ATT VÄLJA, VÄLJA OM OCH VÄLJA RÄTT

Lunds Universitet Socialhögskolan Komparativ Socialpolitik SOL611 Kandidatuppsats i socialt arbete Vårterminen 2007 ATT VÄLJA, VÄLJA OM OCH VÄLJA RÄTT En kvalitativ studie av vad det är som styr kommuners utformning av öppenvårdsinsatser för ungdomar Författare: Lina Svärd & Anna Ängeby Handledare: Per-Gunnar Edebalk Examinator: Lars Harrysson

Abstract Authors: Lina Svärd & Anna Ängeby Titel: To choose, make a new choice and make the right choice Supervisor: Per-Gunnar Edebalk Assessor: Lars Harrysson The aim with this study was to examine what it is that govern the way that municipalities develop the non-institutional care for youth. An extensive development of noninstitutional care for children is a visible trend in municipal social service and probable reasons for this development are, among other things, research that show inadequate results of the institution care and economy. Our main questions at issue were how the municipalities argue the priorities that have been done within their youth care services with regard to the non-institutional care and how they reason considering this? Furthermore we asked why the municipalities have chosen to develop their noninstitutional care for youth the way they have and on what grounds they make their choices? This study consists of eight qualitative interviews with politicians and employees in four different municipals along with analysis of relevant documents. We have found that what governs the way that municipalities develop the non-institutional care for youth has to do with that the municipalities found it vital to find alternative solutions to the expensive and ineffective institutional care, that they comprehend that the quality of non-institutional care are higher then of the institutional care and that the noninstitutional care is seen as more effective with regards to economic results and achieved treatment results. Furthermore the non-institutional care makes it possible to priorities working with the youth family as a whole, something that is seen as vital and of great importance by the municipalities. Moreover the fact that non-institutional care is seen by the municipalities as an effective tool and has a symbolic value for the municipalities effects the development of the non-institutional care. Key words: non-institutional care, social service, municipalities, priorities 2

1. INLEDNING... 5 1.1 PROBLEMFORMULERING... 5 1.2 SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR... 7 1.3 AVGRÄNSNINGAR OCH BEGREPP... 7 1.4 VIDARE FRAMSTÄLLNING... 10 2. METOD... 11 2.1 UTGÅNGSPUNKT OCH FORSKNINGSSTRATEGI... 11 2.1.1 Subjektivitet och förförståelse... 12 2.2 VAL AV METOD... 12 2.2.1 Dokumentanalys... 13 2.2.2 Intervju... 14 2.3 URVAL... 14 2.3.1 Urval av kommuner... 15 2.3.2 Urval av intervjupersoner... 15 2.4 GENOMFÖRANDE... 16 2.5 METODDISKUSSION... 17 3. ÖPPENVÅRDENS FRAMVÄXT I SVERIGE... 18 3.1 ÖPPENVÅRDSINSATSERNAS UTVECKLING... 18 3.2 KUNSKAPSLÄGET IDAG... 21 4. TEORETISK UTGÅNGSPUNKT... 23 4.1 PRIORITERINGSFORSKNING INOM SOCIALTJÄNSTEN... 23 4. 2 ATT VÄLJA - ATT PRIORITERA... 26 4.3 PRIORITERINGAR MELLAN OCH INOM OLIKA NIVÅER I KOMMUNEN... 27 4.4 PRIORITERINGAR UTIFRÅN RATIONELLA VAL OCH DE SYMBOLVÄRDEN DE SKAPAR.. 28 4.4.1 Mål- och värderationalitet... 28 4.4.2 Verktygsperspektivet... 29 4.4.3 Symbolperspektivet... 30 5. REDOVISNING AV MATERIAL... 33 5.1 ÖPPENVÅRDSINSATSER OCH METODER SOM ANVÄNDS I KOMMUNERNA... 33 5.2 MÅL OCH POLICYS FÖR ÖPPENVÅRDSINSATSER... 34 5.3 FAMILJEPERSPEKTIVET OCH HEMMILJÖNS BETYDELSE FÖR FÖRÄNDRINGSARBETET. 35 5.4 EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR... 37 5.5 ÖPPENVÅRDSINSATSER UTIFRÅN FORSKNING OCH EVIDENSBASERADE METODER... 38 5.6 UTVÄRDERINGAR... 40 5.7 PROBLEMBILD BLAND UNGDOMAR... 41 5.8 ROLLFÖRDELNING MELLAN POLITIKER OCH TJÄNSTEMÄN... 42 6. ANALYS OCH DISKUSSION... 44 6.1 KOMMUNERNAS VAL - PRIORITERINGAR... 44 6.2 ÖPPENVÅRDSINSATSER - ETT RATIONELLT VAL?... 46 6.3 AVSLUTANDE DISKUSSION... 49 LITTERATURFÖRTECKNING... 51 3

BILAGA 1... 55 BILAGA 2... 56 4

1. Inledning I detta inledande kapitel presenteras problemområdet för vår studie vilket leder fram till vårt syfte och våra frågeställningar varefter vi redogör för de avgränsningar som har betydelse för studien samt förklarar centrala och relevanta begrepp för uppsatsen. 1.1 Problemformulering Det finns idag synliga trender vad det gäller sociala insatser för barn och ungdomar mot mer öppenvård inom den kommunala socialtjänsten och det har skett en påtaglig utveckling av dessa insatser sedan början av 1990-talet. Insatserna har utvecklats i olika former, från förebyggande arbete till insatser för barn och ungdomar med redan uppenbar problematik med syfte att användas som alternativ till institutionsplaceringar och familjehemsplaceringar. I många kommuner är därmed utbudet av öppenvårdsinsatser omfattande och kommunerna satsar på en fortsatt utveckling av nya former av öppenvårdsinsatser, även om antalet barn och unga inom öppenvården planat ut de senaste fem åren. Möjliga förklaringar till öppenvårdens omfattande utveckling är forskningsresultat som visar på institutionsvårdens bristande effekter, besparingskrav i offentlig verksamhet, ökat intresse hos professionen att utveckla och ge utrymme för nya metoder samt att nya målgrupper lyfts fram. En kartläggning av öppenvårdsinsatser i kommunerna visar på att det även är en hel del kommuner som uppgett att de har direktiv på politisk och/eller förvaltningsledningsnivå om att använda öppenvårdsinsatser istället för vård utom hemmet (Socialstyrelsen 2006b). Kunskapen om denna utveckling är dock begränsad och det saknas i stor utsträckning forskning om barn- och ungdomsvårdens arbete. Det finns inom barn- och ungdomsvården ett intresse för ett kunskapsbaserat arbete och ambitionsnivån är ofta hög liksom förväntningarna, men det finns begränsade resurser och kunskap om vilka insatser som leder till positiva resultat. Den forskning som finns på området berör mestadels familjehemsvård och institutionsvård, men vad det gäller barn- och ungdomsvårdens omfattande arbete i övrigt saknas till stor del generell kunskap (Socialstyrelsen, 2006b). Endast ett fåtal studier behandlar effekterna av specifika öppenvårdsinsatser. Kommunernas kostnader för barn- och ungdomsvården fortsätter samtidigt att öka och den stora delen av kostnaderna består i dygnsvård på institution eller i familjehem, även om kostnaderna för öppenvårdinsatser ökat markant den senaste femårsperioden. I och 5

