Konsekvensutredning 1 (11) Datum Dnr/Beteckning Handläggare Johan Troive Sjö- och luftfartsavdelningen Enheten för operatörer, fartyg och luftfartyg Sektionen för sjövärdighet Konsekvensutredning av regeländring om lastinformation gällande införlivande av internationellt krav på containervikt verifierad genom vägning. Transportstyrelsens förslag: Ett nytt krav på verifiering av containervikt genom vägning innan lastning på fartyg, antaget av IMO genom resolution MSC.380(94), införlivas genom ändring i TSFS 2010:174 i. A. Allmänt 1. Vad är problemet eller anledningen till regleringen? Den internationella sjöfartssäkerhetsorganisationen, IMO, har genom resolutionen MSC.380(94) antagit ett antal ändringar till den internationella sjösäkerhetskonventionen SOLAS. Bland annat införs ett krav i kapitel VI regel 2 i SOLAS på att containrar ska ha fått sin bruttovikt verifierad genom vägning innan de lastas på fartyg för internationell transport. Resolutionen träder i kraft den 1 juli 2016. Skälet till det nya vägningskravet för containrar som ska lastas på fartyg är man vill råda bot på problemet med felaktigt lastade containerfartyg genom att förbättra tillförlitligheten i den lastinformation som transportköparna lämnar till fartygen. Det har visat sig att viktavvikelser hos containrar kan ha stor betydelse för fartygets stabilitet och tyvärr finns många exempel på att felaktigt lastade/placerade containrar har orsakat allvarliga fartygsolyckor. Genom bättre lastinformation kan fartygen lastas på ett säkrare sätt, så att risken kan minskas för olyckor och skador på personer, materiel och miljö. Det finns redan idag ett krav på att lastens totalvikt ska anges i lastinformationen, men det finns inget krav på att vikten ska ha fåtts fram genom vägning. Istället kan vikten beräknas utifrån schablonvikter, uppskattade vikter m.m. Det kan vidare finas en risk att när modellen för prissättning av transporter utgår från lastens vikt, att detta utgöra ett visst incitament för transportköparen att underskatta en containers vikt. Det finns med andra ord osäkerheter i det befintliga systemet för lastinformation, och som utgör skäl till att världssamfundet genom IMO vill styra utvecklingen i
Datum Dnr/Beteckning 2 (11) riktning mot mer korrekt information, i detta fall genom krav på att alla containrar ska vägas innan de får lastas ombord på fartyg. Sverige förväntas, liksom övriga medlemsländer i IMO, ha införlivat de nya kraven till den 1 juli 2016. 2. Vad ska uppnås? Genom det nya vägningskravet förväntas risken för skador på personer, fartyg och gods som kan hänföras till felaktigt viktsdeklarerade containrar som fraktas på fartyg i internationell trafik minska. Vägningskravet innebär att befälhavaren och de som arbetar med lastplaneringen ges tillgång till säkrare uppgifter avseende containrarnas vikt och därmed ges förutsättningar för en så god lastplanering som möjligt. 3. Vilka är lösningsalternativen? Sverige har genom sitt medlemskap i IMO åtagit sig att införliva de internationella överenskommelser som organisationen antar. Detta sker i allmänhet genom att Transportstyrelsen inför kraven i form av nya föreskrifter eller föreskriftsändringar i sin författningssamling, TSFS. I detta fall återfinns de befintliga reglerna om lastinformation från SOLAS i Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (TSFS 2010:174) om transport av last på fartyg och terminaler som anlöps av fartyg som lastar eller lossar fast bulklast. Det är naturligt att de nu antagna ändringarna beträffande lastinformationen förs in på samma ställe, dvs. i 1 kap. TSFS 2010:174. 4. Vilka är berörda? De som berörs av denna reglering är i första hand de som skickar gods för export i containrar på fartyg (transportköpare). I andra hand berörs även hamnarna och befälhavarna på fartygen. Transportköpare är den person som ingår ett godstransportavtal med en transportör eller i vars namn eller på vars vägnar ett sådant avtal ingås. Transportsköparen kan förutsättas vara nästan uteslutande företag och inte privatpersoner. Exempel på stora transportköpare är exporterande företag som IKEA, SSAB, Volvo men även mindre företag berörs, i den mån de exporterar gods i containrar som sjöfrakt. Antalet transportköpare kan uppskattas till ca 3 000 st. Enligt uppgift till Transportstyrelsen 2014 finns det 19 st containerhamnar i Sverige där den största hanterar ca 850 000 containrar och den minsta ca 200 st per år, import och export. Det totala antalet containrar som
