Revisionsrapport Upphandlingsverksamhet inom servicenämnden Kalmar kommun Bo Thörn Cert. kommunal revisor Januari 2013
Innehållsförteckning INLEDNING 3 UPPDRAG 3 GENOMFÖRANDE 3 RESULTAT 4 STYRANDE BESLUT 4 HUR KOMMUNENS POLICYBESLUT VÄGS IN 4 ROLLER HOS BESTÄLLARE RESPEKTIVE UPPHANDLARE 5 ERFARENHETER AV UPPHANDLINGSPROCESSEN 5 UTVÄRDERING AV UPPHANDLINGSPROCESSEN 7 REVISIONELL BEDÖMNING 8 ROLLER I UPPHANDLINGSPROCESSEN 8 ROLLER FÖR NÄMND OCH FÖRVALTNING 10 2
Inledning Uppdrag Revisorerna har fått kännedom om att det finns oklarheter i ansvarsfördelningen när det gäller upphandlingar inom servicenämnden. Oklarheterna har bland annat lett till svårigheter i upphandlingsprocessen, utdragna processer och att upphandlingar har fått avbrytas. PwC har fått uppdraget från revisorerna i Kalmar kommun att granska upphandlingsverksamheten. Revisionsfråga för denna granskning är: Har servicenämnden säkerställt att ansvarsfördelning i upphandlingsprocessen är ändamålsenlig? De kontrollmål/granskningsmål som ingår i granskningen är: Vilka styrande beslut finns om upphandlingsprocessen och om rollfördelning i upphandlingsprocessen? Hur väger man in kommunens olika policybeslut Vilken roll har beställare (kravspecifikation och utvärdering) respektive upphandlare (övergripande affärsmässigt ansvar) i upphandlingsprocessen? Vilka erfarenheter finns av upphandlingsprocessen? Har nämnden utvärderat upphandlingsprocessen? Genomförande Granskningen avgränsas till servicenämnden och dess förvaltning. Granskningen genomförs genom en inledande analys av styrande dokument inom upphandlingsområdet, reglemente, delegationsordning och organisation. Intervjuer har genomförts med ordförande och vice ordförande i nämnden, ledamot i nämnden, förvaltningschef, upphandlingschef, administrativ chef, avdelningschef för fastighet, avdelningschef för produktion, vd för Kalmar Kommunbolag AB och en ledamot i kommunstyrelsen. Tre upphandlingar får utgöra exempel i granskningen av upphandlingsprocessen: Vindkraftverk Nybyggnad av förskola, Dampehammar 1:63 Vinterväghållning av maskintjänster 3
Resultat Styrande beslut Enligt reglementet för servicenämnden svarar nämnden, 1, för kommunens centrala inköps- och förrådsverksamhet. Nämnden ska bedriva verksamheten enligt de mål och riktlinjer som kommunfullmäktige bestämt och enligt de föreskrifter som finns i lag eller förordning, 5. Vidare har nämnden ett ansvar för att effektivisera och förenkla regler, rutiner och administrationen, 2. Kommunens upphandlingspolicy är fastställd av kommunstyrelsen. Den övergripande intentionen i policyn är: Kalmar kommun ska genom ansvarsfulla och medvetna inköp medverka till utvecklingen av ett hållbart samhälle, som präglas av miljötänkande, demokrati, solidaritet och rättvisa villkor. Det framgår att upphandlingar ska ske enligt LOU, kommunens övergripande miljöpolicy och enligt Miljöstyrningsrådets förslag på miljökrav. Vidare ska all upphandling ske i samverkan mellan verksamhetsansvarig och ansvarig handläggare. Kommunchefen har fastställt en uppförandekod för hållbar upphandling inom Kalmar kommun, där bland annat den grundläggande principen om minimering av miljöpåverkan i FN:s Global Compact ingår. Enligt denna ska kommunen främja ett större miljöansvar och uppmuntra till utveckling och spridning av miljövänlig teknik. Servicenämndens delegationsordning är fastställd i mars 2012. När det gäller upphandling kan förvaltningschefen träffa årsavtal och upphandla varor och tjänster i intervallet fyra till femtio gånger prisbasbeloppet samt upphandla entreprenader till ett värde mellan fyra och hundra gånger prisbasbeloppet. Med början i januari 2013 kommer de strategiska upphandlingsfrågorna och beslutanderätten inom