En ny kollektivtrafiklag (SOU 2009:39)

Transkript

1 KKV1001, v1.1, YTTRANDE Dnr 320/ (7) Näringsdepartementet Stockholm En ny kollektivtrafiklag (SOU 2009:39) N2009/4523/TR Sammanfattning Konkurrensverket är positivt till utredningens förslag om att införa ett öppnare marknadstillträde i kollektivtrafiken. Konkurrensverket avstyrker dock utredningens förslag om marknadstillträdesmodell och menar att den inte bör ligga till grund för en ny lagstiftning. Konkurrensverket ifrågasätter om den marknadstillträdesmodell som utredningen föreslår verkligen kommer att fungera som avsett och ge marknaden nödvändiga etableringsförutsättningar. Konkurrensverket avstyrker också förslaget att lokala kollektivtrafikansvariga myndigheter ska ange samhälleliga mål för taxiservice för allmänheten för att i en upphandling kunna ställa krav på att vinnande anbud också ska tillhandahålla taxiservice för enskilda. Sådana bindande villkor torde varken kunna vara förenliga med den nationella upphandlingslagstiftningen eller med EG-rättsliga principer om offentlig upphandling. Konkurrensverket ser som positivt att kollektivtrafikansvaret renodlas och att uppgiften att utföra trafiken lämnas åt företagen på marknaden. Konkurrensverket välkomnar också ett tydligt nationellt regelverk för tjänstekoncessioner och att möjligheten att direkttilldela kontrakt försvinner. Regleringen av tjänstekoncessioner bör dock kompletteras med en tidsfrist för ansökan om överprövning av beslut efter det att avtal har slutits. Konkurrensverket tillstyrker förslaget om en nationell samordnande myndighet med uppdrag att följa upp och utvärdera reformen och vid behov föreslå lagändring. Denna myndighet måste dock förses med ett tydligt mandat över den regionala organisationen och Adress Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon Fax konkurrensverket@kkv.se

2 Dnr 320/ (7) ansvarsfördelningen gentemot andra statliga myndigheter måste vara tydlig. Konkurrensverket tillstyrker att kollektivtrafikansvaret ska organiseras i myndighetsform men efterlyser former för hur flera lokala trafikmyndigheter ska samordna myndighetsbeslut om länsgränsöverskridande trafik, särskilt då flera länsgränser överträds och i den långväga interregionala trafiken. Konkurrensverket efterlyser också en tydligare ansvarsfördelning mellan myndigheterna på nationell nivå som på bästa sätt kan ta vara på nuvarande kompetens, rutiner och ansvarsformer. Utgångspunkter för Konkurrensverkets yttrande Utredningen har haft i uppdrag att med utgångspunkt från ett tydligt resenärsperspektiv se över och ge förslag till en ny reglering av den lokala och regionala kollektivtrafiken. Utredaren ska definiera de kollektivtrafikansvarigas ansvar och skapa goda förutsättningar för att organisera trafiken på ett flexibelt sätt. Det offentliga åtagandet ska övervägas och formuleras med fokus på vad de kollektivtrafikansvariga ska göra och hur långt deras mandat ska sträcka sig. För att öka konkurrensen ska utredaren överväga avgränsningen mellan offentligt finansierad respektive kommersiell trafik. Konkurrensverket konstaterar att utredningen saknar konkreta förslag på en rad viktiga punkter. Gränser för det offentliga åtagandet är inte satta och mandatet för kollektivtrafikansvariga myndigheter är otydligt och närmast obegränsat. Utredningens analys och förslag kretsar i första hand kring den lokala och regionala linjebundna trafiken, med viss tyngdpunkt på busstrafik. De skillnader i marknadsförutsättningar som gäller för andra typer av trafik belyses dock inte närmare. Men till följd av otydliga definitioner och avgränsningar kommer utredarens reglering även att träffa annan typ av trafik. Det innebär att t.ex. även den långväga trafiken, såväl interregional som internationell, liksom mer nischad och profilerad säsongstrafik kommer att omfattas av bl.a. krav om tidtabellsbyten, prissamordning, hållplatsstopp och ledningscentraler. På en öppen, konkurrensutsatt marknad styrd av efterfrågan på trafiken bör det finnas goda möjligheter för alla typer av trafik att växa fram - även andra typer än vad som finns idag, t.ex. charter och lågprisresor. Regler och krav som omgärdar trafiken bör så långt möjligt vara konkurrensneutrala och gälla lika för alla trafikslag. För att stimulera till ökad konkurrens bör utöver grundläggande regler kring säkerhet, kompatibilitet och prestanda m.m. bör inga andra krav ställas än vad som är motiverat med hänsyn tagen till trafikens användning och funktion. Generella, likriktande regler som gäller för alla typer av trafik riskerar annars att hämma utvecklingen av olika trafikkoncept.

