yrkesutbildning står under ministeriets överinseende, erhåller statliga bidrag 33

286 för sin verksamhet och har rätt att utfärda officiella kvalifikationsintyg m.m. De som inte hör till denna kategori har inte denna rätt. Det finns ett fåtal sådana, som alltså inte heller uppbär något statligt stöd (inom servicesektorn), men de faller under tillsyn av konsumentmyndigheter. Finansiering De flesta privata skolor är offentligt finansierade enligt samma principer som offentliga skolor och står som nämnts under offentlig tillsyn. Det gäller såväl grundskolan som gymnasieskolan. Bidragsgivningen utgår från typ av utbildning och inte huvudman. De privata skolorna följer nationella läroplaner och kraven i de kompetensbaserade kvalifikationer som Utbildningsstyrelsen anger. En privat skola får inte drivas med vinstsyfte. Även ifråga om t.ex. lärlingsutbildning står staten för full finansiell täckning av kostnaderna, genom vad som benämns statutory government transfer och som räknas fram årligen. Vuxenutbildning i privat regi som ger slutbetyg o.d. står under samma regler som annan offentlig utbildning. Detta gäller inte informellt lärande inom vissa utbildningsinstitutioner (av typ folkbildning). Det finns därutöver en rad kommersiella utbildningsföretag som inte heller uppbär några statsbidrag. En skola kan också etableras utan statsbidrag och står då utanför systemet även i vad gäller offentligt anordnad tillsyn. Det finns mycket få sådana skolor idag. Dessa skolors betygs- eller examenshandlingar är inte att betrakta som adekvata handlingar över slutförd grundläggande utbildning. Statistik, trender m.m. År 2004 gick drygt 98 procent av eleverna i grundskolan i offentligt drivna skolor, och knappt 2 procent i privata skolor. Det finns för närvarande ett 60- tal privata skolor. På gymnasial nivå är det en större andel skolor som drivs privat och en större andel elever som går i privata skolor. Ca 8 procent av skolorna med allmän gymnasial utbildning är privata och ca fyra procent av eleverna går i sådana skolor. När det gäller yrkesutbildning är andelen privata anordnare klart större. För närvarande finns ett 20-tal nya ansökningar om att starta privata skolor på grundskolnivå. De senaste åren har de allra flesta som sökt och erhållit licens haft inriktning mot Steinerpedagogik, varit religiöst anknutna eller utgjort finska utlandsskolor. 34

287 En viss debatt har förekommit senare år kring privat anordnad skolutbildning, särskilt i samband med att den förra regeringen sade nej till en del ansökningar om licensiering. Nuvarande regering har nämnt privata skolor i sitt utbildningsprogram. Ca 280 barn fanns 2004 i hemundervisning. Källor Eurydice. The information network on education in Europe: Eurybase 2006/2007: The Education System in Denmark, England, Finland, Iceland, Netherlands, Scotland Kartovaara, Eija, Utbildningsstyrelsen, Helsingfors Silverström, Chris, Utbildningsstyrelsen, Helsingfors 35

288 36

289 Island avgifter i förskola och fritidshem

290 Island Översikt historik Island har en tradition av kommunala /offentliga skolor. En lag 1880 lade ansvar på föräldrar att se till att barnen lärde sig läsa och skriva. Lagen 1907 stadgade för första gången skolgång för barn i åldern tio till fjorton år, vilket markerade inledningen av ett allt större statligt inflytande över skola och utbildning. Avgiftsfri och gratis utbildning blev en rättighet. En administration såväl centralt som distriktsvis byggdes upp successivt de närmaste decennierna. De privata skolorna har haft en liten roll i skolsystemet och har så även idag, även om det på den obligatoriska nivån har dykt upp några nya. Det fanns vid läsåret 2005/06 sju sådana skolor på den obligatoriska nivån och en procent av eleverna går i dessa skolor. Förhållandena är i stort desamma på gymnasiestadiet. Privatskolorna erhåller till stor del bidrag från kommunerna, men därutöver finansieras skolorna med skolavgifter. I likhet med andra länder finns en viss rätt för föräldrar att undervisa sina barn i hemmet. För att detta ska vara möjligt, måste ett tillstånd ges från ministeriet och kommunen; därefter upprättas ett kontrakt. Detta är ytterst ovanligt. Lagar och grundregler Skolor på grundskolnivå som ägs och drivs av fysiska eller juridiska personer måste för att få bedriva undervisning vara ackrediterade hos Ministeriet (Ministry of Education, Science and Culture) enligt Art 3 i lagen. Det gäller skolor som finansieras privat och under villkor att de verkar i samklang med regler m.m. som är godkända av ministeriet. Dessa skolor ska följa samma regelsystem som andra skolor vilka ger obligatorisk utbildning. Elever vid dessa skolor är befriade från plikten att gå i offentliga skolor och skoldirektören för en sådan skola måste inför varje läsår överlämna elevförteckningar till berörda kommuner. Inspektion kontroll utvärdering Skolorna står under samma tillsyn och utvärdering som offentliga skolor. I grunden ligger utvärderingen av elevernas prestationer på läraren, enligt Art i lagen om obligatorisk utbildning. Men eleverna i privata skolor gör därutöver samma prov (samraemd próf) som i andra skolor: i årskurserna 4 och 7 samt i den avslutande 10 årskursen. 38

291 Antagning av elever och läroplansfrihet? Skolorna ifråga är fria att anta eller avvisa elever som söker. Föräldrar söker direkt till skolan ifråga och skolan beslutar. De avgifter som förekommer (se nedan) innebär självfallet att alla föräldrar inte har råd att välja dessa alternativ. Undervisningen i privatskolorna följer de nationella läroplansriktlinjer som gäller alla skolor. Finansiering Kommunerna är skyldiga numera att på grundskolstadiet lämna bidrag till de privata skolorna. Storleken på bidraget räknas ut av den statistiska myndigheten för varje år. En del av finansieringen sker därutöver via elevavgifter. Underlaget för uppgifterna är här litet, men avgifterna verkar röra sig i storleksordningen SEK per termin. 11 Sådana avgifter tas även ut vid de privata gymnasieskolorna och de statliga bidragen till dessa fastställs i statsbudgeten. Dessa skolor på obligatorisk nivå är rätt nya på Island. Konkurrensen om platserna uppges vara begränsad. Relationen till staten och det offentliga I fallet Island kan man notera den starka betoningen av det offentliga och i många avseenden behandlar man de privata skolorna i stort som de offentliga: det gäller läroplanerna och det gäller tillsynen. Däremot gäller det bara i viss mån finansieringen, eftersom denna också bygger på avgifter. En år 2007 införd ändring i lagen om obligatorisk utbildning innebär att kommunen i vilken den privata skolan avser verka, måste auktorisera densamma, och även kan besluta om ett högsta antal elever vid skolan. Om en kommun auktoriserar en skola, har skolan också rätt att uppbära bidrag från kommunen. Statistik, trender m.m. Av de totalt 177 skolor på grundskolnivå som fanns 2005/06, var sju privata. Av de totalt ca eleverna gick 472 samma år i privata skolor, vilket motsvarar drygt en procent. De privata är i genomsnitt betydligt mindre; knappt 70 elever i genomsnitt mot ca 250 elever i en genomsnittlig kommunal skola. Det fanns samma år sex privata skolor på gymnasiestadiet. Även om de privata skolorna är få så är de enligt uppgift ett nytt inslag, i vart fall på den obligatoriska nivån. 11 I en av skolorna är avgiften per månad ISK för årskurserna I en annan är de ISK i åk 1 4 och ISK i åk 5 10 (per månad). 39

292 Källor Eurydice. The information network on education in Europe: Eurybase 2006/2007: The Education System in Denmark, England, Finland, Iceland, Netherlands, Scotland Hardardóttir, Margrét, Nordiska Ministerrådet, Köpenhamn 40

293 Nederländerna avgifter i förskola och fritidshem

294 Nederländerna Översikt historik Det holländska skolsystemet skiljer sig från det i de flesta andra länder. Det synes framför allt ha sin upprinnelse i de historiska strider som utkämpats. Både katolska och protestantiska inflytelser var starka i samhället under 1800-talet och det fördes en lång strid (kallad the School dispute ) mellan katolska och protestantiska familjer, som ville ha sina egna skolor med en uttalad religiös stämpel, men med lika statlig finansiering. År 1917 nåddes den kompromiss om detta som fortfarande gäller och som ger rätt till statlig finansiering av de privat drivna skolorna, och som på det hela taget likställer de offentligt och privat drivna skolorna. Denna princip fastställs i Art. 23 i den nederländska konstitutionen. Genom 1917 års beslut kom grundprincipen också att gälla sekundär och högre utbildning. Som det konkluderas i databasen Eurydice: Privat utbildning som sådan existerar inte i Nederländerna. Samtidigt är det ett system med å ena sidan offentligt/kommunalt drivna skolor och å andra sidan privat drivna skolor, i vilka faktiskt drygt två tredjedelar av eleverna i den obligatoriska skolan går. De privat drivna skolorna anges vara fria att bestämma om innehåll, ideologi och sätt att undervisa. Religionen kan ha en framträdande roll i undervisningen. Staten styr samtidigt genom en rad krav som ställs. För att erhålla offentlig finansiering ska ett privat subjekt enligt lag ha en legal person med full legal kompetens, vars syfte är att erbjuda utbildning utan något vinstsyfte. Med de krav som ställs från regeringen, är denna person fri att starta en skola med vilken konfessionell inriktning eller utbildningskaraktär som helst och organisera undervisningen som bedöms lämpligt. Den kompetenta auktoriteten (skolstyrelsen) för en privat skola är densamma som styrelsen i den förening eller stiftelse som driver den skolan. Privata skolor etableras av privata individer. Även om det finns ett antal icke-konfessionella, privat drivna skolor, är majoriteten konfessionella, de flesta romersk-katolska eller protestantiska (reformerta) men det finns också muslimska, hinduiska, judiska, antroposofiska osv. skolor. Den allmänna policyn för skolan idag sägs vara att minska på detaljstyrning och öka fokus på elevresultat och skolors resultat och kvalitet. Det finns policy- och systemindikatorer utvecklade för att mäta framgång. Vid sidan av detta system, där alltså större delen av skolorna är privat drivna, finns ett fåtal rent privata skolor. De är av samma typ som i många andra länder, där också finansieringen är privat, dvs. bygger på att föräldrar betalar 42

