Jari Stenvall, Pasi-Heikki Rannisto och Sini Sallinen Jari Stenvall, Pasi-Heikki Rannisto och Sini Sallinen Dynamiska kommuner Dynamiska kommuner Öppenhet, växelverkan och kompetens som framgångsfaktorer för kommuner Öppenhet, växelverkan och kompetens som framgångsfaktorer för kommunen Kuntaliitto on kuntien yhteinen vahva vaikuttaja ja edunvalvoja, kunnallisen itsehallinnon vahvistaja ja palvelujen uudistaja. Kuntaliitto on kuntien yhteinen vahva vaikuttaja ja edunvalvoja, kunnallisen itsehallinnon vahvistaja ja palvelujen uudistaja. Finlands Kommunförbund Helsingfors 2013
Skribenter: Jari Stenvall, Pasi-Heikki Rannisto och Sini Sallinen Bilder: Futureimagebank.com Tryckeri: Lönnberg Print & Promo ISBN 978-952-293-042-2 (häftad) ISBN 978-952-213-043-9 (pdf) Finlands Kommunförbund Helsingfors 2013 Finlands Kommunförbund Andra linjen 14, PB 200, 00101 Helsingfors Tfn 09 7711, fax 09 771 2291 www.kommunerna.net
Innehåll 1 Växelverkan ger kraft kompetens ger framgång... 5 2 Växelverkan mellan kommuninvånaren och kommunorganisationen konkretiseras i servicen... 9 3 Det politiska beslutsfattandet präglas av strävan mot konsensus...11 4 Växelverkan mellan cheferna och personalen fokuserar på serviceanknutna lösningar och problemsituationer på arbetsplatsen...13 5 De praktiska behoven styr samarbetet mellan kommunen och dess intressegrupper...15 6 Utvecklingsförslag för framgångsrika kommuner...17 7 Kommunpolitik som värdesätter lokala resurser...22 3
Kommunförbundet Dynamiska kommuner 4
1 Växelverkan ger kraft kompetens ger framgång Under den här fullmäktigeperioden måste kommunerna ta i ut med svårare och större utmaningar än under flera decennier. Även om ekonomin är kärv i många kommuner måste man ändå komma ihåg att utveckling är en investering i framtiden. Många problem är oklara och svåra att gestalta, och det kan vara svårt att se vad som är orsak och vad som är verkan. Då man exempelvis vill reformera servicen kan det samtidigt finnas flera olika lösningar, till exempel att effektivisera verksamheten, göra kunderna delaktiga i servicen eller bilda partnerskap med organisationer och företag. Ingen kan ensam ha lösningen på alla frågor, och därför är det nödvändigt med samarbete, utbyte av idéer och gemensam utveckling. Växelverkan mellan olika aktörer till exempel kommuninvånare, partier, förvaltningen och politiken eller personalgrupper och deras gemensamma kompetens är av avgörande betydelse för kommunens framgång. Ledningssystem, avtalsstyrning eller kommunsammanslagningar kan vara tekniskt lyckade, men vilka resultaten blir och hur de fungerar beror på de olika aktörernas verksamhet och växelverkan. En kommunsammanslagning som genomförts rationellt och som har gett funktionella fördelar kan ha misslyckats på grund av att de politiska beslutsfattarna inte kommit överens med varandra och inte klarat av att lösa de utmaningar de ställts inför. Kommunens framgång och utveckling främjas inte enbart genom administrativa strukturer och system. Strukturerna i sig är inte dynamiska, utan det är människorna som skapar dynamiken. Nya perspektiv, riktlinjer, lösningar och beslut byggs upp i växelverkan mellan olika aktörer. Det innebär diskussioner om hur kommunen ska utvecklas och hur man ska gå vidare med olika frågor. Genom en väl fungerande växelverkan kan kommunen finna lösningar för och genomföra också svåra och mångfasetterade processer och förändringar. I kommunen kan växelverkan ske på många olika nivåer, till exempel bedrivs samarbete mellan förvaltningen och politiken i både nämnder och fullmäktige samt inom olika nätverk och arbetsgrupper. Växelverkande parter i kommunen: Kommuninvånarna och kommunorganisationen Olika partier Tjänsteinnehavare och förtroendevalda Olika sektorer Chefer och medarbetare Kommunen och intressentgrupper Kommunorganisationen och medierna I växelverkan reagerar människor på varandra och varandras åsikter. När till exempel politiska beslutsfattare och tjänsteinnehavare diskuterar frågor eller 5
Kommunförbundet Dynamiska kommuner politiska partier utbyter åsikter, leder det i bästa fall till tolkningar som inverkar på allas verksamhet. Genom konstruktiv diskussion kan man också finna lösningar som övervinner bakomliggande konflikter. En fungerande växelverkan förstärker den sammantagna kompetensen i kommunen. Genom växelverkan lär de olika aktörerna av varandra, vilket förstärker den sammantagna kompetensen och skapar en gemensam syn på de möjligheter som framtiden för med sig. Till exempel kan partierna klara av att lösa olika frågor eller cheferna och de anställda föra sådana diskussioner att det blir möjligt utveckla tjänsterna på ett ändamålsenligt sätt. En fungerande växelverkan ger alltså en känsla av att man lyckats tillsammans. Kreativiteten växer när man kan kombinera olika aktörers varierande synsätt. Kommuninvånarna kan till exempel genom erfarenheter i vardagen ha insikter i hur kommunens service fungerar och synpunkter på hur den kan utvecklas. De förtroendevalda representerar i bästa fall en bred kompetens och erfarenhet om olika livsområden. Enskilda sakkunniga behärskar de innehållsliga frågorna inom olika sektorer och uppgifter. En dynamisk kommun kan skapa en växelverkan där frågor diskuteras ur olika perspektiv. Med tanke på utvecklingen av kommunen är det viktigt att kompetensen hos kommuninvånare, förtroendevalda och anställda beaktas parallellt för att nya och hållbara lösningar ska kunna tas fram. Genom att kombinera olika slag av kompetens kan man i bästa fall utveckla och skapa nya innovationer. Kommunens verksamhetskultur och ledningspraxis kan stödja och motivera tillvaratagande och samordning av olika slags kompetens i den praktiska verksamheten. Kompetensnivån kan förbli bristfällig om handlingsmönster eller gemensamma värderingar inte motiverar till att tillvarata kompetensen. En politisk beslutsfattare som inte sätter sig in i nämndens ärenden kan försämra möjligheterna för hela nämnden att föra en diskussion som grundar sig på sakkunskap. Samtidigt får inte heller nämndens föredragande det sparringstöd som han eller hon behöver för att lyckas i sitt krävande arbete. Politiska beslutsfattare kan spela en betydande roll när det gäller att skapa ett klimat som uppmuntrar till att ta vara på kompetens. Om verksamhetskulturen är sådan att medarbetare klandras offentligt för fel, vill ingen nödvändigtvis utsätta sig för att deras kompetens kritiseras. Man gör då bara Grunden för en framgångsrik kommun är växelverkan mellan olika aktörer och gemensam kompetens. 6
