DATUM VÅR REFERENS 23 juni 2005 05-1840 ER REFERENS HANDLÄGGARE, AVDELNING/ENHET, TELEFON, E-POST Peder Cristvall Avdelningen för Nätsäkerhet 08-6785529 peder.cristvall@pts.se Tillsynsrapport Mellan den 8-9 januari drabbade en storm Sverige, vilket påverkade många funktioner i samhället inklusive de elektroniska kommunikationerna. Stormen innebar att över en kvarts miljon abonnenter, omedelbart efter stormen, inte kunde använda telefon. Både den fasta och mobila telefonin påverkades. Störst problem uppstod i Kronobergs län. Andra län som drabbades var t. ex. Västra Götaland, Halland, Jönköping, Blekinge, Skåne, Östergötland och Kalmar län 1. Enligt 5 kap 7 p1 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (EkomL) skall den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig telefonitjänst tillse att tjänsten och det allmänna telefonnätet till fast nätanslutningspunkt uppfyller rimliga krav på god funktion och teknisk säkerhet samt på uthållighet och tillgänglighet vid extraordinära händelser i fredstid. Vidare skall enligt 5 kap 7 p2 den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig telefonitjänst medverka till att nödsamtal utan avbrott kan förmedlas avgiftsfritt för användaren. Av 2 förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation framgår att Post- och telestyrelsen (PTS) är tillsynsmyndighet enligt lagen om elektronisk kommunikation. Med stöd av telelagen (1993:597) och teleförordningen (1997:399) har PTS utfärdat en föreskrift om förmedling av nödsamtal till samhällets alarmerings- och räddningstjänst, PTSFS 2002:4. Denna föreskrift är enligt övergångsreglerna till EkomL fortfarande gällande. Av föreskriften framgår att en teleoperatör med direktanslutna abonnenter skall förmedla nödsamtal till överenskommen alarmeringscentral. Om överenskommelse saknas och det inkommer nödsamtal från mobila nätanslutningspunkter, skall samtalet dirigeras till den alarmeringscentral som är belägen närmast den plats varifrån anropet kommer. En teleoperatör skall vidare säkerställa att förmedling av nödsamtal kan ske med hjälp av alternativa framkopplingsvägar till alarmeringscentralen på sätt som kan anses skäligt med hänsyn till verksamhetens omfattning och betydelse. Om nödsamtal på grund av störningar eller liknande inte kan förmedlas till alarmeringscentral skall teleoperatören omedelbart underrätta alarmeringscentralen. En sådan underrättelse skall innehålla uppgift om orsaken till att nödsamtalet inte kan förmedlas, dess omfattning, berörda kommuner och antalet berörda abonnenter samt beräknad tid för avbrottet. 1 För en utförligare redogörelse av stormens omfattning m.m. hänvisas till PTS rapport Elektroniska kommunikationer och stormen den 8-9 januari 2005, Rapportnummer PTS-ER- 2005:9 ISSN 1650-9862. POSTADRESS Box 5398, 102 49 Stockholm BESÖKSADRESS Birger Jarlsgatan 16 TELEFON 08-678 55 00 FAX 08-678 55 05 E-POST pts@pts.se WEBBADRESS www.pts.se
Mot bakgrund av ovanstående bestämmelser har PTS anmodat TeliaSonera att inkomma med detaljerade uppgifter avseende avbrott i såväl bolagets fasta som mobila nät. Uppgifter har begärts avseende avbrottens geografiska omfattning, antalet abonnenter som drabbats, vilka åtgärder som vidtagits under avbrottens förlopp och en redogörelse för de underrättelser som skett till SOS Alarm samt en beskrivning av planerade framtida åtgärder. TeliaSonera har den 18 mars 2005 inkommit med svar på PTS förfrågan varvid bolaget huvudsakligen anfört följande. Avbrott i TeliaSoneras fasta nät: TeliaSoneras nät drabbades av omfattande el-störningar med anledning av stormen. Stora skador uppstod främst i accessnätet p.g.a. all skog som blev stormfälld och raserade spridningsnätet. Upp mot 300 000 kunder i det fasta nätet berördes inledningsvis av stormen. Under inledningsskedet var mer än 800 anläggningar i det fasta nätet utan extern strömförsörjning. Stora tekniknoder har egna fasta