295 avgifter. Några är internationella skolor och åtskilliga av privatskolorna har utbildning motsvarande de två sista åren före slutexamen på sekundärstadiet. Ibland används en benämning som på engelska lyder examination training institutes. Lagar och grundregler Det nederländska systemet kräver en något utförligare redovisning för hur lagstiftning och grundläggande regler ser ut. Det finns en rad lagar som reglerar utbildningsväsendet i Nederländerna. Några av dem är: 1998 års förskolelag (WPO), lagen om den obligatoriska utbildningen, lagen om den sekundära utbildningen (WVO), lagen för vuxenutbildning och yrkesutbildning (WED) och lagen om utbildningsinspektion (WOT). I lagstiftningen utgör utbildningsfrihet en grund; dvs. friheten att för det första starta skolor, för det andra att bestämma om vilka principer och trossatser skolan ska baseras på och för det tredje att organisera undervisningens innehåll och former. Den andra grunden i lagstiftningen är det tidigare nämnda likställandet av de offentligt drivna skolorna med de privat drivna. De ska anses ha samma status och de ska finansieras efter samma principer. De krav som ställs på privata skolor för att erhålla statlig finansiering är lagfästa. Varje skola, offentlig såväl som privat, ska styras av en kompetent auktoritet, ofta liktydigt med en skolstyrelse (eng. school board) som ytterst ska ansvara för att gällande lagar och bestämmelser för skolverksamheten efterlevs. Skillnaderna mellan de offentligt och privat drivna skolorna är i korthet följande. De offentligt drivna skolorna är öppna för alla barn oavsett religion eller åskådning är allmänt sett föremål för lagstiftning om offentlig verksamhet (public law) är styrda av ett kommunalt råd (eller styrelse; governing committee) eller av en offentlig legal enhet eller stiftelse som är bildad av rådet ger utbildning på statens vägnar. De privat drivna skolorna kan neka elever tillträde på religiös /ideologisk grund (se också nedan) är föremål för lagstiftning om privat verksamhet (private law), och är statsfinansierade men inte etablerade av staten styrs/ leds av styrelsen för den sammanslutning som etablerat skolan, baserar undervisningen på religiös eller ideologisk tillhörighet. 43

296 Det betonas i vissa dokument att det föreligger en viktig juridisk skillnad mellan public law och private law, där den förra anger ansvar rörande offentliga institutioner och den senare gäller privata institutioner eller medborgare. Dock står, som nämnts, både offentligt och privat drivna skolor under samma utbildningslagar. Ministeriet fastställer kvalitetsstandarder som gäller för både offentliga och privata skolor. och föreskriver vilka skolämnen som ska finnas, uppnåendemål eller examinationskurser och innehåll i nationella examina, timplan för ämnen och för läsår och dylikt, krav på lärarkompetens, rätt för föräldrar och elever att utöva påverkan i skolfrågor, vissa krav vad gäller planering och rapportering, osv. Det framgår av detta att friheten för en skola är relativ, eller inramad. Det är kommunerna dryga 480 till antalet som implementerar lagen om obligatorisk utbildning och ser till att alla som är i skolpliktig ålder går i skolan. De ska säkra lagens efterlevnad i detta avseende både vad gäller de offentliga och privata skolorna. Kommunen utgör den lokala myndigheten för alla skolor inom kommunens gränser, både offentligt och privat drivna. De har bland annat följande uppgifter (såväl makt/kompetens och ansvar) enligt lag: sköta finansiering av vissa ändamål, löpande kostnader, göra årsplaner för behov av nya skolor, ge råd om skolor, sätta av resurser för resultatförbättring, köpa in vuxenutbildning, ombesörja skolskjutsar och övervaka att lagen om obligatorisk utbildning följs. Man kan säga att kommunerna sköter mycket av det materiella i skolorna i området medan staten står för bidrag motsvarande lärarlönerna. I de fall kommunen fattat beslut som gäller privata skolor, fungerar det provinsiella organet (Provincial Council) som överklagandeinstans. (Hur) får skolorna välja elever? Det finns inte någon utförlig information om detta, men det framgår att de privat drivna skolorna får neka elever vars föräldrar inte delar den religiösa eller ideologiska åskådning som undervisningen i den skolan bygger på. En elev kan också nekas tillträde om det bedöms att han eller hon inte kan följa undervisningen. Denna möjlighet att neka elever skiljer som nämnts dessa skolor från de offentligt drivna, vilka är öppna för alla elever. Det har också framgått av dokument att till uppgifterna för ministeriet med ansvar för utbildning, hör att bestämma om former för att anta elever till specialskolor och till skolor på sekundärstadiet (elever från 12 år). I sammanhanget kan noteras att det finns rätt många specialskolor för barn med olika skol- eller inlärningssvårigheter. Dessa är ofta privat drivna (mer än två tredjedelar). 44

297 Den sociala selektionen uppvisar inget enkelt mönster. Enligt tillgängliga uppgifter är den sociala bakgrunden något högre i genomsnitt i de privat drivna skolorna jämfört med de offentligt drivna. En del av mönstret är att många av de kristna skolorna ligger i invandrartäta och socialt utsatta storstadsområden där den stora majoriteten elever kommer från muslimska hem. Det är värt att hålla i minnet att i städer som Amsterdam, Rotterdam och Haag så är snart majoriteten av eleverna av utländskt ursprung. Finns krav på att följa en nationell läroplan? Det finns ett antal krav som ställs på den som på privat grund ska driva en skola. Avsikten är att skapa frihet för den som har fått ansvar att driva en skola. Men eftersom det fastställs vissa kvalitets- och målkriterier etc. centralt så kan man säga att läroplansfriheten i vart fall inte är fullständig, utan snarare villkorad. Vissa ämnen ska finnas på schemat och genom examinationskrav sker en styrning på ett indirekt sätt. I en kommentar om aktuell politisk agenda för olika partier, sägs att det största partiet, det kristdemokratiska, driver bl.a. uppfattningen att skolor ska fortsätta kunna vara oberoende såväl finansiellt som i vad avser 40 procent av läroplanen. Vilka ägarformer finns vem kan driva en privat/fristående skola? På samma sätt gäller även här en form av legalt frihetstänkande i vem som ska kunna driva en skola, och en form av juridisk styrning av vem som också kan göra detta. Såsom i andra länder finns det en kontrollmekanism; en registrering av skolor sker och det ska i Nederländerna finnas en legal person med full legal kompetens, som syftar till att genomföra utbildning utan vinstsyfte. Det finns två typer av skolstyrelser (eng. competent authority) för privat drivna skolor; föreningar eller stiftelser, de senare är det vanligaste. Antalet medlemmar i sådan styrelse skiftar från skola till skola och en styrelse kan utöva myndighet över mer än en skola. I styrelsen inkluderas oftast företrädare för föräldrar, det lokala samhället och den kyrkoförsamling det är fråga om. De plikter och rättigheter /friheter som en styrelse för en privat skola utövar, motsvaras av dem som en styrelse för en offentligt driven skola har; allt från att bestämma om frivilliga ämnen utöver timplan och aktiviteter utanför läroplanen till att anta, bestraffa och utesluta elever. Det finns en konstitutionellt fastställd frihet att sätta upp en (privat driven) skola men man kan inte säga att det finns någon rätt att sätta upp en offentligt driven skola. I stället har kommunen och dess formella organ en skyldighet att se till att det t.ex. finns skolor i tillräcklig omfattning. Det ska också påminnas om att kommunen inte kan säga nej till någon elev. Styrelsen för en offentligt 45