det minsta möjliga, det bekanta och trygga, utan förnyelser, vilket betyder att stark kompetens kan bli oupptäckt och outnyttjad. Beslutsfattare eller kommunala tjänsteinnehavare som söker lösningar och ser möjligheter skapar ett positivt klimat som sporrar också andra att göra sitt bästa. Man borde se misslyckanden som en möjlighet att lära sig. Det lönar sig inte för förtroendevalda att ständigt bekymra sig över misslyckanden i utvecklingsarbetet, utan de borde snarare oroa sig om det inte sker någon utveckling alls eller om resultatet av utvecklingsåtgärderna inte leder till att man lär sig att göra saker på ett nytt sätt. Utgångspunkten varierar beroende på om det är fråga om växelverkan mellan till exempel politiken och förvaltningen eller mellan kommuninvånare och anställda. Till exempel i samarbetet mellan politiken och förvaltningen granskas serviceutvecklingen kanske ur ett strategiskt perspektiv, medan det viktiga för kommuninvånare och anställda är att konkreta ärenden sköts på ett bra sätt och att servicen är god. För en kommunanställd som också är förtroendevald är det bra att beakta att olika praxis tillämpas i olika sammanhang. Växelverkan förändras hela tiden då omständigheterna och omvärlden förändras. Till exempel kan de anställda komma underfund med hur deras chefer försöker påverka dem. De reagerar då på situationen, vilket i sin tur påverkar chefernas agerande. De förtroendevalda kan för sin del lära sig att en viss fullmäktigeledamot alltid spetsar till frågor vid debatter, även om han eller hon i grund och botten har en sansad inställning till frågorna. Kreativiteten utvecklas då olikheter kombineras. I kommunerna pågår maktspel, och då är diskussionsklimatet snarare spänt än konstruktivt. Partierna koncentrerar sig då inte på att lyssna på varandra och hitta gemensamma lösningar, utan går snarare in för att överkritisera motparten. Parterna kan stämpla varandra och fästa uppmärksamhet på felaktiga ordval eller ogenomtänkta idéer, eller i värsta fall kritisera andras personlighet. Andras åsikter noteras kanske inte och något gemensamt tankeoch utvecklingsarbete går inte att genomföra. Kommunens experter från olika sektor är nödvändigtvis inte heller alltid öppna för växelverkan med politiska beslutsfattare. Experterna kan gömma sig bakom en yrkesjargong och på så sätt försämra en genuin växelverkan. De fokuserar i stället på att försöka stärka sin egen maktställning. Slutresultatet blir då att de politiska beslutsfattarna måste fatta beslut om färdigt beredda budgetar som utarbetats av olika yrkespersoner. En fungerande växelverkan och diskussionskultur har en stor inverkan på förmågan att avgöra olika frågor. Därför är det mycket viktigt att kommunerna fäster vikt vid växelverkan och diskussionskulturen. 7
Kommunförbundet Dynamiska kommuner Denna publikation anknyter till undersökningen Dynamiska kommuner, som Kommunförbundet initierade 2012. Undersökningen genomförs av professor Jari Stenvall från Lapplands universitet, förv. dr Pasi-Heikki Rannisto, utvecklingschef, från Tammerfors universitet och förv.dr Sini Sallinen, forskare, från Finlands Kommunförbund. Undersökningen syftar till att klarlägga styrkefaktorerna i relationerna mellan olika parter som växelverkar med varandra i kommunerna, hur relationerna fungerar och hur de kunde utvecklas ytterligare för att kommunerna ska klara av framtidens utmaningar. I publikationens fem första kapitel presenteras forskarnas iakttagelser om hur kommunernas nyckelpersoner ser på olika saker. Iakttagelserna bygger på resultaten av en enkät som riktades till kommundirektörer, fullmäktigeordförande och styrelseordförande i november 2012. Enkäten besvarades av sammanlagt 175 personer. Enkätsvaren har kompletterats med gruppintervjuer som ordnades på sammanlagt sju orter runt om i Finland våren 2013. I intervjuerna deltog sammanlagt omkring 40 ledande förtroendevalda, utvecklingsdirektörer, sektordirektörer och kommundirektörer. I de två sista kapitlen presenteras forskarnas utvecklingsförslag. Publikationen utgör material för förbundskongressen 2013. Själva undersökningen kommer att publiceras under hösten 2013. 8
2 Växelverkan mellan kommuninvånaren och kommunorganisationen konkretiseras i servicen Kommunen är en mångfasetterad helhet som bildas av olika lokala gemenskaper, invånare och företag. I växelverkan mellan invånaren och kommunen är den service som kommunen tillhandahåller och producerar av central betydelse. Kommunens nyckelaktörer ser det vanligen som en styrka att kommunerna klarar av att tillhandahålla de tjänster som invånarna behöver. Många aktörer har en snäv uppfattning om kommunen med tanke på den kommunala självstyrelsen och kommunens många olika uppgifter, till exempel uppgiften att stärka kommunens livskraft. Kommunerna har tagit fram ett flertal nya förfaranden som syftar till att öka växelverkan mellan kommunorganisationen, invånarna och kunderna. Nya former av delaktighet (byabesök, samarbete med byaföreningar, samrådsmöten) och den invånarrespons som samlas in på olika sätt ses som