med de ökade kostnaderna är det möjligt att kraven på att hitta billigare alternativ till de dyra institutionsplaceringarna ökar för att hålla budgeten (Socialstyrelsen 2006). Enligt Socialstyrelsen (2006) har kommunerna länge ansträngt sig för att minska institutionsvården och de menar att utbudet av olika öppna insatser har ökat för att möjliggöra tidigare insatser och ytterst undvika placeringar utanför hemmet. Undersökningar inom området visar dock att såkallade hemmaplanslösningar endast till en begränsad del har ersatt dygnsvården för ungdomar, som är den grupp i förhållande till andel i befolkningen som sedan år 2000 har haft flest insatser, men möjligt är att ännu fler unga hade placerats om inte de öppna insatserna byggts ut. För ungdomar med en accelererande destruktiv utveckling kräver öppna insatser på hemmaplan ofta hög intensitet samt att föräldrar och skola kan och förmår erbjuda ett tillräckligt stöd (ibid.). Det har alltså skett en omfattande utveckling av öppenvårdsinsatser för barn och ungdomar, så mycket vet vi, men kunskapen om denna utveckling är begränsad. Vad beror den egentligen på? Hur har kommunerna resonerat när det gäller utformningen av öppenvårdsinsatser för barn och ungdomar? Och vad har varit avgörande för utformningen av öppenvårdsinsatserna? Inom detta område är forskningen begränsad. Enligt Socialtjänstlagen är barn- och ungdomsvården i första hand ett kommunalt ansvar och kommunerna ska se till att den utvecklas och anpassas till lokala förhållanden och det gäller kanske framförallt öppenvårdinsatserna som faktiskt ges just på hemmaplan. Förutsättningarna för invånarna skiljer sig dock åt i olika kommuner, såväl sociokulturellt som ekonomiskt och olika kommuner har varierande resurser att förfoga över vad det gäller barn- och ungdomsvården (Socialstyrelsen 2006). Det finns en mängd möjliga förklaringar till varför utvecklingen sett ut som den gjort och en kartläggning har genomförts om hur öppenvårdsinsatserna utformats för barn och ungdomar. Vi är dock framförallt intresserade av hur kommunerna själva resonerar runt varför de har agerat som de har gjort och hur de motiverar sina val vad gäller utformningen av öppenvårdsinsatser. Ungdomar är som ovan sagt den grupp med flest öppenvårdsinsatser i förhållande till andel i befolkningen och där öppenvårdsinsatser i allt större utsträckning utvecklas som alternativ till institutionsvård, varför vi begränsar oss till denna grupp. Vi ställer oss frågan vad är det som styr utformningen av öppenvårdsinsatser för ungdomar i kommunerna? Hur väljer kommuner vilka öppenvårdsinsatser som skall erbjudas, hur de ska utformas och i vilken omfattning? Alltså vilka prioriteringar har kommunerna gjort i 6

utvecklandet av sina öppenvårdinsatser? Vår utgångspunkt är att kommunerna gör val både vad det gäller barn- och ungdomsvården som helhet samt specifikt vad det gäller utformningen av öppenvårdinsatser för ungdomar, att de prioriterar vissa insatser framför andra därför att det resursmässigt inte är möjligt att lösa alla problem. Vad är det då som styr dessa val? Är det ekonomiska intressen som råder? Grundar det sig i forskning som visar på bristande resultat vid placeringar av ungdomar? Är det behoven bland ungdomar i kommunen som styr eller är det helt enkelt ett ökat intresse för utveckling av nya metoder hos professionen som ligger till grund? 1.2 Syfte och frågeställningar Ovan förda resonemang leder oss fram till följande syfte: att undersöka vad det är som styr kommuners utformning av öppenvårdsinsatser för ungdomar. För att besvara vårt syfte tar vi vår utgångspunkt i två huvudsakliga frågeställningar: Hur motiverar kommunerna de prioriteringar som gjorts inom ungdomsvården avseende öppenvårdsinsatser? Hur resonerar kommunerna kring detta? Varför har kommunerna valt att utforma öppenvårdsinsatser för ungdomar på det sätt som de har gjort? På vilka grunder gör de sina val? 1.3 Avgränsningar och begrepp Det finns idag ingen nationell gemensam begreppsapparat vad gäller öppenvårdsinsatser för ungdomar eller hur den är utformad. Inom den kommunala socialtjänsten, vars öppenvårdsinsatser vi avser i denna studie, saknas det ofta gemensam terminologi och dokumentationssystem (Socialstyrelsen, 2006b) och det är därför problematiskt att utifrån undersökningens område göra tydliga avgränsningar och begreppsförklaringar. Det är dock viktigt att i den mån det är möjligt förtydliga vad vi avser med öppenvårdsinsatser. Öppenvårdsinsatser kan definieras i relation till heldygnsvård, där differentieringen ligger i den öppna respektive den slutna vården. Det gemensamma för den öppna och den slutna vården är dock att båda insatserna är verksamheter där särskilt utsedda personer arbetar med någon form av vårdinsats för att skapa en förändring i en persons liv. Skillnaden utgår mer från var vården ska ske, det vill säga att 7

