Yttrande om Ett myndighetsgemensamt servicecenter (SOU 2011:38)

Transkript

1 REMISSYTTRANDE 1 (7) Socialdepartementet registrator@social.ministry.se servicecenterutredningen@social.ministry.se Yttrande om Ett myndighetsgemensamt servicecenter (SOU 2011:38) Försäkringskassan har genom remiss den 15 april 2011 beretts möjlighet att yttra sig över betänkandet. Sammanfattning Försäkringskassan anser att det är en gedigen utredning som gjorts och vi ställer oss mycket positiva till utredningens förslag att skapa en servicemyndighet baserad på delar ur Skatteverkets och Försäkringskassans verksamhetsstöd. Det finns verksamhetsområden där Försäkringskassan sett klara produktivitetsvinster genom att koncentrera verksamheten till ett ställe inom myndigheten. Löneadministration och ekonomiadministration är exempel på sådana verksamheter där stora volymer har genererat ökad effektivitet. Det finns därför anledning att anta att ett samarbete inom statsförvaltningen på detta område kan öka den samlade produktiviteten och effektiviteten, och därmed sänka myndigheternas kostnader. Försäkringskassan stödjer således utredningens förslag att inrätta en myndighetsgemensam servicemyndighet. Dock vill Försäkringskassan särskilt framhålla att: 1. Ekonomiska garantier måste ges att den föreslagna lösningen inte blir dyrare för Skatteverket och Försäkringskassan än dagens befintliga lösningar. 2. Det ska vara de enskilda myndigheterna, inte servicemyndigheten som avgör när verksamhet som omfattas av servicemyndighetens tjänsteutbud ska köpas från servicemyndigheten eller upphandlas i konkurrens från annan leverantör.

2 REMISSYTTRANDE 2 (7) 3. Som utredningen föreslår i betänkandet är det den enskilda myndigheten som avgör vilka tjänster som ska köpas av servicemyndigheten. För Försäkringskassans vidkommande innebär det även att det är Försäkringskassan som avgör vilka delar av myndigheten som ska överföras till den nya servicemyndigheten och vilka som av strategiska eller andra skäl bör kvarstanna inom Försäkringskassan (t.ex. beroende på att de anses utgöra en del av myndighetens kärnprocesser). 4. Tidsplanen är väldigt snäv, vilket medför stora risker för problem i samband med etableringen. Vidare medför den snabba anslutningstakten att en stor del av den nya myndighetens ledningsfokus kommer att ligga på anslutningen av nya kunder. Detta riskerar att ske på bekostnad av arbetet med att öka produktiveten, och minskar därmed förutsättningarna för att även Skatteverket och Försäkringskassan kan vinna ekonomiskt på detta utvecklade inomstatliga samarbete. 5. Av samma skäl som i punkt 4 bör servicemyndigheten fokusera på att få tjänsterna inom ekonomi- och personaladministrationen att fungera väl innan man överväger att bredda tjänsteutbudet till andra tjänsteområden. Prismodell, kostnader och avgifter Delar av Försäkringskassans verksamhetsstöd föreslås föras över till den nya myndigheten. Det avser administrativ verksamhet som Försäkringskassan genom ett intensivt och långsiktigt arbete skapat stora effektiviseringar och besparingar inom. Då de största effekthemtagningarna redan har gjorts inom Försäkringskassan är det idag svårt att se att servicemyndigheten ska kunna erbjuda lägre priser för de ifrågavarande tjänsterna än de kostnader som Försäkringskassan har idag. Detta i synnerhet mot bakgrund av att utredningen inte föreslår någon offensiv produktivitetsutveckling hos servicemyndigheten utan fokus de närmaste åren istället ligger på att ansluta nya myndigheter. Försäkringskassan befarar att etableringen kommer att medföra ökade kostnader för den egna myndigheten på såväl kort som medellång sikt. Det kommer att ta tid innan produktiviteten hos den nya myndigheten är högre än vad den är hos Försäkringskassan idag. Detta mot bakgrund av att den nya myndigheten under de kommande åren ska ha fokus på att ansluta nya kundmyndigheter, genomföra omfattande upphandlingar av verksamhetssystem och införa dessa samt arbeta med kultur- och verksamhetsintegration i den egna myndigheten. Till detta kommer även att servicemyndigheten ska lånefinansiera uppstartskostnader och investeringar m.m. För Försäkringskassan som redan har skrivit av systemkostnaderna och som måste inrätta beställarfunktion för de tjänster som ska köpas, måste skilja ut den verksamhet som ska överföras och anpassa egna systemlösningar till servicemyndigheten m.m. kommer därför den föreslagna lösningen, på såväl

