Revisionsrapport. Stadsrevisionen Örebro kommun. Samordning och redovisning av EUprojekt. Liz Hultgren. 28 november 2011

Transkript

1 Revisionsrapport Samordning och Liz Hultgren Stadsrevisionen Örebro kommun

2 Liz Hultgren Projektledare Kurt Westerback Kundansvarig Örebro kommun 1 av 12

3 Innehållsförteckning Sammanfattande bedömning 3 1 Inledning Bakgrund Syfte Revisionsfråga Genomförda avgränsningar 5 2 Kommunens vägledande dokument 6 3 Granskningsiakttagelser Finns det en ändamålsenlig organisation för EU-projekt? Finns det en dokumenterad processbeskrivning för EU-projekten med riktlinjer och rutiner för genomförandet? Finns det en fullständig dokumentation över genomförda och pågående projekt med redovisning av utfall och uppnådda effekter? Finns det nämndbeslut om samtliga EU-projekt inklusive finansiering? 10 4 Varför EU finansiering? 11 Örebro kommun 2 av 12

4 Sammanfattande bedömning Stadsrevisionen i Örebro kommun har efter resultatet från en genomförd förstudie av samordningen av EU-projekt beslutat om en fördjupad granskning. Granskningen visar att det som grund för det internationella arbetet i kommunen finns en PLATTFORM för Örebro kommuns internationella arbete, fastställd av kommunfullmäktige Plattformen är vägledande för kommunens verksamheter när det gäller frågor som rör internationaliseringsaspekter. Enligt plattformen ska all internationell verksamhet rymmas i nämndernas ordinarie budgetoch verksamhetsplanering. I de EU-projekt kommunen driver har betydande bidragssummor erhållits, men även kommunala medel har tillförts projekten. Detta ställer krav på att kommunen hanterar EU-projekt på ett tillfredsställande sätt för att säkerställa en ändamålsenlig hantering vilket samtidigt kan bidra till en god ekonomisk hushållning. Granskningens revisionsfråga har varit: Sker samordningen av EU-projekt på ett ändamålsenligt sätt och med tillräcklig intern kontroll? Vår bedömning är att: Det finns ingen särskilt beslutad och tydlig organisation för arbetet med EUprojekt där ansvars- och befogenhetsfördelningen framgår, Det finns inte nämndbeslut för samtliga EU-projekt inklusive finansiering, Det saknas en kommungemensam dokumenterad processbeskrivning för EUprojekten med riktlinjer och rutiner för genomförande och återrapportering, Det saknas en samlad fullständig dokumentation över genomförda och pågående projekt med redovisning av utfall och uppnådda effekter. Det finns ingen särskild organisation eller några dokumenterade rutiner för systematisk samordning av ansökningar om EU-projektbidrag för kommunen. Det finns inte heller något politiskt uppdrag att samordna projektansökningarna. Gemensamt för de granskade projekten är att nämnderna haft en passiv roll både vad gäller ansökan som utvärdering/uppföljning och återrapportering. Vid intervjuerna efterfrågas en tydlig inriktning avseende prioritering av EUprojekt. Projektledarna som har intervjuats i granskningen har framfört en önskan om ett större intresse från nämnderna avseende både val av projekt och de önskvärda effekterna av projekten. Arbetet med EU-projekt saknar en tydlig organisation och tydligt formulerade mål. Arbetet, som det fungerar idag, bygger till stor del på enskilda medarbetares egna engagemang. Örebro kommun 3 av 12

