Utrikesdepartementet Mänskliga rättigheter i Bhutan 2004 1. Sammanfattning Bhutan är ett litet land vid foten av Himalaya med en befolkning på ca 600 000 människor. Buddhismen är statsreligion och majoriteten av bhutaneserna är buddhister. Det föreligger dock ett starkt befolkningstryck mot Bhutan från de folkrika grannländerna Indien och Nepal med sina 1 miljard respektive 22 miljoner invånare. Dessa invandrare, en del av dem illegala migranter, är huvudsakligen hinduer med en annan kultur än den bhutanesiska, och anses av vissa utgöra ett hot mot den unika buddhistiska kulturen och Bhutans identitet. Landet styrs av en ärftlig monarki. Kungen Jigme Singye Wangchu regerar med stöd av parlament och ministerråd. Sedan kungen tillträdde 1972 har han gjort ansträngningar för att modernisera landet. Dessa har på många områden varit framgångsrika. Läget för de mänskliga rättigheterna (MR) har inte förändrats i något avgörande hänseende sedan förra året. Det största MR-problemet är situationen för den nepalesiska etniska minoriteten, varav de flesta känt sig tvungna att lämna landet och nu huvudsakligen befinner sig i flyktingläger i Nepal. Politisk pluralism saknas fortfarande och rättsstaten är svagt utvecklad. Bhutan kan betraktas som ett mycket gammaldags samhälle på en låg utvecklingsnivå. Förbättringar på området mänskliga rättigheter föreligger dock, liksom en ökad öppenhet mot omvärlden. Sverige stöder sedan 1989 moderniseringen av Bhutans lantmäterisystem vilket har lett till förbättringar av rättssäkerheten framförallt i den rurala sektorn. Under 2001 utfärdade parlamentet en ny processlagstiftning i syfte att stärka rättsstaten. Under 2002 påbörjades arbetet med att ta fram en skriftlig konstitution för landet och en särskild kommission för detta inrättades. En omfattande decentraliseringsprocess pågår, men politiska reformer sker på kungens och den styrande elitens villkor. Ett första utkast har överlämnats till
kungen som har låtit meddela att konstitutionen ska träda i kraft 2005. Man har under arbetet studerat flera andra länders grundlagar, bl a de skandinaviska ländernas parlamentariska konstitutionella monarkier. Under 2003 fördes tidvis intensiva diskussioner i parlamentet angående problemet med indiska separatiströrelser och deras närvaro på bhutanesiskt territorium. I december genomförde Bhutan militära aktioner mot några läger som utpekats tillhöra militanta indiska grupper. Under 2004 har vidare diskussioner förts i parlamentet och regeringen har sökt bilaterala lösningar med Indien. Under ett besök i oktober 2004 i Bhutan av Indiens utrikesminister Natwar Singh uttryckte denne Indiens fortsatt starka stöd för Bhutans kung och tackade kungen för Bhutans ingripande mot de indiska separatistgrupperna. 2. Ratifikationsläget beträffande de mest centrala MR-konventionerna - Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR) - Konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (IESCR) - konventionen om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering (CERD) -Konventionen om avskaffande av alla former av diskriminering mot kvinnor (CEDAW) Bhutan ratificerade konventionen 1981. Rapport lämnades in till CEDAW 2003. -Konventionen om barnets rättigheter (CRC) Bhutan ratificerade konventionen 1990 men har inte rapporterat till FN varken för 1997 eller 2002. Nästa rapporteringstillfälle är 2007. - Konventionen mot tortyr (CAT) - Flyktingkonventionen - Romstadgan för internationella brottmålsdomstolen (ICC) Bhutan har inte anslutit sig. 2