öppenvårdsinsatserna primärt utgår från hemmaplanslösningar där ungdomen ska vårdas i sin hemmamiljö, till skillnad från heldygnsvård, då ungdomen flyttas från hemmet till annan lokal och ort. En hemmaplanslösning innebär dock inte nödvändigtvis att ungdomen är kvar i sin familj, utan hemmaplanet kan vara kommunen och den sociala miljö ungdomen befinner sig. Tillexempel kan en hemmaplanslösning vara att ungdomen flyttar till ett stöd- eller träningsboende i kommunen. Vidare kan hemmaplanslösningar i viss mening ses som alternativ till institutionsvård, men i begreppet hemmaplanslösning ligger att det finns någon form av lösning, det vill säga att det avser någon form av verksamhet eller satsning, till skillnad från alternativ till institutionsvård som endast säger vad som inte ska göras och alternativet kan vara att inte göra någonting (Forkby, 2005). Hemmaplanslösningar kan således ges som ett alternativ till institutionsvård, men även som insats för ungdomar där institutionsvård inte hade varit aktuellt, men då ungdomen uppvisar sådant beteende att det finns behov av en insats. I denna undersökning kommer vi främst att använda oss av begreppet öppenvårdsinsats, men vi avser då även hemmaplanslösningar enligt ovan förda resonemang. Ungdomsvården i Sverige utgår främst från Socialtjänstlagen (SoL) och Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), där insatser enligt SoL är frivilliga, medan barn och ungdomar som får vård enligt LVU får det mot sitt eget eller vårdnadshavarens samtycke. De flesta öppenvårdsinsatserna som beviljas efter utredning är frivilliga och ges som bistånd enligt 4 kap 1 SoL, men det kan även bli aktuellt med en öppenvårdsinsats som inte är med samtycke av ungdomen eller dennes vårdnadshavare enligt LVU. I vår studie diskuteras även institutions- och familjehemsvård och dessa kan tillsammans benämnas heldygnsvård, som avser vård med placering utanför det egna hemmet på institution eller i familjehem, enligt SoL eller LVU samt omedelbart omhändertagande enligt LVU (Socialstyrelsen, 2006). Socialstyrelsen (2006) delar i sina statistiska rapporter in öppenvårdsinsatser i tre övergripande kategorier. Dessa är Strukturerade öppenvårdsprogram enligt SoL, där ungdomen kommer till en verksamhet på vissa tider under en avgränsad tidsperiod. Den andra är Behovsprövat personligt stöd enligt SoL som tillexempel kan vara samtal med en socialsekreterare eller behandlingsassistent. Den tredje kategorin är Kontaktperson/- familj enligt SoL eller LVU, vilka är insatser där en person eller familj, som är utsedd av socialnämnden, ska ha kontakt med ungdomen och stödja denne (Socialstyrelsen, 2006). I 8

den kartläggning av öppenvårdsinsatser för barn och unga som Forkby gjort på uppdrag av Socialstyrelsen (2006b) har han utvecklat olika kategorier av öppenvårdsinsatser utifrån resultaten av studien. Dessa är programverksamhet, riktad dagverksamhet, socialpedagogisk insats, skolsocial insats, kvalificerat nätverksarbete, enskilt samtalsstöd samt öppenvård i annan form. Det finns således ansatser från Socialstyrelsens sida att utforma nationella gemensamma kategorier, men då dessa ännu inte är etablerade har vi valt att i vår definition av öppenvårdsinsatser inte avgränsa dessa till specifika kategorier, utan mer utgå från ovan förda resonemang om hemmaplanslösningar. Detta då det är vad som styr kommunens utformning av öppenvårdsinsatser vi vill undersöka och inte vilka öppenvårdsinsatser som finns i kommunen. Vi finner därför en avgränsning i specifika kategorier begränsande för att besvara vårt syfte. Öppenvårdsinsatser i denna studie utgår således från ett generellt plan och inte utifrån specifika insatser, verksamheter eller enheter. Därav har vi heller inte avgränsat oss till öppenvårdsinsatser som är biståndsinsatser enligt SoL eller LVU, utan det kan även vara öppenvårdsinsatser som kommunen erbjuder som en service, där invånarna själva kan ta kontakt och få stöd, utan att bli registrerade och utredda av socialtjänsten. Öppenvårdsinsatser kan även användas i förebyggande syfte för att undvika placering på institution och ingår i sådant fall i denna undersökning. Med öppenvårdsinsatser avser vi dock inte allmänt förebyggande insatser som tillexempel uppsökande verksamheter, ungdomsmottagningar, alkohol- och drogprevention och fritidsgårdar. Ytterligare en avgränsning att förtydliga är målgruppen vi valt att utgå ifrån i vår studie. Vi skriver genomgående i uppsatsen om ungdomar och avser då gruppen tonåringar i åldern tretton till tjugo år, där hänsyn tas till att kommunerna organiserar sina verksamheter på olika sätt och utifrån olika ålderskategorier. Åldersindelningen tretton till tjugo år är därmed inte knivskarp, utan avser att ge en fingervisning om den ålder vi syftar till. Vidare är vi inte intresserade av att undersöka öppenvårdsinsatser riktade till ungdomar där problemen enbart ligger i miljön, utan vi avser främst öppenvårdsinsatser för ungdomar där ungdomen själv uppvisar någon form av beteendeproblematik, exempelvis kriminalitet, missbruk, aggressivitet eller skolk och utifrån detta är i behov av någon form av social insats. Vi är medvetna om att det ena ofta är avhängigt av det andra och att kommunerna inte alltid avgränsat sina öppenvårdsinsatser för ungdomar utifrån en sådan målgrupp. Därför är det inte möjligt att hävda att när vi pratar om 9

öppenvårdsinsatser i denna studie så är dessa insatser endast riktade till ungdomar med beteendeproblem. 1.4 Vidare framställning Uppsatsens följande kapitel redogör för den metod vi har valt att använda oss av samt hur vi har gått tillväga vid vår undersökning. Därefter följer ett kapitel där öppenvårdens framväxt i Sverige beskrivs genom en kort historisk tillbakablick vilken avslutas med en översikt av kunskapsläget idag avseende öppenvårdsinsatser för ungdomar. I kapitel fyra redogör vi vidare för vår teoretiska utgångspunkt vilket efterföljs av en presentation av materialet från vår studie i kapitel fem. I det avslutande sjätte kapitlet återfinns vår analys och avslutande diskussion. 10

