Remiss angående FlexMex2-utredningens tredje delbetänkande (SOU 2004:62)

Transkript

1 R 0577/2004 Stockholm den 14 juli 2004 Till Näringsdepartementet Remiss angående FlexMex2-utredningens tredje delbetänkande (SOU 2004:62) 1. Inledning Sveriges advokatsamfund har beretts tillfälle att yttra sig över FlexMex2-utredningens tredje delbetänkande SOU 2004:62 Handla för bättre klimat handel med utsläppsrätter , m.m. Betänkandet innehåller ett förslag till ny lag om handel med utsläppsrätter och vissa följdändringar i annan lagstiftning. Delar av förslagen ansluter till vad som anförts i redan remissbehandlade betänkanden och i förslaget till lag om utsläpp av koldioxid (prop. 2003/04:132). I dessa delar har samfundet nu inget ytterligare att anföra. Med anledning av det föregående anför samfundet följande. 2. Sammanfattning Handel med utsläppsrätter är ett för Sverige och EU nytt miljöstyrmedel som i andra länder har visat sig vara miljö- och kostnadsmässigt effektivt. Lagstiftningsprocessen inom EU har följt en mycket pressad tidplan och tidsfristen för genomförande av handelsdirektivet i medlemsstaternas nationella lagstiftning har satts till mindre än tre månader. Detta innebär ett stort tryck på den svenska lagstiftningsapparaten och har givetvis påverkat möjligheterna att nu utarbeta en i alla delar genomtänkt och ändamålsenlig lagstiftning. Samfundet anser att utredningen, utifrån angivna förutsättningar, lyckats bra i sitt arbete och tillstyrker i stort utredningens förslag som bör kunna läggas till grund för fortsatt lagstiftningsarbete. Handeln med utsläppsrätter börjar på riktigt år 2008 och den första tilldelningsperioden kommer i mångt och mycket att tjäna som provperiod. Samfundet anser det värdefullt att provperioden blir så lång som möjligt så att systemets effektivitet och

2 funktion kan utvärderas och ofullkomligheter kan åtgärdas innan handeln börjar på riktigt. Handelssystemet bör vara miljö- och kostnadsmässigt effektivt både i ett makro- och ett mikroperspektiv (dvs. de enskilda som ingår i den handlande sektorn skall uppleva systemet som enkelt, förutsebart och rättvist). Ett grundläggande krav på en lagstiftning med så ingripande rättsverkningar som det aktuella, är att det är rättssäkert och förutsebart. Med den hastighet som lagstiftningsprocessen nu fortskrider är det inte möjligt att undvika brister i dessa avseenden. Ett exempel är att antalet anläggningar som skall omfattas av handelssystemet varierat från tid till annan, vilket medfört att vissa anläggningar, som enligt gällande förslag omfattas av systemet, kanske inte ens har givits tillfälle att ge in underlag för fastställande av den nationella fördelningsplanen. Dessutom kommer vissa typer av anläggningar att omfattas därför att de ligger i Sverige, medan motsvarande anläggningar i utlandet inte omfattas, och vice versa. Samfundet utgår från att man såväl inom EU som lokalt i Sverige tillsätter kommittéer som noga följer upp och utvärderar hur systemet fungerar under provperioden. Kommittéernas uppgift bör vara att säkerställa att det den 1 januari 2008 föreligger faktiska och rättsliga förutsättningar för en enkel, transparent och friktionsfri handel med utsläppsrätter inom hela gemenskapen. Nedan kommenterar samfundet några enskildheter i lagförslagen. 3. Den nationella fördelningsplanens rättsverkan Samfundet noterar att lagförslaget innebär att det är oklart i vad mån den nationella fördelningsplanen har rättsverkan gentemot enskilda. Å ena sidan skall tilldelning av utsläppsrätter ske i ett separat ansökningsförfarande hos den myndighet som regeringen bestämmer (3 kap. 6 och 9 ). Sökande är den som äger eller driver en anläggning som omfattas av handelssystemet. Å andra sidan skall samma sökande enligt 3 kap. 3 ge in uppgifter om sina utsläpp till regeringen och regeringen skall bemyndigas att för provperioden meddela föreskrifter om tilldelning av utsläppsrätter grundande på den nationella fördelningsplanen. Samfundet anser för sin del det vara uteslutet att den nationella fördelningsplanen ensam skall kunna läggas till grund för beslut om tilldelning av utsläppsrätter till enskilda anläggningar. För det första har det under processens gång rått oklarhet i frågan om vilka typer av anläggningar som skall resp. inte skall omfattas av systemet. Det innebär att vissa anläggningar inte bidragit med underlag för den nationella fördelningsplanen trots att dessa ska omfattas av systemet. För det andra fick anläggningsägarna endast omkring en vecka på sig att lämna in underlag för den nationella fördelningsplanen och det gjordes då inte klart att underlaget skulle binda uppgiftslämnaren rättsligt. Med tanke på de rättsverkningar som handelssystemet skapar är det nödvändigt att anläggningsägarna bereds tid och tillfälle att tillvarata sina intressen i

