LÄNSSTYRELSERNA Ögonblicksbild av etableringsreformen mars 2011 Rapport 1
1 UPPDRAGET...- 3-1.1 AVGRÄNSNINGAR... - 3-1.2 ALLMÄNT... - 3-2 REDOVISNING...- 4-2.1 MÅLGRUPP... - 4 - Sammanfattning...- 4-2.2 SAMVERKAN... - 4 - Sammanfattning...- 4-2.3 SAMORDNING AV ETABLERINGSINSATSER:... - 5 - Sammanfattning...- 5-2.4 BOSTAD... - 6 - Sammanfattning...- 6-2.5 FÖRSÖRJNING... - 7 - Sammanfattning...- 7-2.6 ÖVRIGT... - 7-2.6.1 Otydlighet...- 7-2.6.2 Hälsa och prestationsförmåga...- 8-2.6.3 Barn- och familjeperspektiv...- 8-2.6.4 Idéburna sektorn...- 8-3 SLUTSATSER...- 8 - - 2 -
1 Uppdraget Länsstyrelserna har i regeringsbeslut 25/11 2010 (IJ 2010/2001/IU) fått i uppdrag att, inom ramen för det ordinarie uppdraget att verka för samverkan och följa upp organisering och genomförande av insatser för vissa nyanlända invandrare, till regeringen redovisa en samlad bild av genomförandet av etableringsreformen i länen under 2011. Länsstyrelserna ska särskilt beskriva sådana eventuella brister i genomförandet som påverkar förutsättningarna för en framgångsrik implementering av etableringsreformen. Redovisningen ska ske under tre tillfällen under året och ha karaktären av systematiska ögonblicksbilder. Syftet är att på ett tidigt stadium uppmärksamma eventuella brister i genomförandet av etableringsreformen. Länsstyrelsen i Kronobergs län har samordnat redovisningen och uppdraget har utförts av Christian Foster vid Länsstyrelsen i Stockholms län. 1.1 Avgränsningar Denna redovisning gäller enbart etableringsreformen det vill säga de förändringar som trädde i kraft under 2010 och som Arbetsförmedlingen har givits ett samordningsansvar för. Etableringsreformen är en del av det svenska flyktingmottagandet och syftar främst till att öka deltagandet på arbetsmarknaden för flyktingar och deras anhöriga. Länsstyrelsen har uppdrag att samordna flyktingmottagandet och verka för att Sverige har både beredskap och kapacitet att ta emot de flyktingar och deras anhöriga som kommer. Vid följande rapporter avser Länsstyrelserna att komplettera med tydliga åtgärdsförslag i mer strukturerad form. 1.2 Allmänt Etableringsreformen har inneburit förändrade roller för flera myndigheter samt skapandet av en ny aktör, lotsen. Självklart kommer det därför att finnas vissa problem vid införandet som beror på missförstånd, otillräcklig kapacitet med mera. Denna redovisning syftar däremot till att identifiera vilka brister/problem som kan uppfattas som systematiska snarare än enskilda. Den skillnaden kan dock vara enklare att beskriva än bedöma. För att skapa en överblick som kan förstås och följas av alla aktörer oavsett utgångspunkt sker redovisningen utifrån sakinnehåll snarare än förordning. Det vill säga snarare än att följa lag om etableringsersättning för vissa invandrare redovisas ett avsnitt om försörjning. På samma sätt redovisas samhällsorientering under etableringsinsatser tillsammans med svenskundervisning trots att dessa regleras i egna förordningar. Vid denna rapports skrivande har etableringsreformen varit i kraft lite drygt två månader vilket innebär att de första etableringsplanerna bör ha beslutats och anvisning av bostad ha kommit igång. När det gäller samhällsorientering finns inget krav på kommunen att den vare sig ska vara avslutad eller ens påbörjad inom perioden. För Sfi gäller dock att den ska vara påbörjad för de som blivit kommunmottagna under december månad 2010. Följande delar redovisas: - 3 -
Målgrupp Samverkan Samordning av etableringsinsatser Bosättning Försörjning Övrigt 2 Redovisning 2.1 Målgrupp En viss otydlighet vad gäller målgruppen och ersättning till kommunerna har lyfts från länsstyrelserna 1. Det gäller främst två grupper: 1) De som bor i anläggningsboende efter beslut om uppehållstillstånd och blir folkbokförda i anläggningsboendet utan att vara kommunplacerade. Dessa individer får etableringsplan och kommunen förväntas bistå med Sfi och samhällsorientering. För Sfi får kommunen ersättning i särskild ordning från Migrationsverket men ingen statlig ersättning tycks utgå för samhällsorientering. 