Datum Dnr/Beteckning 3 (11) hanterades av svenska hamnar 2014 var 1 464 525 st. Av dessa containrar går ca 50 % på export. Det finns uppskattningsvis fem svenska rederier som bedriver internationell containertrafik. Dessutom tillkommer ca 20 st utländska rederier som lastar och exporterar containrar från Sverige. På varje rederi finns ett antal befälhavare. En viss påverkan kan möjligen förutses på de av Swedac ackrediterade kontrollorgan som utför kontroll av vägningsutrustning, som kan komma att få ett ökat antal uppdrag. Speditörer berörs inte nämnvärt av regeländringen, eftersom deras uppdrag vanligtvis är att på transportköparens uppdrag ansvara för landtransporten mellan tillverkare och hamn. 5. Vilka konsekvenser medför regleringen? 5.1. Företag ( ) Regleringen bedöms inte få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Samtliga konsekvenser för företagen beskrivs därför under 5.1. ( X ) Regleringen bedöms få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför ingen beskrivning under 5.1 utan samtliga konsekvenser för företagen beskrivs under avsnitt C. 5.2. Medborgare Förslaget får inga effekter för medborgare. 5.3. Staten, regioner eller landsting och kommuner Transportstyrelsen bedömer i dagsläget att inga konsekvenser för staten uppstår till följd av föreskriftsändringen. Inte heller för regioner och landsting bedöms regeländringen medföra några konsekvenser. 5.4. Externa effekter Syftet med införandet är att öka säkerheten generellt i transportkedjan och minska risken för olyckor samt skador på personer och gods.
Datum Dnr/Beteckning 4 (11) 6. Vilka konsekvenser medför övervägda alternativ till regleringen och varför anses regleringen vara det bästa alternativet? Förslaget innebär en kostnad för företag samt en nytta i form av ökad säkerhet vid containerfrakt på fartyg. Alternativa utformningar har inte varit aktuellt då reglerna är internationellt gällande. 7. Vilka bemyndiganden grundar sig myndighetens beslutanderätt på? Föreskrifterna meddelas i detta fall med stöd av 2 kap. 4 fartygssäkerhetsförordningen (2003:438). 8. Överensstämmer regleringen med eller går den utöver de skyldigheter som följer av EU-rättslig reglering eller andra internationella regler? Det saknas EU-rättslig reglering på området. Samtliga EU-länder är medlemmar i IMO och är därmed skyldiga att ha infört de nya containervägningskraven till den 1 juli 2016. Kraven kommer således inte att innebära ett handelshinder, utan alla medlemsstater kommer att ha motsvarande krav. Det kan konstateras att det sätt som kraven genomförs på nationell nivå i olika EU-länder varierar från land till land, beroende på landets rättsliga och praktiska förutsättningar. När det gäller ansvarsfördelningen skiljer sig det svenska förslaget till föreskrift från hur resolutionen ser ut. I SOLAS lastinformationsbestämmelser (regel VI/2) uppställs krav inte bara på fartyget, utan även på transportköparen (shippern). Transportstyrelsen kan dock inte med stöd av befintliga bemyndiganden i fartygssäkerhetslagen rikta några krav direkt mot företag i land. Den lösning som är tillgänglig för svensk del är därför att införliva regeländringen genom att rikta krav mot befälhavaren. Det är också på detta sätt som SOLAS-krav riktade till transportköparen hittills har hanterats i Transportstyrelsens regler om lastinformation. I detta fall betyder det att det blir befälhavaren som på olika sätt ska försäkra sig om att den deklarerade bruttovikten för en container är korrekt angiven och har verifierats genom vägning. Den omständigheten att Transportstyrelsen inte har bemyndigande att meddela föreskrifter med krav som riktar sig mot transportköparen har inte haft någon EU-rättslig betydelse tidigare och kan inte heller antas få någon betydelse när nya krav nu tillkommer. Det praktiska utfallet bör bli detsamma inom EU, oavsett sättet som kraven genomförs nationellt i de olika länderna.