upphandlingsområdet över gränsvärden att föras över från servicenämnden till kommunstyrelsens arbetsutskott. Upphandlingsenheten kommer att ingå som en stabsenhet under förvaltningschefen för serviceförvaltningen. Kommunens inköps- och upphandlingsprocess framgår i kommunens gemensamma verksamhetshandbok. Processen är fastställd av kommunchefen. När det gäller upphandlingar, där ramavtal saknas, framgår att upphandlingsenheten leder upphandlingar som avser varor och tjänster och genomför upphandlingar som avser lokaler, anläggningar och exploateringar. Hur kommunens policybeslut vägs in Vindkraftverk Kommunfullmäktige har fattat beslut om att investera i vindkraft, att kommunen ska äga och driva vindkraft. Beslutet ligger i linjer med kommunens miljöpolicy och uppförandekod för hållbar upphandling. De kriterier som ingå i värderingen av anbuden är pris, option, fullserviceavtal och marknadsföringsvärde. Beslutet om tilldelning fattas av servicenämnden. 4
Nybyggnad av förskola, Dampehammar 1:63 Förskolan uppförs enligt Kalmarmodellen. Modellen innebär att den beställande nämnden har preciserat sina krav på byggnaden i form av en standardmodell. I förfrågningsunderlagets kravspecifikation framgår kraven på kvalitets- och miljöarbete. Kriteriet för värdering av anbuden är lägsta pris. Beslut om tilldelning fattas av Servicenämnden. Vinterväghållning av maskintjänster Upphandlingen avser ett ramavtal fram till om med våren 2015 för entreprenaden för snöröjning och halkbekämpning på gator, gångbanor och gång- och cykelvägar vägar i ett antal geografiska plogområden. I förfrågningsunderlaget framgår miljökrav i kravspecifikationen. Kriteriet för värdering av anbuden är pris per timma. Beslut om tilldelning fattas av förvaltningschefen enligt delegation. Roller hos beställare respektive upphandlare Vindkraftverk Principiellt är fullmäktige beställare av vindkraftverk. Förfrågningsunderlag och dess kravspecifikation har utarbetats av upphandlare inom serviceförvaltningen tillsammans med vd för Kalmar Kommunbolag AB. En förstudie, marknadsanalys och undersökning av ekonomiska villkor för att möta lönsamhetskrav, ligger bland annat till grund för förfrågningsunderlaget. Nybyggnad av förskola, Dampehammar 1:63 Beslut att bygga förskolan tas av kommunfullmäktige i samband med att investeringsbudgeten fastställs. Beställare och slutanvändare är barn- och ungdomsnämnden. Under processen har serviceförvaltningens upphandlare tillsammans med tjänstemän från barn- och ungdomsförvaltningen tagit fram ett upphandlingsunderlag. I och med att en standardmodell används finns tydliga krav på beställare och slutanvändare när det gäller byggnadens funktion och utseende. Vinterväghållning av maskintjänster Underlaget till förfrågan har utarbetats av avdelningschefen för gata inom serviceförvaltningen i samarbete med upphandlare. Underlaget består bland annat i kartor med områden och vägsträckor. En marknadsundersökning av miljökrav på fordon ligger till grund för innehållet i kravspecifikationen, bland annat får entreprenörer med äldre maskiner en lägre ersättning eftersom Kalmar kommun använder sig av ett så kallat miljöavdrag. Erfarenheter av upphandlingsprocessen Vindkraftverk Ärendet har behandlats av servicenämnden vid ett flertal tillfällen under 2011 och hittills vid samtliga sammanträden under 2012. Nämnden har begärt att få information i ärendet vid varje sammanträde. Vid den första upphandlingsomgången blev upphandlingen överklagad av en av anbudsgivarna varvid den avbröts våren 2012. Förfrågningsunderlaget justerades och en ny upphandling inleddes. 5