2) Den grupp som både fick uppehållstillstånd och blev kommunplacerade i november omfattas såvitt kan bedömas inte av etableringsreformen. Detta skapar förvirring och otydlighet för såväl kommuner, statliga myndigheter som individerna själva. Sammanfattning Kommunerna bör ges ersättning för all samhällsorientering de är skyldiga att tillhandahålla. Det bör ges möjlighet att inkludera även de som är folkbokförda i november till den grupp som har rätt till etableringsplan. 2.2 Samverkan Regional samverkan fungerar i regel bra.. I de fall där de tidigare samrådsstrukturerna inte bedömts passa etableringsreformen formas dessa om under våren. Även arbetsmarknadsråden används där de finns. Alla statliga myndigheter har ansträngt sig att delta i det regionala arbetet även om både försäkringskassa och migrationsverk saknar regional organisation 2. Än så länge saknas dock lotsföretagen helt i det regionala arbetet vilket inte nödvändigtvis är en brist. Bilden av samverkan ser olika ut i landet beroende mycket på Arbetsförmedlingen s organisation. För länsstyrelserna innebär det en utmaning att samordna flyktingmottagandet regionalt när marknadsområden inom länet har olika prioriteringar och har kommit olika långt i till exempel utbildning av handläggare. Sammanfattning De flesta län rapporterar en stabil organisation för samverkan på regional nivå. Utmaningarna ligger i att koppla samman det regionala flyktingmottagningsarbetet med de mer lokala delarna i etableringsreformen där Arbetsförmedlingen s områden skiljer sig helt eller delvis från länens uppdelningar. - 4 -
2.3 Samordning av etableringsinsatser: När det gäller den lokala samverkan rapporterar i princip varje län ett ojämnt arbete med de lokala överenskommelser (LÖK) som Arbetsförmedlingen söker nå med varje kommun. Ingen samordning sker i regel med det regionala flyktingmottagningsarbetet. Det är otydligt för både kommun och länsstyrelse vilken strategi som ligger bakom dessa lokala överenskommelser eller vilken tidsplan som finns. De dialogseminarier som genomförts har varit väl genomförda och omtyckta men de tycks inte ha lett till lokala överenskommelser såsom var tänkt. Ingen samverkan har skett inför LÖK-arbetet i landet utan arbetet har planerats ensamt av Arbetsförmedlingen. Det rapporteras om olikheter mellan länen kring tempot i fastställande av etableringsplaner. En farhåga är att fastställande av etableringsplaner möjligen tar längre tid än förväntat vilket i så fall påverkar det kompletterande försörjningsstödet. Ifrån Gävleborg rapporteras dock kortare tid än förväntat. Det rapporteras om svårigheter att få en överblick av lotsföretagen men inget län förutom Gotland lyfter farhågor kring täckningsgrad. Västmanlands län påpekar att det saknas insatser initialt i etableringsprocessen. Innan Sfi och samhällsorientering finns egentligen inga insatser förutom meritportfölj. Eftersom Sfi inte sällan är upphandlad dröjer det länge än innan flexibiliteten ökar i systemet. I del flesta län finns eller pågår en regionalisering av svenskundervisningen. För att kunna erbjuda yrkesinriktad svenskundervisning och yrkessvenska (till exempel SFX) behövs ett kommunalt samarbete. Detta är inte uppbyggt än över hela landet och därmed begränsas möjligheterna att anpassa etableringsplanen till individen. Såvitt kan bedömas deltar inte Arbetsförmedlingen aktivt i det arbetet. Samhällsorienteringen är under uppbyggnad över hela landet. Under en länsstyrelsegemensam arbetsdag kring samhällsorientering framkom att det finns problem att samverka inom nuvarande lagstiftning. För att nå samhällsorienteringens mål om modersmål och didaktik behövs i princip samarbete mellan kommuner. Det finns idag väldigt få lösningar för ett sådant samarbete som också är förenligt med lag. De tydliga lösningar som är lagenliga är alltför omfattande för att komma ifråga för den mindre insats samhällsorienteringen trots allt utgör i kommunens verksamhet. Det gäller både gemensam nämnd och bildande av kommunalförbund. Kommunerna och länsstyrelsen efterlyser en förändring som möjliggör för kommunerna att köpa och sälja