Granskning av intern kontroll

Revisionsrapport* Granskning av intern kontroll Nordmalings kommun Juni 2007 Åsa Adolfsson *connectedthinking

Innehållsförteckning Sammanfattning och förslag på utvecklingsåtgärder...1 1 Uppdrag och revisionsfrågor...2 1.1 Metod och avgränsning...2 1.2 Tidigare revisionsgranskning 2002...3 2 Granskningsresultat...4 2.1 Verkställighet av kommunstyrelsens/fullmäktiges beslut inom nämnderna...4 2.2 Rutiner för besvarande av motioner...4 2.3 Återrapportering av verkställighet från nämnderna till kommunstyrelsen...5 2.4 Kommunstyrelsens överblick och styrning av nämndernas internkontrollarbete.6 3 Samlad revisionell bedömning av den interna kontrollen...7

Sammanfattning och förslag på utvecklingsåtgärder På uppdrag av kommunens förtroendevalda revisorer har Komrev, inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers, granskat kommunstyrelsens uppföljning av hur nämnderna verkställer kommunstyrelsens beslut. Granskningen konstaterar, liksom tidigare granskningar, att kommunstyrelsen fortfarande saknar tillräckliga rutiner för uppföljning och utvärdering av beslutade uppdrag till nämnder/förvaltningar. I flera beslut har de tider som fastställts av kommunstyrelsen/fullmäktige inte respekterats och i andra fall saknas en tydlig tidsangivelse för när uppdrag skall återrapporteras till kommunstyrelsen. I vissa fall är uppdragen till nämnd/förvaltning otydligt formulerade vilket också skall nämnas som en orsak till bristande uppföljning. Utifrån granskningens resultat föreslås följande åtgärder: Kommunstyrelsen bör tydliggöra kommunperspektivet genom att: 1. Klargöra i anvisningar hur beslutade uppdrag kommer att följas upp, när uppföljning sker och vad som skall prioriteras. 2. Klargöra åtagande och uppdrag till respektive nämnd och förvaltning, ett förslag är kommunstyrelsen utvecklar en årsagenda för den återkommande uppföljningen. 3. Utveckla fungerande bevakningsrutiner för uppföljning av beslutade uppdrag. Kommunstyrelsens uppföljning bör fokusera på frågor som bedöms vara av strategisk betydelse eller av principiell karaktär. Kommunstyrelsen bör stärka styrdialogen med nämnder/förvaltningar genom att: 1. Förankra arbetsprocessen med kommunstyrelsens/fullmäktiges direktiv och skapa forum och tillfällen för regelbunden dialog med nämnder och förvaltningar. 2. Skapa struktur och klargöra ansvarsfördelningen i själva överlämnandet av beslut om uppdrag. Kommunstyrelsen bör revidera gällande delegationsordning på ett mer genomgripande sätt, bl.a. mot bakgrund av den nyligen genomförda förvaltningsomorganisationen. I samband med detta bör utvecklas en tydlig rutin för återrapportering och dokumentation av delegationsbeslut. 1

1 Uppdrag och revisionsfrågor Kommunfullmäktige skall enligt kommunallagen 3 kap 9 besluta i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen. Kommunfullmäktiges uppgifter är att fastställa mål och riktlinjer för verksamheten, budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor samt nämndsorganisationen. Kommunstyrelsen skall enligt kommunallagen 6 kap 1 leda och samordna kommunens angelägenheter samt ha uppsikt över nämndernas verksamhet. Kommunstyrelsen skall uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på kommunens utveckling och ekonomiska ställning. Kommunstyrelsen har att hos fullmäktige, nämnderna och andra myndigheter göra de framställningar samt begära in de yttranden och upplysningar som behövs. Granskningen syftar till att se om kommunstyrelsen har någon systematisk uppföljning eller helhetsbild över hur nämnderna verkställer kommunstyrelsens och fullmäktiges beslut. Revisionsfrågor 1. Hur verkställs kommunstyrelsens/fullmäktiges beslut av nämnder och förvaltningar, särskilt med avseende på följsamhet och snabbhet? 2. Hur fungerar rutinerna för besvarande av motioner/skrivelser och hur bevakar kommunstyrelsen ej besvarade motioner/skrivelser? 3. Hur och vilka ärenden återrapporterar nämnder verkställigheten av till kommunstyrelsen? 4. Har kommunstyrelsen en tillräcklig överblick över hur verkställigheten av kommunstyrelsens/fullmäktiges beslut i nämnder fungerar och får kommunfullmäktige information om detta? Hur följer kommunstyrelsen upp nämndernas internkontrollarbete? 1.1 Metod och avgränsning För granskningen har en genomgång av kommunstyrelsens samtliga protokoll åren 2003-2006 skett. Ett antal illustrativa exempel har lyfts fram i granskningsrapporten. Övrig granskad dokumentation är gällande delegationsordning och kommunfullmäktiges arbetsordning. Intervjuer har genomförts med ansvarig handläggare och nuvarande kommunstyrelsens ordförande. 2