5 Utifrån den genomförda granskningen och som svar på revisionsfrågan är vår samlade bedömning att samordningen av EU-projekten, vad avser planering, genomförande och utvärdering, inte sker på ett ändamålsenligt sätt och att nämndernas interna kontroll är otillräcklig. Vi föreslår följande förbättringsområden: Kommunstyrelsen bör besluta om vilken ambitionsnivå och övriga övergripande förutsättningar som ska gälla för kommunens ansökningar om EUmedel för projekt, Riktlinjer bör tas fram för projektverksamhet som gäller övergripande för kommunstyrelsen och alla nämnder. Dessa riktlinjer kan gälla såväl för alla EU-projekt som för andra intern- och externfinansierade projekt, För att hanteringen av EU-projekt ska kunna bli effektivare bör roller och ansvar tydliggöras. Samtliga EU-projektledare bör få en grundläggande projektledarutbildning och ett kommungemensamt erfarenhetsutbyte mellan projektledare i olika projekt, för att bland annat kunna ge varandra stöd, bör tillskapas. För att säkerställa att projekten uppfyller de mål som har satts upp, bör det fastställas en kommunövergripande uppföljnings- och utvärderingsrutin för samtliga EU-projekt som också innefattar hur återrapportering ska ske, En sammanställning över samtliga pågående och under året genomförda EU-projekt där kommunen är engagerad bör årligen lämnas till kommunfullmäktige. Örebro kommun 4 av 12

6 1 Inledning 1.1 Bakgrund Revisorerna har efter en riskbedömning genomfört en förstudie av samordningen av EU-projekt. Efter att ha tagit del av resultatet av förstudien har revisorerna beslutat att genomföra en fördjupad granskning Syfte Det övergripande syftet med det fördjupade projektet är att, med utgångspunkt från kommunens egna inom området tillämpliga styrande och stödjande dokument, granska hur processen för beredning, beslut och ansökan om EU-bidrag bedrivs och har bedrivits. Granskningen inriktas mot att granska och bedöma de utvalda projektens samband och redovisade utfall med utgångspunkt från de beslutade övergripande målen och uppgifterna, resurser, prestationer, resultat, uppnådda effekter samt att projekten redovisas/återrapporteras till ansvariga nämnder på ett ändamålsenligt och tillförlitligt sätt. 1.2 Revisionsfråga Granskningen ska besvara revisionsfrågan om samordningen av EU-projekt sker på ett ändamålsenligt sätt och med tillräcklig intern kontroll. Revisionskriterier/granskningsmål Det finns en ändamålsenlig organisation för EU-projekten Det finns nämndsbeslut om samtliga EU-projekt inklusive finansiering Det finns en dokumenterad processbeskrivning för EU-projekten med riktlinjer och rutiner för genomförandet Det finns en fullständig dokumentation över genomförda och pågående projekt med redovisning av utfall och uppnådda effekter. 1.3 Genomförda avgränsningar Granskningen är avgränsad och har, i vad som gäller revisionsfrågorna, omfattat programnämnderna för Barn och utbildning och för Samhällsbyggnad. Även Vuxenutbildnings- och arbetsmarknadsnämnden och Kommunstyrelsen har ingått i granskningen. Granskningen har inte omfattat alla förvaltningar under respektive programnämnd. De förvaltningar som ingått i granskningen är kommunledningsförvaltningen (Utredningsavdelningen och Klimatkontoret), Vuxenutbildnings- och arbetsmarknadsförvaltningen (Cityakademin), Gymnasieförvaltningen (förvaltningskontoret) och Stadsbyggnadsförvaltningen(förvaltningskontor). Örebro kommun 5 av 12