298 driven skola svarar inför det kommunala beslutande organet (municipal council) för sina göranden och låtanden. Finansiering För att erhålla offentlig finansiering ska som framgått ett privat subjekt enligt lag ha en legal person med full legal kompetens, vars syfte är att erbjuda utbildning utan något vinstsyfte. Staten ställer vissa krav på ämnen, mål och examina m.m. Med dessa krav har den som driver en skola rätt till statlig finansiering enligt samma princip som gäller för alla skolor (utom för det fåtal rent privata skolor som finansieras av föräldraavgifter). Det förekommer således inte några terminsavgifter eller dylikt för studier vid privat drivna skolor vad gäller den obligatoriska utbildningen och numera inte heller den sekundära. Nyligen har beslutats att den tidigare gränsen för avgiftsfrihet t.o.m 16 års ålder ska vara t.o.m. det år eleven fyller 17 år. Standardavgiften synes ligga på strax under Euro, samtidigt som vissa bidrag till avgifter kan ges, men detta blir alltså aktuellt först vid fyllda 18 år. När de formella kraven är uppfyllda så erhålls med större eller mindre automatik de statsbidrag som tillfaller en skola, enligt de lika och generella principer som detta sker. Inspektion kontroll utvärdering Alla skolor är föremål för samma typ av inspektion. Utbildningsministern är ytterst ansvarig för utbildningsinspektionen, vilken alltså utövas under ministerns auktoritet. Inspektionen, som vilar på en särskild förordning från 1998, är en verkställande myndighet under ministeriet, men betecknas i dokumenten ömsom som halvt oberoende, ömsom som oberoende. Inspektionen utövar sina uppgifter på basis av de villkor m.m. som framgår av den nyss nämnda lagen om utbildningsinspektion (WOT). Lagen gör det möjligt att bedriva inspektion på ett professionellt sätt. Ministeriet kan utfärda föreskrifter, dock inte med avseende på de omdömen som inspektionen avger i sina rapporter. Inspektionerna bygger på självutvärdering och skolors egna kvalitetssäkrings-system. Inspektioner görs varje år på varje enhet men en proportionell princip tillämpas så att inspektionen är mer intensiv om behoven är större/ bristerna är fler. Sanktioner kan vidtas, men innehållande av statsbidrag kan endast ske om skolan brutit mot sådant som är lagstadgat. Inspektionerna är av formen full inspection (samenhangend el. integraal toezikt). De sker i treårscykler för såväl primär- som sekundärstadiet och kompletteras, om så är påkallat, av särskilda mer intensiva inspektioner. 46

299 Det kan nämnas att även provinsadministrationen har en viss övervakande uppgift, kanske motsvarande den länsskolnämnderna hade tidigare i det svenska systemet. Relationen mellan det offentliga och de privat drivna skolorna Det har framgått ovan att det finns en rad relationer mellan det offentliga och de privat drivna skolorna. För det första är dessa skolor i lagens mening och i status likställda med de offentliga/kommunala. För det andra är de privat drivna skolorna offentligt finansierade. För det tredje ställs en rad krav på dessa skolor som tydligt inramar de friheter de ska ha enligt konstitutionen, och den statliga inspektionen inspekterar privat drivna skolor efter exakt samma principer och rutiner som offentligt drivna. För det fjärde så har uppenbarligen kommunerna en viss myndighetsutövande roll även i förhållande till de privat drivna skolorna. På frågan om det holländska skolväsendet närmast bör beskrivas som två olika system eller ett, så verkar det mest rimligt att beskriva det som ett skolsystem med till stor del samma grundregler, inom vilket det finns olika slags skolor med hänsyn till huvudmannaskap och ideologisk plattform. Det talas också i lagstiftningen om samarbete mellan skolor, mellan offentliga och privata skolor. Syftet är att säkra ett bra utbud av offentlig utbildning inom ramen också för sådana blandade skolor (jfr England). Statistik, trender m.m. Som nämnts så är det cirka 70 procent av eleverna på primärstadiet som går i privata skolor som oftast drivs på katolsk eller protestantisk grund. Någon större förändring av relationerna mellan de olika formerna av skolor tycks inte ha skett. En aktuell debatt rör Art. 23 i konstitutionen. I debatten ifrågasätts om staten, som enligt samma konstitution är skild från kyrkan (-orna), ska finansiera skolor på religiös grund. I övrigt finns inga rapporter om att själva systemet med offentlig drivna och privat drivna skolor har varit eller är föremål för någon allmän eller större debatt. 47

300 Källor Eurydice. The information network on education in Europe: Eurybase 2006/2007: The Education System in Denmark, England, Finland, Iceland, Netherlands, Scotland Oijen, Paul van, Ministry of Education, Culture and Science, Department for Secondary Education, Haag Rodhe, B. (1994) s. 102 ff. I: Andersson H (red) Kampen om lärohusen: strider kring statsmakt och föräldrarätt i nordisk skolutveckling. Stockholm, Almqvist & Wiksell. 48

301 Skottland Skottland avgifter i förskola och fritidshem

302 Skottland Inom Storbritannien har såväl Wales som Skottland egna parlament. Det skotska instiftades 1999 i Edinburgh och har makt att stifta lagar om exempelvis näringsliv, sjukvård, kultur och utbildning. Det skotska systemet ligger ofta närmre det nordiska än vad det engelska gör, vilket gjorde det motiverat att behandla Skottland separat. Översikt historik Skottland har ett privatskolesystem med gamla anor, i likhet med England, även om det verkar ha moderniserats något på senare tid. De privata skolorna, varav många har funnits länge och många har anknytning till välgörenhetsstiftelser, benämns numera officiellt oberoende skolor (independent schools), av praktiska skäl nedan kallade OS. Skolorna avses efter att ha registrerats vilket är obligatoriskt ha stor frihet ifråga om sådant som läroplan (se dock nedan) och de bygger sin verksamhet helt på avgifter, donationer och dylikt eftersom de inte uppbär statsbidrag. Skolorna uppvisar en stor variation i målsättning, elevernas ålder och kön, storlek, sekularitet /religiositet etc. Det finns skolor med starkt religiösa inslag, det finns enkönade skolor och det finns skolor som är inriktade på elever med särskild problematik, för att ge några exempel. Mångfalden beskrivs av företrädare för OS som bland de främsta kännetecknen, liksom kvalitet, bra studiemiljö och aktiva föräldraval. Skolorna rekryterar sannolikt socialt selektivt, vilket medverkar till att de uppvisar mycket goda resultat mätt i betyg och framför allt andel elever som uppnår A-level, A* och andra examensnivåer, jämfört med offentligt drivna skolor. Cirka fyra procent av eleverna i berörda åldrar i Skottland går i OS. Elevantalet är i stort konstant de senaste tio åren, medan antalet skolor minskat med ca 18 procent sedan Så som är vanligt i andra länder finns också en viss rätt för föräldrar att undervisa sina barn i hemmet. För detta krävs vissa procedurer. Det är enligt uppgifter ett mycket litet antal barn som detta gäller. Lagar och grundregler Föräldrar har enligt lag skyldighet att se till att deras barn går i skola. De kan välja att utöva den skyldigheten genom att låta barnen gå i en OS. Ministeriet ansvarar för att föra ett offentligt register, där alla OS ska registreras, genom att utse en särskild registrator (Registrar of Independent Schools). Detta sker enligt den skotska lagen om utbildning från

303 En OS definieras i lagen som en skola som ger heltidsutbildning till elever i skolåldern (5 15 år) och som inte är en offentlig skola eller en statsfinansierad (grant-aided) sådan. Innehavare /ägare av en OS ska ombesörja att registrering sker och upprätthålls. Innehavaren får inte tillåta några elever förrän skolan är registrerad. Information ska i ansökan om registrering lämnas på ett större antal punkter. Ministeriet har möjlighet att förelägga villkor för en OS som ska registreras eller som redan är registrerad. Dessa villkor kan senare ändras eller återkallas. Allt sådant meddelas skriftligen till innehavaren. En ansökan om registrering kan även avvisas om det inte verkar klarlagt att det kommer att erbjudas effektiv och lämplig undervisning med hänsyn till de tilltänkta elevernas ålder och kön att elevernas välbefinnande kommer att säkras att innehavaren (proprietor) är trovärdig i sin kommande roll att alla lärare som ska undervisa är lämpliga för detta att lokaler och skolgårdar är lämpliga. Ett avvisande av en ansökan om registrering kan överklagas (till Sheriff Principal). Det finns inga krav på att OS ska anställa enbart registrerade lärare (lärare registrerade hos General Teaching Council for Scotland), men många skolor har ändå detta som policy. En småbarnsskola för barn under 5 år behöver inte ovan nämnd registrering hos ministeriet utan ska i stället registreras hos en särskild kommission för omsorger (Care commission). (Hur) får skolor välja eller välja bort elever? Ingenstans framgår annat än att det ligger på skolan att anta elever. Naturligtvis är man öppen för att många elever söker, och man talar gärna från skolornas sida om att det i praktiken också är olika slags elever som söker och antas. I princip ligger det dock i den oberoende skolans frihet att anta och exkludera elever i enlighet med sina stadgar. Tillträde talas i dokumenten om som något varje skola utvecklar sin policy för. Denna policy ska finnas tillgänglig för föräldrar. Skolorna får inte bryta mot bestämmelser som finns i lagar om diskriminering på grund av kön, ålder, handikapp, religion m.m. Vad gäller tillgänglighet dvs. frågor om möjligheter för funktionshindrade elever, så framhålls allmänt vikten av detta från Scotland Council for Independent Schools (SCIS) och organisationen har tagit fram en handbok riktad till OS, med ett förord underskrivet av den skotska skolministern. 51