3 MEDBORGERLIGA OCH POLITISKA RÄTTIGHETER 3. Respekt för rätten till liv, kroppslig integritet och förbud mot tortyr Det finns inga uppgifter om av statsmakten sanktionerade mord eller försvinnanden. Uppgifter förekommer om tortyr och misshandel mot den nepalesiska minoriteten, men dessa är svåra att belägga. Förhållandena i fängelserna rapporteras vara adekvata om än spartanska. Regeringen och Internationella Röda Korset (ICRC) undertecknade i september 2003 ett Memorandum of Understanding för att förlänga ICRC:s program för fängelsebesök med ytterligare fem år. Några av de 75 fångar som dömts till livstidsstraff för brott relaterade till politisk opposition eller politiskt våld, de flesta av nepalesiskt ursprung, kan vara politiska fångar. 4. Dödsstraff Dödsstraff stadgas för högförräderi men genom en lagändring är dödsstraffet inte längre ovillkorligt för detta brott. Dödsstraff synes inte ha verkställts de senaste två decennierna. 5. Rättssäkerhet Det rättsliga skyddet för medborgarna är svagt p g a dåligt utvecklad straffprocesslagstiftning, som dock reviderats under 2001, och brister i polisens utbildning som påverkar deras sätt att sköta sitt uppdrag. Det finns 150 advokater i landet och ett program för utbildning av fler jurister utomlands har startats. Enligt rapporter från Bhutan har 23 jurister utbildats vid utländska lärosäten under 2003 och dessa har nu återvänt för att arbeta i landet. Anklagade har rätt att överklaga sin dom till högsta domstolen i huvudstaden Thimphu och sedan som sista utgång gå till kungs, d v s föra sin talan till kungen själv. Vilken familjelagstiftning som är tillämplig beror på parternas religion. Det finns ännu ingen skriven konstitution och domstolarna är inte självständiga i förhållande till den exekutiva makten, d v s kungen. Domstolsväsendet består av distriktsdomstolar och en högsta domstol i huvudstaden Thimphu. Ett rättskontor (Office of Legal Affairs) inrättades 2000, vilket så småningom planeras utvecklas till ett justitieministerium respektive riksåklagarämbete. För närvarande har kontoret båda dessa uppgifter. Kungen tillsätter domare på rekommendation från justitieministern och de kan också avsättas av honom.
4 6. Personlig frihet Godtyckliga gripanden och frihetsberövanden fortsätter att vara ett problem, trots att polislagen från 1979 stadgar att polisen inte får arrestera någon utan arresteringsorder och att en gripen person måste ställas inför rätta inom 24 timmar. Medborgare som reser i gränsregionerna måste kunna visa upp sitt ID-kort som fastställer deras nationalitet vid de migrationskontroller som ibland befinner sig på ett stort avstånd från gränsen till Indien. Genom avtal med Indien har bhutaneser rätt att bo och arbeta i Indien. Regeringen föreskriver att varje medborgare, inklusive minoriteter, skall bära den traditionella buddhistiska dräkten när de besöker buddhistiska helgedomar, kloster, myndighetskontor, skolor, officiella tillställningar och offentliga ceremonier. 7. Straffrihet Straffrihet för poliser och andra officiella funktionärer bedöms vara ett stort problem. 8. Yttrande- och mediafrihet mm Regeringen begränsar yttrandefriheten och pressfriheten. Landets enda regelbundna tidning, Kuenzel, har en upplaga på ca 10 000 ex och utges av regeringen på engelska, dzongkha och nepali. Viss kritik mot regeringen förekommer ibland i Kuensel. År 1989 förbjöd regeringen all privat mottagande av television och beordrade att alla tv-antenner och paraboler skulle tas ned. Under 1999 lättades på detta förbud och en nationell tv-kanal startades. Där visas också program från BBC och CNN. Regeringen invigde den första internettjänsten, Druknet, i juni 1999. Regeringen censurerar inte annat internetnyttjande än pornografi. 9. De politiska institutionerna Flerpartisystem förekommer inte i Bhutan. Politiska partier är olagliga och bildandet av partier har motarbetats av regeringen. Den nya konstitutionen förutses dock ge visst utrymme för politiska partier. Varje familj har en röst vid val av ledamöter till parlamentet. Valkretsarna utgörs av ett antal byar. Varje valkrets får utse en kandidat och denne måste utses i konsensus. För att kunna väljas till ledamot måste man vara medborgare i Bhutan och uppfylla en rad andra kriterier; vara minst 25 år gammal, inte vara gift med en utlänning, inte ha gjort sig skyldig till tjänstefel eller maktmissbruk