1.2 Tidigare revisionsgranskning 2002 År 2002 genomförde Komrev, på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna, en granskning av kommunstyrelsens rutiner för uppföljning och återrapportering av fattade beslut. 1 Granskningen visade att kommunstyrelsen saknade fastställda rutiner för uppföljning av beslut. I flera beslut hade de tider som fastställts av kommunstyrelsen/fullmäktige inte respekterats och i andra fall saknades en tydlig tidsangivelse för när uppdrag skulle återrapporteras. Granskningens förslag till åtgärder för att förbättra uppföljningen av kommunstyrelsens beslut var: Kommunstyrelsen bör utveckla fungerande rutiner för uppföljning av beslutade uppdrag, återrapportering av att fattade beslut har verkställts och i förekommande fall av de effekter som dessa beslut har haft. Kommunstyrelsens uppföljning bör fokusera frågor som bedöms vara av strategisk betydelse eller principiellt intresse för kommunstyrelsen. När det gäller utredningsuppdrag, beslut om utvärderingar och liknande uppdrag som innebär att underlag skall presenteras bör kommunstyrelsen säkerställa att samtliga uppdrag genomförs. I förekommande fall bör kommunstyrelsen i samband med beslut ange tidpunkt för genomförande och återrapportering. 1 Kommunstyrelsens uppföljning av beslut, november 2002, Mats Bylund Komrev. 3

2 Granskningsresultat 2.1 Verkställighet av kommunstyrelsens/fullmäktiges beslut inom nämnderna Revisionsfråga 1: Hur verkställs kommunstyrelsens/fullmäktiges beslut av nämnder och förvaltningar, särskilt med avseende på följsamhet och snabbhet? I kommunfullmäktiges arbetsordning (senast reviderad 061130) står i 33: Om fullmäktige inte beslutar något annat, avgör kommunstyrelsen hur de ärenden som fullmäktige skall behandla skall remitteras. När kommunstyrelsen utdelar beslut och uppdrag till nämnder och förvaltningar informeras dessa skriftligt via protokollsutdrag. Protokollsutdraget skickas till assistent eller motsvarande vid förvaltningarna och denne förutsätts kontakta och informera berörda på lämpligt sätt. Om specifik förtroendevald/tjänsteman skall ansvara för ett uppdrag får även denne personligen ett protokollsuppdrag från kommunstyrelsens sekreterare. Enligt nya rutiner från årsskiftet skall samtliga kommunstyrelsebeslut om uppdrag innehålla angiven tidpunkt för återrapportering. Genomgången av protokollen 2003-2006 visar att det alltför ofta saknas tidsram för beslutade uppdrag och tydlighet och ansvarsfördelning i uppdragen. När förvaltningar/nämnder inte uppfyller kravet om återrapportering av beslut i tid ställs sällan krav om förklaring eller förbättring från kommunstyrelsens sida. Intervjuade beskriver vidare att nämnder/förvaltningar många gånger väljer att redovisa verkställelse av kommunstyrelsens uppdrag i samband med annan mer övergripande redovisning (ex. årsredovisning, kvalitetsredovisning etc.), vilket gör det svårt att bedöma om enskilda uppdrag verkligen genomförts som tänkt. Vi konstaterar vid granskningen att verkställelse av kommunstyrelsens/fullmäktiges beslut brister, både med avseende på följsamhet och snabbhet. 2.2 Rutiner för besvarande av motioner Revisionsfråga 2: Hur fungerar rutinerna för besvarande av motioner/skrivelser och hur bevakar kommunstyrelsen ej besvarade motioner/skrivelser? I kommunfullmäktiges arbetsordning 29 står att Svar på motion skall lämnas senast vid andra sammanträdet efter det den anmäldes till kommunfullmäktige. När fullmäktige mottar en motion, och svar inte kan ges vid sammanträdet, överlämnas motionen till kom- 4