Den nya upphandlingen med sista anbudsdag 27 augusti avbröts tillfälligt under sommaren för att återupptas med en förlängd anbudstid till 12 november. Servicenämnden har fattat beslut om leverantör på sammanträdet i november. Upphandlingen har varit föremål för diskussion i nämnden, bland annat när kravspecifikationen fick göras om. Under upphandlingsprocessen har det ställts krav på kvalificering av leverantörer i värderingen och krav på att få ta del av kalkylen för investering och drift. Underlag för frågeställningar under upphandlingsprocessen har bland annat hämtats från den offentliga databasen för upphandling, Tend Sign. En uppfattning som har framförts är att de uppgifter som lämnats av förvaltningen är bristfälliga. I stort sett är dock nämnden nöjd med förvaltningens uppgifter. Ordföranden anser att nämnden fått bra och tillräcklig information. Nybyggnad av förskola, Dampehammar 1:63 Enligt intervjuerna har upphandlingsprocessen fungerat väl. De motstridiga viljor som funnits när förfrågningsunderlaget utarbetades handlade om egna önskemål som personal från barn- och ungdomsnämnden hade. I och med att det finns en standardmodell och en given budget för investeringen har önskemålen vara relativt lätta att hantera. Önskemålen från barn och ungdom har hanterats inom budgetram. Upphandlingen har inte varit föremål för några tveksamheter i servicenämnden. Tidplanen för upphandlingen har hållits. Vinterväghållning av maskintjänster Även här har det förekommit att det inom nämnden ställts kompletterande krav på och frågor om upphandlingen under upphandlingens gång, bland annat om drivmedel, miljöcertifiering, storleken på skopor och kontroll av entreprenörer. Frågorna har ställts under sammanträdet direkt till tjänstemännen i avsikt att få mer underlag inför beslutet. En ledamot i nämnden har under handläggningen av ärendet anmält sig jävig. En målbeskrivning för vinterväghållningen togs fram och fastställdes av nämnden. Denna förtydligar målen med verksamheten och servicegraden. Anbudstiden förlängdes. Roller för politiker och tjänstemän Som ovan framkommit har det inom nämnden ställts ytterligare krav om detaljerad information i enskilda upphandlingar, fakturor m.m. Detta har resulterat i en irriterad stämning i relation till tjänstemän i förvaltningen. Begäran av ytterligare information utgår från en övertygelse att det ska gå rätt till och en ambition att ta ansvar för beslut. Ett flertal möten har genomförts för att försöka nå fram till mer konstruktiva arbetsrelationer. Bland annat har möten och diskussioner förts med förvaltningsledningen, ordföranden och dåvarande vice ordföranden i nämnden, med allianspartierna i nämnden och med partikollegor. Mötena har inte lett fram till någon lösning som någon av parterna känner sig nöjd med. Såväl tjänstemän som ledamöter har berörts illa av diskussionerna och av att arbetsrelationerna inte fungerar. 6
Vid granskningstillfället fanns ingen lösning som innebär att konstruktiva samarbetsrelationer kan skapas. Ambitionen idag är att de besvärliga inslagen framöver kommer att bli så små som möjligt. Servicenämndens presidium får mycket information i enskilda ärenden. Partiernas gruppledare informerar övriga ledamöter. Ibland hindrar upphandlingssekretessen omfattningen av den information som kan ges. Utvärdering av upphandlingsprocessen I och med att kommunens upphandlingsverksamhet är ISO-certifierad sker en genomgång och utvärdering en gång om året. De rekommendationer som kommer fram i dessa revisioner bildar underlag för åtgärder som kan förbättra upphandlingsprocessen. Varje år anordnar upphandlingsenheten en tvådagars utbildning i upphandlingsfrågor. Tjänstemän och politiker i kommunens bolag och förvaltningar bjuds in till utbildningen. Bland annat för upphandlingsenheten diskussioner med beställare och slutanvändare som kan förbättra upphandlingsprocessen Under de senare åren har antalet dokumenterade direktupphandlingar ökat samt antalet upphandlingar i kommunen där upphandlingsenheten anlitas. Dessa förbättringar tolkar de intervjuade som att upphandlingsverksamhetens effektivitet och status har ökat. Enligt servicenämndens delegationsordning ska beslut som fattats på delegation återrapporteras på nästkommande möte. Ärenden som fattas på delegation anmäls till nämnden under rubriken anmälningsärenden. 7
