KKV1001, v1.1, 2009-04-24 YTTRANDE 2009-12-10 Dnr 629/2009 1 (10) Finansdepartementet 103 33 STOCKHOLM Departementspromemorian Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag överväganden och förslag (Ds 2009:60) Fi2009/7196 Sammanfattning En väl fungerande konkurrens är en viktig förutsättning för en effektiv resursanvändning till nytta för det allmänna och konsumenterna. Detta förutsätter att det på olika områden, inte minst på marknaden för hyreslägenheter, finns förutsebara och långsiktigt stabila regler. Dessa bör bl.a. innebära att företagen, oavsett ägarform, kan så långt som möjligt konkurrera på lika villkor. Exempelvis är det av stor vikt att det finns effektiva regler för att kunna hindra att kommunen ger konkurrenssnedvridande stöd till eget bostadsföretag. Konkurrensverket tillstyrker den föreslagna lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, vilken bl.a. innebär att dessa bolag ska drivas på affärsmässiga grunder och därmed åläggas marknadsmässiga avkastningskrav. Detta bidrar till en ökad konkurrensneutralitet mellan privata och kommunala bostadsföretag. Av promemorian framgår även att det är fullt möjligt att förena nämnda krav på kommunala bostadsbolag med att främja politiska mål inom bostadsförsörjningen. Konkurrensverket ställer sig bakom ställningstagandet att kommunens beslutade försörjningsåtgärder på bostadsområdet inte bör finansieras genom att kommunen avstår eller begränsar avkastningskravet på det kommunala bostadsföretaget. För att tydliggöra vikten av att kommunen inte agerar på nämnda sätt, som kan vara i strid med EU:s statsstödsregler, bör detta lagregleras. En bestämmelse på området bör förslagsvis införas i lagen (2000:1383) om kommunens bostadsförsörjningsansvar. Konkurrensverket anser att den framförda bedömningen (eller rekommendationen) att om en kommun väljer att inte utföra en bostadspolitisk åtgärd i egen regi, bör (verkets kursivering) uppdraget att utföra åtgärden Adress 103 85 Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon 08-700 16 00 Fax 08-24 55 43 konkurrensverket@kkv.se
2009-12-10 Dnr 629/2009 2 (10) lämnas med iakttagande av upphandlingsreglerna blir mer juridiskt korrekt om ordet bör byts mot ska. Konkurrensverket har inga invändningar mot bedömningen (eller förslaget) att kommunerna bör löpande följa upp och utvärdera sådana angelägna åtgärder som upphandlats inom ramen för kommunens bostadsförsörjningsansvar. Konkurrensverket delar bedömningen att bostadsförsörjningen inte bör eller kan definieras som tjänster av allmänt intresse enligt EG-fördraget. Reglerna på området har inte ändrats enligt det nya fördraget som trädde i kraft den 1 december 2009. Likaså ansluter sig Konkurrensverket till bedömningen (eller förslaget) att angelägna bostadspolitiska åtgärder bör föregås av behovs-, marknadsoch ekonomiska analyser. Konkurrensverket avstyrker den föreslagna regleringen som gäller begränsningar av vinstutdelning eller värdeöverföring från kommunala bostadsbolag. Förslaget kan öka kostnaderna för bostadsförsörjningen. Konkurrensverket föreslår en effektivare nationell tillsyn av statsstödsreglerna. Frågan har behandlats i Konkurrensverkets rapport Åtgärder för bättre konkurrens (2009:4). Ett förslag i rapporten är att en myndighet ges ansvaret för information och övervakning över den nationella tillämpningen av statsstödsreglerna för att dessa ska få bättre genomslag. Vidare föreslår Konkurrensverket att statsmakterna följer upp effekterna av de föreslagna reglerna för bostadshyresmarknaden efter en inte alltför lång tid efter planerat ikraftträdande från den 1 januari 2011 för att relativt snabbt kunna rätta till oönskade effekter. Konkurrensverkets utgångspunkter m.m. En viktig förutsättning för att stimulera etablering och att företag kan växa är att marknadsaktörerna har förutsebara och långsiktigt stabila regler. Detta är inte minst angeläget på bostadshyresmarknaden där kommunala bostadsföretag i de flesta fall har en stark eller dominerande ställning på lokala marknader. Det är angeläget att reglerna innebär att bostadsföretagen så långt som möjligt kan konkurrera på lika villkor och att reglerna inte onödigtvis hämmar utvecklingen mot en effektiv konkurrens. Därmed ökar förutsättningarna för en effektiv resursanvändning eller låga kostnader för förvaltning, drift och underhåll av hyreslägenheter där nyproduktionen av dessa utmärks av hög kvalitet och en hyresnivå som svarar mot bostadskonsumenternas preferenser eller efterfrågan.
