Förord En viktig trafikpolitisk reform genomfördes 1988 som innebar att järnvägens infrastruktur skiljdes från den operativa driften och att investeringar i järnvägar skulle göras på samhällsekonomisk grund precis som redan tidigare skett i vägar. Banverket bildades och fick ansvar för infrastrukturen på samhällsekonomisk grund och SJ fick ta hand om den operativa driften av tågtrafiken på mer renodlade företagsekonomiska villkor. Senare har SJ fått konkurrens av flera operatörer och banverket har fått ett utvidgat sektoransvar för järnvägen. Banverket har, bland annat mot bakgrund av sitt utvidgade sektoransvar, givit Järnvägsgruppen KTH i uppdrag att beskriva utvecklingen av järnvägsektorn efter den trafikpolitiska reformen 1988 och fram till och med 2000. Undantagsvis, där det finns en direkt fortsättning på tidigare händelser, anges även händelser under år 2001. Syftet har varit att studera vilka förändringar som skett i omvärlden, i transportpolitiken och inom branschen under denna period och om möjligt ange vilka effekter de har fått på utbud och efterfrågan av järnvägstransporter. Arbetet har genomförts av adjungerad professor Bo-Lennart Nelldal vid avdelningen för trafik- och transportplanering, Järnvägsgruppen KTH. Statistisk avseende trafikutveckling har tagits fram av Jakob Wajsman, SJ Cargo Group. Uppdragsgivare på banverket har varit sektionschefen för transportpolitik Lars Hellsvik vid avdelningen för Järnväg och Samhälle och Alf Ekström har varit banverkets kontaktman. Stockholm i december 2001 Bo-Lennart Nelldal Adj. Professor
Sammanfattning Utvecklingen under 1990-talet markerar i många avseenden ett trendbrott. Det trafikpolitiska beslutet med ett samhällsekonomiskt synsätt på investeringar i järnvägens infrastruktur och särskiljandet av banhållningen från trafikföretaget SJ skapade helt nya förutsättningar. Omfattande investeringar i nya järnvägar påbörjades liksom förnyelsen av SJ. Förutsättningar skapades också för ökad konkurrens mellan operatörerna. Ett syfte med det trafikpolitiska beslutet var att bryta den tidigare negativa utvecklingen av järnvägen och få den att spela en större roll på transportmarknaden. Det fanns nu tekniska förutsättningar att köra persontåg mycket fort och det fanns också möjligheter att skapa effektiva godstransportsystem. I bakgrunden fanns också energikriserna under 1970-talet och miljöfrågan som blev aktuell under 1980-talet och det faktum att järnvägen är ett av de mest miljöanpassade transportmedlen. Syftet med denna studie är att beskriva hur det trafikpolitiska beslutet har påverkat järnvägens utveckling under 1990-talet. Persontransporter Omvärldsförutsättningarna för persontrafiken i början av 1990-talet var inte gynnsamma med negativ tillväxt av den privata konsumtionen och den högsta arbetslösheten sedan efterkrigstiden. När tillväxten kom igång var det också den mest attraktiva trafiken som ökade mest. Genom utbyggnaden av infrastrukturen har järnvägen blivit marknadsledande i många relationer. Nettoresultatet för persontrafiken är en positiv utveckling: transportarbetet har ökat och marknadsandelen för järnvägen har kunnat bibehållas. Eftersom järnvägens marknadsandel under 1980-talet minskade markerar 1990-talet ett trendbrott. 1999 blev transportarbetet högre än någonsin tidigare och fortsatte att öka år 2000 till 8,3 miljarder personkilometer. Snabbtåg och snabba regionaltåg har ökat mest medan nattågstrafiken har minskat. En mycket negativ faktor var emellertid införandet av moms på resor 1991 som innebar att det långväga resandet minskade med 20% på två år. Eftersom den privata konsumtionen samtidigt minskade och arbetslösheten ökade var marknaden extremt känslig för prishöjningar. Momsen drabbade inte bara järnvägen utan även flyget och bilen. Samtidigt som det skett stora investeringar i järnvägar har det också varit stora störningar under utbyggnadstiden och det har tagit tid innan investeringarna färdigställts. Vissa strategiska länkar saknas fortfarande eller har blivit ordentligt försenade t.ex. Västkustbanan, där det år 2000 ännu inte gick fortare att åka tåg än det gjorde 1990. Det har inte heller alltid funnits lämpliga fordon och därmed möjligheter att erbjuda ett tillräckligt bra trafikutbud. Fortfarande finns en stor outnyttjad potential. När väl investeringarna blir klara och en trafik som utnyttjar infrastrukturens prestanda etableras kommer också de resandeökningar som kan förväntas. Det blir särskilt tydligt på helt nya banor som Svealandsbanan där resandet nu har blivit åtta gånger så stort som på den gamla banan. Det är också en bana som ifrågasattes i den allmänna debatten, de som var skeptiska trodde att tågen skulle gå tomma, men verkligheten har blivit en helt annan - ståplatser och vagnbrist trots en relativt hög prisnivå. Även här finns en outnyttjad potential. Det har skett en avreglering av både flyget och den långväga busstrafiken. Detta har under 1990-talet inte lett till några större förändringar av transportarbetet. Initialt har järnvägen förlorat marknadsandelar på vissa linjer. I slutändan - när utbudet stabiliserat sig och med lägre banavgifter som beaktar att internaliseringen av externa effekter delvis är införda - har också järnvägen tagit marknadsandelar på vissa linjer, framförallt från bil och flyg.