samhällsorientering till varandra. Det prövas idag olika system för att genomföra samverkan, till exempel en ekonomisk förening i Gävleborgs län, gemensam upphandling i Stockholms län mm. Inget framstår som ett särskilt bra arbetssätt då de alltid riskerar att gå emot Lagen om offentlig upphandling och/eller kommunallagen. Länsstyrelserna bedömer därför att det är osäkert om kommunerna kommer klara sina åtaganden inom samhällsorienteringen. Länsstyrelsen har i samråd med Sveriges kommuner och landsting tagit fram vägledande råd till samtliga länsstyrelser för att dessa bättre ska kunna stötta kommunernas uppbyggnadsarbete. Även anvisningar för uppföljning har tagits fram. För att följa arbetet har länsstyrelserna utsett en särskild fokusgrupp för samhällsorientering. Sammanfattning Etableringsreformen är ännu inte en integrerad del av flyktingmottagandet. Det märks främst genom att den lokala samordningen av etableringsinsatser inte följer det regionala arbetet. En brist härvidlag är framförallt att Arbetsförmedlingen helt saknar uppdrag i regleringsbrev att samråda eller samverka med länsstyrelserna. - 5 -
Trögheten i de kommunala verksamheterna kan ha underskattats. Många kommuner har genomfört upphandling av Sfi och kan inte bryta de avtal som finns. Samhällsorienteringen försvåras märkbart av bristen på möjlighet att samverka. Länsstyrelserna föreslår en särskild dialog med departementet kring detta specifika problem så snart som möjligt. 2.4 Bostad Bostadsanvisningsarbetet dras med svårigheter. Det finns förstås en osäkerhet hos såväl individer som myndigheter om hur bostadsarbetet ska organiseras. Det saknas en tydlig kommunikation från arbetsförmedling och Migrationsverket om hur det praktiska arbetet ska gå till. Flera kommuner har också i samband med reformen ändrat sin organisation för flyktingmottagande och möjligen ofrivilligt minskat sin kapacitet att jobba med bostadsanvisningar. På det mer principiella planet finns en osäkerhet kring länstalen och dess implikationer på överenskommelser med kommunen. Framförallt tycks de individer som efter 1 månad men innan 6 månader bedöms behöva bostadsanvisning inte vara inräknade i länstalen. Det finns därmed en betydande osäkerhet kring statens behov av anvisningsplatser och således vad som är en adekvat beredskap och kapacitet. Det finns även frågetecken kring datum och statistikfrågor som ännu är olösta men som behandlas i det samverkansforum 3 som myndigheterna deltar i. Vad som går att lösa inom befintligt ramverk och vad som kan kräva regleringsändringar är ännu inte klart. Det finns idag en viss konkurrens om de bostäder som är tillgängliga. Bara inom migrationsområdet gäller det bostäder för asylsökande, ensamkommande barn, kommunplacerade utan etableringsplan samt de med etableringsplan. Kombinerat med den bostadsbrist som finns idag i de områden med starkare arbetsmarknad är det en stor utmaning för de statliga myndigheterna att samordna arbetet. En stor del av planeringen sker inom bosättingsgruppen som rapporterar till samverkansdelegationen där alla myndigheter deltar. Idag är kommunen ansvarig för att erbjuda akutbostad. Det uppfattas som otillfredsställande att kommunen är skyldig att betala medan det är Arbetsförmedlingen som har ansvaret för bosättningsarbetet. När det gäller vidareflyttning finns det brister i ansvarstagandet därav. Ingen myndighet anser sig idag ansvarigt för att bistå med hjälp i vidareflyttningsarbetet. Denna fråga är framförallt viktigt ur et kapacitetsperspektiv då adekvat boende och boendeort ger kommunerna större kapacitet för mottagande. Det verktyg som hittills använts med gott resultat saknar finansiering från halvårsskiftet 4. Sammanfattning Mycket arbete återstår innan bostadsanvisning och arbetet med vidareflytt kan anses fungera väl ur ett helhetsperspektiv. Såvitt kan bedömas beror det på flera orsaker. Dels är två olika myndigheter ansvariga för varsin del samtidigt som kommunen förväntas kunna hantera och prioritera anvisningarna, dels saknar Arbetsförmedlingen uppdrag i vare sig regleringsbrev eller förordning att samordna anvisningarna med länsstyrelsernas arbete att säkerställa kapacitet för det totala mottagandet inklusive ensamkommande barn. - 6 -