2009-12-10 Dnr 629/2009 3 (10) Kommunernas verksamhet garanteras ytterst av allmänna medel oavsett om verksamheten drivs i förvaltnings- eller bolagsform. Detta innebär bl.a. att kommunala bostadsföretag kan ta en stor ekonomisk risk vid konkurrens med privata aktörer då man har möjlighet att få ekonomiska förluster täckta av kommunen. För att bättre tillgodose kravet på konkurrensneutralitet mellan kommunala och privata bostadsföretag är det angeläget att det finns effektiva regler för att kunna hindra att kommunen ger olika former av stöd till eget företag som snedvrider konkurrensen. Inför beslut om ändrade regler för hyresbostadsmarknaden bör beaktas att denna utmärks av en hög företagskoncentration på lokala marknader och en ej väl fungerande konkurrens. Marknaden styrs av ett stort antal regler, varav många är konkurrenshämmande och därmed bidrar till effektivitetsförluster. Dock bör framhållas att många regler är nödvändiga bl.a. för hyresgästens besiktningsskydd och för att reglera förfarandet vid hyressättning. Men en sammanfattande slutsats blir att förslag eller beslut om regeländringar bör föregås av noggranna analyser i ett konkurrens- och konsumentperspektiv. Det kan knappast sägas att promemorian fullt ut svarar mot detta krav. Konkurrensverket har i ett yttrande till Finansdepartementet behandlat förutsättningarna för att uppnå en ökad konkurrensneutralitet mellan kommunala och privata bostadsföretag. 1 Vidare har Konkurrensverket i rapporten Åtgärder för bättre konkurrens (2009:4), som gjorts på uppdrag av regeringen, lämnat ett flertal förslag för att bättre tillgodose kravet på konkurrensneutralitet, nyproduktion av hyreslägenheter och en effektivare bostadshyresmarknad. Ett annat avsnitt i rapporten behandlar EU:s statsstödsregler och behovet av en bättre nationell tillsyn av dessa regler. I aktuell promemoria redovisas främst framförda uppfattningar och förslag av Hyresgästföreningen, SABO (de kommunala bostadsföretagens intresseorganisation) och Sveriges kommuner och landsting (SKL). Promemorian borde även ha belyst, i syfte att bredda beslutsunderlaget, hur andra intressenter t.ex. sådana som är fristående från producentintressen på bostadshyresmarknaden ser på situationen och vad som kan krävas för att öka effektiviteten på området. Detta gäller inte minst vissa rättsfrågor. Därutöver bör sägas att det ibland kan vara svårt att avgöra om det som i promemorian kallas en bedömning inte är ett förslag eller närmast en rekommendation. I yttrandet hänvisas i många fall till Konkurrensverkets rapporter, yttranden m.m. Dessa finns på www.kkv.se. Vidare är rubrikerna nedan desamma som i promemorian. 1 Yttrande (dnr 295/2008) över betänkandet EU, allmännyttan och hyrorna (SOU 2008:38)
2009-12-10 Dnr 629/2009 4 (10) 7.3 Frågan om associationsform Konkurrensverket tillstyrker den föreslagna lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, vilken bl.a. innebär att dessa bolag ska bedriva verksamheten på affärsmässiga grunder. Förslaget bidrar till ökad konkurrensneutralitet mellan kommunala och privata bostadsföretag. Av promemorian framgår även att det är fullt möjligt att förena verksamhet som drivs affärsmässigt med olika politiska mål för bostadsförsörjningen. 