en styrka. Det finns dock ännu utmaningar när det gäller att utveckla förhållandet mellan kommuninvånaren och kommunorganisationen till ett förhållande med växelverkan och kommunikation i båda riktningarna. Olika responssystem och inkluderande verksamhetsformer är åtgärder som främjar detta. Ur invånarsynpunkt är det ändå viktigt att veta hur responsen har påverkat de beslut som har fattats om servicen. Det finns också skäl att utveckla förfaranden där kommuninvånarnas kompetens och resurser bättre kan tas till vara genom att invånarna får komma med idéer och utveckla tjänster och eventuellt också vara med om att tillhandahålla dem. För att kunna utveckla fungerande tjänster för invånarna är det viktigt att man blickar långt framåt och beaktar de lokala förhållandena. Statens reglering av servicen begränsar möjligheterna att bygga upp en fungerande växelverkan mellan kommunerna och kunderna. Det är delvis fråga om att staten agerar oförutsägbart när olika krav ställs på de kommunala tjänsterna. Kraven baserar sig på normer som beretts av olika sektorministerier och som inte beaktar kommuninvånarens liv som helhet. Kommunernas prövningsrätt upplevs vara alltför begränsad. Utveckling av beslutskulturen på kommunnivå är en metod som kan ge ett strategiskt perspektiv på tjänsterna, vilket bidrar till att invånarnas välfärd beaktas på ett övergripande sätt. I stället för kortsiktiga, enbart populistiska beslut bör man gå in för långsiktiga beslut som har omfattande effekter på lång sikt. Detta förutsätter öppenhet i beslutspro- 9
Kommunförbundet Dynamiska kommuner cessen, vilket samtidigt ger en bättre växelverkan mellan invånarna och kommunorganisationen. För att åstadkomma fungerande tjänster krävs också att man bygger upp ett samarbete med tredje sektorn och privata sektorn, och vid behov också med andra kommuner. En central fråga när det gäller förtroendet för politiska beslutsfattare är hur nöjda invånarna är med kommunens tjänster. I det här avseendet är det viktigt att försöka få till stånd fungerande tjänster som bygger på växelverkan. Allt som allt innebär ett kundorienterat servicetänkande, en starkare ställning för kunderna och medinflytande för invånarna i utvecklingen av servicen en stor förändring för kommunerna och deras politiska beslutskulturer. Det här sker inte automatiskt, utan kräver ett starkt politiskt ledarskap. Politiska beslutsfattare till exempel kommunstyrelsen kunde åläggas att driva på en kundorienterad servicekultur. Också fullmäktige kan ta bättre kundorientering som ett centralt mål då målen för verksamheten formuleras. Om kommunen stärker kund- och invånarorienteringen redan i det skede då tjänsterna planeras, får invånarna möjlighet att lära sig. Inkluderande och interaktiva verksamhetsformer kan i bästa fall engagera serviceanvändarna så att de får bättre kontroll över sitt liv och en bättre lokal sammanhållning. Utveckling av servicen tillsammans med kommuninvånarna och öppen information om grunderna för besluten ökar invånarnas förtroende för kommunen. 10
3 Det politiska beslutsfattandet präglas av strävan mot konsensus Växelverkan i kommunens politiska beslutsfattandet omfattar både växelverkan mellan partierna och växelverkan mellan politiken och förvaltningen. Uppmärksamheten riktas på den upplevda framgången i växelverkan mellan partierna eller mellan politiken och förvaltningen. Strategisk verksamhet upplevs som en verklig styrka i växelverkan mellan såväl partierna som mellan politiken och förvaltningen. När partierna eller företrädarna för det administrativa och politiska beslutsfattandet klarar av att tillsammans formulera en strategi för kommunen, upplever kommunernas nyckelaktörer att de har lyckats. Många nyckelaktörer ser strategiarbetet och strategins existens som en styrka. Strategin och de val den innefattar är ofta en symbol för en fungerande växelverkan mellan partierna. Strategin och strategiprocessen har en betydande positiv verkan i och med att den gör det möjligt att skapa en gemensam syn på kommunen som helhet och på riktlinjerna för framtiden. Å andra sidan kan det strategiska genomförandet utgöra ett problem. I undersökningsmaterialet var det ingen som ansåg att styrkan ligger i att kommunerna lyckats genomföra sin strategi eller nå framgång med den. I fråga om växelverkan i anknytning till det politiska beslutsfattande upplevs det också som en styrka att kommunerna har klarat av att dra upp riktlinjer för den kommunala ekonomin och fatta operationella beslut som gäller verksamheten. De ekonomiska riktlinjerna är ofta den största utmaningen i beslutsfattandet och det kan ha krävts mycket arbete för att uppnå ett gemensamt synsätt. Det är därför förståeligt att lösningar på ekonomiska frågor lyfts fram som en styrkefaktor. Operationell verksamhet innebär att verksamheten upplevs vara framgångsrik och sakkunnig då man klarar av att besluta om och utveckla konkreta frågor (till exempel social- och hälsovårdstjänster och markanvändning). I det stora hela ligger kommunernas styrka i beslutsfattandet, som upplevs ha lyckats när man når enhällighet. Många nyckelaktörer i kommunerna ser konsensus som en styrka. Konsensus är i bästa fall att partierna omfattar gemensamma riktlinjer, men konsensus kan också vara en minimilösning som de olika partierna godkänner. Det kan till exempel vara ett resultat av att innehåll och riktlinjer fastställs av gamla aktörer och att övriga parter anpassar sig. För mycket konsensus kan ställa hinder i vägen för nya idéer. 11