3 Dnr 320/ (7) Trots detta menar vi att utredningen har startat ett viktigt och angeläget arbete i att reformera och utveckla kollektivtrafiken till nytta för resenärer och för samhället. Konkurrensverket vill därför gärna se att detta arbete kan fortsätta och pekar i yttrandet på vissa punkter i utredningens förslag som behöver utvecklas i syfte att bättre öppna marknaden för fungerande konkurrens. Marknadstillträdet Utredningen föreslår en modell med ett öppnare marknadstillträde för kollektivtrafiken. Grundprincipen ska enligt utredningen vara att marknaden är öppen för kollektivtrafikföretagen och att det offentliga endast ingriper på marknaden när det behövs tätare trafik eller trafik med bättre kvalitet än vad marknaden kan erbjuda. En lokal kollektivtrafikansvarig myndighet i varje län ges behörighet att ingripa på marknaden. Behörigheten omfattar kommuninvånarna och verksamheten i länet men åtagandet kan även sträcka sig långt utanför länsgränsen. Rikstrafikens upphandling av interregional trafik föreslås upphöra. De statliga medel som avsatts för sådan trafik föreslås överföras till de lokala myndigheterna. Konkurrensverket är positivt till utredningens principförslag om ett öppnare marknadstillträde med innebörden att det offentliga ska ingripa endast då marknaden inte kan tillgodose efterfrågan. Men när det kommer till de närmare former för detta som utredningen föreslår ställer verket sig tveksam till om de åsyftade effekterna kommer att kunna uppnås. Konkurrensverket avstyrker därför den föreslagna marknadstillträdesmodellen och anser att den inte bör ligga till grund för lagstiftning. I det följande utvecklas några viktiga skäl för detta ställningstagande. Förslaget saknar en närmare gräns för det offentliga åtagandet Förslaget saknar en närmare gräns för vad samhället ska göra och var marknaden ska tillåtas etablera sig med nya lösningar. Vad som ska vara marknadens åtagande när det gäller kollektivtrafik och var samhället ska ingripa och ställa krav om (utöver allmänna krav på yrkestrafik) framstår som mycket oklart. Detta överlåts till länsvisa myndigheter att fastställa i årliga planer. Därtill saknar den lokala planprocessen närmare former för hur planeringen och besluten ska genomföras och följas upp. Att avgöra vad som är tillräckligt är dock en grannlaga uppgift som bör omgärdas med tydliga och strikta kriterier och med beaktande av stor integritet och rättssäkerhet. Möjligheterna att utan närmare hållpunkter eller anvisningar än så förutsäga vad myndigheten, i vissa fall upp till ett tjugotal, kan komma att besluta i det enskilda fallet kan visa sig vara närmast omöjligt. Det offentliga åtagandet bör enligt Konkurrensverkets uppfattning avgränsas tydligt särskilt vad gäller gränser mellan kommersiell och subventionerad trafik och tidsperioder för konkurrensskyddade sträckor med allmän trafikplikt. Konkurrensverket vill också peka på att kopplingen i utredningens lagförslag till