7.5 Avkastningsförslag I detta avsnitt föreslås att de kommunala bostadsföretag som bedriver sin verksamhet enligt affärsmässiga grunder ska åläggas marknadsmässiga avkastningskrav. Konkurrensverket ställer sig bakom detta förslag eller snarare konstaterande om vad som gäller när ett bolag drivs på affärsmässiga grunder. Ett annat förslag är att de kommunala bostadsbolag som drivs affärsmässigt undantas självkostnadsprincipen och förbudet mot vinstsyfte enligt kommunallagen (1991:900). Konkurrensverket har inga invändningar mot de senare förslagen som är en direkt följd av förslaget om att berörda bolag ska drivas affärsmässigt. Givetvis ska kommunerna, när dessa har rätt att bedriva en verksamhet på en konkurrensutsatt marknad genom att vara undantagna berörda kompetensregler i kommunallagen (1991:900), inte tillämpa en prissättning som grundas på självkostnadsprincipen och berörda regler om vinst. En sådan prissättning snedvrider konkurrensen. Samtliga tre förslag, som således följer av att kommunala bostadsbolag ska bedrivas affärsmässigt, medför en ökad konkurrensneutralitet mellan kommunala och privata bostadsbolag. 7.6 Direkt anförtroende eller upphandling Konkurrensverket har i princip inga invändningar mot den framförda bedömningen (eller rekommendationen) att om en kommun väljer att inte utföra en bostadspolitisk åtgärd i egen regi, bör (verkets kursivering) uppdraget att utföra åtgärden lämnas med iakttagande av bestämmelserna i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU). 2 Här borde det dock ha skrivits något tydligare om vad som gäller på området. 3 En verksamhet som utförs av ett kommunägt företag är inte automatiskt att likställa med att verksamheten utförs i kommunens egen regi. Kommunens 2 Konkurrensverket tog upp kravet om att här följa upphandlingsreglerna i yttrande (dnr 295/2008) till Finansdepartementet över det nämnda betänkandet SOU 2008:38. 3 Konkurrensverket har utvecklat berörda rättsfrågor bl.a. i yttrande (dnr 438/2009) till Finansdepartementet över promemorian Upphandling från statliga och kommunala företag (Ds 2009:36) samt i kommentarer över EG-domstolens domar år 2009 i mål C-573/07 (Sea) resp. C 480 /06 (mellankommunal samverkan m.m.).
2009-12-10 Dnr 629/2009 5 (10) företag är i juridisk mening fristående från kommunen och dess förvaltningar. Det är viktiga utgångspunkter när man i promemorian diskuterar om kommunen är skyldig att låta köp av tjänster från eget företag föregås av en upphandling enligt upphandlingsreglerna. I sammanhanget är helt centralt gemenskapsrättens s.k. Teckalkriterier som redovisas i promemorian. Det finns också förslag (Ds 2009:36; se fotnot 2) att införa Teckalkriterierna i den svenska upphandlingslagstiftningen. Det bör framhållas att om en kommun anser, med hänsyn till Teckalkriterierna, att man kan köpa tjänster direkt från eget företag utan upphandling i konkurrens enligt upphandlingsreglerna ska kommunen visa att man inte behöver följa dessa. Med andra ord har kommunen bevisbördan i detta fall. I promemorian lyfts fram, med hänvisning till en rapport, möjligheterna att få låga kostnader för inköpta tjänster genom en upphandling i konkurrens. Det finns även i övrigt starkt stöd för att en sådan upphandling ökar garantin för att uppnå förmånligare inköpsvillkor än om ingen konkurrensutsättning av inköpen hade gjorts. En sammanfattande slutsats måste bli att om en kommun väljer att inte själv utföra en bostadspolitisk åtgärd ska beslut om att denna ska utföras av en annan juridisk person ske med beaktande av upphandlingslagstiftningen. 7.7 Ersättningens storlek och frågan om överkompensation (statsstöd) I avsnittet framhålls vikten av att ersättningen för att utföra kommunalt angelägna bostadspolitiska åtgärder ska normalt ske utan inslag av stöd samt att åtgärder som kräver stöd ska hanteras i enlighet med EG-fördraget. En bakgrund är att kommuner gett olika former av direkta eller indirekta stöd till egna bostadsföretag som kan strida mot statsstödsreglerna. 