7 Granskningen har genomförts genom sju intervjutillfällen med ansvariga tjänstemän inom de utvalda nämndernas förvaltningar. Utöver detta har genomgång gjorts av aktuell dokumentation samt underlag till ett antal EU-projekt. 2 Kommunens vägledande dokument Som grund för det internationella arbetet i kommunen finns en PLATTFORM för Örebro kommuns internationella arbete fastställd av kommunfullmäktige Plattformen är vägledande för kommunens verksamheter när det gäller frågor som rör internationaliseringsaspekter. All internationell verksamhet ska rymmas i nämndernas ordinarie budget- och verksamhetsplanering. Inriktningen för det internationella arbetet är bland annat att: För utvecklingsarbete inom kommunens förvaltningar prövas alltid möjligheten till transnationella partnerskap och delfinansiering via internationella fonder och program. Internationella projekt skall vara en del av ordinarie verksamhet Ansvarsfördelningen: Programnämnderna har ett självständigt ansvar att arbeta med internationaliseringsfrågor och att driva EU-projekt i syfte att främja verksamhetsrelaterad utveckling inom den egna organisationen. Vid granskningstillfället fanns för kommunens internationella arbete ca 2,5 tjänst på kommunledningskontorets utredningsavdelning. 3 Granskningsiakttagelser 3.1 Finns det en ändamålsenlig organisation för EU-projekt? Utifrån genomförda intervjuer konstaterar vi att det inte finns någon särskild organisation eller några dokumenterade rutiner för systematisk samordning av ansökningar om EU-projektbidrag för kommunen. Det finns inte heller något politiskt uppdrag att samordna projektansökningarna. Örebro kommun 6 av 12

8 I den av fullmäktige beslutade plattformen är inriktningen tydlig att varje nämnd är ansvarig för det internationella arbetet inom sitt ansvarsområde. Då det inte finns någon för kommunen tydligt uttalad ambitionsnivå att arbeta med EU-projekt, finns det stora skillnader mellan nämnderna och deras deltagande i EU-projekt. Ofta är det idag enskilda medarbetares engagemang som avgör framgången i det internationella arbetet, mer än en strategi på nämndnivå. Det finns skillnader mellan förvaltningarna hur aktiva de är vad gäller initiativtagandet till att det ansöks om EU-bidrag. Inom till exempel Cityakademin (Vuxenutbildnings- och arbetsmarknadsnämnden) och Gymnasieförvaltningen finns det resurser internt för initiativtagande och genomförande. Begreppet ändamålsenlig omfattar även hur nämnder/förvaltningar kan tillgodogöra sig kunskaper och erfarenheter från genomförda projekt inom andra förvaltningar. Det finns idag ingen organiserad kunskapsöverföring. Det är viktigt att skapa strukturer för kunskaps- och erfarenhetsöverföring. Det bör också skapas rutiner för ett kommungemensamt erfarenhetsutbyte mellan projektledare. Samtliga projektledare bör få en grundläggande utbildning om vad projektledarskapet innebär. För det internationella arbetet finns vid granskningstillfället 2,5 tjänst på kommunledningskontorets utredningsavdelning. Därtill har enskilda tjänstemän på olika förvaltningar mer eller mindre tid avsatt för att utföra uppdrag med anknytning till internationellt arbete. Utredningsavdelningen lämnar administrativt stöd vid ansökningar om bidrag till främst programnämnd Samhällsbyggnad. Cityakademin inom Vuxenutbildnings- och arbetsmarknadsnämnden har byggt upp en mer organiserad form för EU-ansökningar. Programnämnd Barn och utbildning medverkar i EU-program och ansöker därigenom om EU-bidrag i relativt stor omfattning. Här hjälper även Cityakademin till med ansökningar. Generellt sett upplever de intervjuade dock att det är ganska låg aktivitet när det gäller EU-projekt i kommunen. Vid intervjuerna framkommer att utredningsavdelningens uppdrag inte är tillräckligt tydliggjort. Uppfattningarna om avdelningens roll skiljer sig inom kommunen, allt från att enheten har ett internt uppdrag till att de har ett övergripande ansvar för det internationella arbetet. Det är viktigt att avdelningens uppdrag är tydligt och väl kommunicerat. Det framkommer vid genomförda intervjuer också att det saknas tydlig inriktning avseende prioritering av EU-projekt. Tjänstemän har framfört en önskan om ett större intresse från nämnderna avseende både val av projekt samt de önskvärda effekterna av genomförda projekt. Det kan vara svårt att fånga tjänstemännens intresse och engagemang för att driva projekt om det inte ligger väldigt nära verksamheten. Är projektspråket dessutom engelska tillstöter ofta språkbarriärer. Intervjuade personer hänvisar till att om man ska arbeta med EU-projekt så krävs det en hel del resurser, både personellt och ekonomiskt. Många anser att de inte får de resurserna idag. De flesta tjänstemän vi intervjuat är dock positiva till EUprojekt och tror att det skulle vara väldigt givande för såväl verksamheten som för personalen. Internationellt samarbete och EU-finansiering borde ses som en del i det kontinuerliga arbetet med verksamhetsutveckling i förvaltningen, vilket också Örebro kommun 7 av 12