elverk som planenligt tog över elförsörjningen. Det tillsammans med att TeliaSoneras transmissionsnät/backbone ej drabbades av några allvarliga störningar innebar att telekommunikationerna fungerade väl. När elavbrotten drabbade mindre telestationer tog reservbatterier över och de klarade strömförsörjningen under 4-12 timmar. Under de inledande dygnen/veckorna var det stora problem att komma fram till TeliaSoneras stationer då vägarna var blockerade av stormfälld skog. Detta medförde att de mindre stationerna drabbades av elavbrott i takt med att reservbatterierna tog slut. Under den mest intensiva fasen säkrades elförsörjningen till mer än 200 stationer inom det fasta nätet med hjälp av mobila elverk. Fast el återkom till den sista stationen den 23 februari 2005. I takt med att el återkom till tele-/transmissionsnoder via TeliaSoneras elleverantör eller med hjälp av mobila elverk minskade antalet berörda kunder snabbt där orsaken var fel på stationsnivå. Antalet fel i spridningsnätet ökade dock i takt med att kunder gjorde felanmälan. Initialt, den 9 januari 2005 berördes 250 000 kunder. Denna siffra var nere i 159 kunder per den 17 mars 2005. Av dessa återstående fel är flertalet fritidsabonnemang alternativt att TeliaSonera måste återuppbygga långa accessledningar ut till kunden. Felfrekvensen i området är klart förhöjd eftersom nya felanmälningar inkommer på grund av att provisoriska lagningar i spridningsnätet har skadats av skogsröjningsfordon, lastbilar o.s.v. som arbetar med uppröjning och uttransport av stormfälld skog inom regionen. För att minska konsekvenserna av telestörningarna har TeliaSonera under perioden erbjudit kunderna medflyttning av samtal från det fasta nätet till kundens mobiltelefon. Totalt har närmare 8 000 kunder haft tillgång till telefoni via den åtgärden. Socialtjänsten har erbjudits tillgång till mobiltelefoner för utlåning till äldre och sjuka medborgare som ej haft tillgång till s.k. trygghetsalarm. SIM-kort har lånats ut till räddningstjänsterna via länsstyrelsen i Kronoberg för att därigenom få tillgång till nationell roaming för räddningspersonal. TeliaSonera har på ett tiotal platser monterat upp fasta teleabonnemang på centralt placerade platser för att öka möjligheterna att ringa 112 vid akuta situationer samt för att avlasta räddningstjänsten. Under perioden har TeliaSonera avdelat samtliga tillgängliga resurser till stormområdet, inklusive att ta in personal från grannländer samt pensionärer via TeliaSoneras huvudentreprenör. Arbetet har pågått dygnet
runt och antalet direkt berörda tekniker har varit uppe i cirka 1 800, en mycket kraftig resursförstärkning. När det gäller SOS 112-trafiken är det inte möjligt att redovisa hur många kunder som inte kunde ringa 112 via det fasta nätet under inledningsskedet av stormen. En grov bedömning, baserat på antalet åtgärdade fel i spridningsnätet, ger vid handen att drygt 100 000 kunder haft problem att nå 112 via det fasta nätet under en längre eller kortare tid under perioden den 9 januari 2005 fram till mitten på mars. Inledningsvis var antalet kunder som inte kunde ringa 112 förmodligen närmare 250 000. Under stormen har TeliaSonera skickat information om störningar till SOS Alarm enligt sina rutiner. Antalet meddelanden från TeliaSonera var inledningsvis extremt högt och TeliaSonera fick in ett stort antal samtal från de lokala räddningsledarna som ej fick in information om dessa störningar via den ordinarie rutinen. För att avlasta den akuta situationen och minska antalet inkommande samtal till TeliaSoneras driftcentral användes fax för att därigenom skicka information direkt till räddningstjänsterna eller länsstyrelsen. Som exempel på anropsfrekvenser kan anges att under 15 minuter förmedlades mer än 4 000 anrop till SOS Göteborg. Merparten av dessa samtal kunde av naturliga skäl inte besvaras av tillgängliga operatörer och samtalen vidarestyrdes