4 Konkurrensverket har inga invändningar mot redovisade slutsatser eller ställningstaganden i promemorian. Men Konkurrensverket anser att om de uttalade principerna för kommunal stödgivning inte kombineras med en effektiv statlig tillsyn och uppföljning av stödgivningen samt ändamålsenliga rättsmedel är det svårt att hindra att nuvarande regler inte följs. Denna fråga behandlas tyvärr inte i promemorian. Här borde t.ex. ha kommenterats nyttan av en gällande lag 5, vilken nämns i en annan del av promemorian (avsnitt 7.13), som innebär att kommuner och landsting ska lämna upplysningar till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om alla former av stöd som planeras och som kan bli föremål för prövning av Europeiska gemenskapernas kommission. Men lagen, som varit i 4 Betänkandet EU, allmännyttan och hyrorna (SOU 2008:38) 5 Lag (1994:1845) om tillämpningen av EU:s konkurrens- och statsstödsregler
2009-12-10 Dnr 629/2009 6 (10) kraft i ca 15 år, har aldrig resulterat i någon anmälan av stöd till kommunala bostadsföretag. 6 Detta bör enligt Konkurrensverkets mening ses i ljuset av att det inte finns en tillsynsmyndighet på området och att kommunen inte riskerar någon påföljd (sanktion etc.) om uppgifter inte lämnas. Här bör dessutom beaktas att kommunen kan ha svaga incitament att anmäla en stödgivning som kan strida mot statsstödsreglerna. Ett offentligt stöd till ett företag, oavsett om stödet utgörs av direkta kapitaltillskott eller ett indirekt stöd såsom kommunal borgen, snedvrider konkurrensen mellan aktörerna. Det gäller särskilt om det företag som får stödet är mindre effektivt än konkurrenterna. Om offentligt stöd ges till ett marknadsdominerande företag finns en jämförelsevis stor risk att konkurrensen påtagligt skadas. Vidare bör sägas att om företagens försämrade ekonomi eller förluster kan täckas med allmänna medel kan deras incitament att effektivisera verksamheten minska. Det kan medföra höga kostnader för bostadsförsörjningen och för att nå bostadspolitiska mål. Till detta kommer att offentlig stödgivning till enskilda företag kan hindra etablering, investeringar och tillväxt och därmed ge samhällsekonomiska förluster. Det är således angeläget att det finns effektiva regler för att kunna hindra att kommunen ger stöd till eget bostadsföretag i strid med statsstödsreglerna. Denna fråga bör dock inte ses isolerat från offentlig stödgivning på andra marknader eller produktområden. Konkurrensverket anser att det finns klara brister i tillämpningen av nämnda regler. 7 Enligt Konkurrensverkets uppfattning behövs ett tydligt regelverk med starka institutioner för tillsyn och kontroll för att marknader ska kunna fungera effektivt. 8 I den nämnda rapporten Åtgärder för bättre konkurrens (2009:4) behandlas frågan om en effektivare nationell tillsyn av statstödsreglerna. Vidare lämnas förslag med detta syfte. Ett förslag är att en myndighet ges ansvaret för information och övervakning över den nationella tillämpningen av berörda regler för att dessa ska få bättre genomslag. 7.8 I vilken form ska ersättning utgå? Här framhålls att ersättning för angelägna bostadsförsörjningsåtgärder som beslutas av kommunen bör inte finansieras genom att kommunen avstår eller begränsar avkastningskrav på det kommunala bostadsföretaget. Konkurrensverket anser att argumenten i promemorian för denna bedömning eller krav är högst relevanta. 6 Konkurrensverkets rapport Åtgärder för bättre konkurrens (2009:4) 7 Se fotnot 6. 8 Slutsatsen får starkt stöd av Regelutredningens betänkande Liberalisering, regler och marknader (SOU 2005:4).