5 inom den offentliga sektorn, inte ha gjort sig skyldig till förräderi mot kungen eller folket samt vara läs- och skrivkunnig i Dzongka, språket som talas av buddhistiska bhutaneser. Av de 150 parlamentsledamöterna är 15 kvinnor. Bhutan är en ärftlig monarki i vilken statschefen förenar världslig makt med ställningen som andligt överhuvud. Kungen har suverän makt. Kungen avsade sig på eget initiativ en del sin makt 1998 och ökade parlamentets roll vid regeringsbildningar samt införde tidsbegränsade mandatperioder för ministerrådet. Parlamentet utfärdar lagar, godkänner förordnande av offentliga tjänstemän och ger råd till kungen avseende frågor av nationellt intresse. Kungen kan inte lämna något veto mot föreslagen lagstiftning men kan återta lagförslag. Parlamentet har i vissa fall avslagit kungens förslag eller försenat deras verkställighet. Vanligen har dock kungen så stort inflytande över parlamentet att han kan övertyga det att godta lagstiftning som han anser viktig. Enligt 1998 års reform skall parlamentet välja regeringsmedlemmar ur en lista på förslag som kungen lämnar. Parlamentet kan också genomföra misstroendevotum mot kungen och få honom att avgå om 2/3 av parlamentet röstar för detta. Kungens ämbete går då vidare till den som är närmast i tronföljd. År 1998 avgick kungen som ordförande för ministerrådet och ersattes av utrikesministern. Ordförandeskapet har sedan dess roterat mellan ministrarna. EKONOMISKA, SOCIALA OCH KULTURELLA RÄTTIGHETER 10. Rätten till en tillfredsställande levnadsstandard Kungen har på senare år lagt stor vikt vid utbildning och hälsovård vilket resulterat i att det stora flertalet barn nu går i skolan. Läskunnigheten är betydligt större än i andra länder i Sydasien och hälsotillståndet betydligt bättre. Oroligheterna i början av 1990-talet då ett stort antal etniska nepaleser lämnade landet har försämrat levnadsbetingelserna för denna grupp, som redan tidigare var missgynnad. 11. Rätten till arbete Bhutan har inte ratificerat ILO:s åtta centrala konventioner om mänskliga rättigheter. Fackföreningar är inte tillåtna och strejkrätt saknas. Slaveriliknande förhållanden (bonded labour) förekommer såvitt känt inte. I ett cirkulär 1994 fastställdes minimilöner och andra arbetsvillkor. Minimilönen är satt till 1,5
6 USD per dag och arbetstiden till 8 timmar per dag. Arbetstagarna har rätt till en dags ledighet per vecka och 15 dagars semester per år. OLIKA GRUPPERS SITUATION 12. Kvinnans ställning Det finns inga tecken som tyder på att våldtäkter och kvinnovåld skulle utgöra ett stort problem. Säkerhetsstyrkorna anklagas dock för att ha gjort sig skyldiga till våldtäkt på ett stort antal kvinnor av nepalesiskt ursprung i samband med att etniska nepaleser tvingades flytta från landet 1992 och 1993. Polygami är tillåtet om den första frun ger sitt tillstånd. Även kvinnor tillåts ha flera makar. Skilsmässor är vanliga. Kvinnor deltar fritt i det ekonomiska och sociala livet. Ungefär hälften av alla barn som börjar i skolan är flickor. Kvinnor och män har lika arvsrätt. Hemgift praktiseras inte, inte heller bland etniska nepaleser som är hinduer. Av de 150 parlamentsledamöterna är 15 kvinnor, 23 procent av offentliganställda är kvinnor och mer än 30 procent av de anställda vid utrikesministeriet är kvinnor. Hos en del befolkningsgrupper finns en preferens för döttrars arvsrätt vilket förklarar varför många kvinnor driver butiker och andra affärsrörelser. 13. Barnets rättigheter Regeringen har visat en vilja att satsa på barnen genom snabb utbyggnad av primärskolor och hälsokliniker. Barnadödligheten har minskat drastiskt sedan 1989. Av alla barn beräknas 72 % delta i grundläggande skolundervisning. 60% av flickorna och 59% av pojkarna genomgår den sjuåriga grundskolan. Enligt UNICEF föreligger det liten skillnad mellan pojkar och flickor vad gäller barnadödlighet och både pojkar och flickor får samma tillgång till näring och hälsovård. Minimiåldern för att arbeta är 18 år för medborgare och 20 år för utlänningar. Lagstiftningen förbjuder inte barnarbete eller slaveriliknande arbete men dessa företeelser anses okända eller i vart fall ovanliga. Barn som arbetar gör det oftast inom familjens lantbruk. Det finns inget juridiskt hinder för nepalesiska barn att gå i skolan. Trots detta är de flesta av de 75 skolorna i landets södra delar stängda vilket begränsat möjligheterna för de i södern boende nepaleserna att skicka sina barn till
