REVISIONSRAPPORT Söderhamns kommun Granskning av Processen för ekonomisk styrning inom Nämnden för Lärande och arbete Januari 2004 Bengt Andersson www.pwcglobal.com/se www.komrev.se
Innehållsförteckning 1. Bakgrund, uppdrag och revisionsfråga... 1 2. Metod... 1 3. Verksamhet och ekonomi... 1 4. Översiktlig beskrivning av den ekonomiska styrprocessen... 2 5. Iakttagelser... 3 5.1 Processen för ekonomisk styrning... 4 5.2 Systemstöd... 5 5.3 Administrativt stöd... 6 5.4 Åtgärder för en ekonomi i balans... 6 6. Slutsatser och revisionell bedömning... 6 Bilaga 1 Bilaga 2 Bilaga 3 Frågeformulär enkät Redovisning av enkät - diagram Kommentarer och förbättringsförslag
1. Bakgrund, uppdrag och revisionsfråga Söderhamns kommuns revisorer har givit Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers i uppdrag att granska processen för ekonomisk styrning inom Nämnden för Lärande och arbete. Det övergripande syftet har varit att granska om nämnden har effektiva metoder och rutiner för ekonomisk uppföljning. Ekonomisk uppföljning handlar om att följa upp, värdera och prognostisera ekonomisk utfall i förhållande till budget. En grundförutsättning för en väl fungerande uppföljningsprocess är en fungerande budgetprocess med tydligt ansvar och en genomtänkt struktur i budget och redovisning. Av det skälet har även den interna budgetprocessen granskats. Granskningen har genomförts av Bengt Andersson vid Öhrlings PricewaterhouseCoopers kontor i Gävle. 2. Metod Aktuella dokument såsom uppföljningsrapporter, ekonomiska sammanställningar och övriga ekonomistyrdokument har studerats och analyserats. Intervjuer har genomförts med förvaltningschef, förvaltningsekonom, områdesansvariga och ordförande för nämnden. Intervjuerna har genomförts under december och januari månad 2003 och 2004. En webbaserad enkät har genomförts med ett 20-tal frågor (påståenden). Svaren har angetts i en 5-gradig skala (instämmer helt = 5, instämmer inte alls =1). I enkäten har funnits möjlighet att lämna egna kommentarer och förbättringsförslag. Målgruppen har varit verksamhetsansvariga med budgetansvar. 3. Nämndens verksamhet Nämnden är nybildad från 1 januari 2003 och bedriver verksamhet inom följande programområden - Särskoleverksamhet - Kommunal vuxenutbildning 1
- Högskole- och uppdragsutbildning - Sysselsättningsbefrämjande åtgärder - Daglig verksamhet (LSS) - Särskilt individinriktade insatser Strategin för nämnden är definierad enligt följande: En ändamålsenlig infrastruktur för all vuxen- och eftergymnasial utbildning skall vidareutvecklas enligt kommunens Vision 2005. För att tillgodose lokalsamhällets och individens behov av kompetensutveckling skall samarbetet med näringsliv och olika samhällsorgan utvecklas. Verksamheten skall utgå från samhällets, individers och näringslivets nuvarande och framtida behov. Studerande, deltagare och anställda skall ges möjlighet till inflyttande. En stimulerande miljö skall möjlöiggöra delaktighet, personlig utveckling och aktivt lärande. Nettoomslutning enligt budget 2003 var ca 43 Mkr och bruttoomslutningen ca 138 Mkr. En stor del av verksamheten finansieras således via statbidrag eller är projektfinansierad. Preliminärt resultat för 2003 är en negativ avvikelse jämfört budget med 200 tkr. Ur ett ekonomistyrningsperspektiv har de olika verksamhetsområdena helt olika förutsättningar. Högskole- och uppdragsutbildningen är i hög grad projektstyrd, arbetsmarknadsenheten (sysselsättningsbefrämjande åtgärder) är styrd av ett centralt regelverk och där planeringshorisonten kan vara mycket kort, medan verksamheten inom den dagliga verksamheten kan arbeta mera långsiktigt. Sammantaget kräver denna verksamhetsmångfald en förmåga som bygger på stor flexibilitet i organisation, ledarskap och system. Ur styrningssynpunkt så skiljer sig således denna nämnd åtskilligt från andra nämnder. 4. Översiktlig beskrivning av den ekonomiska styrprocessen Den kommunövergripande budgetprocessen för budget 2004-2006 genomfördes inte i detalj enligt den ursprungliga planen. Orsaken till detta var att kommunen såg sig tvingade att prioritera arbetet med kostnadsbesparingar. 2