Avregleringen av länstrafiken, som började 1990 ledde framförallt till en kostnadspress i upphandlad trafik. Indirekt kan den ha lett till att länshuvudmännen fått råd till att bibehålla och upphandla mer järnvägstrafik. År 2000 kom flera nya operatörer in, även i mer kommersiell trafik där de själva kan påverka både kostnader och intäkter. SJ:s marknadsandel minskade till 70%. Problem uppstod dock, på Västkustbanan gick det nya bolaget i konkurs och i Stockholm fick den nya operatören stora svårigheter att upprätthålla trafiken p g a personalbrist. Nattågstrafiken till Norrland lyckades däremot bra. Ett försök till kvantifiering av effekterna av olika händelser under 1990-talet har gjorts. Den största negativa faktorn är moms på resor som innebar ett bortfall på drygt en miljard personkilometer. Effekten av nya banor och nya tåg beräknas ha gett ett tillskott på ca 1,5 miljarder personkilometer. Avregleringen av flyg och långväga buss har initialt gett mindre bortfall som delvis kompenserats genom internaliseringen 1999 och lägre priser. Härtill kommer en allmän marknadstillväxt på 0,6 miljarder personkilometer. Nettoresultatet blir en total tillväxt av tågresandet under 1990-talet som är 1,4 miljarder personkilometer d v s ungefär dubbelt så hög som den generella marknadstillväxten. Marknadsandelen för långväga resor har varit konstant till skillnad från 1980-talet då den minskade. De kortväga resorna har ökat snabbast och järnvägens marknadsandel har också här ökat. Den största positiva effekten av den trafikpolitiska reformen 1988 med skapandet av Banverket med ett samhällsekonomiskt synsätt och fristående operatörer är således att investeringar i nya banor kommit till stånd. Detta har lett till att persontrafiken har ökat till den högsta nivån hittills i historien. Här finns också, med investeringar på en hög nivå även i framtiden, goda förutsättningar att fortsätta att öka järnvägens marknadsandel. Förutsättningarna för utveckling av järnvägen i början av 2000-talet kan bedömas som bättre än under 1990-talet. Sveriges ekonomi är i bättre balans och investeringarna i nya banor börjar ge resultat. Öresundsbron öppnades år 2000 och snabbtågslinjer håller på att etableras i nordiska triangeln. Regeringen har beslutat att öka anslagen till underhåll av järnvägarna och att satsa 100 miljarder på investeringar i nya järnvägar fram till 2015. SJ har bolagiserats och delats upp i separata bolag för person- och godstrafik och serviceverksamheter och de senare håller på att privatiseras. Servicebolagen kan därmed konkurrensutsättas och arbeta mot flera operatörer. Problem kan dock uppstå under en period innan den nya strukturen fungerar som avsett. Ett betydande antal nya fordon har beställts eller är under upphandling av flera trafikhuvudmän och SJ. Nya fordon är väsentligt kostnadseffektivare än gamla och kan också erbjuda en attraktivare trafik. Nya operatörer har etablerats som utövar en prispress. Undersökningar på KTH har visat att det finns en stor potential i ökat resande och ökad marknadsandel, särskilt om attraktiv trafik kan erbjudas till lägre prisnivå än i dag. Utvecklingen under 1990-talet sett i ett långsiktigt perspektiv framgår tydligt av nedanstående figur. Transportarbetet på järnväg minskade kontinuerligt från 1950 till 1970. 1974 skedde en drastisk ökning som berodde på omvärlden: Den första energikrisen med ransonering och höjda drivmedelspriser. 1980 kom nästa trendbrott som följd av ett politiskt beslut om lågpriser på järnväg i kombination med höjda energipriser. 1999 börjar en ny utvecklingsperiod mot den högsta nivån någonsin på grund av nya banor och nya tåg som en konsekvens av det trafikpolitiska beslutet 1988.