9 framgår tydligt av plattformen. Medarbetare som vill jobba i EU-projekt kan behöva stödjas och uppmuntras. Kommunens internationella arbete sker till viss del i det dagliga arbetet i verksamheten. Ett flertal förvaltningar deltar i europeiska och globala nätverk. Det är oftast via dessa nätverk som förfrågan om att delta i projekt kommer till medarbetarna ute på förvaltningarna. Inom programnämnd samhällsbyggnad är det internationella arbetet organiserat så att en grupp, SamhällsbyggnadsProgrammets Internationella Kontakter (SPIK) där representanter för kommunledningskontoret och driftnämndernas förvaltningar ingår, träffas regelbundet och diskuterar bland annat aktuella projekt och aktiviteter. Under 2006 och 2007 anordnade SPIK-gruppen två internationella idédagar. Förtroendevalda och tjänstemän från Programområde samhällsbyggnad hade en halvdag tillsammans för att påbörja arbetet med att bygga upp en bank av projekt för internationellt samarbete. Projekten skulle vara förankrade i aktuella verksamhetsmål och planer. En idébank skulle underlätta för en internationell samordnare att både matcha aktuella projekt som finns ute på marknaden och söka samarbetspartner. Efter det senaste mötet 2007 har det inte varit någon mer sammankomst. Det finns externa resurser att tillgå för kommunen avseende internationellt arbete. Regionförbundet och kommunerna i länet har gemensamt tagit fram en internationell strategi för Örebro regionen. Regionförbundet är också en av tre ägare till Central Swedens Brysselkontor. Hur samarbetet med dessa organisationer fungerar har inte ingått i aktuellt granskningsuppdrag. 3.2 Finns det en dokumenterad processbeskrivning för EU-projekten med riktlinjer och rutiner för genomförandet? Det finns ingen kommungemensam dokumenterad processbeskrivning för arbete med EU-projekt med riktlinjer och rutiner för genomförande. Varje förvaltning/nämnd arbetar efter sina egna uppbyggda rutiner. Cityakademin har en väl fungerande rutin för ansökningar och rapportering av sina projekt. Eftersom Cityakademin arbetar mot externa organisationer och företag och i många fall agerar projektägare har det varit naturligt att bygga upp denna organisation. På enheten finns ett antal personer som har kunskaper kring hantering av EU-projekt vad gäller ansökan, administration och projektledning. De anser även att de har ett gott samarbete med ESF-rådet som är deras motpart i de flesta projekt. Vi anser att den kompetens enheten har byggt upp skulle fler förvaltningar i kommunen kunna ta del av. Gymnasienämnden har också väl utarbetade rutiner för att administrera och finansiera sin verksamhet med EU-medel, framförallt inom de yrkesverksamma gymnasieprogrammen. Örebro kommun 8 av 12