2009-12-10 Dnr 629/2009 7 (10) Konkurrensverket anser att detta krav är viktigt från konkurrenssynpunkt med hänsyn till behovet av transparens i detta fall för att synliggöra kostnaderna för berörda åtgärder. Dessutom riskerar det nämnda kommunala agerandet, vilket framgår av promemorian, att strida mot statsstödsreglerna. För att tydliggöra vikten av att kommunen inte agerar på nämnda sätt bör det tas fram en bestämmelse på området som förslagsvis införs i lagen (2000:1383) om kommunens bostadsförsörjningsansvar. 7.9 Bostadsförsörjningen en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse? I detta avsnitt behandlas om bostadsförsörjningen skulle kunna vara tjänster av allmänt intresse som omnämns i EG-fördraget. 9 Konkurrensverket delar slutsatserna om att bostadsförsörjningen och kommunernas ansvar för denna inte bör eller kan definieras som sådana tjänster. Enligt Konkurrensverkets mening är framförda skäl för slutsatserna övertygande. Här bör även uppmärksammas att det skulle medföra stora och svåröverblickbara konsekvenser för bostadshyresmarknaden, som är en konkurrensutsatt marknad med ett stort antal privata bostadsföretag, om bostadsförsörjningen skulle kunna likställas med tjänster av allmänt intresse. Detta skulle öppna för att viktiga marknadsmekanismer kan sättas ur spel med sannolikt samhällsekonomiska förluster som följd. 7.10 Begränsning av utdelning och värdeöverföring Här föreslås ganska komplexa regler i syfte att begränsa värdeöverföringar från kommunala bostadsbolag till berörda kommuner. Dessa regler avses gälla när bolaget drivs på affärsmässiga grunder. Ett syfte med förslaget är att bättre garantera att viss del av bolagets vinst används för åtgärder inom bostadsförsörjningen. Konkurrensverket avstyrker den föreslagna regleringen då den kan öka kostnaderna för bostadsförsörjningen. Marknaden för hyreslägenheter utgörs av ett stort antal lokala delmarknader där utbuds- och efterfrågeförhållandena liksom behovet av åtgärder inom bostadsförsörjningen varierar. Den föreslagna enhetliga regleringen av värdeöverföringar mellan bolaget och kommunen begränsar förutsättningarna för bolaget att välja det kostnadsoptimala finansieringsalternativet (fördelning andel lånat och eget kapital) med hänsyn till rådande konjunktur, räntenivå m.m. Regleringen kan även hindra bostadsbolaget att få bästa avkastning av eget kapital med hänsyn till mindre flexibilitet på området för kapitalförvaltning inkl. fondering. Till detta kommer att det inte föreslås någon uppföljning av, som bör bli ganska resurskrävande, vad bolagets avsatta medel används till i praktiken. 9 Berörda regler har inte ändrats enligt det nya fördraget eller fördraget om EU:s funktionssätt, EUF-fördraget, som trädde i kraft den 1 december 2009.