Kommunförbundet Dynamiska kommuner Konsensus kan också ställa hinder i vägen för nya idéer och innovationer eftersom det inte nödvändigtvis finns utrymme för olika tänkesätt. En tydlig rollfördelning mellan politiken och förvaltningen anses delvis vara en styrka som kommer att få större betydelse i framtiden. Det är särskilt viktigt att ägna uppmärksamhet åt öppenhet och informationsutbyte. Det är därför motiverat att beredande tjänsteinnehavare lägger fram flera alternativ med konsekvensbedömning för de politiska beslutsfattarna. När politikerna väljer mellan olika alternativ stärks det politiska ansvarstagandet. Politiska beslutsfattare har också ett ansvar att själva utreda ärenden. När politikerna tas med i beredningen, förbättras växelverkan mellan förvaltningen och politiken. Det är en utmaning för de politiska nyckelpersonerna att få växelverkan mellan partierna och mellan förvaltningen och politiken att fungera. I praktiken uppfylls växelverkan genom dessa nyckelpersoners verksamhet. Till exempel beror det i hög grad på partiernas nyckelpersoner om beslutsfattandet lyckas. I utvecklingen av verksamhetskulturen och verksamhetsmetoderna är det bra att fästa vikt vid förtroende, öppenhet och respekt och att lyssna. Det förefaller som om det skulle finnas stora variationer i beslutskulturen i fråga om till exempel förtroende och öppenhet. Respekt för kompetens och sakkunskap kan i bästa fall vara en betydande styrkefaktor. I sämsta fall koncentrerar sig partierna eller de politiska beslutsfattarna och tjänsteinnehavarna på inbördes maktspel och på att kritisera varandra. Det är klokt att utveckla växelverkan mellan partierna eller förvaltningen och politiken i den riktningen att utveckling av kommunen ses som en styrkefaktor. Det är också viktigt att utveckla styrkefaktorerna i beslutsfattandet så att de blir mer framtidsinriktade. Det viktiga är att förbättra förvaltningens och politikens samt partiernas förmåga att tillsammans hitta lösningar på de utmaningar som framtiden för med sig. I nuläget är det bara i få kommuner som förmågan att agera på ett framtidsinriktat sätt upplevs vara en styrkefaktor i den politiska beslutsprocessen. Alltför ofta upplever politiska beslutsfattare att det är bekvämare att fatta rutinmässiga beslut i frågor som de ställs inför för stunden. 12
4 Växelverkan mellan cheferna och personalen fokuserar på serviceanknutna lösningar och problemsituationer på arbetsplatsen Inom kommunens tjänsteinnehavarorganisation granskas särskilt två helheter, nämligen växelverkan mellan chefer och medarbetare och växelverkan mellan olika sektorer. Fokus ligger på framgångsupplevelser i växelverkan mellan chefer och medarbetare och i växelverkan mellan sektorerna, till exempel mellan social- och hälsovården och bildningsväsendet. Praxis som gäller arbetshälsa och problemsituationer på arbetsplatsen ses som styrkefaktorer i förhållandet mellan chefer och medarbetare. Det är fråga om att chefer och anställda i många kommuner har klarat av att tillsammans lösa svåra arbetsplatsproblem. I många kommuner ses också personalens krismedvetenhet och engagemang i förändringar som en styrka. Personalen och cheferna har då tillsammans förbundit sig till att exempelvis hålla sig inom krympande ekonomiska ramar eller genomföra en svår förändring. I förhållande till sina medarbetare verkar cheferna i första hand som ledare av sakfrågor, vilket i många fall ses som en styrka. Växelverkan mellan chefer och medarbetare främjar förmågan att tillsammans lösa problem som gäller till exempel servicen. Överraskande är ändå att man kommunerna inte upplever att det skulle vara en styrka om personalen skulle delta i innovationsverksamheten. Med innovationsverksamhet som bygger på personalmedverkan kan man utveckla den offentliga servicen efter kundernas behov och effektivisera serviceprocesserna. Endast i sällsynta fall ses personalorienterad ledning som en styrka. Tyngdpunkten i ledarskapet bör flyttas till ledning av kompetens. Det här är motiverat, eftersom en interaktiv personalledning på ett väsentligt sätt främjar växelverkan mellan chefer och personal. Till exempel kommunledningen kan genom att föregå med gott exempel och engagera sig få till stånd en fungerande växelverkan. Också de anställdas närmaste chefer och mellanchefterna spelar en viktig roll för en fungerande växelverkan. I samarbetet mellan olika sektorer, till exempel socialvården och hälsovården, ses samarbete för att hitta lösningar på frågor som gäller flera sektorer som en styrka. I bästa fall samarbetar sektorerna för att till exempel kunna lösa problem som anknyter till förebyggande av utslagning eller hälsoproblem 13
Kommunförbundet Dynamiska kommuner bland unga. Som en styrka betraktas också samarbetsfrämjande praxis och utvecklingsprojekt inom organisationen, till exempel processutveckling eller servicereformer. Att sektorer och yrkesgrupper utvecklats åt olika håll är ett problem. Det gör det svårt för kommunernas nyckelaktörer att se om växelverkan mellan olika sektorer alls är en styrkefaktor. Det verkar också som om sektoröverskridande samarbete ofta inleds först då det inte finns några andra alternativ. Det är viktigt att i fortsättningen lägga märke till de övergripande fördelar som kan nås genom samarbete mellan olika sektorer. Utveckling av verksamhetskulturen ger möjlighet till innovationer, när aktörer som företräder olika slag av kompetens förenar sina krafter. Samarbete mellan sektorerna kan också främjas genom fullmäktige- och ledningsgruppsarbetet. Enligt undersökningsmaterialet varierar styrkefaktorerna inom förvaltningen från kommun till kommun. Det är i mycket stor utsträckning beroende på kommunen hur till exempel samarbetet mellan olika sektorer ter sig. Alltför ofta har de politiska beslutsfattarna och kommunens nyckelpersoner inte en klar helhetsbild av förvaltningen i den egna kommunen. Ledarskap ger i bästa fall upphov till nya slag av innovationer och samarbetsmöjligheter bland personalen. 14