10 När det gäller övriga förvaltningar/nämnder har vi inte funnit några särskilda dokumenterade rutiner, utan rutiner har skapats för varje specifikt projekt. Vår granskning visar att det inte har upprättats några direktiv för redovisning av EU-projekt i ekonomisystemet. När det gäller förvaltningskontoret för förskola och skola uppger ekonomerna att de generellt inte är inblandande i processen kring EUprojekt. Projekten initieras på enheterna eller av förvaltningscheferna. Ekonomerna involveras om det behöver läggas upp en projektkod eller bidrag ska periodiseras vid årsslut. Ekonomerna uppger att det kan finnas små projekt som aldrig kommer till deras kännedom. 3.3 Finns det en fullständig dokumentation över genomförda och pågående projekt med redovisning av utfall och uppnådda effekter? Svaret på den frågan är nej. Vid granskningen har erhållits en förteckning från utredningsenheten över 23 områden utifrån vilken diskussioner har förts om vilka ansökningar som ska lämnas in. Däremot framgår inte uppgifter om när och vilka EU-projekt som genomförts, hur den totala finansieringen skett, vilka EU-bidrag som erhållits och vilka effekter som uppnåtts. Vi har vid granskningen även erhållit en lista från Gymnasienämnden (hämtad från ekonomisystemet) över vilka projekt som bedrivits under Listan visar bara projektnummer samt bokförd intäkt per projekt. Någon regelbunden och dokumenterad samlad uppföljning av ansökningar, genomförande och utfall görs inte. Inga uppgifter har framkommit som visar att intern kontroll av EU-finansierade projekt förekommer. Det finns heller ingen kommungemensam sammanställning över sökta medel i förhållande till beviljade och utbetalade. Vi har inte kunnat finna att någon återrapportering har skett till kommunstyrelsen kring avslutade eller pågående externt finansierade projekt. I kommunens årsredovisning nämns lite kort att kommunen bedriver ett antal projekt. En sammanställning över samtliga pågående och under året genomförda EUprojekt som lämnas till kommunstyrelsen bör upprättas. Avrapporteringen bör även kompletteras med en skriftlig lägesrapport över aktuella projekt. För att säkerställa att projekten uppfyller de mål som har satts upp bör det fastställas en kommunövergripande uppföljnings- och utvärderingsrutin för samtliga EU-projekt. I de flesta EU-projekt finns särskilda regler och tvingande regelverk för redovisning och uppföljning. I intervjuerna har framkommit att det är den externa redovisningen och uppföljningen som oftast blir den enda uppföljningen. Vi har försökt sammanställa utfallet av EU-finansierade projekt för Örebro kommun och vår sammanställning visar ändå att verksamheten varit omfattande för kommunen totalt sett. Örebro kommun 9 av 12

11 Via en körning i ekonomisystemet per och med motpart EUland har vi funnit följande redovisning av projektintäkter: Förvaltning Bokförda intäkter (kr) Bokförda intäkter (kr) KLK Gymnasieförv Vux.utbildningsförv Miljökontoret Stadsbyggnads.kont Skolf sydost Kultur o medbförv Enligt förvaltningskontoret förskola/ skola finns ingen sammanställning över alla projekt, utan dokumentation finns på aktuella enheter. Under 2011 beviljades förvaltningen närmare 29 mkr för ett projekt som avser kompetensutveckling inom förskolan. Detta projekt handläggs på förvaltningskontoret med projektanställd personal. I detta speciella projekt har även följeforskare anlitats. Nedan finns en sammanställning över beviljade ESF-medel till kommunen under tiden Cityakademins projekt är övervägande samverkansprojekt med andra organisationer och företag i länet, och där Cityakademin är projektägare, därför visar kolumnen beviljat belopp nedan det totala beviljade beloppet för hela projektet : Projektägare/förvaltning Antal beviljade Beviljat belopp (kr) projekt Cityakademin Vuxam Förvaltn.kontor Förskola 1 1 o Gymnasiesärskolan Källa: Svenska ESF-rådet 3.4 Finns det nämndbeslut om samtliga EUprojekt inklusive finansiering? Eftersom vi inte har kunnat få fram en komplett lista över vilka projekt som bedrivs i kommunen har vi inte heller kunnat svara på frågan om det finns nämndbeslut om samtliga projekt inklusive finansiering. Den löpande avrapporteringen till nämnderna sker i varierande omfattning och i den mån det sker ligger fokus huvudsakligen på ekonomi. Vi har inte kunnat finna att nämnderna fattat några beslut om återrapportering av projekt. Örebro kommun 10 av 12