2. Metod I metodkapitlet har vi för avsikt att redovisa den metodologiska utgångspunkten för vår studie, vår subjektivitet, vårt val av metod samt vårt sätt att genomföra studien. Vi diskuterar även för- och nackdelar med det tillvägagångssätt som vi har valt. 2.1 Utgångspunkt och forskningsstrategi Syftet med vår studie är att undersöka vad det är som styr kommuners utformning av öppenvårdsinsatser för ungdomar. Vi har varit intresserade av hur kommunerna har gått tillväga för att utforma sin öppenvård och varför de valt att göra som de gjort. När vi tog oss ann vårt forskningsområde var vi redan från början medvetna om att det fanns många olika vägar att gå, som i sin tur möjligtvis kunde leda till olika svar på vårt syfte. Vår utgångspunkt har därmed varit att den sociala ordningen i kommunerna befinner sig i en ständigt pågående förändring genom att beslut och överenskommelser skapas, förnyas, granskas och revideras. Kommunen som organisation är därmed inte något som exciterar på förhand och oberoende av individerna utan ordningen i kommunen är något som arbetas och förhandlas fram. Det finns därmed inte en verklighet som vi har haft för avsikt att ta reda på utan vi är medvetna av att vi ägnat oss åt tolkningar av processer i en ordning som ständigt förändrar sig (jmf konstruktionismen, Bryman, 2002). Enligt Socialstyrelsen (2006) så kan möjliga förklaringar till öppenvårdens omfattande utveckling vara betydande forskningsresultat som visar på institutionsvårdens bristande effekter, besparingskrav i offentlig verksamhet, ökat intresse hos professionen att utveckla och ge utrymme för nya metoder samt att nya målgrupper lyfts fram. Detta utgör tänkbara förklaringar till utvecklingen, men vi har haft för avsikt att försöka förstå den situation som kommunerna befinner sig i och få insikter om de specifika och avgränsade processer och särdrag som präglar utformningen av öppenvårdsinsatserna för ungdomar i kommunerna (jmf, Reptad, 1999). Även om vi självklart har haft dessa möjliga förklaringar med oss in i forskningsarbetet, så har vår intention varit att bevara en öppenhet i forskningsprocessen inför att det även kan finnas andra tolkningar av vad som styrt utformningen av öppenvårdsinsatser för ungdomar i kommunen. Tanken om att bevara en öppenhet inför forskningsområdet skall dock inte tolkas som att vi anser oss vara helt objektiva. Objektivitet som ett kriterium är alltmer ovanligt idag inom samhällsforskningen, eftersom det anses som omöjligt att inte påverkas av sina 11

värderingar (Bryman, 2002). Däremot är det viktigt att argumentera för och reflektera över sina ställningstaganden i förhållande till litteraturen och empirin (Alvesson & Deetz, 2000). Utifrån detta har det varit viktigt för oss att redogöra för och reflektera över vår förförståelse och våra ställningstaganden i forskningsprocessen för att därigenom förhålla oss redbart till vår subjektivitet. Med utgångspunkt i ovan förda resonemang så har den kvalitativa forskningsstrategin legat till grund för vår studie. Den är enligt Bryman (2002, s. 49) induktiv, tolkande och konstruktionistisk till sin art. 2.1.1 Subjektivitet och förförståelse Kvalitativ forskningsmetod har sitt ursprung i den hermeneutiska traditionen. Inom denna tradition använder sig forskaren av hans eller hennes erfarenheter, kunskap och värderingar för att tolka sina data. Detta är vad som menas med förförståelse, utan vilken det inte är möjligt att tolka sitt material. Det innebär i sin tur att forskning alltid är subjektiv och därför är det viktigt att som forskare förhålla sig till subjektiviteten, då varje steg i forskningsprocessen påverkas av de antaganden som forskaren gör (Patel & Tebelius, 1987). För att ge läsaren en möjlighet att förhålla sig till våra subjektiva uppfattningar vill vi kort redogöra för våra inledande diskussioner om problemområdet. Dessa utgick till stora delar från att vi båda genomfört vår praktiktermin inom öppenvården, närmare bestämt familjebehandling, där vi upplevt att öppenvårdinsatser i allt större och kanske ibland i alltför stor utsträckning användes som alternativ till placeringar på institution eller familjhem av ungdomar. Vår utgångspunkt är dock att öppenvårdsinsatser generellt sett är någonting positivt inom det sociala arbetsfältet för ungdomar. Vår ingång i studien utgår således inte ifrån ett ifrågasättande av öppenvårdsinsatser i sig, utan vår subjektivitet består i ett frågande inför att kommunerna alltmer använder sig av öppenvårdsinsatser, men kanske inte alltid med insikt om varför de gör som de gör. 2.2 Val av metod Utifrån syfte, problemområde och ansats valde vi att genomföra vår studie med hjälp av kvalitativa semistrukturerade intervjuer och dokumentanalys. Det finns dock aldrig en lämplig metod utan det handlar om att skapa sig en egen verktygslåda och ju mer kreativ den är desto bättre förutsättningar för intressant forskning. Vårt syfte är att analysera vad 12

som styr kommuners utformning av öppenvårdsinsatser för ungdomar och vi har valt att utgå ifrån en kvalitativ forskningsstrategi i genomförandet av vår studie, då vi ställer oss frågor som hur kommunerna prioriterat och varför. Statistisk generaliserbarhet och representativitet är därmed inte något som vi eftersträvat eller som är möjligt att uppnå i en kvalitativ studie, då det centrala i den kvalitativa metoden är att genom att samla in information på olika sätt få en djupare förståelse av det fenomen som studeras och dess kontext, vilket vi också eftersträvar med vår studie (jmf Holme & Solvang, 1997). 2.2.1 Dokumentanalys Kommunal socialtjänst lämnar ifrån sig en mängd information i form av officiella dokument såsom tillexempel budget, bokslut, verksamhetsplaner, visioner och mål- och styrdokument, vilka till viss del representerar den officiella hållningen i kommunen. Därför fann vi det relevant och intressant i förhållande till vårt syfte att analysera dokument ifrån kommunerna kopplade till vårt problemområde. Vi har varit intresserade av vad som finns nedskrivet om öppenvårdsinsatser för ungdomar och hur man hade formulerat sig eller inte formulerat sig vad det gällde öppenvårdens utformning. Att använda sig av dokument i kombination med en annan metod gör det möjligt att som forskare jämföra sina egna tolkningar av händelser med hur dessa och liknande händelser har beskrivits i olika dokument. Dokument kan också i sig själva berätta en hel del för oss om hur händelser har konstruerats och om skälen till att det har dokumenterats (May, 2001). Med andra ord har dokumentanalysen gett oss möjlighet att i vissa fall bekräfta vad intervjupersonerna sagt, men också eventuellt säga oss någonting utöver vad de berättat för oss. Dokument är i sig inte neutrala utan att de kan placeras in i en vidare social och politisk kontext och vad människor väljer att dokumentera styrs av beslut som relaterar till såväl sociala och politiska som ekonomiska förhållanden, vilket varit vår utgångspunkt. Detta gör att dokument i princip kan vara lika intressanta på grund av vad de utelämnar som vad de innehåller (jmf May, 2001). Vårt urval av dokument har varit begränsat utifrån vilka dokument kommunerna har valt att ge oss, det vill säga vi har varit beroende av våra intervjupersoners expertis vad gäller vilka dokument de ansett vara relevanta för vår undersökning. Dokumenten kan således endast säga oss det som kommunerna själva vill förmedla. Följaktligen kan vi inte veta om det finns andra relevanta dokument att analysera för vårt område som kommunerna valt att inte visa oss. 13