7 skolan. Detta har sin bakgrund i den diskriminering som denna folkgrupp utsätts för. (Se nedan) 14. Flyktingars rättigheter Under 1992-1993 flyttade ca 100 000 invånare huvudsakligen av hinduiskt och nepaleiskt ursprung mer eller mindre mot sin vilja från de områden de bebodde i södra Bhutan. De flesta hamnade i flyktingläger i Nepal. Bakgrunden till denna migration/fördrivning är den nya medborgarskapslag som infördes 1985 i syfte att skilja ut denna grupp från etniska bhutaneser. Detta i sin tur bottnar i en oro för att den nepalesiska gruppen - som nu utgör en tredjedel av befolkningen och som är hinduer till skillnad från de buddhistiska bhutanserna skall bli för dominerande och hota den bhutanesiska identiteten. 1998 påbörjade regeringen ett program för att flytta buddhistiska bhutaneser från andra delar av Bhutan till de hem och gårdar i södra Bhutan som lämnats av nepaleser som migrerat/flytt till Nepal. Detta försvårar naturligtvis repatriering av de nepaleser som lämnat landet. I december 2000 kom de nepalesiska och bhutanesiska regeringarna överens om att bilda ett joint verification team (JVT) med uppgift att intervjua flyktingarna för att avgöra vilka som var genuina bhutaneser och därmed skulle kunna repatrieras till Bhutan. JVT s arbete påbörjades i januari 2001, men går mycket långsamt. UNHCR ger tekniskt stöd till denna process men har inget med själva uttagningsförfarandet som sådant att göra. Först sedan verifikationsprocessen för samtliga flyktingar är avslutad kommer repatrieringen att kunna påbörjas. Verifikationsprocessen beträffande det första lägret blev klar i juni 2003 och man bedömde att repatrieringen skulle kunna påbörjas i september. Resultatet av denna indelning av flyktingarna i olika grupper var att endast en liten grupp om 293 individer erkändes som bhutanesiska medborgare. Det motsvarar 2.4 % av samtliga flyktingar i det aktuella lägret. Bland de övriga ansågs den största gruppen (70.6 %) ha lämnat Bhutan frivilligt och de var därför tvungna att ansöka om medborgarskap på nytt. Av de återstående ansågs 2 948 personer inte alls ha någon tillhörighet till Bhutan och 347 personer anklagades för att ha begått brott som de kommer att ställas inför rätta för om de återvänder till Bhutan. Majoriteten av invånarna i flyktinlägret har protesterat mot denna indelning och UNHCR arbetar för att få till stånd en lösning som involverar såväl den bhutanesiska som den nepalesiska regeringen. Human Rights Watch publicerade i september 2003 en rapport med material från intervjuer med kvinnor i flyktinglägren. Rapporten pekar ut flera brister i
8 flyktinglägren och hävdar att kvinnliga flyktingars mänskliga rättigheter inte tillvaratas. Bhutan har inte anslutit sig till flyktingkonventionen. 15. Funktionshindrades situation Särskild lagstiftning för att tillvarata funktionshindrades rättigheter saknas. Viss social diskriminering av funktionshindrade torde förekomma. National Institute for the Disabled driver en skola för blinda barn och planerar att utöka sin verksamhet för att inkludera barn och ungdomar med andra handikapp. Projektet har stöd av utländska givare och UNICEF. 16. Diskriminering på grund av sexuell läggning Sexuella handlingar mellan män är förbjudna enligt bhutanesisk lagstiftning. Det finns inga rapporter om av staten sanktionerad förföljelse eller direkt diskriminering av homosexuella. ÖVRIGT 16. Oberoende organisationer för mänskliga rättigheter Det finns inga MR-organisationer i landet som är oberoende i förhållande till regeringen. Regeringen betraktar de MR-organisationer som startats av etniska nepaleser i exil som politiska organisationer och har förbjudit dem att verka i landet. 17. Fältverksamhet eller rådgivning på området mänskliga rättigheter Amnesty International besökte landet senast under 1998. Internationella Röda Korset har ett pågående program för fängelsebesök. Danmark har ett väl utvecklat biståndssamarbete med Bhutan och Europeiska unionen är den främsta finansiären av flyktinglägren i Nepal.