2.5 Försörjning Än så länge finns det få rapporter om initiala problem. De problem som nämns är kända sedan tidigare och rör framförallt det kompletterande försörjningsstödet. Länsstyrelsen i Skåne lyfter att en större del än beräknat belastar kommunernas budget utan att kunna återsökas, till exempel är glappet ofta längre än den tid som ingår i schablonen. Från Stockholms län rapporteras att den schabloniserade ersättningen för glappet till kommunerna inte fungerar. Många individer flyttar i samband med uppehållstillståndet vilket medför att de får sitt ekonomiska bistånd från annan kommun än den som registrerats i samband med etableringssamtalet. Enstaka rapporter har också kommit om svårigheter att få ut ersättning om Id-kort saknas och liknande. Avsaknaden av personnummer är ett problem som också belysts i ett särskilt samarbete mellan berörda myndigheter. Någon snar lösning tycks inte skönjas. Om tiden för framtagande av etableringsplanen blir längre än förväntat kommer problemen med det kompletterande försörjningsstödet att bli mer allvarliga eftersom den kommunala ersättningen inte kommer täcka kostnaderna. Till denna farhåga kan också läggas de sporadiska rapporterna kring barnomsorgsköer som sällan understiger två månader. Risken är att detta medför att framför allt kvinnors etablering fördröjs. Arbetsförmedlingen saknar idag möjlighet att ge resebidrag till deltagarna i etableringsinsatser. Detta är olyckligt eftersom kommunalsamverkan är en förutsättning för att nå målen för etableringsreformen avseende samhällsorientering, yrkesinriktad sfi, praktik med mera. Från flera län rapporteras att individerna tvingas ansöka om ekonomiskt bistånd från kommunen för att kunna fullfölja sin etableringsplan. En olycklig omständighet som nämns av länsstyrelsen i västra Götaland är att utbetalningsdatum för etableringsersättningen är förvirrande för individen. Förutom att utbetalningsperioderna är olika beroende på om etableringsplanen är under medverkan eller om den är fastställd så flyter utbetalningsdatum. Ett mer pedagogiskt och rimligt förfarande är att tidpunkten för utbetalning av etableringsersättningen sammanfaller med tidpunkten för utbetalning av lön. Det finns rapporter om felaktiga adresser som medför att utbetalningsavier kommer i retur till Försäkringskassan. Det är ännu oklart om det beror på bristfälliga rutiner eller mer strukturella problem. Sveriges kommuner och landsting följer särskilt frågan om individernas försörjning och länsstyrelserna avvaktar deras rapport innan förslag läggs på förbättringsarbete Sammanfattning För tidigt att bedöma eventuella strukturella eller systematiska brister men resebidrag till deltagare kan mycket väl vara en sådan. Även den schabloniserade ersättningen för glappet kan visa sig vara problematiskt. Det finns ett flertal praktiska problem i form av utbetalningsdatum, id-kort med mera som alltjämt stör implementeringen. Länsstyrelserna avser att följa frågan ur ett genusperspektiv vid senare rapporter. 2.6 Övrigt 2.6.1 Otydlighet Det finns en osäkerhet om gränssnittet mellan Arbetsförmedlingen, lotsarna och kommunens flyktingmottagare som inte löses i det lokala överenskommelsearbetet. Ansvaret för att hjälpa - 7 -
individerna med ansökan om bostadsbidrag, bosättningslån, barnbidrag, kontakter med skatteverk och försäkringskassa med mera. Det vill säga de frågor som är traditionella kommunala flyktingmottagningsuppgifter. Enligt vissa uppgifter är detta Arbetsförmedlingen s ansvar alternativt lotsens och enligt andra är det kommunens. Till exempel har Västerås kommun fått beskedet att det är kommunens ansvar medan Sollentuna kommun fått motsatt besked. Otydligheten skapar stora svårigheter för kommunerna att organisera sig på ett adekvat sätt. Mycket tyder på att ansvarsfördelningen när det gäller dessa frågor lämpar sig mindre bra för den lokala överenskommelsen. För att säkerställa kapacitet i flyktingmottagandet har stora insatser gjorts för att regionalisera och harmonisera flyktingmottagandet inom länen. En utveckling med lokala överenskommelser som medför att flyktingmottagandet har olika innehåll på kommunal nivå kan i förlängningen innebära en klart minskad kapacitet för mottagandet. 