Datum Dnr/Beteckning 5 (11) Samma slutsats gäller för överensstämmelsen mellan den föreslagna nationella regleringen i Sverige och kraven i IMO-resolutionen. Det kan konstateras att den svenska regleringen i detta fall måste tillåtas avvika från resolutionen när det gäller ansvarsfördelningen. I ett globalt sammanhang måste det dock vara ofrånkomligt att länder som införlivar internationella krav måste anpassa införlivandet till de ramar som det nationella systemet uppställer. Transportstyrelsen anser att det svenska förslaget i allt väsentligt överensstämmer med den internationella regleringen. 9. Behöver särskild hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och finns det behov av speciella informationsinsatser? Resolutionen som omnämns i kapitel 1 träder ikraft den 1 juli 2016 och Sverige behöver ha införlivat kraven enligt resolutionen i Transportstyrelsens regelverk till dess. Resolutionen innebär kortfattat att lastinformationen från transportköparen till rederiet ska innehålla en verifierad uppgift på enskilda containrars bruttovikt, vilket ställer krav på vägningsutrustning och metod för vägning. Transportkedjan gällande containrar för sjötransport består huvudsakligen av aktörer i branscherna tillverkare, transportköpare (enskild eller som tillverkare/avsändare), speditörer, hamnar och rederier. Aktörerna har uppenbarligen kännedom om förestående regeländring, både vad gäller kraven och datum för ikraftträdande, då de på olika sätt meddelat sig till Transportstyrelsen och bland annat vill veta när de svenska uppdaterade reglerna finns tillgängliga. De framhåller att det är kort om tid för de olika branscherna att införa sina nödvändiga anpassningar. Transportstyrelsen har t.ex. fått besked om att inköp och installation av vägningssystem inte hinner bli klart för alla av de som berörs och att införa certifierad metod för vägning sannolikt inte hinns med av alla som berörs av det kravet. Vi har svårt att förutse konsekvenserna om Sverige inte införlivar reglerna senast 1 juli 2016. Eftersom ovägda containrar från Sverige som upptäcks vid utrikes omlastning riskerar att stoppas för vidare transport kan det förmodas att transportköpare ändå kommer att ha behov av att väga sina containrar från detta datum. För att möjliggöra för branschen att efterleva kraven på containervägning redan från den 1 juli 2016 föreslås att metod 1 under en inledande period ska ange lägre krav på vågars noggrannhet än vad som kommer att krävas på sikt. De lägre noggrannhetskraven föreslås gälla till den 30 juni 2017. Informations- och implementeringsinsatser från Transportstyrelsen riktade mot transportbranschen är nödvändiga. I synnerhet är det viktigt att nå ut till utländska rederier som lastar i Sverige, eftersom dessa kan behöva uppmärksammas särskilt på att de svenska lastinformationsreglerna lägger
Datum Dnr/Beteckning 6 (11) ett större ansvar på befälhavaren än vad som anges i SOLAS. Kanaler för att nå ut med information är Transportstyrelsens hemsida, informationsmöten, mm. Här är Svensk Sjöfart en viktig kommunikationspartner för Transportstyrelsen. B. Transportpolitisk måluppfyllelse Det övergripande målet för svensk transportpolitik är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Under det övergripande målet finns också funktionsmål och hänsynsmål med ett antal prioriterade områden. Funktionsmålet handlar om att skapa tillgänglighet för människor och gods. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Samtidigt ska transportsystemet vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Hänsynsmålet handlar om säkerhet, miljö och hälsa. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt. Det ska också bidra till det övergripande generationsmålet för miljö och att miljökvalitetsmålen uppnås, samt bidra till ökad hälsa. 10. Hur påverkar regleringen funktionsmålet? Beroende på vem som väljer att erbjuda tjänsten vägning av container skulle tillgängligheten kunna påverkas om endast ett fåtal hamnar väljer att investera i utrustning samtidigt som företag som exporterar i container väljer att inte anskaffa utrustning. Dock är detta svårt att dra närmare slutsatser om då regleringen inte pekar ut vem som ska utföra vägningen. 11. Hur påverkar regleringen hänsynsmålet? Syftet med införandet är att öka säkerheten generellt i transportkedjan mot olyckor och skador på personer och gods. C. Företag 12. Hur många företag berörs, i vilka branscher är de verksamma och hur stora är företagen? Under kapitel 4, ovan, redovisas vilka företag som berörs. Gällande branschtillhörighet finns ingen specifik tillhörighet utan reglerna gäller alla exporterande företag som använder containrar.
Datum Dnr/Beteckning 7 (11) 13. Vilken tidsåtgång medför regleringen för företagen och vad innebär regleringen för företagens administrativa kostnader? De internationella reglerna om containervägning ger möjlighet till två olika metoder för verifiering av vikten: Metod 1 Metod 1 innebär att den packade containern vägs som en enhet. Sannolikt kommer sådan vägning i de flesta fall att utföras i hamnen med hanteringsutrustning utrustad med vägningsutrustning. Det bedöms att hälften av exportcontainrarna d.v.s. ca 367 000 st/år (statistik för 2014), kommer att vägas i hamnterminalerna. I det fall vägningen inte utförs vid den ordinarie hanteringen i hamnen har Transportstyrelsen inte möjlighet att uppskatta tidsåtgången, eftersom transportköparna är fria att välja när i transportkedjan vägningen ska utföras, utifrån dess specifika förutsättningar, och det således kan se väldigt olika ut från företag till företag. Vid kontakt med transportbranschen har uppgift på uppskattad tidsåtgång för vägning med metod 1 inte kunnat erhållas. Det nya vägningskravet medför inte något ansvar för hamnterminalerna. Däremot kan vissa hamnar, som en affärsidé, vilja erbjuda tjänsten containervägning till de transportköpare som behöver få en verifierad bruttovikt inför ombordlastning av containrar. Hamnen styr dock själv över ett sådant upplägg, inklusive hur mycket tid som läggs på sådan verksamhet. Tidsåtgång för dokumentering i lastinformationen av verifierad bruttovikt för varje container bedöms vara marginell beroende på att detta bör kunna ske automatiskt genom att komplettera befintlig vägningsutrustning med en kringutrustning som kommunicerar och dokumenterar vägd vikt och containernummer elektroniskt till rederiet. Initialt kommer det dock troligen att ta viss tid beroende på inslag av manuell registrering. Den manuella registreringen av verifierade bruttovikter bedöms av Transportstyrelsen kunna pågå under en övergångstid på cirka ett år. För att illustrera mängden tid har Transportsportstyrelsen som ett exempel räknat på att om varje manuell registrering skulle ta 1 minut per container och hälften av alla exportcontainrar (367 000 st) genomgår processen, dvs. ca 7 000 st/vecka, då åtgår 116 tim/vecka för registrering. Fördelat på 3 000 transportköpare motsvarar detta cirka 2,5 minuter per vecka per transportköpare och container. Metod 2 Metoden innebär att respektive kolli viktsbestäms och stuvas i en container. Totalvikten erhålls genom att summera vikter av ingående kollin, förpackningsmaterial, lastsäkringsutrustning och containerns egenvikt.