304 Måste en nationell läroplan följas? Ministeriet utgår från att alla barn erhåller en bred och balanserad grundläggande utbildning som förbättrar deras kunskaper och förmågor. Normalt ska ingå språk, inkl främmande språk, matematik, naturvetenskap, teknologi, sociala ämnen, idrott, konstnärliga ämnen och sådant som hälsa. Läroplanen ska motsvara elevernas behov och ålder och elevers olika förutsättningar för att lära och den ska ge möjligheter till interaktion mellan elever och mellan elever och lärare. Kraven är alltså allmänt ställda och formuleras mer som en förväntan än som regler som ska följas, och det synes finnas en viss grad av frihet för skolorna att utforma sin curriculum. Ägarformer och dylikt Proprietor är någon som enligt regelsystemet kan fungera som direktör/föreståndare för en OS. Det talas om att såväl personer som organisationer kan bedriva en OS. Det synes ingen begränsning i vem som får bedriva den annat än som nämns nedan: tilltrodda personer om vilka man kan göra bedömningen att de kan driva en skola på ett nöjaktigt sätt. Det är uppenbart ofta etablerade organisationer av typen välgörenhetsorganisationer eller stiftelser som driver skolor, men några är nyare. Finansiering Det som utmärker OS och som också betonas av företrädare för dessa skolor är att de är finansiellt oberoende av staten och det offentliga. De uppbär inga offentliga bidrag. Viktigaste inkomstkälla är för de flesta skolor terminsavgifterna, vilka skiftar beroende på om det är fråga om dagundervisning eller internat. För nedre skolåldern (men inte de yngsta åldrarna) ligger terminsavgifterna på i genomsnitt drygt 1700 (f.n. ca SEK) för dagundervisning och för internatskola drygt 5000 ( SEK). Det finns en flora av stipendier, belöningar och dylikt som ska hjälpa föräldrar med studiefinansieringen. De kan bygga dels på meriter, dels på ekonomiska stödbehov, dels också på stöd till särskilt talangfulla elever. Många skolor hjälper till med detta enligt SCIS, praxis här skiljer sig från skola till skola. Det finns ett fåtal speciella privata skolor som uppbär statsbidrag. The Assisted Place Scheme som infördes under Thatcher har upphört, se nedan under

305 Inspektion kontroll Innan en OS registreras görs ett besök av Her Majesty s Inspector (HMIE) under en dag. En utgångspunkt för detta är kvalitetsindikatorerna i HMIEs How Good is Our School?. Inom nio månader från att en OS har registrerats sker en första inspektion genom HMIE enligt en fastställd rutin för vad som inspekteras. OS är allmänt underställda inspektion genom HMIE, vilket sker i genomsnitt vart sjunde år för primärstadiet (men avvikelser från detta förekommer). De flesta OS är medlemmar i SCIS (se ovan). Denna organisation arbetar för den oberoende skolsektorn, ger råd till skolorna, information till sådana som avser att starta en skola och information till föräldrar och allmänhet etc. ( SCIS synes inte ha en officiell status men företrädare för myndigheter etc. hänvisar till den såsom en bra och pålitlig källa. SCIS täcker ungefär tre fjärdedelar av antalet OS, och anger så hög täckning som 96 procent av eleverna i OS. Relation till staten och till det offentliga Systemet av oberoende skolor finns i en mening helt separerat från det offentligfinansierade systemet. Föräldrar är fria att välja dessa oberoende skolor och får då betala avgifter. Intrycket är att det ställs bara allmänt formulerade krav på curriculum i samband med de krav som ställs för registrering av en skola. En skola måste liksom i England inspekteras för att bli registrerad, och blir sedan föremål för reguljär inspektion med vissa intervall. Staten inskränker sin roll till att se till att alla skolor är registrerade och kan anses uppfylla allmänt hållna krav på en skola, som ger utbildning anpassad till de barn som ska gå där. Det tidigare systemet med s.k. assisted places, som skulle ge vissa elever chansen att studera vid vissa privata skolor genom statsbidrag har liksom i övriga UK fasats ut, och såvitt framkommit går idag i stort sett inga elever med stöd av dessa bidrag. Statistik, trender m.m. Enligt uppgifter hos The Scottish Government ( så finns enligt 2006 års undersökning om OS totalt 150 skolor. Av dessa gav 61 undervisning på primärstadiet, 55 på sekundärstadiet och 34 var betecknade som Special schools. Antalet skolor har minskat från 183 sedan 1995, en minskning med ca 18 procent. Medan antalet skolor minskat har antalet elever varit i stort sett konstant, en marginell minskning från till ca under 53

306 samma period. Det förefaller som att OS-sektorn varit rätt stabil det senaste decenniet. Omsättningen av OS kan illustreras av det faktum att av de 162 skolor som var igång för tio år sedan har 42 stängts. Ett 30-tal har kommit till och tolv har öppnat och stängts under den senaste 10-årsperioden. Enligt uppgift kan en del av de nämnda öppnade och stängda skolorna kan vara desamma, fast under nytt namn. Skolorna varierar starkt i storlek; närmare ett 30-tal skolor har mindre än 20 elever, medan ett drygt 10-tal av dem har mer än 600 elever. Specialskolorna är oftast mycket små. I denna typ av skolor går totalt ca elever varav pojkarna utgör procent. De cirka eleverna i OS utgör ungefär fyra procent av eleverna i skolåldern totalt i skotska skolor. Det är mindre än motsvarande andel i Storbritannien i övrigt. Den geografiska spridningen av elever i OS förefaller påtagligt ojämn; i tex Edinburgh stad går nästan var femte elev i en sådan skola. Det synes enligt tillgängliga uppgifter inte ha förts någon större debatt under senare år om systemet med de oberoende skolorna i Skottland. Källor Eurydice. The information network on education in Europe: Eurybase 2006/2007: The Education System in Denmark, England, Finland, Iceland, Netherlands, Scotland GTCS, the General Teaching Council for Scotland Maclean, Alistair, the Scottish Government, Edinburgh Pearson, Lynne, the Scottish Government, Edinburgh SCIS, the Scottish Council of Independent Schools The Scottisch Government 54

307 Australien avgifter i förskola och fritidshem

308 Australien Uppdragets tidsramar har medfört att uppgifterna i detta avsnitt begränsats till sådana som dels hämtats från Internet (den australiensiska regeringens och Independent Schools Council s webbsidor) dels från Rodhes beskrivning. 12 Den senare hänför sig till förhållanden i mitten av 1990-talet. Det återstår alltså att tillföra uppgifter bland annat om senare års förändringar. Översikt historik Australien har haft en stark tillväxt av privata skolor. Mellan en fjärdedel och en tredjedel av elevpopulationen går i sådana. Statsbidragen till dessa skolor har ökat medan de har minskat i det offentliga skolväsendet. Church of England har haft en viktig roll när det gällde att bygga upp skolor för de brittiska kolonisternas barn. Även andra kyrkor var aktiva i detta och ur den konkurrensen föddes det australiska skolsystemet. Försök med fri, sekulär folkundervisning kom igång i slutet av 1800-talet och statligt stöd till kyrkans skolor drogs in eller minskade. Katolska kyrkan upprättade församlingsskolor och kring 1900 gick hälften av alla barn i katolska familjer i katolska skolor. Deras ekonomi var ofta mycket dålig och efter andra världskriget beslöts om ekonomisk hjälp. Även de rikaste privatskolorna fick i samband med detta statligt stöd. Dagens dubbla eller tredubbla system Detta har lett fram till ett två- eller treskiktat skolsystem där idag endast knappt 70 procent går i statliga skolor och alltså ca en tredjedel i privata. Liksom i Storbritannien kallas nu en del av de privata skolorna för independent). De privata skolorna erhåller finansiellt stöd från såväl federal/nationell som delstatlig nivå, 13 ett stöd som varierar från ca 40 till 90 procent av kostnaderna. En del av variationen beror på att bidragen varierar med den sociala sammansättningen av eleverna vid skolan ifråga. Större delen av bidraget kommer från den nationella nivån. Den grupp som växt starkast under framför allt 70- och 80-talen, är protestantiskt fundamentalistiska skolor, men också skolor för etniska minoriteter har växt. 12 Skilda lärohus I: Håkan Andersson m.fl. (red) Kampen om lärohusen. (1994). 13 Det som kallas State/Territory. 56