2.2.2 Intervju Vår utgångspunkt i genomförandet av denna studie har varit att den sociala ordningen i kommuner inte existerar oberoende av individer, varför vi fann det fruktbart att använda oss av kvalitativa intervjuer med nyckelpersoner för att få en djupare förståelse för vad det är som styr utformningen av öppenvårdsinsatser för ungdomar i kommuner. Till skillnad från dokumentanalys så gör intervjun det möjligt att ställa frågor och intervjupersonen har även möjlighet att utveckla och fördjupa de svar de ger. Vi var intresserade av hur kommunerna resonerade vad det gäller varför de gjort som de gjort. För att få en bild av det ansåg vi det vara nödvändigt att prata med dem som varit med och resonerat kring detta eller som visste någonting om hur andra nyckelpersoner resonerat. Samtidigt är vi medvetna om att människor inte agerar oberoende av sina egna tankar och värderingar och därför har vi varit tvungna att förhålla oss till att det i vissa fall kan vara intervjupersonernas egna åsikter som uttrycks och inte kommunernas officiella hållning. Därför har vi efter intervjuerna reflekterar över vad som framkommit och jämfört vad de två intervjuade personerna i varje kommun sagt med vad som står i dokumenten, där vi funnit att det i stor utsträckning överensstämt. Vad intervjuerna har gett oss är även en djupare förståelse av hur kommunerna resonerat och varför, vad gäller utformningen av öppenvårdsinsatser för ungdomar. Detta då den kvalitativa intervjuformen tillåtigt att intervjun rört sig i olika riktningar och gett fylliga och detaljrika svar. Våra intervjuer har varit semistrukturerade då de har utgått ifrån teman i intervjuguiden (se bilaga 2), intervjupersonen har haft stor frihet att utforma svaren på sitt eget sätt och vi har eftersträvat att bibehålla flexibilitet i vårt sätt att ställa frågorna (jmf, Bryman, 2002). Även om intervjuguiden skapat möjligheter för oss som forskare att ställa följdfrågor och låta de intervjuade personerna utveckla sina resonemang, har vi samtidigt funnit densamme begränsande utifrån att vi varit för bundna vid de frågor vi hade med oss. Stundvis har vi därför gått miste om tillfällen att ställa relevanta följdfrågor, vilket kan ha sin förklaring i oerfarenhet och att vi varit alltför låsta vid de detaljerade frågorna, istället för att mer utgå ifrån våra övergripande teman (jmf Trost, 1997). 2.3 Urval Utifrån vårt syfte och vår kvalitativa ansats läggs ingen vikt vid statistisk generalisering och representativitet, men våra urval av kommuner och intervjupersoner har dock en 14

avgörande betydelse för vad vi kommer fram till i vår undersökning (jmf Holme & Solvang, 1997). Nedan följer därför en redogörelse för våra val av kommuner och intervjupersoner. 2.3.1 Urval av kommuner För att besvara vårt syfte bestämde vi oss för att titta på fyra olika kommuner, då vi fann detta vara ett lämpligt antal utifrån de angivna tidsramar inom vilka vår undersökning skulle genomföras. Vidare tar urvalet av antal kommuner sin utgångspunkt i att öka informationsvärdet och lägga en grund för en mer fullständig uppfattning och djupare förståelse om det undersökta området (jmf Holme & Solvang, 1997). Vid påbörjandet av vår studie gjordes ett bekvämlighetsurval (jmf Bryman, 2002), då vi avgränsade oss till kommuner som ligger i Skåne för att det skulle vara tidsmässigt och ekonomiskt möjligt att ta sig till alla dessa för att genomföra intervjuerna. För att få en uppfattning om vilka kommuner som skulle kunna vara intressanta för oss använde vi oss av Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) statistiska verktyg Webor, där vi bland annat tittade på kommuners utgifter för institutionsvård, öppenvård och ungdomsvård i stort. Med denna kunskap genomförde vi sedan ett delvis strategiskt urval, då vi ställde upp vissa medvetet formulerade kriterier som till viss del tog sin utgångspunkt i våra personliga uppfattningar om kommunerna och i vår förförståelse (Holme & Solvang, 1997.). Vad vi framförallt tagit hänsyn till är kommunernas sociala utgifter för sin barn- och ungdomsvård och för att få en så stor variationsbredd som möjligt i vårt material har vi utgått från extremerna, det vill säga vilka kommuner som har höga respektive låga sociala utgifter (jmf Holme & Solvang, 1997). Urvalet har även skett utifrån kommunernas sociala sammansättning, då två av kommunerna har en stadskaraktär med en variation av socioekonomiska förutsättningar medan övriga två har en mer homogen population med en stor andel höginkomsttagare. De kommuner vi slutligen valt att undersöka är Landskrona, Helsingborg, Lomma och Vellinge med utgångspunkt i ovan förda resonemang. 2.3.2 Urval av intervjupersoner För att få svar på vårt syfte var det viktigt att genomföra våra kvalitativa intervjuer med personer som kunde antas ha stor kunskap om det fenomen vi ville undersöka (jmf Holme 15