Datum Dnr/Beteckning 8 (11) Metoden ska ingå som en process i företagets kvalitetsledningssystem och revideras planmässigt. Tidsåtgången för framtagande och införande av en sådan process i ett företags befintliga kvalitetsledningssystem uppskattas av Transportstyrelsen ta cirka 30 arbetsdagar (uppskattad kostnad för sådan komplettering, se avsnitt 14). Erhållande av delvikter tar olika lång tid beroende på om egen vägning eller avläsning av viktsuppgift tillämpas. Det tillåts att en databas som omfattas av ett kvalitetsledningssystem och som genomgår regelbunden revision får nyttjas som informationskälla för viktsuppgifter. Förpackningsutrustning och material för lastsäkring kan vägas eller viktsuppgift inhämtas från tillverkare eller en databas som omfattas av ett kvalitetsledningssystem. Själva containerns vikt finns angiven på utsidan av containern, och kan avläsas eller läggas in i en databas. Det innebär att egen vägning inte alltid görs inför varje containerstuvning och att det även kan bli fråga om blandade tekniker för att redovisa alla ingående delvikter. Det har inte varit möjligt för Transportstyrelsen att kunna beräkna tidsåtgången för tillämpning av metod 2, eftersom det finns många sätt att tillämpa metod 2 och vi ännu vet inte vilka lösningar som företagen kommer att välja att införa. Inte heller de kontakter som Transportstyrelsen har haft med branschen har resulterat i några uppskattningar av tidsåtgången för denna metod. 14. Vilka andra kostnader medför regleringen för företagen och vilka förändringar i verksamheten kan de behöva vidta? Anskaffning av vägningsutrustning som uppfyller kraven enligt vägningsmetod 1 förväntas företrädesvis ske i hamnarna där de kan installeras i befintliga containertruckar/-kranar. Förutom själva vägningsutrustningen behövs även registrerings-, dokumenterings- och annan kringutrustning, Kostnaden för nödvändig utrustning kan beräknas till 150 000 kronor 1. En medelstor containerhamn planerar att köpa in en sådan utrustning. Transportstyrelsen bedömer utifrån detta att de största containerhamnarna avser att köpa in mellan 2-3 motsvarande vägningsutrustningar. Om transportköparen väljer att låta containern vägas i hamn, eller av någon annan våginnehavare på väg till hamnen, blir kostnaden för att tillämpa denna metod det pris som betalas för vägningen. Vilket pris som kommer att tas ut är inte känt. Som jämförelse kan nämnas att containerhamnarna i Storbritannien kommer att ta GBP 25 för en containervägning. Andra nationer har nämnt siffror motsvarande GBP 150. 1 Medelvärde beräknat utifrån leverantörsofferter till Norrköpings hamn
Datum Dnr/Beteckning 9 (11) Om transportköparen skaffar vägningsutrustningen själv kommer detta att innebära en anskaffningskostnad motsvarande den för containerhamnarna, dvs. cirka 150 000 kronor exklusive kran eller truck. Vid tillämpning av vägningsmetod 2 ska en process för detta finnas i ett kvalitetsledningssystem alternativt en certifierad process särskilt för vägningen. Om kvalitetssystem saknas och företaget väljer att införa ett sådant ligger kostnaden för detta på cirka 150 000 1 000 000 kronor. Kostnaden beror på hur lång tid det tar att införa, vilket vanligtvis är ungefär ett år, samt på antalet anställda. Till detta kommer årliga revisioner som för ett företag med mellan 200 1 000 anställda kostar mellan 40 000 160 000 kronor per gång. Transportstyrelsen bedömer dock att kvalitetsledningssystem redan finns hos de flesta transportköpare som är intresserade av att använda sig av metod 2. I sådant fall kan företaget själv införa den nya vägningsprocessen i systemet och kostnaden stannar då vid den tid som det tar i anspråk att göra det arbetet, uppskattningsvis 30 dagar, eller. Kostnaden kan därmed