309 En indelning av typen av skolor på den australiska kontinenten kan se ut som följer: grannskapsskolor som är öppna för alla, oftast primärstadieskolor, som i stort sett alla hör till det offentliga skolväsendet skolor med religiöst eller etniskt inslag skolor med pedagogiska reformprogram; det kan vara Steiner-skolor men också många som hävdar ny modern pedagogik. Tillhör ibland det offentliga systemet men är oftast privata, samt elitskolor av typen public schools i England (se avsnitt 2). Vissa har lagt till en femte kategori av affärsmässigt drivna skolor (vilka inte får statligt stöd eftersom de är vinstdrivande) och en sjätte som huvudsakligen vänder sig till handikappade barn, charity schools. Det är svårt, enligt Rohde, att upprätthålla en klar gräns mellan offentliga och privata skolor p.g.a. att de senare uppbär alltmer av statsbidrag. De blir därmed mera statskontrollerade samtidigt som de offentliga skolorna har tenderat att ta ut avgifter för en utökad curriculum och konkurrera med varandra. De katolska skolorna, som utgör ett eget system står för en stor del av de icke offentliga skolorna i Australien. De oberoende skolorna, independent schools, utgör en egen kategori, där de flesta av skolorna är individuella skolor som inte ingår i något system. Det går därmed att säga att det australiensiska systemet är treskiktat; ett för obereoende skolor, ett för de katolska och ett för de offentliga. Aktuell debatt och information Finansiering: Det har förts politisk debatt om huruvida staten ska fortsätta stå för en relativt stor del av finansieringen av oberoende skolor, som utgår från socioekonomisk kompensation (SES funding model). Detta mot bakgrund av att staten successivt utökat sina bidrag till dessa skolor. Modellen som tilllämpas är en behovsinriktad modell, men enligt Independent Schools Council of Australia (ISCA) tar den inte tillräcklig hänsyn till t.ex. handikappade elevers behov eller behoven hos elever från ursprungsbefolkningen. Labour har nyligen sagt att man vill behålla SES-modellen inför nästa 4 års-period; Verkställande direktören för ISCA har sagt att detta är bra nyheter; stabilitet i villkoren hjälper både skolor och familjer att planera. Finansiering av dessa skolor är ett partnerskap mellan regeringen, delstaterna och föräldrarna. Labour har också, enligt uppgift, försäkrat att ingen OS ska förlora sina statliga bidrag under en Labourregering. 57

310 Det är enligt ISCA fyra saker som ett bidragssystem måste säkra. Det måste vara förutsägbart, det måste utgöra en vettig ersättning per studerande (med utgångspunkt i den roll som regeringen bör ha i att stödja utbildning för alla unga australiensare), det måste vara indexerat så att det inte urgröps över tid och det måste slutligen också utgå ifrån att elever ha skilda behovsnivåer. Regeringen har nått en bit när det gäller t.ex. att vikta bidrag med hänsyn till glesbygdsfaktorer men mer kan göras, säger ISCA. Vi väntar på mer från såväl Koalitionen som Australian Labour Party. Information från den australiensiska regeringen, utbildningsministeriet ( Delstater (states and territories) har det primära ansvaret för finansiering av de statliga skolorna (state government schools). De ger också kompletterande stöd till icke-offentliga skolor. Regeringen och inte delstaterna är dock den främsta finansiären när det gäller offentliga bidrag till icke-offentliga skolor och regeringen ger också finansiellt stöd till statliga skolor. Det flesta av de icke-offentliga skolorna har någon religiös anknytning där ungefär två tredjedelar av eleverna går i katolska skolor. Den australiska regeringen arbetar tillsammans med delstaterna, styrelser för oberoende skolor, föräldrar, utbildningsanordnare och andra organisationer för att skapa de bästa betingelserna för unga australier. Strategisk policyutveckling, program och service på nationell nivå koordineras genom de berörda ministerierna. 58

311 Norge avgifter i förskola och fritidshem

312 Norge För att något bredda underlaget för denna studie, lämnas här en del uppgifter om framför allt de senaste årens politiska turer i fråga om fristående skolor i Norge. Den Bondevikska regeringens förslag I Norge har det under en längre tid funnits möjlighet att driva enskilda skolor enligt privatskolelova. Lagen har dock stadgat att det endast är möjligt att driva privata skolor om skolan ifråga utgör eller avser utgöra ett religiöst eller pedagogiskt grundat alternativ till den offentliga skolan. Ordningen har haft stora likheter med den som gällde i Sverige före reformen om fristående skolor I proposition till stortinget nr. 33 ( ) lade regeringen Bondevik fram förslag om att den ovan nämnda begränsningen skulle tas bort, dvs. det skulle bli möjligt att driva en privat (fristående) skola, även om det inte var fråga om en särskild profil eller inriktning (ett alternativ). Strax efter att denna proposition hade lagts, lades en ny (nr Om tillegg til Ot.prp. nr. 33 Om lov om frittståande skolar [friskolelova], beslutad den 25 april 2003) som föreslog förändringar i den lag som föreslagits i proposition 33. Förslagen om förändringarna gick ut på flera saker. Det första var att i finansieringshänseende åstadkomma en likställdhet mellan fristående och kommunala skolor, vilket skulle ske genom att statsbidraget skulle grundas på kommunens elevkostnad och inte på en riksprislista. Skälet för förändringen som de flesta friskoleförespråkare var emot 14 angavs vara att med en förväntad ökning av antalet fristående skolor skulle det bli orimligt med olika ekonomiska villkor för skolor som verkar i samma område. Dock skulle enligt propositionen utbetalningen ske genom staten och inte genom kommunen för att skapa trygghet och förutsägbarhet för de fristående skolorna. Det andra var att ge större möjligheter till kontroll och tillsyn med nyttjande av statsbidraget, och det tredje att skolor måste göras skyldiga att rapportera data från skolorna även på elevnivå. Även detta syftade till att likställa villkoren mellan offentliga och fristående skolor, i syfte att kunna jämföra skolors resurser, skolmiljö och resultat. Utöver detta föreslogs också att regeln om att 14 Kristne Friskolers Forbund säger till exempel i ett remissvar: Förslaget tar inte på allvar att det principiellt är viktigt att också värna om skolor som representerar minoritetsintressen. Sådana intressen kan bäst tillvaratas av centralmakten. (min övers.) 60

313 skolavgifter tillsammans med statsbidraget inte ska överstiga driftskostnaderna i de offentliga skolorna ändras till offentliga skolor i samma kommun. Detta ska förstås mot bakgrund av att de fristående skolorna skulle ha möjlighet att ta ut avgifter från föräldrar motsvarande 15 procent av statsbidraget eftersom bidragsprocenten uppgår till 85 procent av genomsnittskostnaden för de offentliga skolorna. Den Stoltenbergska regeringens återställare Efter regeringsskiftet i Norge 2005 lade regeringen Stoltenberg fram en proposition (nr. 43 [ ]) som föreslog en ändring i friskolelova i syfte att åstadkomma ett tillfälligt stopp för nya fristående skolor. Avsikten var att detta stopp skulle gälla fram till dess att en ny lag kunde antas på grundval av en senare lagd proposition. Ett antal skolor hade då fått godkännande enligt den nya friskollagen. I den proposition som följde (nr. 37 [ ], beslutad den 23 mars 2007) lades en lång rad förslag om lagändringar, men det viktigaste var att återgå till den ordning som fanns i den tidigare privatskolelagen, dvs. återinföra kravet om att en privat driven skola ska utgöra ett religiöst eller pedagogiskt alternativ till det offentliga skolväsendet. Det sägs i propositionen att det kan vara en religiös inriktning eller en anerkjend pedagogisk retning (prop. nr. 37 s. 8), men en skola föreslås också kunna godkännas på viss annan grund. Det föreslås också att ändra namnet på lagen till lag om privatskolor (privatskolelova). Regeringen motiverar sina ändringsförlag med att det funnits en lång tradition i Norge med den offentlige fellesskolen som har utvecklats till en 13- årig sammanhållen och gemensam utbildning med lika rätt till undervisning för alla oavsett bakgrund. Propositionen talar om att skolan har samlat det stora flertalet av norska elever i en arbets- och lärandegemenskap. Det hänvisas till de konventioner som Norge anslutit sig till, tex FN:s barnkonvention och Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna. I prop. betonas att Norge härigenom förbundigt sig till att erkänna föräldrars rätt till sina barns utbildning i samklang med religiösa eller filosofiska övertygelser, men inte något annat. Statistik Av de ca grundskolorna är knappt fem procent privata skolor. Bara drygt två procent av eleverna på grundskolnivå går i dessa skolor. Nästan åtta procent av gymnasieeleverna går i privata gymnasieskolor. 61

314 Källor Se förteckning av propositioner till norska Stortinget i källförteckningen sist i rapporten. 62

315 Summerande reflektioner avgifter i förskola och fritidshem

316 Summerande reflektioner Avsnittet begränsar sig främst till att lyfta fram och undersöka några av de mönster som framkommit i genomgången. Religion, kyrka, stat och klass Genomgången har visat att frågan om hur privat offentligt gestaltar sig i dagens skolsystem ofta går att hänföra till den historiska bakgrunden ofta har att göra med religiösa tillhörigheter och stridigheter och, bland annat därför ser olika ut i olika länder. Den kristna kyrkan grundade till en början skolor för att utbilda präster. I samband med reformationen övertog de framväxande nationalstaterna makten över skolan. Kyrkorna fortsatte, delvis i ett inflätat samarbete med staten, att aktivt driva skolverksamhet, inte bara i form av grammar schools, latinskolor och dylikt utan också som folkundervisning i olika former. Sådan folkundervisning växte fram från början av 1800-talet och i samverkan med liberala krafter, uppburna av en växande medelklass. Staten kommer vartefter att engagera sig i finansieringen av dessa skolor. Skolan påverkas också starkt i sin funktion att fostra barn och unga av föräldrars tro och övertygelser. Detta utgör en av bottnarna i samtliga länders system av fristående och privata skolor, om ock mer i vissa länder än i andra. Den religiösa påverkan uppträder som väckelserörelser såväl som institutioner (kyrkor och samfund), och detta tar sig skilda uttryck. I många länder i Europa framför allt i Sydeuropa är den katolska kyrkan ett starkt edukativt kraftcentrum 15, vid sidan av staten. Staten har här ofta ett kluvet eller ett distanserat förhållande till kyrkan och dess skolor, och där finns ofta en tydlig polaritet mellan en sekulär stat och den katolska kyrkan. 16 I t.ex. Danmark är det framför allt religionen som väckelserörelse eller mission som gör sig gällande i de landsbygdsskolor och pedagogiska idéer från 1800-talet som ännu syns i de många små friskolorna. De kan ses som folkliga rörelser underifrån versus staten. Eller, det går att se det som Nissen & Skovgaard-Petersen uttrycker det: 15 Uttrycket lånat av Andersson, H. (a.a.) sid En inte ovanlig debattfråga i länder som Italien är om staten verkligen ska gå in med bidrag till katolska skolor. 64

