Upphandling av hemtjänst och särskilt boende med kombinatorisk anbudsgivning

Upphandling av hemtjänst och särskilt boende med kombinatorisk anbudsgivning Anders Lunander Trade Extensions AB, Uppsala Mars 2009 Innehåll Östersunds kommun upphandlade under hösten 2008 driftentreprenad av hemtjänst och särskilt boende. Upphandlingen var uppdelad i totalt åtta objekt och anbudsgivare gavs möjlighet att, vid sidan av enkla anbud på var och ett av objekten, också lämna s.k. kombinatoriska anbud. Promemorian beskriver utformningen av upphandlingen, vilket budgivningsbeteende som observerades och dess effekt på utvärderingen. Resultatet av upphandlingen visar att den totala upphandlingskostnaden för de åtta objekten blev ca 1,5 miljoner kronor lägre per år om man jämför utvärderingen baserad på samtliga anbud, inklusive de kombinatoriska anbuden, med en utvärdering baserad enbart på de lägsta enkelbuden. Anders Lunander, Trade Extensions AB, Kungsängsgatan 17-19, 753 22 Uppsala. anders.lunander@tradeext.com 1

1. Introduktion Vård- och omsorgsnämnden i Östersunds kommun beslutade att vid sin upphandling av hemtjänst och äldreboende under hösten 2008 tillåta för s.k. kombinatoriska anbud. Med kombinatoriska anbud menas att en anbudsgivare ges möjlighet att, vid sidan av enkla anbud på de olika delarna som ingår i upphandlingen, också lägga anbud som betingas på hur många delar som anbudsgivaren tilldelas. I regel så beror en anbudsgivares kostnad för att leverera en eller flera delar i en upphandling på hur många delar eller hur stor volym anbudsgivaren faktiskt vinner i upphandlingen. Med hjälp av kombinatoriska anbud kan hon uttrycka detta kostnadsförhållande och på sätt lämna mer konkurrenskraftiga priser vilket potentiellt sänker upphandlingskostnaden för upphandlaren. Vid utvärderingen av en kombinatorisk upphandling så utvärderas samtliga anbud på samtliga objekt som ingår i upphandlingen simultant. Den kombination av olika anbud enkla anbud såväl som kombinatoriska anbud som för upphandlaren genererar den lägsta totalkostnaden för samtliga objekt i upphandlingen utgör de vinnande anbuden. Kombinatoriska anbud kan uttryckas på många sätt i en upphandling och metoden har framgångsrikt använts i en rad olika upphandlingar i Sverige, både inom privat sektor och inom offentlig sektor. För en beskrivning av metoden se Lunander (2001), för dokumentation av design och utfall från några kombinatoriska upphandlingar se t.ex. Lunander (2001, 2008), Karlsson och Lunander (2002, 2003) och Anger (2006). 1 I den här promemorian beskrivs design och utfall från Östersunds kommuns upphandling av hemtjänst och äldreboende. Syftet är att påvisa hur en relativt enkel utformning av en kombinatorisk upphandling kan generera potentiellt stora kostnadsbesparingar och öka konkurrensen från små och medelstora anbudsgivare. Promemorian är disponerad på följande sätt: i avsnitt två presenteras design av upphandlingen, utformning av budblankett och vilka regler som gällde för att få lämna kombinationsbud. Avsnitt tre redovisar budgivningen och hur de olika typerna av bud fördelar sig mellan anbudsgivarna och deras inbördes rankning efter enbart de enkla buden. Det slutliga resultatet av upphandlingen presenteras i avsnitt fyra och avsnitt fem ger några avslutande kommentarer. 2. Design av upphandling 2.1 Objekt och blankett Upphandlingen omfattade totalt åtta objekt, där fyra objekt utgjordes av hemtjänstområden och fyra objekt var områden med äldreboende. Avtalsperioden var fyra år, med möjlighet för kommunen att förlänga kontraktet i ytterligare tre år. Anbuden lämnades på en Excelformulär, genererad ur mjukvaran TESS (Trade Extensions Sourcing Service), med en flik för varje typ av anbud. I anbudet till kommunen bifogade anbudsgivare den ifyllda Excelfil på elektroniskt viss (t ex på CD-skiva eller på USB-minne). Kommunen avidentifierade varje fil och dessa skickade sedan in i TESS för utvärdering. Ingen manuell hantering av lämnade priser kom sålunda att ske. 1 För en mer teoretisk analys av kombinatorisk budgivning, se Cramton m fl. (2006) 2