5 De praktiska behoven styr samarbetet mellan kommunen och dess intressegrupper Växelverkan mellan kommunen och andra aktörer granskas ur tre olika synvinklar. Den första synvinkeln är växelverkan mellan kommunen och serviceproducenterna i området (företag, organisationer) och den andra är växelverkan mellan kommunen och andra offentliga aktörer (andra kommuner, landskapsförbund, samkommuner, staten). Den tredje synvinkeln är förhållandet mellan kommunorganisationerna och medierna. Kommunens nyckelaktörer bedömer behovet av samarbete utgående från om samarbetet ger fördelar i praktiken. Som en styrka i kommunens och serviceproducenternas växelverkan ses gemensamt arbete kring till exempel tjänster och tillhandahållandet av dem samt planering av näringspolitik. Samarbetet har resulterat i ett mångsidigare utbud av serviceproduktionsmetoder, ändamålsenliga servicehelheter och olika evenemang och fritidsverksamheter. Förhållandet mellan kommunen och serviceproducenterna behöver ändå fortfarande utvecklas mot ett mer strategiskt samarbete. För att kommunens livskraft ska kunna stärkas måste det finnas många, såväl små som större företag och aktörer på kommunens område. I samarbete med serviceproducenterna kan kommunen förbättra sin beställarkompetens så att felaktiga beställningar inte leder till att ett företag gynnas i en konkurrenssituation. Genom att utveckla samarbetet kan man få den lokala marknaden att fungera bättre och främja kommunens roll som utvecklare av den lokala marknaden. I samarbetet mellan kommunen och de andra offentliga aktörerna ses servicen som den främsta styrkan. Nyckelaktörerna har rikligt med positiva erfarenheter av att servicen kan tryggas, säkras eller utvecklas genom kommunalt samarbete. Det kommunala samarbetet kan ha en lång historia. Många nationella projekt har lett till utökat kommunalt samarbete. Regionalt samarbete mellan flera Ett strategiskt partnerskap mellan kommunen och företagen främjar den lokala marknaden. 15
Kommunförbundet Dynamiska kommuner kommuner kring markanvändning, planläggning och intressebevakning ses också som en styrka. Samarbetet med andra kommuner och landskapsförbund upplevs fungera utmärkt. Växelverkan med statliga organisationer anses däremot inte ha någon stor betydelse och inte heller fungera väl. Beskrivande är att ingen av dem som deltog i undersökningen nämnde relationen mellan kommunen och staten som en styrka. Staten ses alltså för närvarande inte som kommunens partner när det gäller att tackla framtidens utmaningar. Relationerna mellan kommunorganisationen och medierna anses vara utmanande och mediernas tolkningar ofta felaktiga. Också sensationsinriktad rapportering ses som ett problem, eftersom de instanser som utvecklar och reformerar i regel har goda syften. Å andra sidan för medierna fram riktiga och ibland också pinsamma problem i dagsljuset och har därför en viktig funktion också med tanke på utvecklingen av kommunen. Det anses vara viktigt att vara öppen gentemot medierna eftersom det är det enda sättet att föra fram det egna budskapet och de rätta experternas ståndpunkter. Det är viktigt att på förhand formulera sina budskap, ställningstaganden och motiveringar innan man går ut i offentligheten. Det lönar sig också att bli bättre på att tåla kritik. Förklaringar och korrigeringar i efterhand leder sällan till rättelser. 16
6 Utvecklingsförslag för framgångsrika kommuner Framgångsrika är de kommuner som kan bygga upp växelverkan mellan olika parter och ta till vara de resultat och utvecklingsidéer som växelverkan ger upphov till. Kommunens verksamhet bygger då på en inspirerande växelverkan där man tror på framtidens möjligheter. När man har positiva erfarenheter av verksamheten till exempel tillhandahållandet av tjänster stärks kommunernas prestationsförmåga. En framgångsrik kommun är öppen och vågar utmana sig själv. Den är också medveten om sina egna styrkor och nätverkar aktivt med andra. Bland annat olika utvecklingsprojekt ger perspektiv, jämförelseuppgifter och positiv utvecklingskraft också för verksamheten i den egna kommunen. Kommuner som satsar på öppenhet och växelverkan klarar sig bra, i synnerhet på lång sikt. Om attityden är cynisk och misslyckanden och fel ältas, blir klimatet negativt. Om man till exempel fokuserar enbart på ekonomiska besparingar finns det en risk för att verksamheten passiveras. Då uppstår en ond cirkel som kräver nya sparåtgärder för att lösa problemen. Följden kan också vara en kommunal anorexi, där kommunen sparar sig till döds. Det kan också hända att olika aktörer försöker stärka sin självständighet utan att bry sig om kommunen som helhet eller om de riktlinjer som har stakats ut. Det finns en mängd olika metoder som kommunerna kan ta till för att stärka sin kompetens och ett positivt verksamhetsklimat. Kommunens gemensamt överenskomna värderingar och mål och gemensamt genomförda projekt skapar grunden för ett positivt klimat. Om man lyckas ställa upp gemensamma, sporrande mål kan det bidra till en positiv attityd och utvecklingsvilja. När personalens verksamhet går i linje med värderingarna kan det ge starka upplevelser av framgång. Konkreta utveck- En framgångsrik kommun har en öppen växelverkan och vågar utmana sig själv. 17
Kommunförbundet Dynamiska kommuner 18