317 statsmagt og foraeldrerett. 17 I många av länderna går statskyrka och stat hand i hand vilket under framför allt 1800-talet bereder väg för ett utökat engagemang i skolfrågan från statens sida. Friskolesystem och oberoende skolor går naturligtvis också att se och förstå utifrån olika klassförhållanden, där det är uppenbart att de övre skikten i samhället tidigt såg till att det ordnades latinskolor eller privatundervisning för deras barn; utbildning för präster, lagkloka eller köpmän osv., medan en skola för de breda lagren lät vänta på sig. 18 Skolor för eliten torde finnas i alla samhällen medan det finns skillnader i hur starkt traditionerna verkar, hur tydligt eliten framträder och hur tydligt skolan har en viktig roll att spela här. Det är uppenbart att exempelvis det brittiska privatskolsystemet, liksom det brittiska samhället i stort, har starka drag av detta gamla klassamhälle, medan de religiöst dragna gränserna, eller kyrkan som skolaktör, inte är riktigt lika synlig där som t.ex. i Nederländerna och i många andra länder på kontinenten. En aspekt av många på skolan som marknad och en större skolvalfrihet är att detta kan skapa en (ytterligare) diversifiering som underlättar för samhällets eliter. 19 Likheter och olikheter Med den gjorda genomgången i denna rapport kan man se att de nordiska länderna och Storbritannien har det gemensamt att skiljelinjerna mellan olika skolformer inte går längs konfessionella gränser. De kyrkliga skolorna i England, framför allt då voluntary schools, räknas som maintained dvs. ses i stort som en del av det offentliga systemet, medan privatskolorna som framgått ligger helt utanför. Med undantag möjligen för Danmark, utgör de religiöst fotade skolorna i de nordiska länderna och Storbritannien ett klart begränsat inslag totalt sett, även om t.ex. muslimska skolor kommit att bli fler senare år. Och i Danmark ligger betoningen i friskolorna idag trots allt kanske mer på pedagogik än på den religiösa grunden. I samtliga undersökta länder finns vad vi kan kalla fristående skolor, privatskolor eller åtminstone privat drivna skolor. Ofta finns också parallellt förekommande äldre former som kan vara i hög grad privatfinansierade, och nyare former som ofta är offentligt finansierade. I samtliga länder finns också någon form av inspektions- eller i alla fall tillsynssystem, som omfattar även dessa skolor. Att de inspekteras, eller är föremål för viss statlig tillsyn, är viktigt i sig. 17 Se sid 11 ff I: Kampen om lärohusen. Red Håkan Andersson m.fl. A&W International Stockholm. 18 Detta är ju fortfarande uppenbart i länder som t.ex. Brasilien där det finns goda och välfungerande universitet men i regel en usel skola för de stora massorna. 19 Se t.ex. Broady, D m.fl. Skolan under 1990-talet sociala förutsättningar och utbildningsstrategier. I: Välfärd och skola SOU 2000:39. 65

318 Skolorna har inordnats i ett system, de har blivit föremål för central registrering och det ges i vart fall ett intryck av att de kan stängas om inspektion visar de inte fyller de krav som ställts. Att de inspekteras innebär dock inte självklart att samma krav ställs på dessa skolor som på de offentliga. De inspekteras mot de allmänna eller specifika krav som formulerats i lag eller på annat sätt. I Nederländerna utgör det faktum att alla inspekteras mot samma standards, oavsett vem som driver skolan, en veritabel hörnsten i systemet. Samma princip kan sägas tillämpas i Finland, även om den externa tillsynen där är påtagligt nedtonad. I Sverige har funnits skilda sätt och ansvarsförhållanden för tillsyn. De fristående skolorna har, till skillnad från de kommunala, tidigare ingått i ett system av statlig inspektion. Utvecklingen tycks nu vara på väg mot en viss harmonisering så att alla skolor oavsett huvudman blir föremål för systematisk statlig inspektion. I England ter det sig något annorlunda. Där står visserligen Ofsted som en form av yttersta garant för inspektioner av alla skolor, men det framstår ändå som att kraven på de oberoende skolorna enbart är allmänt formulerade; det ska grovt sett vara en bra skola, som verkar för att bli bättre. 20 I Danmark sägs utövas en form av indirekt kontroll av friskolorna genom de tester i folkeskole som är normgivande, men det är föräldrarna vid dessa skolor som ska utse en inspektör av den skolan. Det är sammantaget svårt att på ett generellt sätt värdera betydelsen av det faktum att privatskolor är föremål för någon form av statlig registrering och inspektion/kontroll. Klart är att detta torde ha legitimerande funktioner. Bilden av hur systemen för fristående /privata skolor ser ut i de olika länderna kan också beskrivas med betoning på skillnader. Ett sätt att åskådliggöra skillnader mellan länderna är att se på dels hur stor del av skolorna i ett land som drivs /ägs privat (eller kan betecknas som fristående), dels hur stor del av finansieringen av dessa skolor som är privat grundad. Då erhålls en graf enligt nedan där de studerade länderna placerats in: 20 Att inspektioner i viss mån nyligen överlåtits åt ISI dvs. en de oberoende skolornas egen inspektion, och med Ofsted som överrock, framställs i information från England som en praktikalitet. Att ISI som ändå överinser de skolor som är anslutna till ISC (Independent Schools Council) utövar inspektionen enligt ett överenskommet schema, ses som något som avlastar Ofsted och inte minst skolorna. Privatskolesammanslutningarna på brittiska öarna synes ha en relativt stark ställning. 66

319 Grafisk översikt. Andel i respektive finansiering av privat drivna skolor. Privat Finansiering av privat drivna skolor EN 1 SK Privat Ägarskap/drift av skolor EN 2 DK statlig IS NL (SE) FI statlig Källa: egen kategorisering på grundval av inhämtad information. Observera att statlig i figuren betecknar all form av offentligrättsliga subjekt. Figuren ska läsas på följande sätt: På den vågräta axeln anges alltså i vilken grad som landets skolor (motsv. den obligatoriska skolan) drivs eller ägs privat/statligt. På den lodräta anges i vilken mån de privat drivna skolor som finns finansieras privat/offentligt. Nederländerna (NL) hamnar långt ner till vänster eftersom en stor del av skolorna drivs privat, men samtidigt med statlig finansiering. England (EN) har försetts med två markeringar eftersom det kan sägas finnas två skilda typer av privat drivna skolor. Om enbart de skolor som engelsmän själva ser som privata skolor räknas (independent schools), så kommer England (EN 1) relativt högt upp i det övre högra hörnet, med hög privat finansiering och relativt måttlig andel som går i dessa skolor. Om även voluntary schools räknas in så hamnar England (EN 2) betydligt längre ner åt vänster, med hög andel i privat drivna skolor och relativt sett klart högre andel med offentlig finansiering. 67

320 Skottland (SK) hamnar högt upp och relativt långt till höger eftersom finansieringen av de privata (oberoende) skolorna är privat, medan andelen privata skolor totalt sett är rätt låg. Danmark (DK) hamnar i ett mellanläge till följd av att andelen elever i privat drivna skolor är relativt hög jämfört med många andra länder, samtidigt som finansieringen av dessa skolor har både en offentlig och en privat del. Finland (FI) befinner sig i nedre högra hörnet eftersom andelen privat drivna skolor är mycket låg samtidigt som finansieringen av dessa fåtalet skolor sker i stort sett helt genom statliga bidrag. Island (IS) har en liknande placering som Finland men en större del privat finansiering (avgifter). Sverige (SE) har inte varit föremål för genomgång i denna rapport, men placeringen motiveras av en måttlig andel i fristående skolor, samt offentlig finansiering. Australien är svårplacerat med den information som varit tillgänglig, men ligger relativt långt till vänster i grafen, med en hög andel elever i privat drivna skolor. Norge har inte heller medtagits men skulle efter de senaste besluten placeras ungefär som Finland. Att det inte finns några länder i fältet uppe till vänster i bilden, motsvaras av att inte något av de studerade länderna har ett skolväsende som domineras av skolor som både drivs privat och finansieras privat. Några ytterligare jämförande aspekter Lagarna skiljer sig mellan länderna när det gäller att driva skolor med vinstsyfte. Vissa länder har ett uttryckligt förbud i lagstiftningen mot detta (t.ex. Nederländerna och Finland), medan andra inte har någon sådan begränsning (t.ex. Storbritannien). Det framgick av redovisningen för England att köp och sälj av skolor är en del av skolmarknaden med privata skolor och även att denna kan ses som lukrativ. Det har inte varit möjligt att klargöra förhållandena i detalj i de olika länderna här, men ett intryck är att skolor som en ren affärsidé inte är en vanlig företeelse i Europa. Detta vore nog värt en egen eller fortsatt studie. Huruvida en skolhuvudman får bestå av juridiska personer, fysiska personer, aktiebolag etc. är något som också skiljer sig åt mellan länderna. Det finns ett fokus i rapporten på de delar av skolsystemen som motsvarar grundskolan (primärstadiet och det lägre sekundärstadiet). Av informationen framgår ändå att det grovt sett är så att ju högre upp i skolsystemet, desto 68