Figur 1. Budblankett med flikar för olika typer av anbud Utvärderingen av anbuden skedde efter principen lägsta pris. Östersunds kommun hade för varje objekt definierat en lägsta kvalitet som en anbudsgivare hade att uppnå för att hennes anbud skulle tas med i utvärderingen. 2.2 Enkelbud För var och ett av de fyra hemtjänstområdena lämnades pris dels på olika typer av brukare, dels på olika typer av tjänster. För varje typ av brukare och tjänst angavs en förväntad volym. Anbudet för ett specifikt hemtjänstområde räknades fram genom att multiplicera lämnat pris med volym. Anbuden avsåg pris per månad. Figur 2a och figur 2b illustrerar fliken för de enkla anbuden på olika hemtjänstområden. 2 Figur 2a. Flik med prisfält för enkla anbud för olika hemtjänstområden Figur 2b. Förväntade volymer för olika hemtjänstområden För var och ett av de fyra objekten äldreboende lämnade anbudsgivare endast pris (dygnsersättning) per brukare. På budgivningsblanketten specificerades förväntad volym och anbudet på ett objekt räknades fram genom att multiplicera pris med volym (se figur 3). 2 För ett av hemtjänstområdena (Norr) behövdes ej pris på dagcentral lämnas. 3

Figur 3. Prisfält enkla anbud för boende och volymfält volym per boende 2.3 Kombinatoriska bud En anbudsgivare hade möjlighet att lämna två typer av betingade anbud. Den ena typen utgjordes av kombinationsbud, dvs. anbud på valfria paket av de olika objekten. Både hemtjänstobjekt och boendeobjekt kunde ingå i ett och samma paketbud. Den andra typen av betingade anbud utgjordes av s.k. budtilllägg. I ett budtillägg kunde en anbudsgivare dels ange det minsta antalet objekt som anbudsgivaren var beredd att skriva kontrakt på, dels det maximala antalet anbudsgivaren var beredd att skriva kontrakt på, i händelse av att anbudsgivaren skulle vinna fler objekt än denne hade kapacitet att fullgöra. 2.3.1 Kombinationsbud En anbudsgivare lämnade kombinationsbud genom att ange vilka objekt som ingick i kombinationen och för dessa ställa priser på de tjänster som ingick i objektet (för objekten boende endast pris på dygnsersättning). Anbudsgivaren gav i blanketten en unik beteckning (bokstav eller nummer) för de objekt som ingick i ett och samma kombinationsbud. Figur 4. Flik för kombinationsbud Kommunen hade i förfrågningsunderlaget lagt vissa restriktioner under vilka kombinationsbuden kunde lämnas. Skälet till att inte ge leverantörerna att fritt utrymme att lämna kombinationsbud var att undvika oönskat strategiskt budgivningsbeteende från anbudsgivarna. a) Objekt undantagna från att ingå i ett eller flera kombinationsbud Två av boendeobjekten (Brunkullan och Rådmansgatan) kunde en anbudsgivare inte ta med i ett eller flera kombinationsbud. Vid anbudsutvärderingen av dessa objekt gällde sålunda att den anbudsgivare som lämnat det lägsta enkelbudet på objektet vann objektet. 4