beräknas till cirka 50 000 kronor för företag som har ett kvalitetssystem som ska kompletteras. Om transportköparen istället väljer att endast införa en process för vägningen innebär det en lägre kostnad jämfört med att införa ett helt nytt kvalitetsledningssystem. En sådan process kan implementeras och certifieras av ett oberoende kontrollorgan ackrediterat av Swedac. Kostnaden att erhålla en sådan process och att få den reviderad regelbundet varierar t.ex. beroende bland annat på typ av produkt som ska vägas, antal steg i processen, antal personer/instanser som ingår i processen och vilken vägningsutrustning som ska användas. Transportstyrelsen har inte någon indikation på kostnad och har svårt att göra en rättvisande kostnadsbedömning för att införa och vidmakthålla en sådan process. En grov uppskattning, grundad på jämförelse med att införa ett kvalitetsledningssystem, är att kostnad för att införa och certifiera en vägningsprocess kan vara 20 000 200 000 och en återkommande kostnad på 5 000 50 000 kronor per revision. 15. I vilken utsträckning kan regleringen komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen? Vid nyetablering av en hamnterminal innebär det en viss merkostnad att införa ett vägningssystem för att kunna erbjud vägning. Generellt ställer reglerna krav på investering vad avser vägningsutrustning och/eller kvalitetssystem. Detta kan påverka små företag i högre grad än stora, vilket skulle kunna medföra att små företag inte kan erbjuda samma tjänster som stora och därmed få en konkurrensnackdel.
Datum Dnr/Beteckning 10 (11) 16. Hur kan regleringen i andra avseenden komma att påverka företagen? Tillgången till kvalificerad vägningsutrustning är idag begränsad, vilket gör att det kan ta tid innan man har utrustning på plats. Dessutom tar införandet av en vägningsprocess i ett kvalitetsledningssystem tid vilket kan försvåra möjligheterna att uppfylla reglerna tillikraftträdandet. 17. Behöver särskilda hänsyn tas till små företag vid reglernas utformning? Reglerna grundas på internationella krav som ska införlivas i Sverige. Därför finns inte möjlighet att ta särskild hänsyn till små företag. D. Sammanställning av konsekvenser Berörd aktör Effekter som inte kan beräknas Beräknade effekter (tkr) Kommentar Företag Fördelar Nackdelar + / - Införskaffning av utrustning. Införande av kvalitetssystem. Medborgare - - - Ingen påverkan Staten m.fl. - - - Ingen påverkan Externa effekter Ökad säkerhet - - - Totalt Osäker effekt De samhällsekonomiska effekterna är osäkra. I och med att reglerna är ett internationellt åtagande finns ingen valmöjlighet. E. Samråd En referensgrupp på 23 deltagare är etablerad med representanter i transportkedjan. Ett första utskick för inhämtande av synpunkter från referensgruppen gjordes innan den formella remissen. De kommer även att vara bland mottagarna för den externa remissen. Referensgruppen består av följande: Företag APM Terminals Hapag-Lloyd (Sweden) AB Helsingborgs Hamn AB Husqvarna AB IKEA Kuehne + Nagel AB Ort Helsingborg Huskvarna Helsingborg Mölndal
Datum Dnr/Beteckning 11 (11) Kustbevakningen MariTerm AB Norrköpings Hamn AB Overseas Liner Agencies AB Perstorp AB Polykemi Schenker Logistics AB Setra Group SSAB SWEDAC Svensk Sjöfart Sveriges Hamnar Sveriges Skeppsmäklareförening Sydsvenska Industri- och Handelskammaren Tetra Pak Transportstyrelsen, SLoN Xylem AB Karlskrona Höganäs Norrköping Perstorp Ystad Gävle Borlänge Stockholm Stockholm Växjö Lund Norrköping Emmaboda Om ni har några frågor med anledning av konsekvensutredningen eller synpunkter ni vill framföra får ni gärna kontakta oss: Johan Troive projektansvarig E-post: johan.troive@transportstyrelsen.se Anna-Pia Johansson jurist E-post: anna-pia.johansson@transportstyrelsen.se