Under mars 2003 genomfördes upptaktsmöte mellan nämnder, bolag och kommunstyrelse. Budgetdialoger med nämnderna genomfördes under april med fokus på nämndernas nuvarande ekonomiska situation. I början på juni genomfördes budgetdialog kring preliminära ramar för 2004-2006. Den 16 juni beslutade Kommunfullmäktige om preliminära nivåer på kostnadsminskningar per nämnd och den 29 september fastställde Kommunfullmäktige slutgiltigt nivåerna per nämnd. Under oktober och första delen av november arbetade nämnderna med upprättande av förslag till budget. Den 15 december fastställdes budget av Kommunfullmäktige. Beträffande uppföljning och prognos har kommunen arbetat med tre fasta prognostillfällen beräknat på utfall per april, augusti och oktober. Mall för dessa uppföljningar och prognoser finns fastställda. För 2004 utökas antalet uppföljnings- och prognostillfällen till fyra. Uppföljningstillfälle per februari tillkommer. Även i övrigt avses processen för ekonomi- och verksamhetsstyrning att vidareutvecklas och tydliggöras. Kommunfullmäktige har i december antagit Policy för ekonomi- och verksamhetsstyrning samt modell för strategisk budget och styrprocess. 5. Iakttagelser Våra iakttagelser från Nämnden för lärande och arbete nedan grundar sig bl.a. på resultatet från den till områdesansvariga riktade web-enkäten och på genomförda intervjuer. Enkätens utformning och uppbyggnad framgår av bilaga 1. Resultat från enkäten framgår i detalj av diagram i bilaga 2. I samband med enkät har funnits möjlighet att lämna kommentarer och förbättringsförslag. Några av dessa redovisas i bilaga 3. 3
5.1 Processen för ekonomisk styrning Nämndens budgetprocess startade i april med diskussioner kring mål och strategier. Preliminära ramar för 2004 fanns tillgängliga i juni och definitiva ramar i september. Processen har genomförts i dialog med verksamhetsansvariga. Delegationsordning och attestreglemente har reviderats och fastställts under hösten 2003. Vid en bedömning om förvaltningens och nämndens processer för ekonomisk styrning är ändamålsenlig måste detta ske mot bakgrund av att verksamhetens organisation har fungerat endast sedan 1 januari 2003. Sedan start har processerna successivt utvecklats och förbättrats. Budgeten är nedbruten i fyra ansvarsområden - Högskoleenhet, uppdragsenhet, vuxenutbildning och vägledningsenhet - Arbetsmarknadsenhet - Daglig verksamhet - Integrations- och migrationsverksamhet Ansvarig för det första ansvarområdet är tillika förvaltningschef. Det ekonomiska ansvaret är således förhållandevis centraliserat. Detta kan vara en fördel initialt i en nybildad organisation, men innebär samtidigt att förvaltningsledningen därigenom tvingas lägga stora resurser på administrativa uppgifter istället för mer långsiktigt strategiskt arbete. Rapportering över ekonomiskt utfall sker månadsvis till nämnden. I samband därmed sker periodiseringar i redovisningen. Ett förhållande som försvårar uppföljningsarbetet är de stora fluktuationerna i betalningsströmmarna. Synpunkter från nämndsledamöterna har framförts om viss brist på tydlighet i de till den ekonomiska sammanställningen lämnade kommentarerna. Detta har successivt förbättrats under året. I övrigt sker uppföljnings- och prognosarbetet enligt den centralt fastställda modellen vid tre olika tillfällen; april, augusti och oktober. För 2003 har nämnden rapporterat följande prognostiserad negativ avvikelse jämfört med budget. 4