då automatiskt till alternativ SOS central. De framtida åtgärderna innebär bland annat att fast telefoni återuppbyggs med kabel alternativt med trådlöst media (fast GSM). Vid begränsade skador kommer stolplinjer att återställas. Luftburna kablar ersätts i många fall med plastmantlad kabel. Samplanering med elleverantörer för att tillvarata möjligheter till samförläggning alternativt sambyggnad. Skadade anläggningar med hög felfrekvens kommer att ersättas med modernare. Markförläggning kommer att eftersträvas men generell markförläggning kommer inte att ske. TeliaSonera kommer vidare att etablera ett tillfälligt nätplaneringskontor i Växjö och förstärka det i Kalmar. Avbrott i TeliaSoneras mobila nät TeliaSoneras mobilnät är beroende av kraftförsörjning och transmission från basstationer till växlar. Under stormen slogs båda dessa funktioner ut och många basstationer stannade av antingen kraftavbrott eller på grund av transmissionsavbrott. Läget var som värst mitt på söndagen den 9 januari 2005. Företaget fraktade alla tillgängliga reservkraftsaggregat från hela landet till Växjö för vidare transport ut till de drabbade områdena. Samarbete inleddes tidigt med kraftbolag, räddningstjänster, länsstyrelser samt i viss mån även med andra mobilteleoperatörer. TeliaSoneras första prioritering var att få igång ett fungerande 112-nät för mobiltelefoni. Detta skedde genom att TeliaSonera prioriterade transmission till mobilnätet samt täckning före kapacitet. TeliaSonera eftersträvade vidare att prioritera områden där man i felavhjälpningssyfte från kraftbolag och liknande behövde ett fungerande mobilnät. TeliaSonera fraktade även ner sattelitutrustning till området för att förstärka mobilnätet ytterligare. För att ytterligare säkra 112-trafik distribuerades 1 000 utländska SIM-kort med full roaming till Kronobergs länsstyrelse. Länsstyrelsens försågs även med mobiltelefoner. 112-nätet för mobiltelefoni var utslaget i de områden där TeliaSonera var den enda operatören med täckning under den tid som
TeliaSoneras basstationer var ur funktion. Tidpunkterna för när 112-trafiken var ur funktion var olika i de olika områdena och kan inte tidsbestämmas generellt. I flera områden har det dock funnits närliggande basstationer som kunnat ta trafiken. Rapportering till SOSAB har skett fortlöpande under hela händelseförloppet och detta genom både fax och telefon. Första gången SOSAB informerades i frågan var 2005-01-09 kl. 00:34. Vad gäller framtida åtgärder har TeliaSonera fattat beslut att investera 1 miljard under kommande år för att förstärka sitt GSM-nät. I första hand sker detta för att få bättre täckning och högre kapacitet men också för att få minskad sårbarhet. TeliaSonera kommer vidare att förbättra samarbetet mellan kraftbolag och teleoperatörer genom att delta i ett projekt i PTS regi. Vidare kommer bolaget att se över kraftförsörjningen och utreda hur elverk skall kunna användas på bästa sätt och tillsammans med elbolagen göra en prioritering av service för att snabbt få upp basstationer, se över möjligheter för skilda transmissionsvägar i större utsträckning samt använda radiobaserad transmission i större utsträckning. Information från SOS Alarm PTS har kontaktat SOS Alarm (se ärende med Dnr 05-3910) med frågor avseende huruvida operatörerna lämnat upplysningar i tillräcklig omfattning och inom rimlig tid m.m. PTS har också ställt frågor avseende SOS Alarms arbete som syftar till att ta fram en mall att användas av operatörerna vid underrättelse om avbrott. SOS Alarm har inkommit med skriftligt svar den 9 maj 2005 och sammanfattningsvis anfört följande. Den information som idag rutinmässigt lämnas av teleoperatörerna till SOS Alarm är svår att överblicka även vid normal driftstörning i teletrafiken. Vid omfattande störningar som den ifrågavarande är det än värre och nästan omöjligt att få en samlad bild av störningens omfattning och geografiska