& Solvang, 1997). Vi bestämde oss därför för att intervjua en politiker och en tjänsteman i varje kommun, då dessa aktörer har inflytande på olika nivåer och således kan visa oss på olika sidor av vårt undersökningsområde. Till viss del har urvalet skett genom ett såkallat snöbollsurval, då vi initialt kontaktade nyckelpersoner i kommunerna, av vilka vi i vissa fall blivit hänvisade till andra relevanta personer att tala med (jmf Bryman, 2002). Då vi intervjuat personer som kan anses ha expertkunskap inom vårt område har vi varit tvungna att ta hänsyn till att dessa kan vilja ge en viss bild av verkligheten med avsikt att framställa kommunens utformning av öppenvårdsinsatser för ungdomar på ett fördelaktigt sätt (jmf Holme & Solvang, 1997). Ett alternativ för oss hade följaktligen kunnat vara att även tala med de socialarbetare eller behandlare som direkt arbetar med öppenvård och kanske inte på samma sätt vill framställa verksamheterna som välfungerande och lyckade. 2.4 Genomförande Vår arbetsprocess inleddes med att vi gick in på de utvalda kommunernas hemsidor för att se vem eller vilka personer som skulle kunna tänkas veta mest om vårt område. Den första kontakten togs genom telefonsamtal, då de vi sökt upp själva fick avgöra om de ansåg sig vara rätt person för oss att prata med eller om de kunde hänvisa oss till någon annan lämplig person inom kommunen. Vi bad även intervjupersonerna vid detta första samtal att ta fram relevanta dokument för vårt område som de antingen kunde skicka till oss i förväg eller ta med sig till intervjutillfället. Efter att vi fått kontakt med en tjänsteman och en politiker i varje kommun och bestämt tid för intervju med dessa, skickade vi via e-post ut introduktionsbrev till alla intervjupersonerna (se bilaga 1). Alla intervjuerna har genomförts på respektive intervjupersons arbetsplats och vi har båda två deltagit vi samtliga tillfällen som har varat i 1 till 1,5 timme. Efter godkännande har även intervjuerna spelats in på en diktafon. I två av kommunerna genomfördes båda intervjuerna samma dag, en dag hade vi två intervjuer i två olika kommuner och i övriga fall har vi genomfört en intervju per dag. Varje intervju har inletts med att tydliggöra vårt syfte och våra avgränsningar och därefter har en av oss haft huvudansvaret för att ställa frågor utifrån intervjuguiden, men där möjlighet funnits för båda att ställa följdfrågor. Vi har även informerat om att vi inte kommer att skriva ut namn på våra intervjupersoner och vi har frågat och fått godkännande av samtliga intervjupersoner att namnge 16

kommunerna. Parallellt med att intervjuerna genomförts har dessa transkriberats och vi har samlat material som tidigare forskning och rapporter och på så sätt blivit mer insatta i vårt forskningsområde. När all empiri var insamlad lästes materialet igenom av oss båda och vi lyfte fram centrala delar för vårt syfte vilka presenterats utifrån teman i kapitel fem och därefter analyserats med hjälp av den teori som presenteras i kapitel fyra. 2.5 Metoddiskussion Att använda oss av en kvalitativ metod där vi genomfört intervjuer med representanter för kommunerna samt analyserat relevanta dokument för vårt forskningsområde har givit oss en fruktbar beskrivning av verkligheten. Denna beskrivning ska dock inte ses som en absolut sanning, utan vår utgångspunkt är att vårt material endast ger oss tolkningar av det område som vi valt att undersöka. Självklart kan det även finnas brister i vårt tillvägagångssätt och andra vägar hade varit möjliga att ta för att besvara vårt syfte. Tillexempel vad gäller urval av antal kommuner hade vi kunnat genomföra en fallstudie av en eller två kommuner och på så sätt mer i detalj kunnat beskriva kontexten. Genom en sådan studie hade vi även haft möjlighet att bland annat ge en djupare analys av faktiska orsaker till ungdomars problem och mer sätta oss in i varför en kommun har få eller många placeringar eller öppenvårdsinsatser. Vårt val att undersöka fyra kommuners utformning av öppenvårdsinsatser för ungdomar har lett till att vi delvis förlorat detta djup och det blir således en mer översiktlig analys av hur det ser ut i kommunerna. Vidare gör vi inga anspråk på att säga något om hur kommunerna faktiskt agerar i praktiken vad gäller öppenvårdsinsatser för ungdomar, utan vi kan enbart utgå från vad som framkommit i intervjuerna och det som redogörs för i dokumenten. Det är vidare inte möjligt att för oss utifrån studiens resultat säga någonting om hur det generellt ser ut i kommuner, utan vi kan endast redogöra för hur det är utformat i de kommuner som ingår i vår undersökning. Av tidsbrist har det likaså inte funnits möjlighet att kontrollera att det som sagts faktiskt är korrekt, men genom att tala med två personer i varje kommun samt genomgång av dokument har vi i så stor utsträckning som möjligt försökt att verifiera materialet. Följaktligen finns det en hel del intressanta och relevanta metodologiska och etiska aspekter att ta hänsyn till, men genom denna utförliga genomgång av vår metod vill vi ge läsaren möjlighet att förstå våra utgångspunkter och överväganden under arbetets process. 17

3. Öppenvårdens framväxt i Sverige Idag används öppenvårdsinsatser i allt större utsträckning som alternativ till framförallt institutionsvård och nedan följer en genomgång av hur tillämpningen av institutions- och familjehemsvården sett ut under 1900-talet och vad som kan ha legat till grund för utbyggnaden av öppenvårdsinsatser för ungdomar under 1990-talet. För att kunna analysera vad det är som styr kommuners utformning av öppenvårdsinsatser är det viktigt att förstå den sociala öppenvårdens nära sammankoppling med samhällets syn på institutions- och familjehemsplaceringar. Därför finner vi det relevant att visa på dessa parallella processer med en kort historisk tillbakablick som avslutas med en genomgång av kunskapsläget idag. 3.1 Öppenvårdsinsatsernas utveckling Tilltron till institutioners behandlande effekt var stark i början av 1900-talet och under 1920- och 1930 talen pågick en utbyggnads- och expansionsfas av institutionsvården för barn och ungdomar, samtidigt som lagstiftningen under hela 1900-talet i princip angett att vid omhändertagande av barn och ungdomar ska fosterhemsvård (idag familjehem) prioriteras framför institutionsvård (Sallnäs, 2005). Institutionsvården och placering av barn i fosterhem har kritiserats och när det gäller det senare har framträdande på forskningsfältet varit Bo Vinnerljung (1996) som visat på att barn som varit placerade i fosterhem löper en större risk att i unga år ha en negativ utveckling jämfört med andra barn. Ur ett internationellt perspektiv bör här tydliggöras att Sverige, jämfört med andra länder som Danmark och länder i Sydeuropa, traditionellt sett har haft relativt få placeringar och de som har gjorts har främst varit i fosterhem (Socialstyrelsen, 2006b). Från 1940-talet fram till socialtjänstreformen 1980 minskade dock både institutions- och fosterhemsplaceringarna och institutionsvården mer än halverades under denna tid (Sallnäs, 2000). Möjliga förklaringar till institutionsvårdens minskning kan enligt Sallnäs (ibid.) vara den allmänna välfärdsutvecklingen, socialpolitiska framsteg, ett allmänt samhällskritiskt klimat och 1960- och 1970 talens starka kritik mot all form av institutionsvård. Detta då effekterna av och syftet med placeringar på institution ifrågasattes, då klienterna ansågs alltför maktlösa då de inte gavs tillräckligt med inflytande över sin egen situation. 18