Revisionell bedömning Revisionsfråga för denna granskning är: Har servicenämnden säkerställt att ansvarsfördelning i upphandlingsprocesen är ändamålsenlig? Enligt vår bedömning har nämnden säkerställt att upphandlingsprocessen är ändamålsenlig. Detta grundar vi på följande: 1. Det finns en tydlig ansvarsfördelning i kommunen och styrande beslut för innehåll i upphandlingar samt värdering av leverantörer. 2. Kommunens olika policybeslut vägs in i upphandlingar på ett relevant sätt, bland annat i marknadsanalyser och förfrågningsunderlag. 3. De erfarenheter som nämnd och förvaltning gjort i de enskilda upphandlingarna som ingår i granskningen och de övriga iakttagelser som vi gjort i granskningen har sin grund i avvikelser från avsedda roller. 4. Nämnden utvärderar upphandlingsprocessen på olika sätt. Resultaten från utvärderingarna tas tillvara för att förbättra kommunens upphandlingsverksamhet. Upphandlingsärenden som fattas på delegation anmäls till nämnden. Vi har konstaterat att alla personer inte agerar enligt de roller som en väl fungerande upphandlingsprocess förutsätter och inte enligt en väl balanserad och fungerande arbetsrelation mellan nämnd och förvaltning. Konsekvenserna idag är kostsamma i arbetstid, ineffektivitet och frustration. De kommentarer vi lämnar berör rollerna i upphandlingsprocessen samt rollerna i relationen mellan nämnd och förvaltning. Roller i upphandlingsprocessen Sedan ett beslut om att inleda en upphandlingsprocess har tagits finns i stora drag följande moment med. 8
Behovsanalys Marknadsanalys Förfrågningsunderlag med kravspecifikation Utvärdering Beslut Avtal Inom en upphandlande myndighet finns vanligen en rollfördelning hos dem som deltar i en upphandlingsprocess. Dessa är beställare, slutanvändare och upphandlare. Beställare är sakkunnig och därmed kravställare för det som ska upphandlas. Beställaren deltar aktivt såväl vid utformning av kravspecifikation (beskrivning av det som ska upphandlas) som vid prövning och utvärdering av anbuden. Beställare är den som fattar beslut om att anskaffa en vara eller tjänst. Slutanvändaren, till exempel en kommunal nämnd eller förvaltning, kan delta i upphandlingen både som kravställare och som utvärderare vid anbudsprövningen. Upphandlaren är sakkunnig i upphandlingsfrågor och har ett övergripande affärsmässigt ansvar för upphandlingsprocessen. Upphandlaren ansvarar för: Utformning av förfrågningsunderlag i sin helhet Information till företagen under upphandlingsprocessen Kvalificering av leverantörer Prövning och utvärdering av anbuden (tillsammans med beställaren) Upprättandet av tilldelningsbeslut Upprätta avtal I de upphandlingar som ingår i denna granskning har vi noterat att frågor och krav på leverantör eller den upphandlande tjänsten behandlats i nämnden efter det att förfrågningsunderlag fastställts. Ordningen strider mot den rollfördelning som ingår i en effektiv upphandlingsprocess. Vi rekommenderar att nämnden genomför följande åtgärder för att förbättra processen: Nämnden kan diskutera och eventuellt revidera riktlinjer för kvalificering av och krav på anbudsgivare. I den kommungemensamma verksamhetshandboken finns ett avsnittet Leverantörsbedömning vid utvärdering av anbud. Kriterierna ska vara generella och kunna tillämpas i samtliga upphandlingar. Nämnden kan begära en plan för kommande upphandlingar. I planen kan ingå nämndens möjligheter att diskutera och begära informationstillfällen om kommande upphandlingar och möjlighet att diskutera kravspecifikation inför fastställandet av förfrågningsunderlaget. 9