utsträckning. Hur många som var utan fast och mobil telefon och hur många som skulle komma att drabbas av avbrottet gick inte att få en samlad bild av i inledningsskedet. Ingen berörd teleoperatör har på eget bevåg lämnat kontinuerlig information om läge och eventuellt scenario på tänkbar utveckling. Ingen myndighet hade den samlade bilden. Då det under några timmar finns en viss batteribackup i telenätet är det viktigt att få information och prognos på elavbrottens utbredning och förväntade varaktighet. Härigenom kan man vidta beredskapshöjande åtgärder som information till allmänheten var de ska vända sig om elavbrottet blir långvarigt och därmed möjligheten att ringa till 112 begränsas på grund av inkommande frågor. SOS Alarm skriver vidare att det idag endast är TeliaSoneras fasta nät som omfattas av skyldigheten att rapportera om störningar och avbrott. Efter stormen Gudrun har riksdagens trafikutskott gjort en snabb behandling av förslag till ändring i EkomL som syftar till att alla operatörer som tillhandahåller allmänt tillgängliga kommunikationsnät ska ha samma skyldigheter att rapportera större störningar och avbrott. I dag används ett webbaserat formulär som fylls i av operatören som sedan sänds vidare till SOS Alarm och i förekommande fall till Sveriges Radio. Eftersom ändringen i EkomL innebär rapportering även från mobilnät och avseende Internetnätoperatörer är det inte självklart att dagens formulär är den generella mall som kan användas efter lagändringen. SOS Alarm har därför inlett ett arbete med att gå igenom rapporteringsvägarna och
informationsbehovet. Ett första möte har genomförts med Sveriges Kommuner och Landsting som är den instans som representerar den kommunala räddningstjänsten som hanterar utalarmering. SOS Alarm kommer att gå igenom vilken information som är nödvändig från respektive operatör (fastnät, mobilnät och Internetnät-operatör), hur denna skall rapporteras in samt hur den ska vidarerapporteras. Detta arbete förväntas vara klart tidigast under hösten 2005. Avslutningsvis noterar SOS Alarm att det kan vara önskvärt att det i PTS föreskrifter för nödsamtal tydliggörs vem som har ansvaret för formulären för att undvika oklarheter om vad som skall rapporteras. Post- och telestyrelsens bedömning Den storm som drabbade stora delar av Sverige den 8 och 9 januari 2005 bedöms vara en av de värsta som drabbat landet på 100 år. Stormen medförde omfattande och långvariga störningar i viktiga samhällsfunktioner, bland annat när det gäller elkraftsförsörjningen samt inom transport- och kommunikationsområdet. Initialt drabbades mer än 600 000 nätkunder av avbrott i elförsörjningen och mer än 250 000 telefonabonnenter saknade telefoni. Förhållandena har således varit extraordinära i de värst drabbade områdena och såväl behovet av information som möjligheten att nå 112-tjänster har varit stort. Under sådana omständigheter är det av stor vikt att nödsamtal kan kopplas fram och att berörda räddningstjänster m.m. tillhandahålls information om eventuella avbrott och de som berörs av dessa så att alternativa sätt att alarmera räddningsorgan kan upprättas. Ett av syftena med den ovannämnda föreskriften PTSFS 2002:4 är att närmare reglera den informationsskyldighet och andra åtgärder som åligger operatörerna att vidta i detta sammanhang. Avbrottet i TeliaSoneras fasta nät När det gäller avbrottet i TeliaSoneras fasta nät kan följande konstateras. Av förarbetena (prop. 2002/03:110 sid. 242 ff.) framgår att regeringen bedömer att konkurrensen på den svenska telemarknaden är en stark och effektiv drivkraft för att operatörerna skall upprätthålla en tillräckligt god beredskap för att kunna åtgärda störningar och fel som uppstår i drift under normala förhållanden. Kvalitet och säkerhet utgör i högsta grad konkurrensfaktorer i operatörernas tävlan om kunder. PTS har också under många år arbetat med upphandling av