Under hela 1990-talet har de kortväga resorna ökat kontinuerligt som en följd av satsningen på utbyggnad av de regionala tågsystemen. Den långväga resandet minskade i början av 1990- talet som en följd av momsen på resor som också delvis medförde ett minskat utbud. Först mot slutet när många investeringar färdigställts och snabbare tåg satts in har utvecklingen tagit fart och kommer sannolikt att fortsätta att öka allteftersom som nya banor och nya tåg sätts i trafik. Järnväg utveckling totalt 1950-2001 10,0 9,0 Miljarder personkilometer 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 Resor >10 mil Resor < 10 mil 0,0 1950 1960 1970 1980 1990 2000
FAKTORER SOM PÅVERKAT UTVECKLINGEN AV PERSONTRANSPORTERNA Omvärlden Transportpolitiken Inom branschen Minskad privat konsumtion 1990 1993 Moms på resor 25% införs 1991 Hög arbetslöshet Positiv ekonomisk utveckling 1994 2000 Förändringar i bil- och körkortsinnehav Momsen sänks till 6% 2000 Delning mellan Banverk och SJ 1989 Stora investeringar i järnvägar påbörjas Avreglering av länsbanor Privatfinansiering av Arlandabanan Avreglering av flyg 1992 Avreglering av långväga buss 1997-1999 Lägre banavgifter genom internalisering av externa effekter 1999 Rikstrafiken bildas 2000 för upphandling av trafik Nya operatörer på stomnätet från 2000 Öresundsbron öppnas 2000 Öresundsbroavgift införs Beslut om bolagisering och uppdelning av SJ Rationalisering och kundorientering av SJ Nya persontrafikoperatörer Ny produkt X2000 introduceras Nytt tåg på gammal bana: Kustpilen Ny tågplan 1996: mer X2000 - mindre IC-tåg Ökad prisdifferentiering och "Yield management" Kvalitetsproblem vid banombyggnader Nya banor och nya tåg: Svealandsbanan invigs 1997 Arlandabanan invigs 1999 Nya operatörer vinner trafik 2000, SJ:s marknadsandel minskar till 70%, svårigheter för nya operatörer Öresundståg startar 2000 Nytt snabbtågsbolag bildas SJ- NSB: LINX SJ bildar SJ AB för persontrafiken Ökat transportarbete + 1500 Miljoner personkilometer Nya tåg, nya banor Nettoresultat + 1000 Lägre pris Moms -12% Avgifter -4% Marknadstillväxt + 500 0 500 1990 2000 Avreglering flyg Avreglering buss År 1990 2000 1000 Minskat transportarbete Moms på resor
Godstransporter För godstransporter på järnväg är nettoresultatet av utvecklingen under 1990-talet negativt. Visserligen har den totala volymen ökat något men marknadsandelen har sjunkit bortsett från år 2000. Den totala marknaden har dessutom ökat mycket snabbt, särskilt för utrikestransporter. Det är i regel fråga om långa avstånd och stora volymer som borde vara lämpliga för järnväg. Eftersom järnvägens marknadsandel har varit relativt stabil alltsedan början av 1970-talet markerar 1990-talet ett negativt trendbrott. Den viktigaste förklaringen till järnvägens minskade marknadsandel i inrikestrafiken är ökningen av de svenska lastbilarnas bruttovikt. Den medförde att den tillåtna nyttolasten ökade från 31 till 40 ton vilket innebar en möjlig prissänkning på ca 22% per tonkilometer. Detta innebar att lastbilen blev konkurrenskraftigare för större volymer och på längre avstånd - järnvägens traditionella marknad. Det innebar också att marknadspriset sjönk generellt vilket också påverkade järnvägsoperatörerna som fick sämre lönsamhet. De fick därmed svårigheter att utvecklas och investera i nya system. När det gäller utrikestransporterna är situationen mer komplex. Det är en kombination av olika faktorer som givit den negativa utvecklingen av den svenska utrikestrafiken: avregleringen av lastbilstrafiken, avregleringsprocessen av järnvägarna och operatörernas egen oförmåga samt de höga banavgifterna i vissa länder. Lastbilstrafiken avreglerades genom att kvoterna för utlandstrafik ökades och upphörde helt 1995. Dessutom tilläts cabotage d.v.s. att lastbilar från EU-länder även får köra gods inom andra EU-länder. Åkeribranschens struktur med många småföretag, låg etableringströskel, hård konkurrens och varierande förutsättningar i olika länder gör att utnyttjandet