2.6.2 Hälsa och prestationsförmåga Det tycks saknas en strategi kring hur prestationsförmåga ska bedömas i praktiken ute i länen, även om ett nationellt dokument tagits fram mellan arbetsförmedling och Sveriges kommuner och landsting. Såvitt kan bedömas har socialstyrelsen inte deltagit i arbetet och inte heller finns det stöd för de enskilda läkarna vid bedömningen. Inget län rapporterar heller om framgång i samarbetet mellan arbetsförmedling, försäkringskassa och landsting avseende rehabiliteringsinsatser för individer med etableringsplan. I normalfallet bedöms dock rehabilitering och prestationsförmågebedömning fungera på det lokala planet men eftersom arbetet saknar systematik kan vare sig kvalitet eller tillgång säkerställas. Inget län rapporterar om fungerande rutiner mellan landsting och arbetsförmedling för hälsoundersökning av anhörigärenden. I flera län, bland annat Västerbotten pågår dock ett systematiskt förbättringsarbete. 2.6.3 Barn- och familjeperspektiv Det går ännu inte att bedöma i vilken utsträckning barnens behov kan påverka etableringsprocessen. Länsstyrelsen i Västra Götaland lyfter dock särskilt att barn- och familjeperspektivet riskerar falla bort i den lokala planeringen. Vid ett hälsoseminarium kring barns hälsa som genomfördes i Stockholms län framkom att Migrationsverket har ett väl utbyggt arbete kring barnperspektiv. Migrationsverket s arbete med barnkonskvensanalysutbildning för all personal saknar idag motsvarighet inom Arbetsförmedlingen eller länsstyrelserna. Ett län påpekar att det tycks helt saknas rutiner för att återföra individer med överhoppningsbar tid. Om dessa saknas drabbas antagligen främst föräldralediga. Med de brister som idag finns i bosättningsarbetet är det tydligt att barnperspektivet inte kan beaktas fullt. Det går ännu inte att bedöma i vilken utsträckning etableringsreformen gynnar/missgynnar anhöriginvandringen. 2.6.4 Idéburna sektorn Ibland annat Värmlands län pågår ett aktivt arbete för att öka den idéburna sektorns insatser inom etableringen men överlag får etableringsreformen så här långt sägas vara en fråga för de offentliga myndigheterna, lotsföretagen samt individerna. 3 Slutsatser - 8 -
Det är för tidigt att göra säkra bedömningar kring eventuella strukturella/systematiska brister i etableringsreformen. Helhetsintrycket är så här långt försiktigt positivt. Det finns dock tydliga tecken på vissa strukturella brister inom samverkan, boende, försörjning och hälsa. 1. Det saknas idag en tydlig koppling mellan etableringsreformen å ena sidan och flyktingmottagandet å den andra. Ansvarsområdena mellan aktörerna är otydliga. Otydligheten och olikheten kring ansvarsfördelningen medför att arbetet med att säkerställa beredskap och kapacitet försvåras avsevärt. Arbetsförmedlingen bör därför ges uppdrag i regleringsbrev att samråda med länsstyrelserna i arbetet med de lokala överenskommelserna. 2. Möjligheterna för kommunerna att samverka är kraftigt beskurna av regelverket kring offentlig upphandling vilket gör det svårt att nå samhällsorienteringens mål 3. Bosättningsarbetet tycks sakna strategi både från kommunalt och statligt håll. 4. Vissa luckor i försörjningsstödet innebär att deltagare tvingas till ekonomiskt bistånd från kommunen för att kunna delta i aktiviteter. 5. Olikheten i ansvarsfördelningen mellan kommuner, Arbetsförmedlingen och landstingen medför att landstingen har svårt att strukturera sitt arbete med hälsoundersökningar och rehabilitering. - 9 -
Fotnoter 1 Det första exemplet kommer från Norrbottens län och det andra från Västerbottens län 2 Se Länsstyrelserna rapport 1/8 2010 för jämförelse av geografisk organisation 3 Samverkansdelegationen 4 Det som åsyftas är projektet Bosam som tills vidare driftas av Länsstyrelsen i Stockholms län i väntan på en mer permanent lösning - 10 -