säkerhetshöjande åtgärder för att i ett långsiktigt arbete tillsammans med operatörerna förstärka de elektroniska kommunikationsnäten. Inom detta område pågår ett arbete där de involverade operatörerna och PTS genomför analyser, övningar och utvinner erfarenheter av bland annat händelseförloppet under stormen den 8 till 9 januari 2005. När det gäller telefoni till fast nätanslutningspunkt finns enligt bestämmelsen i 5 kap 7 p1 en möjlighet att ställa krav på förebyggande åtgärder som förstärker infrastrukturen såväl avseende extraordinära händelser som för att säkerställa en grundläggande nivå av säkerhet i den fasta teleinfrastrukturen. Denna bestämmelse har genom en författningsändring som träder i kraft den 1 juli 2005 utvidgats till att omfatta såväl det fasta som mobila nätet jämte andra allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationsnät- och tjänster. För närvarande finns inga föreskrifter som förtydligar bestämmelsens omfattning och räckvidd. PTS har inlett ett arbete som
syftar till att ta fram föreskrifter som närmare kommer reglera de skyldigheter som framgår av lagen. PTS kan i det föreliggande tillsynsärendet konstatera att TeliaSonera vidtagit en mängd åtgärder för att begränsa och åtgärda effekterna av det omfattande avbrott som skett i bolagets fasta nät. Mot bakgrund av att det saknas föreskrifter som närmare reglerar hur långtgående skyldigheter TeliaSonera har i detta sammanhang och med beaktande av att förhållandena inte varit sådana att det kan anses vara uppenbart att TeliaSonera inte ens uppfyllt de generella krav som framgår av bestämmelsen i 5 kap 7 1p EkomL, finner PTS inte skäl att vidta ytterligare åtgärder mot bolaget i denna del. Avbrottet i TelaSoneras mobila nät När det gäller avbrottet i TeliaSoneras mobila nät kan konstateras att EkomL inte innehåller några specifika krav på driftsäkerhet när det gäller mobiltelefoni. PTS saknar därför anledning att göra en bedömning i denna del. Hanteringen av underrättelser När det gäller hanteringen av underrättelser m.m. enligt PTS föreskrift om förmedling av nödsamtal till samhällets alarmerings- och räddningstjänst har TeliaSonera uppgett att uppskattningsvis som mest upp emot 250 000 kunder inte kunde ringa 112 via det fasta nätet. TeliaSonera har skickat information om dessa störningar till SOS Alarm i enlighet med sina rutiner. När det gäller det mobila nätet har TeliaSoneras första prioritering varit att få igång ett fungerande 112-nät för mobiltelefonin. Tidpunkterna för när 112-trafiken var ur funktion var olika i de olika områdena och kan inte tidsbestämmas generellt. Rapportering har skett fortlöpande till SOSAB under hela händelseförloppet genom användande av både fax och telefon. PTS kan konstatera att TeliaSonera kontaktat SOS Alarm i enlighet med uppgjorda rutiner. PTS noterar vidare att SOS Alarm varit av uppfattningen att skyldigheterna i föreskriften endast omfattat tillhandahållare av telefoni till fast nätanslutningspunkt. SOS Alarm genomför dock för närvarande ett arbete som syftar till att närmare fastställa vilken information som önskas från en vidare krets, omfattande även mobiloperatörer. PTS kommer att noga följa det arbete som nu har påbörjats av SOS Alarm och kommer också att senare under detta år begära redovisning från dem som berörs av rapporteringsskyldigheten på vilket sätt de har rutiner och förfaranden för att uppfylla denna. Rapportering skall dock ske oavsett om det finns överenskomna och närmare fastställda rutiner mellan parterna för detta eller ej. Av PTS föreskrift, som gäller för såväl fast som mobil telefoni, framgår såväl till vem rapportering skall ske som vad en rapport minst skall innehålla. Att berörda parter härutöver kan träffa överenskommelser om ytterligare informationsinlämning ändrar inte detta förhållande.
Med denna skrivelse avslutas detta ärende från vidare handläggning. Avdelningschef Anders Johanson