3 REMISSYTTRANDE 3 (7) kort som medellång sikt, sannolikt att medföra ökade kostnader. Kostnader som, om regeringen inte tar hänsyn till dessa i tilläggsdirektivet, istället måste hämtas hem genom ytterligare besparingar inom Försäkringskassans kärnverksamhet. Vinsterna med förslaget ligger på koncernnivå och kommer framför allt att kunna hämtas ut av de medelstora myndigheter som väljer att ansluta sig. Det är därför av stor vikt att det säkerställs att det inte blir en fråga om överföring av budgetmedel från de stora myndigheterna till de mindre. Alla ska vinna på lösningen så att det inte blir så att de som redan gjort jobbet är de som förlorar på den. Kompensation för förväntade merkostnader m.m. Ett dilemma för Försäkringskassan är att myndigheten genom denna remiss ska ta ställning till om en överföring av delar ur Försäkringskassans Verksamhetsstöd till den nya myndigheten är bra för Försäkringskassan eller inte. Detta vid en tidpunkt när det saknas ett reellt anbud eller kostnadsestimat från servicemyndigheten. Det finns dock ett löfte i betänkandet om att det inte ska bli dyrare. I det sammanhanget skulle ett löfte från regeringen i tilläggsdirektiven om kompensation för det fall att etableringen blir mer kostsam än beräknat och om detta skulle resultera i högre kostnader för Försäkringskassan, vara en värdefull garanti. Försäkringskassan har försökt göra en preliminär uppskattning av storleken på de merkostnader som det föreslagna upplägget beräknas medföra. Emellertid är detta vanskligt då gränssnitten mellan Försäkringskassan och servicemyndigheten ännu inte är fastställda. Det medför även att det i skrivande stund är svårt att uppskatta vilka IT-relaterade kostnader som uppstår. Vidare finns det inget anbud från servicemyndigheten att ha som utgångspunkt för en sådan beräkning. Uppskattningen baseras därför på en grov uppskattning inom det personaladministrativa området där det är möjligt att göra antaganden om gränssnittet. Kostnaderna beräknas omfatta: Engångskostnader för separation av system och överföring av Försäkringskassans löneadministration uppskattas till ca 2-3 miljoner kronor. Långsiktiga kostnader för den beställarorganisation som Försäkringskassan behöver för att sköta relationen med servicemyndigheten uppskattas årligen till 1 miljon kronor. Den i betänkandet angivna prismodellen för servicemyndighetens löneadministration uppskattas leda till ökade kostnader för Försäkringskassan på ca 3-4 miljoner kronor per år. Sammantaget blir ca tre miljoner i engångskostnader och därtill ökade rörliga kostnader på uppskattningsvis 4-5 miljoner per år framöver.