3 tilldelningsförfarandet. Det naturliga är därvid att detta sker i den prövning som enligt 3 kap. 6 mynnar ut i ett överklagbart beslut om tilldelning av utsläppsrätter till en viss anläggning. Prövningen bör grundas på det material som finns tillgängligt i det ärendet och den nationella fördelningsplanen bör på sin höjd tillmätas viss bevisverkan. Ett enkelt sätt att undanröja den föreliggande oklarheten skulle kunna vara att i 4 kap. 2 förtydliga att kontoföringsmyndighetens beslut om utfärdande skall grundas på den mängd utsläppsrätter som tilldelats anläggningen enligt 3 kap Återkallelse av tillstånd Av prop. 2003/04:132 (s. 29) framgår att länsstyrelserna kommer att pröva frågan om tillstånd till utsläpp av koldioxid. Enligt 2 kap. 10 får tillståndsmyndigheten återkalla ett tillstånd under vissa förutsättningar. Länsstyrelsens beslut kan överklagas till miljödomstolen. I 23 kap. 1 andra stycket miljöbalken stadgas att prövningstillstånd krävs vid överklagande till Miljööverdomstolen av en dom eller ett beslut av en miljödomstol i dit överklagat mål. På s. 127 i betänkandet anges att prövningstillstånd till Miljööverdomstolen inte erfordras vid återkallelse av tillstånd eftersom beslut om återkallelse fattas av miljödomstolen. Samfundet utgår från att detta är en felskrivning. 5. Bör utsläppsrätter betraktas som finansiella instrument? I betänkandet hänvisas till utsläppsrätternas likhet med elcertifikat varefter utredningen kommer till slutsatsen att en utsläppsrätt skall betraktas som ett finansiellt instrument. Slutsatsen är inte invändningsfri och samfundet ifrågasätter den. I bilaga 4 till utredningens andra delbetänkande (SOU 2003:120) konstaterar f.d. justitierådet Staffan Vängby att rätten att få gratis tilldelning av en utsläppsrätt inte kan skiljas från kravet på innehav av en utsläppsrätt för att få släppa ut koldioxid (a.bet. s 270). Det finns alltså en avgörande skillnad mellan systemet med handel med utsläppsrätter och systemet med elcertifikat. Det sistnämnda belönar produktion av förnybar el på så sätt att elcertifikat tilldelas en elproducent för varje MWh förnybar el som produceras. För att ge certifikaten ett värde har elleverantörer och elanvändare ålagts en skyldighet att årligen redovisa ett visst antal elcertifikat per förbrukad eller försåld MWh. En tjänst (produktion av förnybar el) genererar på så vis en intäkt (elcertifikat). Systemet med handel med utsläppsrätter bygger på en skyldighet att redovisa utsläppsrätter som motsvarar det faktiska utsläppet. Det finns ingen möjlighet att generera en utsläppsrätt (att man kan förfoga över en tilldelad utsläppsrätt, man kan t.ex. genom utsläppsreducerande åtgärder skapa utrymme att sälja sina utsläppsrätter, är en annan sak) och alla deltagare är skyldiga att överlämna utsläppsrätter årligen. För att systemet skall bli miljömässigt effektivt måste tillgången på utsläppsrätter på marknaden successivt minska. Det skall alltså alltid finnas en brist på utsläppsrätter i systemet. För den handlande sektorn som helhet bör därför