lingsprojekt kan främja växelverkan mellan olika aktörer, och då är det viktigt att arbetet ger framgångsupplevelser. I arbetet med att skapa en strategi ses samförstånd som en styrka, liksom också det att man överhuvudtaget lyckas utarbeta en strategi. Efter att strategin har utarbetats, återvänder man sällan till den och den har sällan någon starkt styrande effekt. Strategiprocessen bör vara så öppen som möjligt och ge utrymme för nya synsätt och idéer för att strategin ska kunna styra och skapa en gemensam målmedvetenhet. Då kan man på ett bra sätt skapa ett gemensamt språk, gemensamma erfarenheter, gemensamt engagemang och gemensamma mål. Kommunens egen verksamhetskultur inverkar på växelverkan mellan olika aktörer och styrkefaktorerna i den. Kommunen har då till exempel aktivt tagit del i olika slags utveckling och går medvetet in för att i beslutsfattandet utnyttja den kunskap som växelverkan har gett. I kulturen ingår en positiv inställning till utveckling och mod att ta sig an nya saker. En positiv verksamhetskultur syns i uppskattningen av kompetens. Man kan se på frågor ur hela kommunens synvinkel och enskilda frågor blir inte föremål för maktspel. Gemensamma projekt kan utveckla verksamhetskulturen i kommunerna så att den blir mera interaktiv och inställningen till utveckling blir positivare. Ledarskapet har stor betydelse för hur man lyckas samordna de olika aktörernas kompetens som helhet. Ledningen av sakfrågor och av människor har utvecklats enormt under de senaste decennierna, men de gamla ledningssynsätten finns ännu i bakgrunden. Det gäller att övergå från industrisamhällets logik till servicesamhällets logik. I bästa fall har kommunen en ledningskultur som bygger på växelverkan. Då försöker man i ledningen av kommunen, och i vidare mening i beslutsfattandet, fästa vikt vid hur växelverkan mellan olika aktörer fungerar. Cheferna får till exempel utbildning i nätverksledning och personalen strävar efter att utöva inflytande genom gemensamma diskussioner. Genom ledarskap som fokuserar på lösningar kan kommunerna väcka diskussioner mellan olika aktörer om centrala modeller och riktlinjer som tillämpas. Nyckelpersonerna har en viktig roll. När de politiska beslutsfattarna föregår med gott exempel genom en positiv attityd och visar tjänsteinnehavarna uppskattning smittar det av sig på all växelverkan. Förmåga att uppföra sig på ett respektfullt och sakligt sätt vid meningsskiljaktigheter har en stor betydelse för kommunernas handlingskraft. I det här avseendet är det inte egalt hur till exempel kommunstyrelsen behandlar tjänsteinnehavare som bereder beslut. Det finns gemensamma spelregler för växelverkan som man försöker följa. Mellancheferna har en viktig position som nyckelaktörer. De bör vara medvetna om de riktlinjer som dras i det politiska beslutsfattandet. Inom sina enheter är mellancheferna ofta direkt eller indirekt chefer för personalen. Många mellanchefer arbetar också inom olika nätverk. Det är till stor del mellanchefernas tolkningar som avgör hur olika funktioner konkret länkas till varandra. Ett lyckat samarbete grundar sig på en klar arbetsfördelning. De politiska beslutsfattarna fastställer strategiska riktlinjer och mål, medan kommunens förvaltning ansvarar för den operativa verksamheten. I förhållandet mellan kommuninvånaren och kommunorganisationen behandlas ofta sådana konkreta frågor som inte hör till de frågor som analyseras i förhållandet mellan politiken och förvaltningen. 19
Kommunförbundet Dynamiska kommuner I situationer då allting löper kan olika aktörer lita på varandra tjänsteinnehavarna på de politiska beslutsfattarnas förmåga och de förtroendevalda på tjänsteinnehavarnas beredning. När förtroendet finns och arbetsfördelningen fungerar, vågar den politiska beslutsfattaren låta bli att för tidigt ta ställning till ett ärende, väntar på fakta från beredningen och återremitterar för fortsatt beredning. Det skulle vara viktigt att allt emellanåt se över frågor som gäller arbetsfördelningen. Det kan finnas risker för stora missförstånd i situationer där arbetsfördelningen mellan olika aktörer är oklar. Till följd av inofficiella kontakter kan till exempel en politisk beslutsfattare ha lust att blanda sig i avgöranden som ska fattas av personer som står i kontakt med kunderna. En kommunanställd som också är fullmäktigeledamot kan se på saker mer utgående från sitt arbete än ur ett helhetsperspektiv. Samarbetet mellan förtroendevalda och tjänsteinnehavare främjas av en öppen och inkluderande beredning. De är onödigt att bereda frågor så att de är korrekta men inte går igenom utan återremitteras för fortsatt beredning. En bra diskussion i början av beredningen är till nytta för hela den efterföljande berednings- och beslutsprocessen Öppenhet gentemot medierna, de förtroendevalda och också huvudförtroendemännen bygger upp samarbete. Ju mer information de olika parterna har, desto mer objektiv blir behandlingen av frågan. Möjligheterna till direkt påverkan särskilt via medierna sågs som en utmaning, medan öppenhet upplevdes som mer ändamålsenlig och resultatgivande. När de olika aktörerna känner de ansvariga personerna får de också fram fakta, även om de inte kan påverka tolkningen. I Finland baserar sig mätning ofta på mätning av prestationer, på samma sätt som normer och rekommendationer ofta utgår ifrån kvantitet, såsom antal personer, kvadratmeter eller examina. Mätningen borde sporra till goda effekter och positiva fenomen. I stället för sjukdom borde man mäta effektivitet i arbetet, framgångar och effekter. Positiva mätningar betonar arbetets betydelse och sporrar i sig till att sträva efter större effekter och ett bättre arbetsklimat. Det skulle vara bra att övergå till att mäta resultat och effekter i stället för att mäta prestationer. Kommunernas traditionella fokusering på beslutsfattande leder inte i tillräcklig grad till en sådan växelverkan som ger upphov till positivt tänkande och agerande och som ger kommunerna förutsättningar att lösa framtidens utmaningar eller frågor som gäller till exempel effekterna och utvecklingen av servicen. Till exempel leder en uppifrån styrd hierarkisk verksamhetsmodell lätt till att kundarbetet inte är givande för de kommunanställda. Vi kallar detta angreppssätt en produktionsfokuserad verksamhetsmodell. Genom strikt reglering begränsar den produktionsfokuserade modellen växelverkan mellan invånarna och kommunorganisationen. Det är kunden och arbetstagaren som tillsammans skapar servicens effekter. Därför bör serviceproduktionen utgå från effekter och god service ur kundens perspektiv. Tjänster som produceras utgående från förvaltningen eller olika professioner är ofta ineffektiva och serviceprocesserna splittrade. Kundens egen vilja inverkar väsentligt på servicens resultat och man får inte kunden att engagera sig i servicen om han eller hon inte blir hörd och får påverka tjänsternas innehåll. Kundorienterad utveckling förutsätter att invånarnas positiva erfarenheter tas till vara. 20