4 REMISSYTTRANDE 4 (7) Det är Försäkringskassans avsikt att samla upp de engångskostnader som uppstår med anledningen av överföringen av verksamheten och fakturera detta till utredningen. De löpande merkostnader som beräknas uppstå p.g.a. behovet av att inrätta en beställarorganisation samt det högre priset för tjänsterna, måste fastställas tillsammans med utredningen under sensommaren/hösten Likaså måste det fastställas om Försäkringskassan ska äska särskilda medel för merkostnaderna i sitt budgetunderlag eller om kompensation kan erhållas genom rabatt på priset. Utöver ovan angivet krav på att lösningen inte får medföra ökade kostnader för Försäkringskassan finns det ytterligare en aspekt som måste framhållas. Försäkringskassans har som alla myndigheter ett årligt rationaliseringskrav på sig om ca 1,5 2% (uppstår genom att löneökningar/inflation inte kompenseras fullt ut). Det är därför av vikt att avgifterna till Servicemyndigheten, utöver ovan angivet krav på kompensation för merkostnader m.m., löpande minskas med ca 2% per år. I annat fall måste Försäkringskassan och övriga kundmyndigheter lägga högre effektiviseringskrav på sin egen kärnverksamhet. Det är därför av vikt att Servicemyndigheten redan från starten 2012 arbetar med att förbättra produktiviteten. Detta är inte vad Försäkringskassan kan se beaktat i betänkandet. Övrigt om prismodellen Försäkringskassan anser också att servicemyndighetens prismodell måste göras på ett sådant sätt att även små/medelstora myndigheter kan ansluta sig till den nya myndigheten utan inträdesbarriärer i form av för höga anslutningskostnader. Samordning och ökad standardisering Av betänkandet (s. 31.f) framgår att en ökad samordning och standardisering kommer att stimulera utvecklingen av en fungerande marknad. Risken finns enligt Försäkringskassans uppfattning att det blir precis tvärtom. Den ifrågavarande verksamheten kan bli så omfattande att konkurrensen kommer att begränsas högst väsentligt. Få företag kommer att kunna tillhandahålla löneadministration motsvarande anställda. I betänkandet lyfts även de kvalitativa fördelarna med ett myndighetsgemensamt servicecenter upp. Det hade enligt Försäkringskassan varit mer stringent om det även funnits med ett avsnitt om nackdelarna för myndigheterna med en gemensam servicemyndighet. Dessa ligger just i standardiseringen som gör utrymmet för individuella särlösningar små. Risken finns att centret kommer att upplevas som stort och stelt och allt annat än kundorienterat.

5 REMISSYTTRANDE 5 (7) Om servicecentret dessutom, såsom utredningen föreslår, ska äga den enda reella exitmöjlighet som finns, nämligen vara den som överväger om extern upphandling ska äga rum så är risken för missnöje överhängande. Försäkringskassans uppfattning är att kundmyndigheterna självständigt ska kunna avgöra om myndigheten vill köpa tjänster från servicemyndigheten, eller om extern upphandling från andra tänkbara leverantörer ska ske eller inte. Det skapar det konkurrenstryck på servicecentret som är direkt nödvändigt för att bibehålla dess kundorientering. Det är först vid sådan upphandling som det skapas reella förutsättningar för etablering av en väl fungerande marknad. Standardisering är bra. Men valet av åtgärder om man är missnöjd med servicemyndighetens tjänster ska ligga kvar på den enskilda myndigheten. Det bör därför inte vara, som utredningen föreslår, servicemyndigheten som ska avgöra om en privat aktör kan utföra tjänsterna mer kostnadseffektivt, det måste beställarfunktionerna hos kundmyndigheterna göra själva. Tjänsteutbud som ska tillhandahållas Försäkringskassans bejakande av utveckling och inrättandet av servicemyndigheten sker med reservationen att myndigheten själva måste kunna avgöra vad som ska outsourcas till servicemyndigheten och vad som ska kvarstå inom Försäkringskassan. Definitionerna av t.ex. ekonomiadministration är olika hos myndigheterna. Försäkringskassans uppdrag att ansvara för samhällsförsäkringar innefattar processen från ansökan till verkställd utbetalning. Om utbetalningarna till myndighetens kunder inte fungerar är det något som direkt står på löpsedlarna. Det är därför av central vikt för Försäkringskassan att inom ekonomiadministrationen finna ett lämpligt gränssnitt så att det som är verksamhetskritiskt och som utgör en del av Försäkringskassans kärnverksamhet kvarstår inom myndigheten. Försäkringskassan ser mycket positivt på möjligheten att genom servicemyndigheten få tillgång till en e-beställningsfunktion. Genom att utnyttja denna gemensamma tjänst så torde leverantörsanslutningen förenklas vilket såväl leverantörerna som staten vinner på. Vidare undviks införandekostnader på alla myndigheter. Ansvar för informationshantering