Parallellt med den växande kritiken mot institutionsvården för barn och ungdomar lyftes ett familjeperspektiv fram där en socialarbetare skulle arbeta med hela familjens behov och genom socialtjänstreformen 1980 stärktes principer om närhet, kontinuitet och flexibilitet (Forkby, 2005). Den trend som visat på minskade placeringar från 1940 talet vände under 1980 talet, planade ut och totalt sett ökade antalet institutionsplaceringar under detta decennium. Detta stod i motsats till lagstiftningens intentioner som ville utveckla alternativ till institutionsvården och arbeta med närhetsprincipen, varför statsbidraget omfördelades till missbruksvården och barn- och ungdomsvården inför perioden 1986-1989. Denna omfördelning innebar att kommunerna själva fick möjlighet att fördela resurserna efter lokala behov, istället för som tidigare då institutionerna i större utsträckning subventionerats. Med denna omfördelning fanns en förhoppning om att kommunerna skulle utveckla kvalificerade öppenvårdsinsatser som alternativ till institutionsvård (Forkby, 2005, Socialstyrelsen, 2006b). Utbyggnaden gick dock långsamt och vad som istället kunde ses var en kraftig ökning av enskilda HVB hem (hem för vård eller boende) under 1980-talet samtidigt som fosterhemsvårdens dominans minskade (Sallnäs, 2005). Det kan således sägas att vid påbörjandet av det nya decenniet 1990 stod barn- och ungdomsvården i Sverige inför stora förändringar, med en starkt riktad kritik mot institutions- och fosterhemsplaceringar, statliga och kommunala policys med krav på socialtjänsten om ytterligare utveckling av öppenvårdsinsatser och vård på hemmaplan samt ekonomiska omfördelningar som incitament för denna utveckling. Under 1980-talet hade även specialiseringen inom socialtjänsten ökat där de professionella grupperna gavs utrymme att utveckla specifika metoder och det skapades experter inom det sociala arbetsfältet. När det gällde ungdomsvården anlades således vid denna tid en grund för införandet och utvecklingen av öppenvårdsinsatser och arbetet på hemmaplan (Forkby, 2005). Det var dock först under 1990-talet som utvecklingen av öppenvårdsinsatser för ungdomar kom igång på allvar, trots dessa ambitioner att på olika sätt arbeta mer på hemmaplan och finna alternativ till institutionsvården redan under 1980-talet. Parallellt med öppenvårdsinsatsernas expansion under 1990-talet ökade för första gången sedan 1930-talet omhändertagandet av barn och unga med 33 procent mellan 1990 och 1999. Framförallt skedde ökningen bland tonårsplaceringar och där majoriteten av de placerade ungdomarna hade någon form av beteendeproblematik. Socialtjänstens insatser riktade 19

till barn och ungdomar ökade totalt sett under detta decennium där det både syns en tydlig utvidgning av öppenvårdsinsatserna, men även fler omhändertagna barn och ungdomar (Lundström och Vinnerljung, 2001). Detta trots att det fanns tydliga ambitioner från socialstyrelsens och kommunernas sida att i större utsträckning använda sig av öppenvårdsinsatser som ett alternativ till institutionsvården (Forkby, 2005). Vid övergången till 1990-talet pågick även i samhället en debatt kring de utagerande ungdomarna, den såkallade värstingdebatten, där media fokuserade på att det saknades institutioner för de mest krävande ungdomarna och att de alltför lätt kunde rymma från de som fanns. Detta var samtidigt som det på ett socialpolitiskt plan fanns en fortsatt kritik mot och ifrågasättande av institutionernas resultat och kommunernas ansvar för dessa ungdomar. En effekt av värstingdebatten blev att socialtjänsten i större utsträckning började satsa på såkallad mellanvård för de utagerande ungdomarna, vilket är insatser som i intensitet ligger mellan traditionell öppenvård och institutionsvård (Socialstyrelsen, 2006b, Forkby, 2005). Varför det fanns en vilja att satsa på öppenvårdsinsatser under denna tid kan ha flera förklaringar. Enligt Socialstyrelsen (2006b) kan en förklaring vara professionaliseringen inom den kommunala socialtjänsten, där socialt arbete alltmer bedrevs av akademiskt utbildad personal som många gånger var positiva till att hitta arbetsformer och metoder där de fick utveckla sin professionella yrkesroll. De kommunala socialtjänsterna hade blivit kritiserade av bland andra Socialstyrelsen för alltför bristfälligt barnperspektiv och brist på utvecklingen av öppenvårdsinsatser för de mest utsatta ungdomarna, där mer individuellt anpassade insatser efterlystes (Forkby, 2005). Socialtjänsten hade även genomgått en organisationsförändring under slutet av 1980-talet, där det var specialisering och funktionsindelning inom individ och familjeomsorgen som stod i centrum och det fanns bra underlag för socialarbetarna att utveckla nya behandlingsmetoder. En annan förklaring till öppenvårdens expansion under 1990-talet kan enligt Socialstyrelsen (2006b) vara att kommunernas kostnader för institutionsvården för ungdomar ökade dramatiskt i och med att det blev fler antal placeringar, varför det skapades behov av att finna billigare alternativ. Vidare kan den forskning som kom under 1990-talet som ifrågasatt effekterna av institutions- och familjhemsplaceringar vara en orsak till öppenvårdsinsatsernas ökning under denna tid (se Sallnäs, 2005). I en rapport från Socialstyrelsen (1998) framgår en positiv bild av 20