Beställare eller slutanvändare har dock det avgörande inflytandet på innehållet i kravspecifikationen. När förfrågningsunderlaget är fastställt och gjorts offentligt hanteras upphandlingsprocessen av kommunens upphandlare. Under upphandlingsprocessen gäller sekretess, det vill säga fram till dess beslut om tilldelning har fattats. Detta begränsar möjligheterna för nämnden att diskutera och begära information om pågående upphandlingar. Roller för nämnd och förvaltning I en traditionell och renodlad rollfördelning mellan en nämnd och förvaltning svarar: en nämnd för beslut och övergripande mål och riktlinjer för verksamhet samt följer upp utfallet en förvaltning för beredning av underlag till nämndens beslut och verkställighet av dem. Det är dock ingen självklar och enkel relation. Bland annat för att nämnden själv kan avgöra vad som är politiska frågor och att de frågor som en förvaltning hanterar inte är helt fria från politiska värderingar. Det finns därför inte några självklara och tydliga gränssnitt att luta sig mot och det finns ett utrymme för tolkning av det politiska uppdraget. Följande skiss får illustrerar de svårigheter som noterats i granskningen. I idealmodellen skiljer man vanligtvis på rollerna genom att nämndens har ansvar för VAD som ska utföras och förvaltningens har ansvar för HUR det ska utföras. Idealmodell I denna granskning Nämnd Nämnd Förvaltning Förvaltning 10
Denna granskning visar att: Rollfördelningen har inte varit tillräckligt tydlig och accepterad. Exempelvis har frågor ställts direkt in i förvaltningsorganisationen utan att de ingått i nämndens beredning av ett ärende. Begäran av uppgifter är av den karaktär och detaljnivå att de rör förvaltningens ansvarsområde som inte kan sägas ingå i nämndens styrning (eller interna kontroll) av verksamheten i förvaltningen. Detta gränsöverskridande blir i sig ett misstroende mot förvaltningen. Samtliga förtroendevalda har dock, som alla medborgare och med stöd av offentlighetsprincipen, rätt att begära ut allmänna handlingar. Det finns inget att luta sig mot, till exempel i kommunallag eller policydokument i kommunen, som kan precisera ansvarsfördelning och roller för politiker och tjänstemän. Det är upp till varje kommun och nämnd och förvaltning att komma överens om och utveckla ett väl fungerande samarbete. Som framgår av granskningen är avsikten hos ledamöter att handla väl, men så länge som agerandet inte ingår som ett led i nämndens arbete bryter det mot vad som i princip är en rimlig rågång mellan nämnd och förvaltning. Vi rekommenderar att nämnden genomför följande åtgärder för att förbättra arbetsrelationerna: Nämnden bör diskutera och utarbeta en policy för samverkan mellan nämnd och förvaltning. Denna bör utarbetas tillsammans med tjänstemännen. Policyn ska kunna användas i diskussioner i de fall som arbetsrelationerna mellan nämnd och förvaltning visar brister. Nämnden bör vara observant på jävsförhållanden. Jäv handlar såväl om situationer där saken angår personen själv eller närstående som förtroendet till en persons opartiskhet i ett ärende, så kallad delikatessjäv. I första hand ligger skyldigheten att vara observant och anmäla jäv hos enskilda ledmöter som kan beröras av jävsförhållanden. När jäv föreligger får den som är jävig inte delta eller närvara vid handläggningen av det ärendet. 11
12 december 2012 Bo Thörn Projektledare Stefan Wik Uppdragsledare November 2012 Kalmar kommun 1 av 1 PwC