b) Enkelbud på varje objekt som ingår i ett eller flera kombinationsbud En leverantör kunde lämna valfritt antal anbud på olika paket eller kombinationer av objekt, men på de objekt som ingick i ett eller flera kombinationsbud måste anbudsgivaren också ha lämnat ett enkelbud. c) Maximal storlek på rabatt i ett kombinationsbud Ett kombinationsbud fick inte medföra att anbudsgivaren på något av objekten som ingick i kombinationen erbjöd en större rabatt än 5%, dvs, ett anbud på en kombination av objekt kunde maximalt vara 5% lägre än summan av de enkla anbuden på motsvarande objekt. För att öka styrkan i konkurrenskraften i ett kombinationsbud var en anbudsgivare sålunda tvungen att lämna allt lägre priser i de enkla anbuden. 2.3.2 Budtillägg En anbudsgivare hade möjlighet att till de enkla anbuden, och i förekommande fall till kombinationsbuden, bifoga ett budtillägg. Ett budtillägg innebar att anbudsgivaren kunde villkora sitt anbud på det minsta antalet och/eller på det maximala antalet objekt som kunde vinnas i upphandlingen. De båda villkoren (max-och min antal) kunde specificeras över varje grupp av objekt (hemtjänst eller boende) eller att gälla för samtliga av upphandlingens åtta objekt. Figur 5. Flik för budtillägg 3. Observerad budgivning 3.1 Enkla anbud Sju anbudsgivare, förutom en, lämnade godkända enkelbud på samtliga åtta områden i upphandlingen. Spridningen i enkelbuden mellan anbudsgivarna för varje område får betecknas som relativt låg. Medianbudet för varje område ligger mellan 3%-30% över lägsta anbud. Tabell 1 presenterar samtliga enkelbud i upphandlingen. 5

Tabell 1. Upphandlingens enkla anbud kostnad per månad (kr) Anbudsgivare Område A B C D E F G 1 1 019 845 1 176 205 1 521 895 1 070 505 1 476 030 1 509 408 2 987 556 1 061 704 963 669 1 088 433 1 426 618 1 385 209 3 704 967 846 224 791 043 839 471 980 798 1 021 668 4 765 316 870 880 673 340 772 170 1 116 563 1 118 469 5 1 350 976 1 293 824 1 419 072 1 251 264 1 471 360 1 213 568 1 276 804 6 665 942 582 221 784 685 615 053 681 264 614 506 7 738 173 632 472 796 510 660 774 719 112 658 464 8 1 121 456 1 096 650 1 307 504 1 079 078 1 250 656 1 077 011 Betraktar vi rangordningen av anbudsgivarnas enkelbud för varje område finner vi för några anbudsgivare ett visst samband mellan anbud på hemtjänst och anbud på boende. Tabell 2 visar att anbudsgivare A och C har de lägsta enkla anbuden på område 1-4 (hemtjänst) medan de har bland de högsta anbuden på område 5-8 (boendeområde). Det motsatta förhållandet gäller för anbudsgivare F dvs. lågt rankad på område 1-4 och högt rankad på område 5-8. Tabell 2. Ranking av anbudsgivares enkelbud per område Hemtjänstområde Boendeområde Ranking (lägst enkelbud per område) 1 2 3 4 5 6 7 8 1 A C A C F B B F 2 D A C A D F F D 3 B B D D G D D B 4 E D B B B A E A 5 F F E E A E A E 6 C E F F C C C C 7 E I tabell 3 har vi från tabell 1 plockat ut de lägsta enkelbuden för varje område och summerat den totala månadskostnaden för samtliga objekt. Tabell 3. Upphandlingens lägsta enkla anbud per område kostnad per månad (kr) Område Lägsta enkelbud (kr) Anbudsgivare 1 1 019 845 A 2 963 669 C 3 704 967 A 4 673 340 C 5 1 213 568 F 6 582 221 B 7 632 472 B 8 1 077 011 F SUMMA 6 867 093 6