6 REMISSYTTRANDE 6 (7) Utredningen konstaterar att det är respektive kundmyndighet som enligt personuppgiftslagen (PuL), är personuppgiftsansvarig och att servicemyndigheten blir personuppgiftsbiträde samt att personuppgiftsbiträdesavtal ska upprättas mellan servicemyndigheten och kundmyndigheten. Försäkringskassan föreslår att man även reglerar ansvarsfördelningen när det gäller skadestånd enligt PuL. Om servicemyndigheten skulle behandla personuppgifter i strid med kundmyndighetens instruktioner, skulle servicemyndigheten kunna orsaka att kundmyndigheten blir skadeståndsskyldig gentemot den registrerade. I överenskommelsen bör även föreskrivas att servicemyndigheten i sådant fall ska hålla kundmyndigheten skadeslös. IT-Modell Försäkringskassan uppfattar att utredningens förslag som att befintliga system och tjänster i normalfallet initialt flyttar från kundmyndigheten till servicemyndigheten rakt av med egna gjorda anpassningar. Vår uppfattning är att när antalet kundmyndigheter ökar så måste man gå mot standardsystem vilket ställer krav på att man anpassar verksamhetsprocesserna till standardsystemet. Av utredningens förslag framgår inte att tillräcklig höjd är tagen för den nödvändiga övergången till standardsystem. I utredningens avsnitt 13.3 saknas en uppgift i den tabell som ingår i avsnittet. Försäkringskassan använder också SHS för Integrationsstöd, och är även ansvariga för SHS inom staten. Försäkringskassan önskar att utredningen kompletterar uppgiften och tar hänsyn till detta i det fortsatta arbetet. Försäkringskassan föreslår följande prioriteringsordning för att utreda hur anskaffning av IT ska ske i servicemyndigheten: 1. Köp av tjänster från någon annan myndighet 2. Överföring av avtal till servicemyndigheten från myndighet 3. Använda systemstöd från kundmyndigheten 4. Avrop från ramavtal 5. Upphandling Det är Försäkringskassans uppfattning att denna turordning ska användas i linje med ökat koncerntänkandet inom staten. Om behov genom upphandling kanaliseras ut direkt till marknaden innan någon form av myndighetssamverkan har skett, försvinner möjligheten att nyttja redan gjorda investeringar och befintlig kompetens. Här kan det framhållas att redan idag finns myndigheter som levererar dessa IT-tjänster på ett kostnadseffektivt sätt med hög kvalitet.

7 Wimi 2005 FK90005_007_G REMISSYTTRANDE 7 (7) Tjänster på längre sikt Det är ett krav från Försäkringskassan som blivande kund till servicemyndigheten att man under överskådlig tid begränsar tjänsteutbudet till att omfatta löne- och ekonomiadministration. Det är oroväckande att utredningen redan nu pekar ut nya tjänsteområden. Det kommer att vara en lång resa innan servicemyndigheten har anslutit förväntat antal kundmyndigheter och till dessa lyckas leverera de besparingar som omnämns i betänkandet. Servicemyndighetens fokus bör ligga helt på att få dessa tjänster att fungera fullt ut innan man börjar tänka i termer av breddning av tjänsteutbudet. Den nuvarande införandetakten kommer att kräva myndighetens lednings fulla uppmärksamhet. Handlingsplan och tidsplan Försäkringskassan anser att tidsplanen överlag är väl optimistisk och att den kommer att bli mycket svår att hålla. Den medför även överhängande risker för stora problem i samband med etableringen. Vidare medför den forcerade anslutningstakten att stor del av den nya myndighetens ledningsfokus måste ligga på just anslutning av nya kundmyndigheter. Detta kommer då att ske på bekostnad av arbetet med att öka produktiviteten, som ska skapa förutsättningar för att även Skatteverket och Försäkringskassan kan vinna ekonomiskt på detta utvecklade inomstatliga samarbete. Försäkringskassan har egen erfarenhet från arbetet med att inrätta Pensionsmyndigheten. Där tog arbetet med att etablera myndigheten två år. Utredningen föreslår att servicemyndigheten ska etableras på ett halvår och under etableringsfasen ansluta nya myndigheter med ett synnerligen högt tempo. Försäkringskassan ser det som en hög risk att detta kan få negativa konsekvenser och rekommenderar en förskjutning i tidplanen. Beslut om detta yttrande har fattats av generaldirektör Adriana Lender i närvaro av Roger Eklund, avdelningschef för Verksamhetsstöd, den senare som föredragande. Adriana Lender Roger Eklund