2013-06-14 Sweco har på uppdrag av Näringsdepartementet kvantifierat hinder som gör att energieffektivisering inte kommer till stånd samt energieffektiviseringspotentialen i olika sektorer. Analysen visar att hindren för energieffektivisering är betydande, och att den samhällsekonomiska potentialen vida överstiger nuvarande energieffektiviseringsåtgärder. Genom intervjuer och expertpaneler har storleken på hinder för energieffektivisering skattats. Förutsatt att hindren går att överbrygga på ett kostnadseffektivt sätt bör därför styrmedelskatalogen förändras och vidareutvecklas. Kostnaden för styrmedel 2010-2013 bedöms vara liten i jämförelse med den samhällsekonomiska potentialen. Därmed finns både utrymme och behov av att komplettera nuvarande styrmedelsportfölj. Några aspekter som Sweco vill lyfta som viktiga att ta i beaktning generellt är att: i. Icke-internaliserade externa effekter bör i högre grad internaliseras. Dock behövs hänsyn tas till internaliseringsgrader i andra konkurrerande länder. Detta i syfte att inte snedvrida marknader och riskera carbon leakage. ii. Risk för snedvridning av konkurrens bör beaktas vid all form av styrmedelsutformning. Detta gäller konkurrens inom branscher, mellan branscher och för Sveriges konkurrenskraft gentemot övriga världen. iii. Fokus för styrmedelsutformning inom respektive målgrupp bör ligga på att lägga krut på de hinder som anses angelägna att åtgärda, vilket även kopplar till hindrens storlek. iv. Aktörernas ägandeform varierar, och ofta behövs olika kommunikationssätt för att styrmedel ska få avsedd verkan för de olika aktörerna inom en målgrupp. 1 (7) S w e co AB
v. Bedömningar bör göras huruvida en prissignal inte påverkar målgruppen eftersom prissignaler inte når fram (exempelvis på grund av Asymmetrisk information) eller ifall detta beror på att målgruppen inte är priskänslig (exempelvis eftersom energikostnaderna ändå är en liten del av totala kostnader). Om det sistnämnda är fallet bör andra former av insatser än prissignaler användas, om det bedöms finnas samhällsekonomiskt värde i att dessa målgrupper energieffektiviserar. vi. Policyinstabilitet åtgärdas genom att de styrmedelsutformningar som görs och hur de kommuniceras har en medvetenhet om att Policyinstabilitet bör undvikas. vii. Hindren samspelar med varandra, således behövs olika typer av styrmedel således behövs för att nå resultat. En flexibilitet i utformningen av styrmedlen bör finnas, där styrmedlen kan utvärderas och förbättras kontinuerligt. Detta måste dock göras på ett sätt som inte ger upphov till ytterligare upplevd Policyinstabilitet hos aktörerna. Ett effektivt utnyttjande av resurser, inklusive energi, utgör grunden för ekonomisk tillväxt och en hållbar utveckling. Om externaliteter inte prissätts, kommer dessa hindra en optimal resursfördelning på en fri marknad och därmed leda till marknadsmisslyckande. Genom att tilldela äganderätter eller prissätta externaliteter genom införandet av skatter, avgifter, regleringar eller subventioner kan effekter bli internaliserade av marknaden och incitament till en mer effektiv resursfördelning därmed skapas. Generella ekonomiska styrmedel (såsom skatter) som syftar till att internalisera negativa externa effekter behöver kompletteras med andra typer av styrmedel. Detta om prissignalen inte slår igenom fullt ut eller är otillräcklig för att skapa en samhällsekonomiskt effektiv energianvändning. Hinder som finns i de olika sektorerna kan göra att prissignalen inte når fram. Om målgruppen har låg total energianvändning eller är mycket prisokänslig kan detta också påverka. Ett antal energieffektiviseringsåtgärder som kan förefalla privatekonomiskt eller företagsekonomiskt lönsamma genomförs inte idag. Gapet mellan dagens energieffektivitet och det som förefaller lönsamt brukar kallas energieffektiviseringsgapet och relaterar till ingenjörspotentialen - de åtgärder som med en relativt enkel investering-besparingsberäkning visar lönsamhet. Att alla dessa åtgärder inte realiseras kan dels bero på marknadsmisslyckanden och dels på andra hinder. Hindren kan vara av olika karaktär och många gånger medför de faktiska kostnader att överbrygga. Dessa kostnader kan ibland innebära att energieffektiviseringsåtgärden inte längre är lönsam. En del aspekter av hinder kan åtgärdas av staten på ett effektivt sätt, exempelvis genom statens skalfördelar, andra inte. De hinder som beaktats i denna studie är Asymmetrisk information, Kunskap och osäkerhet om ny teknik, Transaktionskostnader, Begränsad rationalitet, Organisatoriska hinder, Finansiella hinder samt Policyinstabilitet. En litteraturgenomgång har genomförts där Sweco kunnat konstatera att få tidigare ansatser har gjorts att kvantifiera hinder för energieffektivisering. 2 (7)