Den kundorienterade modellen beaktar att invånarna i framtiden har en koppling till kommunen på många olika sätt och genom olika former av verksamhet, ofta också i olika samtidiga roller (medborgare, kund, skattebetalare, frivillig). Det är viktigt med öppenhet och fördomsfrihet i nya delaktighetsförsök. Kommunen finns till för sina invånare och det är därför viktigt att kommande generationer har tillgång till nya former av delaktighet i utvecklingen av kommunen. Aktiva och mångsidiga former av delaktighet är grunden för den kommunala självstyrelsen. Många städer och kommuner har utöver kommunorganisationen också andra viktiga aktörer. Samarbetet har tillsvidare ofta varit varierande och det har utgått ifrån kommunens egna intressen. Med ett strategiskt förhållningssätt kunde samarbetet ge ännu mera, och man kunde skapa nya former av gemensam verksamhet med andra kommuner, företagslivet, läroanstalter och högskolor, föreningar, församlingar och kommuninvånare. Utvecklingsverksamhet utgår ofta från pragmatiska problem. Med undantag för effektivisering av det finansiella systemet utförs det sällan framtidsinriktat strategiskt utvecklingsarbete i kommunerna. Det lönar sig att inleda framtidsdiskussionen genom att tillsammans med olika aktörer utröna pågående trender och utvecklingsvägar. På så sätt kan man få till stånd strategiskt partnerskap. Samtidigt kan man lära sig nya saker och skapa en god diskussionskultur mellan olika aktörer, vilket underlättar framtida gemensamma projekt. Utvecklingsförslag för framgångsrika kommuner: Från skuldbeläggande attityd till uppskattande atmosfär Positiv anda genom gemensamma framgångar, mål och projekt Från konsensussträvan till strategiska processer som ger nya idéer och lösningar Från maktspel till förtroendeskapande växelverkan Från ledning av sakfrågor till växelverkan och kompetensledning Från ensidiga till öppna och inkluderande beredningsprocesser Från mätning av antalet prestationer till mätning av effekter Från ensidigt till mångsidigt utnyttjande av metoder för invånardeltagande Från professionstänkande till utveckling av service och serviceprocesser tillsammans med kunderna Från samarbete till strategiskt partnerskap med övriga aktörer Från sluten verksamhet till partnerskap som värdesätter öppenhet 21
Kommunförbundet Dynamiska kommuner 7 Kommunpolitik som värdesätter lokala resurser Växelverkan mellan kommunerna och staten behöver utvecklas. Genom en positiv anda skulle man ännu bättre än tidigare kunna utnyttja såväl statens som kommunernas kunnande. Det finns förutsättningar för en verksamhet som sätter värde på en positiv anda, växelverkan och kunnande, eftersom det ligger i statens och kommunernas gemensamma intresse att lösa framtidens problem. Det förekommer spänningar i förhållandet mellan staten och kommunerna. Kommunerna upplever att statens åtgärder är för närvarande ett av de största hindren för att utveckla verksamheten med hjälp av kommunens egen kompetens och lokala styrkor. Statens kommunpolitik anses bygga på uppfattningen att kommunerna inte klarar av att lösa problem eller anta framtidens utmaningar. Statens aktörer har stämplat de kommunala aktörerna som oförmögna till förändring. Det går inte att driva en kommunpolitik som bygger på framgång om inte statens aktörer ändrar sin attityd och sin styrningspraxis och om inte kommunerna visar att de förtjänat statens förtroende. Den detaljerade regleringen av kommunernas verksamhet ställer hinder i vägen för en utveckling som utgår från kommunernas starka sidor och en positiv anda. Regleringen bidrar till att kommunernas starka sidor bygger på fokus på beslutsfattandet och det som gäller för stunden. Kommunerna blir tvungna att reagera på lagstiftning och riktlinjer från statens sida, av vilka en del är resultat av ett oförutsägbart politiskt spel. Det leder till att besluten fattas i ett nutidsperspektiv, inte med siktet på framtiden. Det blir också svårare för kommunerna att på eget initiativ söka framtidsinriktade lösningar. Statens riktlinjer gentemot kommunerna påverkas inte av om kommunen fungerar bra eller dåligt. Situationen är paradoxal. Staten kräver att kommunerna ska koncentrera sig på att lösa framtidens problem, men tvingar samtidigt i praktiken kommunerna att skrida till åtgärder här och nu. Kommunerna upplever att statens negativa attityd tar sig uttryck i brist på uppskattning och som misstroende. Statens åtgärder beaktar knappast kommunernas framgång och förmåga att tillhandahålla tjänster. Enligt kommunerna ingår en långsiktig och visionär utveckling av kommunerna inte i statens politik. I Finland produceras tjänsterna av de etiskt och yrkesmässigt sett bästa arbetstagarna i hela världen. Den här arbetskraften måste ändå använda sin tid till oväsentligheter att slåss om resurser. Normer, myndighetsanvisningar och misstroende försvårar arbetet och gemensam framgång. Det finns väldigt lite utrymme för att ta vara på sina starka sidor. Bindande normer gör det också svårt att utveckla tjänsterna på ett kundorienterat sätt. Kommunernas starka sidor och framgång borde lyftas fram mer i den riksomfattande kommunpolitiken. Det skulle vara möjligt att utveckla utvecklings- och projektverksamhet med anknytning till 22