321 högre andel elever i privat regi. Jämfört med primärstadiet så är privat drivna skolor vanligare på sekundärstadiet, i yrkesutbildningar inte minst, samt inom vuxenutbildning/folkbildning. I gränslandet mellan det offentliga och det privata Vill man se skolan i första hand som föräldrarnas skola för sina barn, eller som det offentligas skola för det samhälleligt gemensamma? Det är naturligtvis en kontroversiell fråga som leder fram till olika svar på hur relationerna ska se ut, hur tillåtet det ska vara med privata initiativ och alternativ, och hur fria dessa ska ses i förhållande till lagar, regler, läroplaner och kontrollinstitutioner. 21 I de allra flesta länder har man utgått från rätten, som den uttrycks i Europadeklarationen om de mänskliga rättigheterna, för föräldrar att fostra sina barn i enlighet med deras religiösa tro och livsfilosofiska uppfattning, och att detta innebär en rätt att också sätta sina barn i en skola som motsvarar denna rätt. Från den startpunkten kan man sedan välja att låta det finnas privata skolor som mer eller mindre får utgöra ett separat system och som får finansieras med föräldrars och organisationers medel, såsom i England och Skottland. Alternativt så kan det skapas en ordning där de privata alternativen vävs in i det system som skolväsendet utgör i övrigt, eller ett sammanhållet system av fria skolor såsom t.ex. i Nederländerna. Föräldrar som ställer krav på att ha skolalternativ som tillmötesgår deras trosföreställningar, kan tänkas stödja båda dessa vägar. Den förra innebär ett stort oberoende från staten och sanktionerar på sätt och vis en från statliga krav fristående undervisning. Den senare innebär en rätt till sådan utbildning utan särskilda ekonomiska uppoffringar; ett erkännande av denna rätt på lika villkor som vid offentliga skolor. För att uttrycka det på ett annat sätt: det går att se på relationen mellan det offentliga och det privata som poler, som varandra uteslutande storheter eller tvärtom som invävda och ömsesidigt beroende. Det är inte svårt att finna exempel på att de privata skolorna och deras företrädare ser staten som sin motståndare; de system och regler m.m. som finns bör idealt uttrycka en tydlig gräns mot staten och det offentliga. Skolorna bör enligt en sådan ideologi få vara så fria som möjligt och så litet bundna av lagar och regler som möjligt. 22 Att vara finansiellt oberoende av staten men starkt beroende av att föräldrar kan och vill betala avgifter är ett tydligt sätt att skilja ut ett system från ett annat. Förhållandena i Storbritannien innebär att en skola kallas privat 21 Jag har inte tagit upp uttrycket public good eller private good i denna rapport, men jag undrar om det inte vore en bra idé att sätta in ett och i stället för eller som komplement till ordet eller. 22 Vi kan också tänka oss att man kräver såväl maximal frihet som maximala statliga bidrag. 69

322 (independent) först om den finansieras privat, dvs. makten kan uppfattas ligga i de finansiella resurserna. Det är alltså möjligt att se det privata som något avvikande eller väsensskilt, något utanför det offentliga systemet, där själva poängen är att det hålls separat i sina villkor. Men det är lika möjligt att se det privata som något kompletterande, något som kan verka på delvis liknande villkor och fungera i delvis integrerade sammanhang, såväl rättsligt som ideologiskt och organisatoriskt. Det nederländska skolsystemet som är en produkt av en egen historia, är exempel på en utformning där alla skolor i viss mening behandlas just lika. Det försök som gjordes från Thatcher-regimen att åstadkomma opt out och direkt statlig finansiering av alla skolor oavsett lokal huvudman, kan också ses som en variant på detta. Voluntary schools som har drag av det nederländska skolsystemet ligger också i linje med en sådan idé. Det går alltså att se de olika systemen för privat drivna skolor som uttryck för en isärhållande versus en integrerande princip. I samband med tillblivelsen av friskolereformen i Sverige hävdades att de fristående skolorna som juridisk form i ganska hög grad skulle vara just fristående, från systemet i övrigt och dess krav, får man förmoda. Det har vartefter hävdats från olika håll att skillnaderna i villkor mellan olika slags huvudmän i stället bör göras så små som möjligt, för att helheten på det sättet ska bli mer överblickbar och att huvudmannaskapet i sig ska kunna avdramatiseras. Tecken finns på att det svenska systemet har rört sig i den riktningen. Kommunernas roll Kommuner och dess motsvarigheter har litet olika roll och funktion i olika länder och de svarar också för olika saker i förhållande till de fristående/privata skolorna. Nederländerna är här intressant på det sättet att kommunen har ett antal uppgifter som också omramar de privat drivna skolorna. De synes sköta en form av traditionella uppgifter som skolbyggnader, skolskjutsar, utrustning men framför allt ska de planera och se till att det finns skolor till de barn som bor inom kommunens gränser. Kommunerna utgör här inte en konkurrent gentemot skolor med privat huvudman utan har något som kan beskrivas som en sammanhållet administrativ roll. I flera nordiska länder har kommunerna en traditionellt stark ställning. Det kan i det här sammanhanget ta sig uttryck i kontrakt mellan privatskola och kommun (Finland) eller i termer av skyldighet för en kommun att ackreditera och huvudfinansiera en privatskola (Island). Det danska systemet innehåller element av att staten ska vara den som finansierar och kommunen intar en mer begränsad plats. 70

323 Vart är det på väg? Skolsystemen är inte bara olika i olika länder; inom en del länder är bilden i sig sammansatt som resultat av t.ex. historiska kompromisser, politiska kraftmätningar och delvisa reformer. Det gör det svårt att säga något enhetligt om vart utvecklingen är på väg. I vissa länder (Danmark, Australien, Sverige, ev, Island) har de privat drivna skolorna uppenbarligen ökat sin andel sedan och 80-talet. Motsvarande utveckling verkar inte finnas i andra länder men någon reell tillbakagång går å andra sidan inte att se i något av de studerade länderna. I alla länder har man att hantera frågor om statens principiella förhållande till religiöst drivna skolor och privatskolor i stort. Beroende på utgångsläge och på den aktuella politiska kartan blir dock de nationella lösningar som väljs uppenbart olika. Talet om och trycket på föräldrafrihet och valfrihet, resultatkrav och decentralisering etc. finns i alla länder men i olika styrka och i olika tonarter, och det nationella utfallet av dessa internationella idéströmningar gestaltar sig olika. 23 Under en tid ökade staten sin roll i uppbyggandet av breda och universella skolsystem och det statliga inflytandet har varit markant under stora delar av 1900-talet. De lösningar som söks i våra tider ser ut att åtminstone delvis gå i annan riktning; en decentralisering inte bara till offentliga lokala organ som utförare och huvudmän utan till individer och till samfund, organisationer och företag, ja till och med börsnoterade aktiebolag och koncerner. Samtidigt finns talet om stärkt statlig styrning bl.a. som svar på problem i skolan. Vad händer med skolan i dessa många gånger diffusa och divergerande processer? Sker en form av upplösning av den samlande och samlade skola vi är vana att tänka oss? Kommer vi att kunna tala om ett skolsystem inom ett land eller är vi på väg mot att behöva tala om flera? Genomgången ger här och där en bild av gamla, traditionella, kanske obsoleta inslag i systemen för privat drivna skolor och deras omgivning. Religiösa tillhörigheter verkar såsom i Nederländerna, men också i flera andra länder spela en stark roll även idag, trots att vi föreställer oss befinna oss i ett både modernt och sekulärt europeiskt sammanhang. Skolan kan därmed ibland framstå som en konserverande form för ideologiska föreställningar. Man kan naturligtvis också se skola och skolval som om inte den enda så en viktig möjlighet många människor upplever sig ha att sätta sin prägel och markera sin position i förhållande till stat och samhälle. 23 Se t.ex. Sahlin-Andersson, K Transnationell reglering och statens omvandling. Granskningssamhällets framväxt. SCORE. Föredrag den 6 december