I syfte att kunna kvantifiera hindren har intervjuer och expertpaneler genomförts med aktörer inom de olika sektorerna bebyggelse, industri och transport. Dessa är indelade i undergrupper, totalt sju stycken sektorer. Tillsammans motsvarar dessa sju sektorer cirka 88 procent av Sveriges totala energianvändning. Deltagare i intervjuer och expertpaneler har individuellt kvantifierat respektive hinder och beskrivit på vilka sätt hindren tar sig uttryck i dennes sektor. Hindren är olika betydelsefulla för de olika sektorerna; ett hinder kan ha allt ifrån marginell till stor betydelse i jämförelse mellan sektorerna. Ingenjörspotentialen definieras i denna studie som summan av alla tekniskt möjliga energieffektiviseringsåtgärder med ett positivt ekonomiskt nuvärde med en given kalkylränta. Både rena investeringar och förbättrad förvaltning, till exempel effektiv drift av fastigheter, logistikplanering för godstransporter etcetera ingår. I figuren visas den uppskattade ingenjörspotentialen för energieffektivisering per sektor. Den sektor som använder störst mängd energi i Sverige är den energiintensiva industrin. I den sektorn finns också den största energieffektiviseringspotentialen sett i absoluta tal. Även inom transportsektorn finns stora potentialer, särskilt inom persontransporter. Kontorslokaler Godstransporter (väg, spår) Övrig tillverkande industri Flerbostadshus Småhus (inkl fritidshus) Persontransporter (väg, spår) Energiintensiv industri Bedömd energieffektiviseringspotential (ingenjörspotential) år 2030, samt förväntad spontant realiserad energieffektivisering till år 2030 visas nedan. 0 40 80 120 160 Bedömd energianvändning år 2030 Varav potential år 2030 TWh/år Kontorslokaler Godstransporter (väg, spår) Övrig tillverkande industri Flerbostadshus Småhus (inkl fritidshus) Persontransporter (väg, spår) Energiintensiv industri 0 10 20 30 40 Total potential år 2030 Varav spontant realiserad potential år 2030 TWh/år Energiintensiv industri, har även den högsta förväntade spontant realiserade energieffektiviseringen. I och med att sektorn är just energiintensiv finns en tydlig koppling till konkurrenskraft vid effektivisering av sektorns energianvändning. Gällande fastighetssektorn ses stora skillnader mellan dess delsektorer. Detta beror främst på variation i ägarstruktur. 3 (7)
En större andel av potentialen inom persontransporter än inom godstransporter förväntas realiseras spontant. De potentialer som finns genom överflytt från väg till cykel eller kollektivt åkande, är särskilt slagkraftiga eftersom skillnaden i energianvändning per nytta är mycket stor mellan väg och spår. Till de sju hinderkategorier som har kvantifierats i studien tillkommer den energieffektivisering som hindras av externa kostnaders otillräckliga internaliseringsgrad. Dessa ingår inte i det pris som kunden idag möter, och såldes inte i den potential som förefaller företagsekonomiskt lönsamt. Om externa kostnader för produktion och användning av energi inte är internaliserade är detta något som sänder fel prissignal vad gäller önskvärd nivå av energieffektivisering i samhället, och såldes något som hindrar energieffektivisering. Externa kostnader för elanvändning, värmeproduktion och transporter har beaktats. Studien finner att externa kostnader för elanvändning idag är internaliserade i sin helhet. För de flesta elanvändare kan de negativa externa effekterna sägas vara överinternaliserade. För elanvändare med stora skattelättnader, såsom energiintensiv industri, indikerar resultaten att dessa inte bär sina externa kostnader för elanvändning. Studiens resultat indikerar vidare att värmeproduktions negativa externa effekter har en sammanvägd internaliseringsgrad på cirka 65 procent. Vad gäller persontransporter är de negativa externa effekterna ifrån flyg internaliserade, men inte för övriga fordon (37-92 