4 Dnr 320/ (7) kommunallagens lokaliseringsprincip med anknytning till länet och länets invånare är olämplig och mindre användbar då denna visat sig alltför otydlig som rättesnöre i andra sammanhang. Framväxten av en fungerande marknad förutsätter att osäkerheter om konkurrensvillkoren så långt möjligt kan undanröjas. Konkurrensverket menar att prövning av vad som är ett för samhället tillräckligt utbud måste ske utifrån samhällsekonomisk analys och med strikta, tydliga och förutsägbara kriterier. Att låta den lokala trafikansvariga myndigheten i det enskilda fallet, regionvis och genom trafikförklaringar årligen fastställa var gränserna ska gå kan knappast anses ge tillräcklig förutsägbarhet och framförhållning nödvändig för framväxten av en fungerande marknad. Förslaget saknar också former för hur flera lokala trafikmyndigheter ska samordna myndighetsbeslut om länsgränsöverskridande trafik. Eftersom utredaren inte har satt någon tydlig gräns för var den ena myndighetens ansvar slutar och nästas tar vid blir det dessutom svårt att förutspå var en trafikansökan ska hanteras och avgöras. Ett sådant system främjar inte en utveckling av marknaden med önskvärd produktutveckling och nyetablering. Utredningens definition av kollektivtrafik är för vid I avsaknad av en tydlig gräns är utredningens definition av kollektivtrafik för vid och har kommit att omfatta i princip all persontrafik. De befogenheter som ges till dessa myndigheter, tillsammans med otydliga gränser för vad och vilken typ av trafik som samhället ska engagera sig i, gör att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten i praktiken kommer att styra över all persontrafik. Såväl lokal och regional regelbunden (linjebunden) pendlingstrafik som mer nischad trafik (säsongstrafik, budgetalternativ, charter- och beställningsresor) och långväga trafik kan således komma att regleras och styras inom ramen för kollektivtrafiklagstiftningen. Enligt Konkurrensverkets uppfattning bör en reglering av kollektivtrafiken avgränsas till linjebunden persontrafik och trafik som inte kan drivas på kommersiella villkor. Jämför även kollektivtrafikförordningens definition persontransporttjänster av allmänt ekonomiskt intresse som erbjuds allmänheten fortlöpande och utan diskriminering. Vi menar att samhällets reglering av kollektivtrafik inte, utöver grundläggande bestämmelser för respektive trafikslag, bör omfatta mer tillfälligt resande som beställnings- och chartertrafik eller interregional, internationell trafik. Det är därutöver hämmande för utveckling av nya konkurrenslösningar att utbudet av all persontrafik, även den kommersiella, i praktiken slutligt ska bestämmas och avgöras av myndigheter. Kommersiell trafik som inte återfinns i de lokala kollektivtrafikansvariga myndigheternas trafikplaner får inte tillträde till marknaden. Likaså riskerar de långtgående detaljkrav som myndigheterna därutöver får ställa på trafiken att fördyra etableringen och hämma marknadsutvecklingen.

5 Dnr 320/ (7) Oproportionerliga och alltför långtgående krav Konkurrensverket vill framhålla att det förefaller onödigt konkurrens- och etableringshämmande med långtgående detaljkrav och som ska omfatta all trafik. Det gäller t.ex. krav om bindande anmälningar för trafikstart. Sådana krav torde hämma etableringsviljan om företaget riskerar att tvingas driva trafik trots att förutsättningarna och underlaget ändras i förhållande till ansökan. Eftersom järnvägen vidare inte kan bindas av kravet torde det träffa olika för olika trafikslag och därför snedvrida konkurrensen till fördel för tågtrafik. Det prissamarbete och samverkan i ett gemensamt betalsystem som utredningens förslag skulle leda till torde enligt Konkurrensverket kunna stå i strid med gällande konkurrensregler. Vi menar också att krav på anslutning till gemensamma och kostnadsfördyrande system som informationssystem, ledningscentraler, fordonsparker, störningshanteringssystem samt krav på att ansluta till gemensamma bytespunkter och hållplatser för trafikföretag vars utbud inte är beroende av sådana funktioner (nischprodukter, långväga, budgetresor) är etableringshämmande och går långt utöver vad som kan anses nödvändigt att reglera. Kraven på den kollektiva trafiken bör enligt Konkurrensverket avgränsas till lokala och regionala resor av viss frekvens och med viss regelbundenhet. Beställnings- och chartertrafik, långväga trafik och annan mer nischad trafik bör inte regleras av lokala trafikmyndigheter. Kravet om att stanna vid vissa utpekade bytespunkter eller delta i ett störningshanteringssystem kan t.ex. inte anses vara befogad i sådan trafik. (sid 191 ff). Övriga frågor Tilldelning av kontrakt i den samhällsköpta trafiken Utredningen föreslår att det offentliga ges en mer strategisk roll och de kollektivtrafikansvariga myndigheterna ska i fortsättningen inte kunna välja att utföra trafik i egen regi. Samhällsköpt trafik ska normalt upphandlas som tjänstekoncessioner men det står myndigheterna fritt att välja att istället ingå avtal i form av ett tjänstekontrakt. Direkttilldelning av kontrakt ska inte vara möjligt. För det konkurrensutsatta anbudsförfarandet som ska föregå tilldelning av kontrakt i form av en tjänstekoncession föreslås särskilda detaljerade regler i den nya kollektivtrafiklagen, eftersom koncessionsavtal inte omfattas av lagen om offentlig upphandling. Konkurrensverket ser som positivt att kollektivtrafikansvaret renodlas och att uppgiften att utföra trafiken lämnas åt företagen på marknaden. Konkurrensverket välkomnar också ett tydligt nationellt regelverk för tjänstekoncessioner och att möjligheten att direkttilldela kontrakt försvinner.