av fordon och personal är mycket tänjbart samtidigt som det är svårt att kontrollera att givna lagar och regler efterlevs. Avregleringsprocessen av järnvägarna har hittills ofta haft en negativ påverkan på järnvägens marknadsandel, vilket delvis kan bero på att den ännu inte i många länder genomförts fullt ut. Utgångsläget har varit förlustbringande och föga affärsmässiga järnvägsföretag som dessutom i vissa länder har fungerat som sysselsättningsskapande verksamheter. Att göra om dem till lönsamma och kundorienterade företag har visat sig svårt och ta tid. Kanske har Sverige, Finland och England kommit längst. Stora problem finns dock fortfarande i t.ex. Tyskland och Frankrike, länder som är viktiga för svensk export. När de ekonomiska kraven ställs på de gamla järnvägsföretagen påbörjas en rationaliseringsoch omstruktureringsprocess som ofta innebär sämre utbud och högre priser och därmed sjunkande marknadsandelar för järnvägsföretagen. Härtill kommer att man börjat ta ut banavgifter i vissa länder med full kostnadstäckning som i praktiken inneburit en prishöjning jämfört med tidigare. Att järnvägsmarknaden i vissa avseenden formellt är fri och avreglerad har i praktiken mindre betydelse, eftersom kostnaderna blir så höga att det t.o.m. är svårt att konkurrera med priset med lastbilen. En översiktlig bedömning av hur mycket järnvägen förlorat i presumtiv marknad under 1990- talet har gjorts genom att jämföra med ett läge med konstant marknadsandel från 1990 vilket också innebär samma genomsnittliga nivå som under 1970-och 1980-talen. Om järnvägens marknadsandel hade varit lika hög år 2000 som 1990, skulle transportarbetet ha uppgått till 22,9 miljarder tonkilometer vilket motsvarar en ökning med 3,8 miljarder tonkilometer. Nettoökningen blev emellertid 1,0 miljard tonkilometer. Den minskade marknadsandelen innebär således en utebliven tillväxt på sammanlagt storleksordningen 2,8 miljarder tonkilometer.
För inrikestrafiken beräknas förlusten som följd av högre bruttovikt på lastbilar momentant uppgå till ca 1,9 miljarder tonkilometer. För utrikestrafiken beräknas som följd av järnvägarnas oförmåga och ökad lastbilskonkurrens den förlorade marknadsandelen uppgå till ca 1,6 miljarder tonkilometer. Härtill kommer den ökade andelen högförädlat gods, som allt annat lika, skulle inneburit en minskad marknadsandel som motsvarar storleksordningen 1,3 miljarder tonkilometer. Under de omständigheter som rådde under 1990-talet är det således inte lika lätt att direkt se de positiva effekterna av den trafikpolitiska reformen 1988 för godstransporterna som för persontransporterna. Sannolikt hade järnvägens situation varit ännu sämre om inte banavgifterna satts på samhällsekonomisk grund och utan de investeringar som skett för att öka kapacitet och bärighet. En översiktlig jämförelse med utvecklingen i andra europeiska länder, utan konkurrens av så stora lastbilar som i Sverige, och i USA, tyder på detta. Figuren nedan visar utvecklingen av järnvägens marknadsandel i Sverige, EUs 15 länder och i USA. På grund av att fullt jämförbar statistik saknas skall diagrammet tolkas med en viss försiktighet, men det visar ändå några intressanta utvecklingstendenser. I Sverige minskade marknadsandelen i början på 1990-talet på grund av den ökade bruttovikten på lastbilarna men utvecklingen har därefter bromsats upp. Marknadsandelen har t.o.m. ökat något år 2000 som följd av de sänkta banavgifterna och har bibehållits på denna nivå 2001 enligt preliminära siffror. I Europa har den negativa utvecklingen bromsats upp något tidigare men där har inte heller lastbilarnas bruttovikt ökat. I slutet på 1990-talet var järnvägens marknadsandel dubbelt så hög i Sverige som i Europa, 30% jämfört med 15%. De svenska järnvägarna är en av de effektivaste i Europa, men ändå inte så effektiva som i USA där marknadsandelen är omkring 50%, och den har dessutom varit relativt konstant under hela perioden I USA är situationen en helt annan. Det finns inga