procent). För godstransporter är internaliseringsgraden 30-74 procent beroende på fordonstyp. Några hinder sticker ut i respektive sektor som mer betydelsefulla än andra, dock kan sägas att hindren samspelar i princip i alla sektorer. Asymmetrisk information, Kunskap och osäkerheter om ny teknik, Transaktionskostnader samt Organisatoriska hinder faller alla ut som det mest betydande hindret i åtminstone en sektorkategori. Figuren nedan visar den bedömda storleken per hinder för sektorerna. Policyinstabilitet Finansiella hinder Organisatoriska hinder Begränsad rationalitet Transaktionskostnader Kunskap, osäkerhet om ny teknik Asymmetrisk information 0 2 4 6 8 10 12 Energiintensiv industri Persontransport Småhus Flerbostadshus Övrig industri Godstransport Lokaler - kontor Det är inte enbart hindrens storlek som avgör huruvida det är angeläget för staten att dem åtgärda eller inte. Även statens rådighet över hindret, risken att snedvrida konkurrens (mellan branscher eller inom branscher), Sveriges konkurrenskraft, möjlighet att åtgärda hindret kostnadseffektivt och möjlig energibesparing bör beaktas. Bedömning av angelägenheten att åtgärda respektive hinder har gjorts för varje sektor. TWh 4 (7)
Storlek på hinder Storlek på hinder TWh De hinder som bedöms mest angelägna att åtgärda är Kunskap och osäkerhet om ny teknik samt Policyinstabilitet. Även negativa externa effekter bedöms angeläget att åtgärda, givet att detta inte får andra betydande negativa effekter. Dennas angelägenhetsgrad har dock inte kvantifierats. I figurerna nedan är hindren Kunskap och osäkerhet om ny teknik samt Policyinstabilitet plottade mot storleken på hindren i TWh för respektive sektor. Kunskap & osäkerhet om ny teknik Den nuvarande styrmedelsportföljen bedöms inte adressera hindren i tillräckligt stor utsträckning. Det finns idag få styrmedel som riktar sig mot energiintensiv industri och godstransporter, medan flera adresserar bebyggelsen. Speciellt sektorn energiintensiv industri har en stor energieffektiviseringspotential som borde kunna realiseras i högre utsträckning än idag, om styrmedel gentemot denna sektor utformas på rätt sätt. De flesta av styrmedlen har inte heller gett tillräckliga påvisbara effekter. För ett antal av dessa styrmedel handlar det om att det inte har gått tillräckligt lång tid sedan styrmedlet implementerades för att kunna mäta effekter. Det finns vidare ett antal aspekter som bör tas i beaktning vid utformning av styrmedel inom bebyggelse, industri respektive transporter. Angeläget att åtgärda Energiintensiv industri Persontransport Småhus Flerbostadshus Övrig industri Godstransport Lokaler - kontor Policyinstabilitet Angeläget att åtgärda Energiintensiv industri Persontransport Småhus Flerbostadshus Övrig industri Godstransport Lokaler - kontor Bebyggelse i. Det finns idag ett flertal etablerade styrmedel inom bebyggelse. Det framtida arbetet med styrmedelsutformning gentemot bebyggelsen bör ta sin utgångspunkt i dessa. ii. För småhusägare och bostadsrättsföreningar behövs informationsinsatser för att minska Transaktionskostnader och Kunskap och osäkerhet om ny teknik. Dock finns en svårighet att nå ut till dessa, främst givet målgruppens stora spridning och antal. En prioritering kan behöva göras av vilka som kan nås på ett kostnadseffektivt sätt. iii. Informationsinsatser och en mer välutvecklad energitjänstemarknad kan reducera Asymmetrisk information i kontorslokaler. 5 (7)
iv. Eftersom de installationer som görs i fastigheter har lång livslängd är det naturligt att aktörer är riskaverta. Hindret Kunskap och osäkerhet om ny teknik kan delvis minskas genom demonstrationer av teknik. v. Förbättrad uppföljning och tillsyn av befintliga lagkrav som BBR och Miljöbalken är ett sätt att säkerställa likabehandling genom en effektiv och rättssäker myndighetsutövning som skapar mer lika förutsättningar för aktörer. Industri i. För övrig tillverkande industri bedöms att en vidareutveckling av dagens styrmedel kan nå resultat i målgruppen, medan energiintensiv industri bedöms behöva ytterligare styrmedel. ii. Kunskap och osäkerhet om ny teknik är ett hinder för energieffektiviseringar, speciellt i den energiintensiva industrin som upplever en stor risk med att göra ändringar processen eftersom detta kan äventyra produktionen. Ett