munstyrelsen för beredning. Motioner är vanligt förekommande i Nordmaling. Genomgången av kommunstyrelsens protokoll visar att svarstiden för motioner ofta är lång, ibland över ett år. Det är mer regel än undantag att den beslutade tidsgränsen för motionssvar överskrids. Det händer också att samma motion behandlas vid flera tillfällen, vilket säger något om kvaliteten på beredning av ärenden. I kommunfullmäktiges arbetsordning står att Kommunstyrelsen skall varje år redovisa de motioner som är under beredning. Redovisning skall ske vid sista sammanträdet för året. Kommunstyrelsens sekreterare har under den granskade perioden förvarat ej besvarade motioner i en mapp som funnits tillgänglig vid varje fullmäktigesammanträde. Två gånger om år har de motioner som ej besvarats ännu redovisats för fullmäktige, dock utan aktiva åtgärder. Helt nyligt har man nu inskaffat en s.k. bevakningsmodul till diariesystemet som gör det möjligt att sätta bevakningsdatum på motioner och andra uppdrag/ärenden som skall besvaras eller utredas. Kommunen bör överväga att införa en rutin om att samtliga nämnder/förvaltningar skall använda bevakningsmodulen aktivt. Vi konstaterar vid granskningen att rutinerna för besvarande och beredning av motioner brister, men att kommunledningen påbörjat ett utvecklingsarbete. 2.3 Återrapportering av verkställighet från nämnderna till kommunstyrelsen Revisionsfråga 2: Hur och vilka ärenden återrapporterar nämnder verkställigheten av till kommunstyrelsen? Enligt de intervjuade har återrapporteringen av verkställighet från nämnder/förvaltningar hittills ofta skett enbart genom protokollsutdrag från sammanträden/möten som visar att frågan varit uppe för diskussion. Muntlig och/eller skriftlig redovisning förekommer sällan. Granskningen visar att återrapporteringen fungerar bättre när det gäller uppdrag som rör ekonomi och budgetuppföljning jämfört med uppdrag som rör verksamhets- och kvalitetsuppföljning. För den ekonomiska redovisningen finns bestämda uppföljningstidpunkter under året medan uppföljning och utvärdering av verksamhetsmål oftast sker endast en gång per år och ofta i samband med årsredovisning. I de fall nämnd/förvaltning väljer att redovisa verkställelse av uppdragen i annan mer övergripande redovisning är det svårt för kommunstyrelsen/fullmäktige att avgöra resultat och effekter av beslutade uppdrag. Kommunstyrelsen bör ställa tydligare krav om särskiljd återrapportering och i vilken form resultat och effekter av verkställda beslut skall presenteras. 5