12 Vi har valt ut ett antal av pågående projekt som vi har fått uppgift om under intervjuerna och följt processen runt dessa. Vi har dessutom läst protokoll från berörda nämnder. Sammanfattningsvis kan vi efter granskningen konstatera att det endast för ett av de projekt vi följt finns ett nämndbeslut. Det är Vuxenutbildnings- och arbetsmarknadsnämnden som i december 2010 fattat beslut om medfinansiering av ett treårigt projekt Kostnaden har beslutats läggas in i budget Cityakademin uppger i intervjuer att det vanligaste tillvägagångssättet är att förvaltningschefen skriver under projektansökningar. Det krävs inga beslut, men information lämnas i presidiet inför nämnden. Andra projektansökningarna som vi granskat är i vissa fall underskrivna av kommundirektör och kommunalråd. Klimatkontoret uppger att de stämmer av projektansökningar med förvaltningschefen och ansvarigt kommunalråd. Rapportering om pågående projekt eller projektansökningar görs i allmänhet som informationsärenden i nämnderna. I programnämnd Barn och utbildning finns det återkommande information om att projektmedel har sökts. Gymnasienämnden har delegerat projektverksamheten till gymnasieenhetscheferna i form av en verkställighetsuppgift. Det finns ingen övrig politisk styrning eller beslut om återkoppling. Enligt vad som framkommit vid intervjuerna sker däremot information till nämnden när det gäller stora projekt. De projekt som ingår i utbildningens internationaliseringsutbyten samt fortbildning för personal rapporteras inte. 4 Varför EU finansiering? Under EU:s budgetperiod satsas mångmiljardbelopp för att medlemsländerna ska öka Europas globala konkurrenskraft genom entreprenörskap, innovationer, tillväxt och sysselsättning. EU-medlemskapet innebär bland annat att Sverige precis som alla andra EU-länder bidrar med stora summor till EU:s program. Genom olika projekt inom dessa program ska EU:s mål och visioner uppnås. Det är viktigt att nämnderna informeras om vilka möjligheter som finns att förbättra det kommunala utvecklingsarbetet genom projektsamarbete inom dessa program och fonder. Genom inträdet i EU har en del av finansieringsmöjligheterna flyttats till den internationella arenan. Genom att söka finansiering för utvecklingsprojekt finns det möjligheter att lösa lokala utmaningar och stärka kompetensen. I begreppet EU-projekt finns ett antal fonder och program med olika inriktningar. Strukturfondsarbetet i Sverige finansieras av de två strukturfonderna, Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) och Europeiska socialfonden (ESF). Örebro kommun 11 av 12

13 Därutöver finns en rad andra stödprogram eller fonder som antingen administreras genom lokal myndighet i Sverige eller som ansöks direkt hos kommissionen. Dessa stödprogram kan gälla projekt till exempel inom forskning, utbildning, miljö eller flyktingpolitik. Kommunen kan utnyttja EU-finansiering för att delfinansiera sitt utvecklingsarbete, som projektägare och/eller som projektdeltagare. Alla regionala projekt kräver medfinansiering. Kravet på medfinansiering medför att kommunen behöver bidra i form av egen arbetstid och/eller pengar. För att bli framgångsrik när det gäller att erhålla EU-bidrag krävs en god kännedom om vilka bidrag som finns tillgängliga. Det krävs även ett effektivt arbetssätt när projekt ska planeras, genomföras och utvärderas. Många kommuner har valt att inrätta en EU-samordnare till stöd för information om tillgängliga bidrag och i ansökningsförfarandet och som kan ha en övergripande bild av vilka EU-projekt som pågår. Deltagande i projekt ger dessutom möjlighet såväl till verksamhetsfinansiering som till verksamhetsutveckling och kompetensutveckling för de enskilda medarbetarna. Örebro kommun 12 av 12