sätt att sänka företagens upplevda risk kan vara genom demonstrationsprojekt av ny teknik, som leder till ökad kunskap om tekniken. Ett annat sätt skulle kunna vara att skapa incitament för företagen, vilket leder till att fler tycker att det är värt att ta risken. iii. Övrig tillverkande industri har högre Transaktionskostnader än energiintensiv industri för att komma till stånd med energieffektiviseringar. En välfungerande energitjänstemarknad kan då vara det verktyg som sänker Transaktionskostnader och behovet av att avsätta mer resurser internt. iv. Swecos utvärdering visar att Organisatoriska hinder och Begränsad rationalitet är betydande. Dessa är dock svåra för staten att ha rådighet över. Detta är både av praktiska skäl (hur kan staten delta i ett företags beslutsfattandeprocess) och av principiella skäl (risk för snedvridning av marknaden om staten hjälper några mer än andra). v. Dessa hinder kan delvis nås indirekt det kan det vara aktuellt med styrmedel av mer incitamentskaraktär för att sätta bollen i rullning i företagen. Det tidigare styrmedelet PFE medförde i sin utformning en överbryggning av vissa organisatoriska hinder som ledningens engagemang, och även att resurser anställdes för att arbeta med energieffektiviseringar. vi. Mer kunskap behövs om beteenderelaterade organisatoriska hinder då dess potential bedöms vara stor. Transporter i. Transportsektorn energieffektivisering sker genom minskat transportbehov, överflytt mellan transportslag eller energieffektivare fordon. ii. Det finns idag en begränsad transparens mellan transportköpare och den aktör som i slutändan utför transporten. Offentliga aktörer skulle kunna vara föregångare i att efterfråga mer energieffektiva transporter, givet att detta bedöms ha ett samhällsekonomiskt värde på sikt. iii. Övergång från väg till andra färdslag kan främjas genom medveten stadsplanering. 6 (7)
iv. Studien påvisar att det som hindrar privatpersoner att köpa energieffektivare personbilar 1 ofta är en kombination av osäkerhet om teknik respektive den politiska utvecklingen. Den tekniska osäkerheten bedöms till stor grad hanteras av marknaden själv (tillverkare och återförsäljare av bilar). Därför bedöms att staten istället bör utforma styrmedel som skapar incitament för privatpersoner (och företag som köper företagsbilar) att köpa energieffektivare personbilar trots de associerade riskerna. v. Att reglerna kring fjärrtransporter (delvis kopplat till den utbredda cabotageverksamheten) brister i kontroll av efterlevnad försämrar ytterligare incitamenten för aktörer (i detta fall främst åkerier) att vara energieffektiva. Ett antal specifika styrmedelsförslag har även tagits fram av Sweco. Dessa visas i tabellen nedan och utgör en översikt av de styrmedel rapporten rekommenderar. 1 Incitament försöker vanligtvis skapas för att främja försäljningen av miljövänliga bilar. Detta kan vara förknippat med energieffektivare bilar (exempelvis elbilar), men inte alltid. Då denna studie fokuserar på energieffektivitet används detta begrepp genomgående i studien. Typ av styrmedel Sektor Administrativa Informativa Ekonomiska FoU Flerbostadshus Uppföljning BBR Förbättrad infospridning resultat EM:s nätverk Främja energitjänstemarknaden EKR stärks samt uppsöker BRF:er Etablera kompetenscentrum Uppföljning BBR Förbättrad infospridning resultat EM:s Lokaler Utnyttja LOU och befintliga nätverk nätverk för att främja avtal som minskar Främja energitjänstemarknaden asymmetrisk information Uppföljning BBR EKR stärks Småhus Öka kännedom om EM:s hemsida, testresultat etcetera. Vidareutveckla energimärkning hus Utveckla tillsynsarbetet Kompetenshöjning via branschorganisationer, Energiintensiv industri ledningskurser Nätverksarbete flera ledningsnivåer, internationellt arbete, riskhantering Övrig tillverkande industri Persontransporter Gods-transporter Kombinera tillsyn och främjandearbete Trafikverket ansvarig myndighet för cykelinfrastruktur Förbättrad kontroll av fjärrtrafik Använd LOU till att främja energieffektiva transporter Främja energitjänstemarknaden Nätverksarbete stödprocesser, beteende och riskhantering Mer medveten fysisk planering Ta bort EKR transporter Mer medveten fysisk planering Bonus-malus-system Incitament för early-adopters Momsreduktion bilpooler Skatteväxling dieselbilar 7 (7)