nationella gränser. Det finns 5 stora nationella järnvägsföretag som i sin tur samarbetar med 500 lokala matarbanor. Järnvägsföretagen är privata och lönsamma och äger sin egen infrastruktur. Axellasten har höjts successivt och är nu 35 ton i jämförelse med 22,5 ton i Europa och lastbilarna är mycket mindre än i Sverige. Förutsättningarna för utveckling av godstransporterna på järnväg kan bli gynnsammare under nästa 10-årsperiod. Till skillnad från 1990-talet finns inga planer på att öka vikt och längd på lastbilarna i Sverige, medan däremot banverket har påbörjat en upprustning av nätet för högre axellast och större lastprofil. De första systemen har kommit i gång och flera är under utbyggnad. Det kan också bli ett mer generellt utnyttjande av dessa åtgärder genom att utvecklingen av nya vagnar som är skonsammare mot spåret har tagit fart. Detta gäller framförallt vagnslasttrafiken. Problem finns dock med att en del industrispår upphört att trafikeras. När det gäller kombitrafiken är utvecklingen mer osäker. Det krävs nya system eller helt andra förutsättningar för att den skall kunna bli ett alternativ till de tunga lastbilar som vi har i Sverige. Här krävs mer forskning och utveckling och pilotprojekt för att finna effektiva former för samverkan mellan järnväg och lastbil på en större del av marknaden. Järnvägsgruppen KTH studerar olika möjligheter inom projektet Effektiva tågsystem för godstransporter. Ett genomförande av EU:s beslut 2001 skapar vissa förutsättningar för en utveckling av den gränsöverskridande trafiken. Bildandet av IKEA Rail som själva organiserar tågtrafik i hela
Europa är ett exempel på tillämpning av dessa principer. Man planerar att starta 2002 och radikalt öka järnvägens marknadsandel för företagets transporter genom att själv kontrollera hela transportkedjan. Den svenska trafikpolitiska reformen med ett Banverk med ett samhällsekonomiskt synsätt och fristående operatörer skulle ge helt andra möjligheter för gränsöverskridande trafik om den genomfördes konsekvent i Europa, vilket också är intentionen inom EU. Tillsammans med investeringar på en hög nivå även i framtiden så att kapacitet och prestanda kan ökas, finns goda förutsättningar att öka järnvägens marknadsandel för godstransporter såväl i Sverige som i Europa. Marknadsandel % av tonkilmeter 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% Godstransporter i Sverige, EU och USA - järnvägens marknadsandel av total lastbil (i USA långväga), järnväg och inrikes sjöfart USA Sverige EU 15 0,0% 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Anm.Vissa data mellan 1970-1990 saknas och de sista åren är preliminära
FAKTORER SOM PÅVERKAT UTVECKLINGEN AV GODSTRANSPORTERNA Omvärlden Transportpolitik Inom branschen Snabb ökning av utrikeshandeln Internationalisering av industrin, EU-inträde Stora fusioner av företag IT-industrins uppgång och fall Stora investeringar i järnvägar påbörjas Avreglering av länsbanor 1990 Ny huvudman för Inlandsbanan 1993 Malmbanans trafikeringsrätt överförs till LKAB 1993 Ökad bruttovikt för lastbil 51,4-56 - 60 ton Minskad skatt på tunga lastbilar 1993 Avreglering av lastbilstrafiken inom EU Påbörjad avreglering av järnvägarna inom EU Avreglering av stomnätet 1996 Lägre banavgifter genom internalisering av externa effekter 1999 Öresundsbron öppnas 2000 Beslut om bolagisering och uppdelning av SJ Rationalisering och kundorientering av SJ Matarbanebolag etableras Fler direkttåg till kontinenten Nya bolag för internationell trafik Rangerbangårdarna minskas från 30 till 11-6 - 3 st Minskat antal kombiterminaler Nya produkter Nya systemtåg Nya operatörer för systemtåg Transportvaruhus SJ Cargo Group 1998 Högre axellast, metervikt och större lastprofil SJ bildar Green Cargo för godstrafiken Ökat transportarbete Miljoner tonkilometer Marknadstillväxt + 3000 + 2000 + 1000 Lägre banavgift Nettoresultat 0 1990 2000 År 1990 2000 1000 2000 Minskat transportarbete Ökad bruttovikt lastbil Utrikestrafik Ökad förädlingsgrad