4 handelssystemet enligt samfundets uppfattning betraktas som en pålaga och inte en tillgång i egentlig mening. Skatteverket har pekat på ytterligare skillnader i sitt förslag till skatteregler för elcertifikat, utsläppsrätter och stödrättigheter (promemoria , dnr /113). Samfundet kan också förutse att problem kan uppkomma om en utsläppsrätt betraktas som ett finansiellt instrument enligt svensk rätt men inte enligt andra medlemsstaters rättsordningar. Som exempel kan anges att en mäklare eller annan mellanhand som utan tillstånd kan verka i andra medlemsstater enligt FlexMex2-utredningens förslag inte får förmedla affärer i Sverige utan vederbörligt tillstånd. Advokatsamfundet ifrågasätter om en sådan ordning skulle vara förenlig med handelsdirektivets syften, nämligen att tillskapa ett enkelt, flexibelt och transparent handelssystem inom gemenskapen. Advokatsamfundet anser att frågan om utsläppsrätternas status som finansiellt instrument bör analyseras djupare under provperioden inom ramen för det kommittéarbete som samfundet förespråkat ovan. 6. Pantsättning av utsläppsrätter Enligt 4 kap. lagförslaget skall pantsättning av en utsläppsrätt enligt huvudregeln kunna registreras på pantsättarens konto på ansökan av pantsättaren. När pantsättningen har upphört är huvudregeln att panthavaren skall ansöka om att registreringen tas bort. I det utkast till registerförordning (ej daterat) som samfundet har tagit del av saknas bestämmelser om registrering av pantsättning. Inte heller finns några möjligheter för kontoföringsmyndigheten att underlåta att verkställa en kontohavares begäran om frivillig annullering av utsläppsrätter. FlexMex2-utredningens förslag till bestämmelser om pantsättning måste alltså samordnas med den kommande registerförordningen. Även här måste man ha klart för sig att syftet med handelssystemet är att skapa en transparent handelsplats inom gemenskapen. Frågan om registrering av pantsättning och verkan därav i det svenska systemet bör därför samordnas så att registrering även sker i EUregistret. Samfundet gör f.n. den bedömningen att regler om pantsättning av utsläppsrätter kommer att få mycket begränsad praktisk betydelse, åtminstone till dess det blir möjligt att spara utsläppsrätter mellan olika tilldelningsperioder (s.k. banking). 7. Koldioxidskatt Som samfundet utvecklat ovan under punkt 5 bör handelssystemet betraktas som en pålaga och inte en tillgång i egentlig mening. De anläggningar som omfattas av det kommande handelssystemet omfattas också av bestämmelserna om koldioxidskatt. Utredningen föreslår att koldioxidskatten slopas för vissa anläggningar men inte alla. Anläggningar för värmeproduktion skall vara kvar i koldioxidskattesystemet, däremot slopas skatten för anläggningar som är utsatt för internationell konkurrens (s. 179).

5 Utredningen motiverar bibehållen koldioxidskatt för värmeproduktionen med att man annars skulle få förändrade relativpriser mellan fossila bränslen och biobränslen till nackdel för biobränslen, vilket på längre sikt kan inverka negativt på investeringar och utbyggnad av biobränslebaserad värmeproduktion (s. 180). Den del av utsläppen från en värmeanläggning som täcks av inköpta utsläppsrätter kommer då att bli föremål för dubbelbeskattning. För att lindra effekterna av sådan dubbelbeskattning skall företag få ekonomisk kompensation så att styrningen blir densamma som idag. Utredningen avser att utreda de närmare formerna för ett sådant kompensationssystem. Samfundet konstaterar att olika delar av den handlande sektorn kommer att behandlas olika och att man avser att tillskapa ett system för kompensation i händelse av dubbelbeskattning. Man måste därför fråga sig om det föreslagna systemet verkligen ger ett enkelt, flexibelt och lätthanterligt system med en enhetlig prisbild och marknad för utsläppsrätterna. Samfundet kan inte se varför handelssystemet utan koldioxidskatt skulle motverka en styrning mot en ökad användning av förnybar energi i takt med att tillgången på utsläppsrätter stryps och marknadspriset för dessa ökar. För kraftvärmeanläggningarnas del finns dessutom elcertifikaten som ett tredje styrmedel för en ökad användning av förnybar energi. Advokatsamfundet anser det måste krävas mycket övertygande skäl för en olikabehandling av företag inom den handlande sektorn. Samfundet är inte övertygat om att det föreligger sådana skäl. Frågan om konsekvenserna av att slopa eller bibehålla koldioxidskatten för värmeproduktionen bör enligt samfundets mening utredas ytterligare i det fortsatta lagstiftningsarbetet. 8. Utformning av 2 kap. 5 miljöbalken Utredningen föreslår vissa följdändringar i 2 kap. 5 miljöbalken. Samfundet vill fästa uppmärksamhet på den begreppsskillnad som föreligger mellan miljöbalken och lagförslaget om handel med utsläppsrätter. Bestämmelsen i 2 kap. 5 miljöbalken är tillämplig på verksamheter och åtgärder. Lagen om handel med utsläppsrätter gäller för vissa anläggningar. Dessutom har samfundet svårt att hitta exempel på en anläggning som avger koldioxid på annan plats. Det föreslagna tillägget i andra stycket bör utformas med hänsyn till detta, förslagsvis enligt följande: Vad som sägs i första stycket första meningen om hushållning med energi skall inte gälla för verksamhet vid anläggning som omfattas av lagen (2004:000) om handel med utsläppsrätter och som avger koldioxid. Vad som sägs i första stycket sista meningen skall inte gälla för verksamhet vid anläggning som omfattas av nämnda lag.

6 Med anledning av ovanstående bör följdändringar göras i 16 kap. 2, 24 kap. 15 och 26 kap. 9. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg genom Ragnar Palmkvist