växelverkan. Finansiering skulle då beviljas för till exempel förvaltningsöverskridande samarbete eller projekt som förbättrar samarbetet mellan partierna, växelverkan mellan förvaltningen och de politiska beslutsfattarna eller en kundorienterad serviceverksamhet. Friheter för kommunerna och mindre reglering skulle vara den viktigaste metoden att främja en utveckling som utgår från lokala resurser. Kommunerna skulle då ha fler möjligheter att utveckla sin verksamhet utgående från sina styrkor och sitt kunnande. Mindre reglering innebär förtroende för att kommunerna klarar av att hitta lösningar också på svåra problem. Genom mindre reglering och större handlingsfrihet tryggas verkningsfulla och kundorienterade kommunala tjänster och innovativa lösningar. En slutledning av forskningsprojektet Dynamiska kommuner är att det lönar sig att inleda ett partnerskapsprogram med samma namn. Målet för partnerskapsprogrammet skulle vara verkningsfulla och kundorienterade tjänster och bättre utnyttjande av de lokala resurserna och personalens kompetens i utvecklingen av tjänsterna. I programmet skulle lagstiftningen luckras upp och kommunerna ges större handlingsfrihet, varvid de kommuner som valts ut för programmet skulle ha friare händer att utveckla sina tjänster. Kommunernas verksamhet skulle i enlighet med lagstiftningens anda styras av servicemål, effektmål och kundernas rätt till tjänster. Också de överförsiktiga dataskyddstolkningarna som gör kundservicen långsammare skulle omprövas. Partnerskapsprogrammet Dynamiska kommuner skulle genomföras systematiskt. Kommunerna skulle söka sig till programmet med hjälp av en programplan. Målen för projekten borde i första hand vara att uppnå nytta och bättre effekter för kunderna, att kunderna får större inflytande och roll och att kostnadseffektiviteten förbättras utan att kvaliteten lider. Kommunerna skulle få handlingsfrihet att genomföra dessa mål. Genomförandet skulle grunda sig på en godkänd plan. Programmet skulle kunna genomföras på olika sätt i olika kommuner. Verksamheten skulle utgå från tjänsterna inte förvaltningen. En mindre strikt reglering skulle ge möjligheter att utveckla nya innovationer som hjälper kunderna. Inom programmet skulle man genom pilotprojekt kunna utveckla ny praxis inom sociala medier och teknologi. Utvecklingen skulle i allt högre grad ske genom lyckade erfarenheter och kompetens. Utveckling som utgår från lokala resurser och kunnande samt en fungerande växelverkan mellan olika aktörer är en förutsättning för att den kommunala självstyrelsen ska uppfyllas och för att kommunen ska ha framgång. 23
Kommunförbundet Dynamiska kommuner Partnerskapsprogrammet Dynamiska kommuner skulle genomföras systematiskt i samarbete mellan kommunerna, Kommunförbundet, statliga aktörer och olika yrkesgrupper. Samarbetet skulle innebära att de olika aktörerna inte ställs mot varandra i lika stor utsträckning som tidigare. Universiteten och högskolorna skulle tas med i utvecklingen av bedömningen och mätningen av effekter. För uppföljningen skulle ett forskningsprogram inledas. Målet för partnerskapsprogrammet Dynamiska kommuner skulle vara att luckra upp regleringen av tjänster och dataskydd och ge kommunerna större handlingsfrihet utveckla verkningsfulla tjänster som utgår från kunderna öka de politiska beslutsfattarnas och kommuninvånarnas delaktighet i planeringen och utvecklingen av kommunala tjänster bättre än tidigare utnyttja personalens kompetens i utvecklingen av tjänsterna ta fram kundorienterade och tekniska serviceinnovationer som ger större effekter främja en utveckling som utgår från de lokala resurserna och förbättra förtroendet mellan staten och kommunerna. Kommunerna kan hitta lokala lösningar och göra val genom att utnyttja sitt kunnande och sina styrkor. Genom ett positivt angreppssätt kan man påverka verksamheten betydligt mer än om man bara koncentrerar sig på problemen. Undersökningar har gång på gång visat att utvecklingsarbete där attityden är positiv och uppskattande ger betydligt bättre resultat än om arbetet är förknippat med skuldbeläggning och kritik. Växelverkan som bygger på uppskattning och förtroende är sammankopplat med partnerskap. Utgångspunkten är att lyssna på olika åsikter och föra en gemensam diskussion. Om man vill stärka en positiv anda och ett uppskattande angreppssätt är växelverkan mellan staten och kommunerna vad som behövs för att driva den offentliga politiken vidare till exempel i form av utveckling av kommunstrukturerna. Samtidigt väcks också insikten att kommuner i olika verksamhetsmiljöer har olika styrkor. Utveckling som utgår från lokala resurser och kunnande samt en fungerande växelverkan mellan olika aktörer är en förutsättning för att den kommunala självstyrelsen ska uppfyllas och för att kommunen ska ha framgång. Modellen med kommunal självstyrelse är en modell för utveckling av ett decentraliserat samhälle. Modellen lämpar sig särskilt väl för vår tid då verksamhetsmiljön är förknippad med många osäkerhetsfaktorer. En decentraliserad utvecklingsmodell innehåller betydligt färre risker än en modell med centralstyrning. I en decentraliserad modell kan också staten göra sitt bästa för att de lokalt uppställda målen ska uppfyllas. Genom dessa tankar har vi velat fastställa riktningen för kommunpolitiken. Vi har velat bidra till att man också i det kommunala beslutsfattandet fokuserar på den grundläggande frågan: vilka verksamhetsmetoder får kommunerna att lyckas? Vi har betonat vikten av växelverkan, en positiv anda och kunnande. Enligt vår mening borde varje fullmäktige liksom också den nationella kommunpolitiken fokusera på detta i utvecklingen av verksamheten. Kort sagt utgör en positiv anda, kunnande och växelverkan i kommunernas verksamhet grunden för framgång i det finländska samhället. 24