2009-12-10 Dnr 629/2009 8 (10) 7.11 Behovs- och marknadsanalys Konkurrensverket delar promemorians bedömning (eller förslag) att angelägna bostadspolitiska åtgärder bör föregås av behovs-, marknads- och ekonomiska analyser. Konkurrensverket anser det dock vara tveksamt om det är lämpligt, som det föreslås i promemorian, att en myndighet (som regeringen bestämmer) ges i uppdrag att utveckla lämpliga analysverktyg för att kommunerna ska kunna utveckla sin bostadsförsörjningsplanering. Konkurrensverket anser att sannolikheten ökar för ett effektivt genomslag och en omfattande tillämpning av sådana analysmodeller om kommunerna själva, t.ex. via samverkan med varandra eller i samråd med andra aktörer, får ansvara för att sådana modeller tas fram. Det som talar för detta är att SABO och SKL framfört vikten av att sådana analyser görs. 7.12 Uppföljning och utvärdering Konkurrensverket ställer sig bakom promemorians bedömning (eller förslag) att kommunerna bör löpande följa upp och utvärdera sådana angelägna åtgärder som upphandlats inom ramen för kommunens bostadsförsörjningsansvar. Konkurrensverkets erfarenheter är dock att såväl kommuner som statliga myndigheter i många fall inte prioriterat uppföljningen av genomförda upphandlingar. Det kan gälla uppföljning av leverantörens tjänster och om dessa svarar mot avtalade kvalitetskrav eller att upphandlingar inte dokumenterats enligt gällande regler. 10 I sammanhanget bör även nämnas att i såväl den kommunala sektorn som statsförvaltningen finns i många fall inte en effektiv beställarfunktion där tillräckliga resurser har satsats på att följa upp upphandlingar och inköpen av varor och tjänster. En rekommenderad uppföljning av nämnda åtgärder riskerar därför att inte få ett allmänt eller stort genomslag i kommunsektorn. 7.13 Tillsyn m.m. I promemorian framförs att det inte bör införas ett nationellt system för tillsyn, kontroll och sanktion av åtgärder inom ramen för kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Som argument för detta ställningstagande pekas på två förhållanden. För det första framförs att Konkurrensverket utövar tillsyn av upphandlingslagstiftningen. För det andra hänvisas till den nämnda anmälningsskyldigheten för kommuner och landsting om det skulle aktualiseras att dessa vill ge ett stöd som kan vara oförenligt med statsstödsreglerna (se avsnitt 7.7 ovan). Här finns dock som tidigare nämnts ingen analys eller redovisning av effekterna av berörd anmälningsskyldighet enligt aktuell lag (1994:1845). Det finns som 10 Se Konkurrensverkets yttrande till Näringsdepartementet i januari 2009 (dnr 655/2008) över Energimyndighetens rapport Offentlig upphandling av energirelaterad utrustning resp. rapport Konkurrensen i Sverige 2007 (2007:4)
2009-12-10 Dnr 629/2009 9 (10) framgått starka skäl att anta att nämnda lag inte har varit särskilt effektiv. I promemorian finns heller inte ett underlag för att kunna dra den nämnda slutsatsen om att det inte behövs en tillsyn som gäller kommunens stöd till eget bostadsföretag. Konkurrensverket anser att det behövs en effektivare nationell tillsyn som rör statsstödsreglerna och bl.a. beträffande kommunens stöd till eget bostadsbolag. 9 Konsekvenser Promemorians bedömning är inledningsvis i avsnittet, mot bakgrund av förslagen i promemorian, att förutsättningarna för privata resp. kommunalt ägda bostadsföretag blir helt likvärdiga, vilket främjar en sund konkurrens på bostadsmarknaden. Som framgått är det inte möjligt att uppnå helt likvärdiga förutsättningar i detta fall. Därtill råder för olika förutsättningar för aktörerna att finansiera sin verksamhet och ta ekonomiska risker. Men strävan bör givetvis vara att så långt som möjligt åstadkomma konkurrensneutrala villkor. Flera av promemorians förslag eller rekommendationer är också ett klart steg i rätt riktning med avseende på berörda konkurrensfrågor men här finns en förbättringspotential. Konkurrensverket vill avslutningsvis framhålla vikten av att statsmakterna följer upp effekterna av de föreslagna reglerna för bostadshyresmarknaden efter en inte alltför lång tid efter planerat ikraftträdande från den 1 januari 2011 för att relativt snabbt kunna rätta till oönskade effekter. Detta yttrande har beslutats av generaldirektören. Föredragande har varit konkurrensrådet Per-Arne Sundbom. Dan Sjöblom Per-Arne Sundbom Kopia till
2009-12-10 Dnr 629/2009 10 (10) Näringsdepartementet (Marknad och konkurrens)