324 Ser vi bara starka traditioner och historiskt präglade inslag i privatskolesystemen, eller ser vi också någon form av modernisering? Ett tecken på det senare skulle kunna vara att system av fristående eller privat drivna skolor vartefter kommit att ingå i någon form av generellt allomfattande system av registrering, ackreditering, inspektion eller tillsyn, nationella prov och tester. Alla länder i genomgången ställer som framgått numera krav på registrering /godkännande av alla privat drivna skolor och har någon form av inspektion eller tillsyn. Det ges ett intryck av att man putsar på systemen, slipar av kanter, jämnar ut och nivellerar. Det ska betonas att detta är ett intryck, byggt på dokumentation av ett fåtal länder. 24 Vad kan Sverige lära av jämförelsen med andra länder på det här området? Kan något alls läras? Självklart är utblickar från de egna förhållandena bra och nyttigt. Man blir förvånad över somligt, men man blir också nyfiken. Hur är det möjligt att ett skolsystem där den enskilda skolans kvalitet så uppenbart hänger på föräldrars förmåga och vilja att betala, kan ha legitimitet idag? Vad är den egentliga innebörden av det nederländska skolsystemet med alla sina religiöst präglade privat drivna skolor? I internationell jämförelse framstår det svenska skolsystemet som tämligen genomreformerat, ett system i vilket den svenska historien och skolhistorien inte syns särskilt tydligt. Det är av bland annat det skälet knappast varken enkelt eller rekommendabelt att direktimportera något. Några aspekter, redan nämnda, som är värda en ökad uppmärksamhet är till sist: I vilken mening ska ett skolsystem upprätthållas? Vilket ramverk behövs för å ena sidan helheten, å andra sidan mångfalden? Vilken ska det offentligas och inte minst kommunernas roll för just helheten i skolsystemet vara? Vilken funktion ska och kan konkurrens mellan olika typer av huvudmän och skolor ha? Är vi på väg mot ett skolsystem där antalet olika utförare ökar och samtidigt kan avdramatiseras? Hur kan man bevaka likvärdighet och motverka segregation i ett system som blir alltmer differentierat? 24 Jfr t.ex. Holgen Daun Islam, Christianity and Secularism in European Education, i Journal of Policy Futures in Education, 2008 (under publicering). 72

325 Bilaga avgifter i förskola och fritidshem

326 Bilaga: Översikt Land Andel i privata skolor (oblig. nivån) Finansieringsprinciper Krav på privata skolor Koppling till stat/kommun/ det offentliga Danmark Ca 13 procent går i privata skolor (friskole). Offentligt finansiellt stöd motsvarande de kommunala, minus föräldraavgift (ca 15 procent av kostnaden). Skolefrihed. Undervisningen ska motsvara den i folkskolan. Viss kontroll sker genom tilldelad rätt för privata skolor att använda folksk:s slutexamina. Relativt stark tradition med små skolor, olika slags skolor och olika huvudmän. Föräldrar har en roll i tillsynen av sina privata skolor. England Ca sju procent i Independent schools (OS). Ca 25 procent går i voluntary schools. OS: privat finansiering; avgifter, stipendier och dylikt Socialt selektiva. Voluntary schools: offentlig finans. Inga avgifter. OS: Behöver inte följa läroplan och antar fritt sina elever. Ska dock registreras; allmänt ställda krav. Inspekteras på i stort samma sätt som offentliga skolor. OS: Oberoende ställning men krav på registrering och inspektion. Partnerskap förekommer mellan OS och offentliga skolor. (GM: ett misslyckat? försök att skapa en ny modell för offentligt privat.) Finland Ca två procent går i privat skolor (högre andel i gymnasial utbildning). Offentlig finansiering, i stort sett uteslutande på samma premisser som andra skolor. Inga avgifter. Alla privata skolor ska licensieras av ministeriet. Följer nationella läroplaner Ska utgöra tillskott. Får ej drivas med vinstsyfte. Samma begränsade tillsyn som för offentliga skolor. De flesta privata skolor (grundskolnivå) har ett kontrakt med en kommun. Staten kan tilldela en skola ett uppdrag. Samma begränsade tillsyn som för offentliga skolor. Island Ca en procent går i privata skolor. Offentlig finansiering till stor del men föräldrar betalar terminsavgifter. Alla privata skolor ska ackrediteras av ministeriet. Ska följa läroplaner. Samma utvärdering tillsyn prov. Kommunen måste auktorisera en skola och ge bidrag till den, enligt en statlig norm. Kommunen kan besluta om högsta elevantal. 74

327 Land Andel i privata skolor (oblig. nivån) Finansieringsprinciper Krav på privata skolor Koppling till stat/kommun/ det offentliga Nederländerna Ca två tredjedelar (privat drivna, i regel katolska eller protestantiska, skolor). Offentlig finansiering enligt samma villkor för alla slags skolor. Inga avgifter. Huvudman ska ha full legal kompetens. Får inte ha vinstsyfte. En rad ytterligare krav (kvalitetsstandarder) men betoning på skolornas pedagogiska, organisatoriska och ideologiska frihet. Likställdhet mellan privat och offentligt drivna skolor. Kommuner har att fatta beslut som rör alla skolor inom deras område. Samarbete mellan offentliga och privata skolor förekommer. Skottland Ca fyra procent går i independent schools (OS). Privat finansiering. Avgifter, stipendier och dylikt. Socialt selektiva. En privat skola ska registreras centralt. I samband med det ställs vissa krav. Frihet för skolorna (curriculum) betonas, men i allmänna termer. Inspektion enligt samma principer som övriga skolor. Oberoende ställning; ett skolsystem vid sidan av det offentliga, men staten ställer krav på central registrering och på inspektion. Ett antal statsbidragsunderstödda privatskolor finns. 75

328 76

329 Källor och referenser avgifter i förskola och fritidshem

330 Källor och referenser Andersson, H. (red.) (1994). Kampen om lärohusen: studier kring statsmakt och föräldrarätt i nordisk skolutveckling. Stockholm: Almqvist & Wiksell International Bodenstein, E. (1982). Skolefrihed in Dänemark: Studien zur Entstehung eines schulpolitischen Prinzips = Skolefrihed i Danmark: studier over tilblivelsen af et skolepolitisk princip. Tønder: Broady, D. & Gustafsson, J. (red.) (2000). Välfärd och skola: antologi från Kommittén Välfärdsbokslut. Stockholm: Fritzes offentliga publikationer. SOU: 2000:39 Daun, H. (2008). Islam, Christianity and Secularism in European Education. Policy Futures in Education, 6, (2) (under publicering ) The framework for inspecting independent schools. (2007). London: Ofsted Propositioner till norska Stortinget: Ot.prp.nr. 80 ( ) Om tillegg til Ot.prp. nr. 33 ( ) Om lov om frittstående skolar (friskolelova) Ot.prp. nr. 43 ( ) Om lov om endringar i friskoleloven og fagskoleloven Ot.prp. nr. 37 ( ) Om lov om endringar i friskolelova Sahlin-Andersson, K. (2000). Transnationell reglering och statens omvandling: granskningssamhällets framväxt. Stockholm: Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor. Tillgänglig på Internet: Skolefrihed i Norden: Frie grundskoler i Danmark: Yksityiskoulujen toiminta/ Privatskolor i Finland: Private skoler i Norge: Fristående skolor i Sverige. (1987). Slagelse: Nordisk privatskole union Tio EU-länders utbildningssystem: en översiktlig bild. (2007). (Stockholm): Skolverket. Tillgänglig på Internet: 78

331 Web-referenser The Australian government, Department of education, employment and workplace Danish Ministry of Education Eurydice. The information network on education in Europe: Eurybase 2006/2007: The Education System in Denmark, England, Finland, Iceland, Netherlands, Scotland GTCS, the General Teaching Council for Scotland ISC, the Independent Schools Council ISI, Independent Schools Inspectorate NST, National SchoolTransfer Ofsted, the Office for Standards in Education, Children s Services and Skills SCIS, the Scottish Council of Independent Schools The Scottisch Government Wikipedia 79

332 Uppgiftslämnare Andersen, Anders, Skolestyrelsen, Köpenhamn Hardardóttir, Margrét, Nordiska ministerrådet, Köpenhamn Kartovaara, Eija, Utbildningsstyrelsen, Helsingfors Maclean, Alistair, the Scottish Government, Edinburgh Oijen, Paul van, Ministry of Education, Culture and Science, Department for Secondary Education, Haag Pearson, Lynne, the Scottish Government, Edinburgh Sanderson, Wendy, Department for Children, Schools and Families, London Silverström, Chris, Utbildningsstyrelsen, Helsingfors 80

333 Den här studien är en beskrivning av hur systemen för friskolor i sex länder ser ut; Danmark, England, Finland, Island, Nederländerna och Skottland. Australien och Norge finns också med i studien, dock inte lika fullständigt beskrivna som de andra länderna. Författaren, Mats Björnsson, har framför allt kartlagt ländernas finansieringssystem, hur många elever i de olika länderna som går i fristående skolor och hur lagstiftningen och därmed frihetsgraden ser ut.

334

335

336

337

338

339

340

341

342

343

344

345

346

347

348

349

350

351

352

353

354

355

356

357

358

359

360

361

362

363

364

365

366

367

368

369

370

371

372

373

374

375 Tjäna eller tjäna? - om vård eller vinst Privatisering av vård, omsorg, skola - vilka tar över? FAMNA - idéburen vård och social omsorg