6 Dnr 320/ (7) Verket vill dock peka på att regleringen av tjänstekoncessioner behöver kompletteras för att ge leverantörer praktiska möjligheter att begära överprövning av beslut. Enligt förslaget i 4 kap 36 är det inte möjligt att begära överprövning efter den tidpunkt avtal föreligger, vilket i praktiken innebär att leverantörerna inte kommer kunna använda sig av överprövning annat än i undantagsfall. Detta torde heller inte vara förenligt med de krav som uppställs i kollektivtrafikförordningen på möjligheter till snabb och effektiv överprövning. Konkurrensverket föreslår därför att det införs en frist för leverantörer att ansöka om överprövning under en viss tid efter det att avtal träffats. Konkurrensverket ser det som angeläget att den samhällsköpta trafiken kan upphandlas i former som ger trafikföretagen så tydliga incitament som möjligt att möta resenärernas behov och önskemål och utveckla marknaden med nya innovativa trafiklösningar. Genom att låta trafikföretagen själva stå en större del av affärsrisken kan också resenärernas inflytande öka och marknaden ges bättre förutsättningar att fungera. Som utredaren också uppmärksammar är dock inte alltid sådana s.k. nettokontrakt lämpliga. Valet av kontraktsform måste därför kunna anpassas efter rådande marknads- och efterfrågesituation för den aktuella trafiken. Det är därför bra att myndigheterna ges fritt utrymme att själva avgöra vilken avtalsform som ska väljas och hur risker ska fördelas mellan huvudman och trafikföretag. Samhälleliga mål för taxiservice Utredningen föreslår att den lokala kollektivtrafikansvariga myndigheten ska ange samhälleliga mål för taxiservice för allmänheten och i samband med anbudsprocessen för samordnad anropsstyrd kollektivtrafik också kunna ställa krav på tillgänglighet till enskilda, ej samordnade taxiresor. (sid 279) Konkurrensverket vill framhålla att det torde kunna stå i strid med såväl den nationella upphandlingslagstiftningen som EG rättsliga principer om offentlig upphandling att, såsom förslaget måste förstås, i en upphandling av samhällsköpt trafik ställa som villkor att taxi samtidigt ska svara för ett visst utbud av privatresor åt allmänheten. Konkurrensverket avstyrker därför förslaget. Myndighetsorganisation på lokal och nationell nivå Utredningen föreslår att kollektivtrafikansvaret och ansvaret för den samhällsköpta trafiken huvudsakligen läggs på regional och lokal nivå och att Rikstrafikens uppgift att upphandla interregional olönsam trafik upphör. Om en sådan ordning ska tillämpas efterlyser Konkurrensverket former för hur flera lokala trafikmyndigheter ska samordna myndighetsbeslut om länsgränsöverskridande trafik, särskilt då flera länsgränser överträds och i den långväga interregionala trafiken. Konkurrensverket ser däremot positivt på och tillstyrker förslaget att kollektivtrafikansvaret ska organiseras i myndighetsform. Mot bakgrund av

7 Dnr 320/ (7) verksamhetens karaktär och innehåll kan verket likt utredaren tycka att myndighetsformen är mer lämplig än den bolagsform som ofta tillämpas av trafikhuvudmännen idag. Konkurrensverket tillstyrker förslaget om en nationell samordnande myndighet med uppdrag att följa upp och utvärdera reformen och vid behov föreslå lagändring. En sådan funktion på nationell nivå skulle också kunna bevaka det nationella perspektivet på trafiken, vilket blir ännu viktigare om ansvaret för kollektivtrafiken uteslutande ska ligga på regional nivå. Konkurrensverket har inga synpunkter på valet av myndighet för detta uppdrag men denna myndighet måste i så fall förses med mandat över den regionala organisationen och ansvarsfördelningen gentemot andra statliga myndigheter måste vara tydlig. Förslaget saknar också en beskrivning av hur ansvaret i övrigt ska fördelas mellan den nationella myndigheten och andra berörda statliga myndigheter på området. Till exempel är det Transportstyrelsen som har i uppgift att sköta övervakningen av järnvägsmarknaden. Här efterlyser Konkurrensverket en tydligare ansvarsfördelning mellan myndigheterna på nationell nivå som på bästa sätt kan ta vara på nuvarande kompetens, rutiner och ansvarsformer. Detta yttrande har beslutats av generaldirektören. Föredragande har varit Pia Bergdahl. Dan Sjöblom Pia Bergdahl