I kommunen finns två verksamhetsnämnder, barn- och utbildningsnämnd och socialnämnd. År 2003 genomförde kommunstyrelsen en översyn av gällande delegationsordning med anledning av införandet av dessa då nya verksamhetsnämnder (Ks 030211 9). Bl.a. beslutades att alla delegationsbeslut skall återrapporteras till kommunstyrelsen. På samma sätt skall de förvaltningsfunktioner som organisatoriskt ligger under kommunstyrelsen bygg- och miljö, tekniska, ekonomi och personal m.fl. återrapportera beslut fattade på delegation från kommunstyrelsen. Granskningen visar dock att regelbunden återrapportering av delegationsbeslut ibland saknas. I de fall delegationsbeslut återrapporteras finns det även brister med tanke på kraven om återsökbarhet, vilket blir särskilt viktigt då det handlar om beslut om myndighetsutövning mot enskilda medborgare. Mot bakgrund av att en större omorganisation av förvaltningsfunktionerna i kommunen pågår bör gällande delegationsordning ses över på ett mer genomgripande sätt och rutinerna för återrapportering av delegationsbeslut bör utvecklas. Vi konstaterar vid granskningen att rutiner för återrapportering av kommunstyrelsens/fullmäktiges beslut inte är tillräckliga. 2.4 Kommunstyrelsens överblick och styrning av nämndernas internkontrollarbete Revisionsfråga 4: Har kommunstyrelsen en tillräcklig överblick över hur verkställigheten av kommunstyrelsens/fullmäktiges beslut i nämnder fungerar och får kommunfullmäktige information om detta? Hur följer kommunstyrelsen upp nämndernas internkontrollarbete? Vi konstaterar vid granskningen att kommunstyrelsens överblick över hur de egna besluten verkställs inte är tillräcklig. Genomförande och måluppfyllelse av nämndernas internkontrollarbete återrapporteras inte till kommunstyrelsen, som heller inte efterfrågar detta i tillräcklig grad. Granskningen visar även att externa uppdrag till kommunen, ex. statliga myndigheters begäran om remissvar från kommunen, inte alltid hanteras tillräckligt snabbt eller korrekt. Detta får anses vara ett symptom på de påtalade bristerna i denna granskning. Genomgången av kommunstyrelsens protokoll väcker även frågan om styrelsen prioriterar rätt ärenden för politisk behandling. Beslut som ex. rör bidrag för inköp av gräsklippare till förening (ks 040330 31 )och konvertering av vakant tjänst från personlig assistent till LSS-handläggare (ks 030402 44) bör kunna delegeras. Vi föreslår att man diskuterar framtida dagordningar utifrån kommunallagens skrivning (6 kap 1 ) om att kommunstyrelsens uppgift är att leda och samordna kommunens angelägenheter samt ha uppsikt över nämndernas verksamhet. 6

Som helhetsbild kan konstateras att den interna styrdialogen i kommunkoncernen är svagt utvecklad. Något tydligt uppdrag eller årsagenda för nämnder och förvaltningar har inte kunnat noteras. Idag finns ett forum som skulle kunna användas för dialog om de strategiska och kommunövergripande frågorna i form av beredningsgruppen inför kommunstyrelsens arbetsutskotts sammanträden. I beredningsgruppen (dock inte formellt beslutad om) ingår kommunstyrelsens ordförande, oppositionsråd (nytt för mandatperioden), sekreterare, personalchef, ekonomichef och vid behov även övriga förvaltningschefer. En verksamhet/organisation som saknar ett tydligt chefskap riskerar dels att utveckla informella mellanchefer som styr sina enheter utifrån individuella mål åt olika håll och dels en verksamhet och personal som utan ledning och drivkraft blir handlingsförlamad. Tjänsten som kommunchef har länge varit vakant i Nordmaling men kommer inom kort att tillsättas. Kommunens socialchef var under en längre period tjänstledig men vikarierande socialchef har nu tillträtt som ordinarie chef. 3 Samlad revisionell bedömning av den interna kontrollen Denna granskning visar, liksom tidigare granskningar, att kommunstyrelsen fortfarande saknar fastställda rutiner för uppföljning och utvärdering av beslut. I flera beslut har de tider som fastställts av kommunstyrelsen/fullmäktige inte respekterats och i andra fall saknas en tydlig tidsangivelse för när uppdrag skall återrapporteras till kommunstyrelsen. I vissa fall är uppdragen till nämnd/förvaltning otydligt formulerade vilket också skall nämnas som en orsak till bristande uppföljning. Då brister i kommunledningens styrning och uppföljning påtalats vid ett flertal tillfällen tidigare finns en medvetenhet om problematiken, dock har man hittills inte vidtagit aktiva åtgärder. Under våren som gått har en översyn och ett förbättringsarbete påbörjats men mycket arbete återstår. För att stödja arbetet med intern styrning och uppföljning inom kommunkoncernen måste ett tydligt kommunperspektiv råda, vilket kommunstyrelsen måste ta huvudansvaret för. För att öka genomslaget behöver direktiven bli mer konkreta och tydliga. Det finns även en insikt hos kommunledningen om att frågor som rör tillit och relationer är viktiga. Vi menar att detta är en viktig grund för det fortsatta arbetet med att tydliggöra roller och ansvar för kommunen som helhet och för respektive verksamhetsområde. Då kommunens chefstjänstemän inom kort kommer att vara fulltaliga igen finns alla möjligheter att stärka dialogen mellan kommunledningen och verksamheterna. Vi uppfattar att nämnder/förvaltningar i stor utsträckning, kanske alltför stor, tidigare påverkat sin egen verksamhet både vad gäller innehåll och hur själva processen skall utvecklas och följas upp. 7