3.2 Kombinationsbud Fyra anbudsgivare av de sex anbudsgivare som lämnat enkelbud på samtliga områden lämnade också in kombinationsbud. Totalt inkom 121 sådana bud. Fördelningen av antalet kombinationsbud mellan anbudsgivarna var, som illustreras i tabell 4, var dock mycket skev. Tabell 4. Antalet lämnade kombinationsbud per anbudsgivare Anbudsgivare Antal kombinationsbud A 57 B 56 D 5 F 3 Storleken på de rabatter som anbudsgivare A och anbudsgivare B lämnade i förhållande till summan av de enkelbud på de områden som ingick i olika kombinationer låg för många kombinationsbud nära 5%, dvs. för gränsen vad som var den maximalt tillåtna rabatten i ett kombinationsbud. I figurerna 6-8 har vi plottat rabatten för varje kombinationsbud som anbudsgivare A, B, D och F lämnat. En tolkning av plottarna för anbudsgivarna A och B är att den restriktion som angavs i förfrågningsunderlaget, angående maximal storlek på kombinationsrabatten, har påverkat anbudsgivningen. I vilken utsträckning kombinationsrabatterna varit annorlunda om gränsvärdet förändrats eller helt tagits bort är naturligtvis hypotetiskt, men sannolikt har de påverkats av restriktionen. Figur 6. Kombinationsrabatter företag A 6,00% 5,00% 4,00% Rabatt 3,00% 2,00% 1,00% 0,00% 0 1 000 000 2 000 000 3 000 000 4 000 000 5 000 000 6 000 000 Budsumma enkelbud (kr) Figur 7. Kombinationsrabatter företag B 6,00% 5,00% 4,00% Rabatt 3,00% 2,00% 1,00% 0,00% 0 1 000 000 2 000 000 3 000 000 4 000 000 5 000 000 6 000 000 7 000 000 Budsumma enkelbud (kr) 7

Figur 8. Kombinationsrabatter företag D och företag F Rabatt 4,00% 3,50% 3,00% 2,50% 2,00% 1,50% 1,00% 0,50% 0,00% 0 1 000 000 2 000 000 3 000 000 4 000 000 5 000 000 6 000 000 Budsumma enkelbud (kr) 3.3 Budtillägg En anbudsgivare, anbudsgivare D, utnyttjade möjligheten att till sina enkla anbud och till sina kombinationsbud ange ett budtillägg om maxgräns/mingräns på antal objekt som kunde accepteras. Anbudsgivaren angav att denne endast ville bli accepterad leverantör om anbudsgivaren tilldelades minst tre av upphandlingens åtta objekt, och där minst två av dem skulle vara objekt avseende hemtjänst. Anbudsgivarens restriktion på minsta antal objekt visade sig dock vid utvärderingen vara icke-bindande, dvs. inget av anbudsgivarens anbud var tillräckligt lågt för att rankas som vinnande anbud. Figur 9. Budtillägg från anbudsgivare D 4. Vinnande anbud Utvärderingen av samtliga bud i upphandlingen visade att två kombinationsbud om vardera tre respektive två objekt kom att generera en lägre total kontraktssumma jämfört med kontraktssumman baserad endast på samtliga lägsta enkelbud för varje objekt. I tabell 5 har vi sammanställt de vinnande buden för varje område vid utvärdering av enbart de enkla anbuden och vid utvärdering av samtliga anbud. Differensen mellan de totala kontraktssummorna för de två utvärderingarna uppgår till ca 123 tkr på månadsbasis, dvs. nästan 1,5 miljoner kronor per år. Noterbart är att anbudsgivare A med sitt kombinationsbud på objekt 1-3 (markerat med 8