socialtjänstens arbete med ungdomar och att kommunerna alltmer använde sig av öppenvårdsinsatser, som till viss del skulle kunna ersätta institutionsvården. Utveckling gick mot att ungdomar i allt större utsträckning vårdades på hemmaplan. Denna rapport pekar även på att antalet vårddygn minskat 1 bland ungdomar som var omhändertagna och att detta sannolikt berodde på öppenvårdens utveckling (Forkby, 2005). Sammanfattningsvis kan konstateras att 1990-talet innebar en expandering av öppenvårdsverksamheter i kommunerna och att öppenvårdsinsatserna närmast fick en självklar roll inom socialtjänstens barn- och ungdomsvård samt att det inom många socialtjänster lades stor vikt vid att se möjligheterna att arbeta utifrån hemmaplanslösningar och klienternas egna resurser i första hand (Socialstyrelsen, 2006b). 3.2 Kunskapsläget idag Under 2000-talet har det skett en ytterligare förstärkning av öppenvårdsinsatser för barn och unga och repertoaren av öppenvårdsinsatser är idag relativt omfattande. Parallellt har det även skett en förstärkning av förebyggande insatser och utredningar och uppföljningar har blivit mer strukturerade. Antalet barn och ungdomar som får öppenvårdinsatser som ett bistånd har under perioden 2001 till 2005 legat på en konstant nivå och ungefär 28 500 barn och unga fick 2005 öppenvårdsinsatser som ett bistånd. Störst är andelen i åldern 13-17 år. Den vanligaste öppenvårdinsatsen för de äldre ungdomarna, 18-20 år var personligt stöd och för de yngre barnen var kontaktperson/familj det vanligaste. Under samma period har antalet barn och unga i familjehemsvård ökat med 5-10 % medan antalet institutionsplaceringar har planat ut. Denna utveckling har i sin helhet inneburit att de totala kostnaderna för barn- och ungdomsvården har ökat med 18 % under 2000-talet, bara kostnaderna för öppenvårdsinsatser har ökat med 40 % under samma period (Socialstyrelsen, 2006). Socialstyrelsen tog 2005 initiativ till en kartläggning av öppenvårdens former för att fördjupa kunskapen kring huruvida utvecklingen av öppenvården för barn och unga är generell, vilka former av öppenvård som skapats och vilken omfattning olika former har. Uppdraget gavs till Torbjörn Forkby fil.dr i socialt arbete vid Göteborgs Universitet som även har skrivit en avhandling Ungdomsvård på hemmaplan, Idéerna Framväxten Praktiken. Denna beskriver på ett teoretiskt plan den utveckling som skett av 1 Det som minskat var antalet vårddygn, det vill säga att ungdomar var placerade under kortare tid. Det totala antalet placeringar hade dock ökat (Forkby, 2005) 21

öppenvården, vilken vi till stor del utgått ifrån i vår genomgång av öppenvårdens framväxt i Sverige. Kartläggningen resulterade i en rapport från Socialstyrelsen (2006) Öppenvårdens former - en nationell kartläggning av öppna insatser i socialtjänstens barn- och ungdomsvård. Utgångspunkten för kartläggningen var att utveckla och definiera kategorier för olika former av öppenvårdsinsatser och fokuserade på insatser som gavs med stöd av socialtjäntslagen till enskilda barn, ungdomar eller familjer under det första halvåret 2005. Tidiga och allmänt förebyggande öppenvårdsinsatser ingick ej i kartläggningen som genomfördes i två steg. Först gjordes en pilotundersökning i tre kommuner och därefter utformades en enkät som skickades ut till 120 slumpmässigt utvalda kommuner eller stadsdelar. Studien resulterade i att sex kategorier för öppenvårdsinsatser utformades: programverksamhet, riktad dagverksamhet, socialpedagogisk insats, skolsocial insats, kvalificerat nätverksarbete och enskilt samtalsstöd. Utifrån resultaten av kartläggningen kan konstateras att utvecklingen av öppenvårdinsatser i kommunernas socialtjänst alltjämt pågår och att repertoaren är relativt omfattande. I genomsnitt har kommunerna åtta insatsformer för barn och tio för ungdomar och en tredjedel uppger att de tagit beslut om att starta någon ny form av öppenvårdsinsats. En stor del av insatserna ges i huvudsak som service och inte som bistånd, vilket tycks vara en tendens mot utveckling av mer serviceinriktad öppenvård utan att en utredning genomförts. Den insatsform som är vanligast är enskilt samtalsstöd vilket finns i nästan alla kommuner. Efter det följer familjepedagogiska insatser i hemmet och kvalificerade kontaktpersoner. Det allra vanligaste är att socialtjänsten ansvarar för insatserna och om det är någon annan så är det vanligast att det är andra offentliga aktörer, främst skola och sjukvård. Att använda öppenvård istället för vård utom hemmet är ett direktiv som två tredjedelar av kommunerna har antingen på politisk och/eller på förvaltningsledningsnivå. Endast glesbygdskommuner med få insatser avviker från denna bild. Åtta av tio kommuner menar dock, enligt kartläggningens resultat, att öppenvårdsinsatser måste användas i större utsträckning om direktiven skall efterlevas (Socialstyrelsen, 2006). 22

4. Teoretisk utgångspunkt I detta kapitel har vi för avsikt att redogöra för de teoretiska utgångspunkterna och den terminologi som vi anser vara användbar för analysen av vårt material av vad det är som styr utformningen av öppenvårdsinsatser för ungdomar. Den centrala frågeställningen i studien har fokuserat på varför kommunerna valt att göra som de har gjort? På vilka grunder har de gjort sina val? När det gäller verksamheten i kommunernas socialtjänst är det rimligt att tänka sig att resurserna till viss del inte är tillräckliga i relation till det område de ansvarar för, det finns helt enkelt inte en naturlig mättnadspunkt där det är möjligt att hävda att alla problem är lösta. Detta innebär i sin tur att det blir nödvändigt att välja och välja bort, att prioritera (Bergmark, 1995). Utgångspunkten för vår studie är att kommunerna gör val både vad det gäller barn- och ungdomsvården som helhet samt specifikt vad det gäller utformningen av öppenvårdinsatser för ungdomar, att de prioriterar vissa insatser framför andra därför att det resursmässigt inte är möjligt att lösa alla problem. Vi är i vår tur intresserade av varför de prioriterar som de gör och för att kunna besvara den frågan finner vi det fruktbart att ta vår utgångspunkt i begreppet prioritering. Prioriteringsforskningen har sitt ursprung i hälso- och sjukvården, men det har även gjorts några studier som koncentrerar sig på den kommunala socialtjänsten. Dessa belyser bland annat hur prioriteringar tar form samt lyfter fram grunderna för olika beslut. Vi finner därför denna forskning och dess teoretiska resonemang intressant och relevant som analysverktyg i förhållande till vårt syfte som fokuserar på vad det är som styr kommuners utformning av öppenvårdinsatser för ungdomar. Inledningsvis kommer vi därför att redogöra för aktuell prioriteringsforskning inom området vars resultat utgör grunden för vår analys. Därefter följer en utveckling av prioriteringsbegreppet utifrån denna forskning samt ett avsnitt som åskådliggör hur prioriteringar görs mellan och inom olika nivåer i kommuner, för att visa på hur beslut kan fattas i den kommunala kontexten utifrån ett prioriteringsperspektiv. Avslutningsvis följer ett resonemang utifrån organisationsteori om huruvida val/prioriteringar kan anses vara intentionellt formulerade eller kan motiveras av de symbolvärden de skapar. 4.1 Prioriteringsforskning inom socialtjänsten Inom prioriteringsforskningen har vi funnit tre studier som fokuserar på prioriteringar inom just den kommunala socialtjänsten. Dessa är Prioriteringar i socialtjänsten - 23