april augusti oktober Belopp i tkr 1.000 650 750 Budgeten för 2003 innehöll en felaktig budgetering avseende lokalhyror på 750 tkr och har förklarat de negativa avvikelserna i samband med prognoserna. Någon avvikande ståndpunkt från kommunledningen kring denna felbudgetering finns inte. Vid granskningstillfället finns enbart preliminära uppgifter över verkligt utfall för år 2003. Dessa visar på en negativ avvikelse jämfört med budget på ca 200 tkr vilket således innebär ett bättre resultat än vad som redovisats i samband med tidigare prognoser. Den positiva utvecklingen från prognosen i oktober jämfört med verkligt utfall förklaras av bättre utfall för uppdragsutbildningarna för vuxenutbildningen och uppdragsenheten samt återföring av felaktigt dragna PO-kostnader vid AME-enheten. De ekonomiska styrprocesserna inkluderande budget, verksamhetsmål, uppföljning och prognosarbete synes fungera väl. Detta bekräftas av gjorda intervjuer och genomförd enkät. De flesta frågeställningarna (påståendena) i enkäten värderas mellan 4 och 5 i en skala 1-5. 5.2 Systemstöd En viktig förutsättning för möjlighet till en god ekonomistyrning är ett bra IT-baserat stöd framför allt inom det ekonomiadministrativa området. Nytt personaladministrativt system infördes under 2002. Nytt ekonomiadministrativt system infördes per 1 januari 2003. Kritiska synpunkter har framförts beträffande brister i det nya ekonomisystemet. Som konstaterats ovan finns verksamhetsgrenar inom förvaltningen som ställer andra krav på funktionalitet än vad som normalt gäller inom en förvaltningen. Detta gäller i första hand funktioner för en utvecklad och anpassad projektstyrning och projektredovisning. Detta saknas för närvarande i det nya ekonomisystemet. Brister finns även i funktionerna för export av data från det nya ekonomisystemet till Excel. Vidare har vissa ansvariga inte tillgänglighet i systemet för att kunna analysera underliggande transaktioner till redovisade saldon vilket kan ge allvarliga brister i den interna kontrollen. 5
Sammantaget innebär ovan redovisade brister att kvaliteten i uppföljningen försämras och vidare ett resursslöseri i det administrativa arbetet eftersom viss handpåläggning måste göras för att erhålla en adekvat rapportering. 5.3 Administrativt stöd Administrativa resurser finns såväl på förvaltningsnivå som på verksamhetsnivå. På förvaltningsnivå finns en ekonom, två ekonomiassistenter och två personalassistenter. Behov finns att utveckla arbetsformer och tydliggöra vissa ansvarsgränser i det administrativa arbetet mellan förvaltningsnivå och verksamhetsnivå. 5.4 Åtgärder för en ekonomi i balans En god ekonomistyrning innebär inte enbart väl fungerande rutiner och processer för budgetering, redovisning,uppföljning och analys. En fungerande ekonomistyrning kräver dessutom ett aktivt förhållningssätt vid avvikelser och även vid förväntade avvikelser gentemot budget. Ett förhållningssätt som innebär ett kraftfullt och tydligt agerande med snabba och väl avvägda åtgärder för att skapa en ekonomi i balans samt en kontinuerlig och konsekvent uppföljning av att beslutade åtgärder genomföres och ger önskad effekt. I samband med prognostillfälle 1 (per april) redovisar nämnden åtgärder (ej återbesättande av biträdande rektorstjänst) innebärande en kostnadsbesparing på 250 tkr. I samband med budget för 2004 redovisas ytterligare kostnadsbesparingar med en effekt för 2004 på ytterligare 650 tkr. Mot bakgrund av ekonomisk utfall för 2003 och de beslutade åtgärderna avseende kostnadsbesparingar finner vi ingen anledning att rikta kritik mot nämnden i detta avseende. Det är dock viktigt att den ekonomiska utvecklingen noggrant följs upp och att beslutade åtgärder verkställs och ger önskad ekonomisk effekt. 6. Slutsatser och revisionell bedömning Nämnden är nybildad från 1 januari 2003. Mot bakgrund av detta synes processerna för den ekonomiska styrningen inom nämnden fungera väl. Rutiner och processer för administration och ekonomisk styrning har successivt utvecklats och förbättrats under året. För att 6
ytterligare stärka ansvarstagande och kostnadsmedvetande inom verksamheten stödjer vi tanken på ett utökat decentralt budgetansvar. Detta i sin tur skulle ge möjligheter för förvaltningsledningen till ett ännu större fokus på de mer framtidsinriktade strategiska frågorna. Bristande funktionalitet i det nya ekonomisystemet har inneburit svårigheter att bedriva en effektiv kostnads- och budgetuppföljning. I en fortsatt dialog med kommunens systemägare bör dessa brister så snart som möjligt åtgärdas. Arbetsformer och ansvarsgränser bör tydliggöras vad gäller det ekonomiadministrativa arbetet mellan förvaltningsnivå och verksamhetsnivå. 7