a i kolumn fyra) slog ut två av sina egna lägsta enkelbud men samtidigt ökade sin totala kontraktssumma med drygt 850 tkr. Vidare innebär det vinnande kombinationsbudet från anbudsgivare B på objekten 5 och 7 (markerat med b i kolumn fyra) att kostnaden för objekt 5 ökar med 18 tkr i jämförelse med det lägsta enkelbudet på samma objekt. Denna ökning kompenseras dock genom att samma kombinationsbud medför att kostnaden för objekt 7 minskar med 30 tkr jämfört med lägsta enkelbud på samma objekt. Inget kombinationsbud är tillräckligt konkurrenskraftigt för att slå ut det lägsta enkelbudet på objekt 4. Objekten 6 och 8 fick ej ingå i ett kombinationsbud. Som nämnts ovan var budtillägget från anbudsgivare D ej bindande, dvs. det kom ej att påverka utvärderingen. Tabell 5. Vinnande allokering Utvärdering enkelbud Utvärdering alla bud Område Lägsta enkelbud Anbudsgivare Lämnat pris i Anbudsgivare Differens (kr) kombination (kr) 1 1 019 845 A 969 056 a A 50 789 2 963 669 C 938 288 a A 25 381 3 704 967 A 669 965 a A 35 002 4 673 340 C 673 340 C 0 5 1 213 568 F 1 231 832 b B - 18 264 6 582 221 B 582 221 B 0 7 632 472 B 602 304 b B 30 168 8 1 077 011 F 1 077 011 F 0 SUMMA 6 867 093 6 744 017 123 076 a = objekt i samma kombination, b= objekt i samma kombination 5. Slutsatser och kommentarer Upphandlingen av äldreomsorg i Östersunds kommun visade att flera anbudsgivare utnyttjade möjligheten att bjuda på olika kombinationer eller paket av områden, vid sidan av att lämna enkla anbud på olika områden. Fyra av de sex anbudsgivare, som lämnade enkla anbud på var och ett av de åtta områdena, lämnade också anbud på olika paket av områden. Av de totalt 121 inkomna kombinationsbuden svarade två av budgivarna för 56 resp 57 kombinationsbud. Möjliga förklaringar till att övriga anbudsgivare lämnade relativt få eller inga kombinationsbud överhuvudtaget kan vara att flera leverantörers kostnad per område faktiskt var konstant och inte påverkades av hur många områden leverantören skulle vinna i upphandlingen. Ett annat skäl skulle kunna vara att företeelsen med kombinatoriska anbud är relativt ny i Sverige och vissa av anbudsgivarna kände sig osäkra på vilket sätt anbuden skulle komma att utvärderas och därmed på trovärdigheten huruvida upphandlaren inte skulle bryta upp paketbud och plocka ut russinen ur dessa. I vilken utsträckning som möjligheten att få lämna kombinatoriska anbud också medförde att Östersunds kommuns kostnad för upphandlingen sänktes är svårt att ange exakt. Eftersom vi inte känner vad upphandlingskostnaden skulle ha blivit om kommunen inte öppnat möjligheten för kombinatoriska anbud (det kontrafaktiska tillståndet), så kan vi inte entydigt säga att kostnadsbesparingen motsvarar storleken på rabatterna i de vinnande kombinationsbuden, dvs 1,5 miljoner kronor per år. Betraktar vi emellertid vilka enkelbud de anbudsgivare lämnat, som också vunnit två eller flera områden med hjälp av kombinationsbud, så ser vi att dessa enkelbud är mycket konkurrenskraftiga gentemot enkelbud på motsvarande område som anbudsgivare utan kombinationsbud lämnat. Tre av de sex områden som kunde ingå i ett kombinationsbud vinns av anbudgivare med hjälp av 9

kombinationsbud. Samma anbudsgivare har lämnat lägst enkelbud på motsvarande område. Det finns därför skäl att tro att de avgivna kombinationsrabatterna i viss utsträckning speglar vilka kostnadsfördelar de vinnande leverantör fick av att vinna områdena i ett specifikt kombinationsbud och därmed hur mycket kommunen sparade på att ge möjlighet till kombinatoriska anbud. Referenser Anger, G. (2006). Kombinationsbudgivning vid offentlig upphandling av kollektivtrafik Vägverket, Slutrapport från FUD projekt, 2006:43 Cramton, P.; Shoham, Y., and Steinberg, R. (2006). Combinatorial Auctions The MIT Press, Cambridge, USA Lunander, A. (2001). Kombinationsbudgivning vid upphandling: Lägre kostnad genom ökad konkurrens mellan stora och små leverantörer, Affärer, ( 2001), 2, 20-25, Lunander, A. (2001). Vägverkets upphandling av vägmarkering ett test med kombinatorisk anbudsgivning i två regioner. Mimeo, Trade Extensions (www.te.se) Lunander, A; Karlsson, S. (2002). Vägverkets upphandling av beläggningsarbeten inom region Mälardalen 2002, Mimeo, Trade Extensions (www.te.se) Lunander, A; Karlsson, S. (2003). Vägverkets upphandling av beläggningsarbeten inom region Mälardalen 2003, Mimeo, Trade Extensions (www.te.se) Lunander, A (2008). Kostnadseffektiv upphandling av städtjänster med kombinatorisk anbudsgivning: En studie av tre genomförda upphandlingar, Mimeo, Trade Extensions (www.tradeext.com) Lunander, A; Lundberg, S. (2008). Package Bids and Stand-Alone Bids in Combinatorial Procurement Auctions, Working paper, Swedish Business School, Örebro University; Working Paper, CERUM, Umeå University 10