Vad visar forskning om implementeringsproblem inom välfärdssektorns organisationer? - Utvärdering av Väst-Bus Samverkan kring barn och unga (Västbus) en stor utmaning för myndigheter i Västra Götaland Kort om implementeringsforskning och dess resultat Lägesrapport från implementeringsstudien om Västbus Kritiska frågor inför den fortsatta implementeringen Staffan Johanssons OH-bilder, Göteborg 07-11-07
Väst-Bus - Gemensamma riktlinjer om samverkan avseende barn och ungdom med sammansatt psykisk/psykiatrisk och social problemetik Antogs av Västra Götalandsregionen och dess ingående kommuner under våren 2005 berör direkt eller indirekt många av ca 325.000 barn och ungdomar i Västra Götaland samt mer än 60.000 anställda i Västra Götalandsregionen och dess kommuner
Vad menas med implementering? Förverkligande, genomförande av beslut (SAOL) av eng. implement 'förverkliga', 'fullborda', 'genomföra', 'förse med verktyg' (Nationalencyklopedin) Varför uppstår implementeringsproblem? Någon hittar på/formulerar policy etc Någon annan förväntas förverkliga policy etc
Implementeringsforskning som del av statsvetenskaplig policyanalys Policyprocessen - centrala begrepp: A. Problem B. Policy (teorifel?) C. Implementering (implementeringsfel?) D. Resultat/effekter (oönskade effekter?) Top-downmodeller Bottom-upmodeller Gräsrotsbyråkrater med stort handlingsutrymme Exempel på studieobjekt: Sociala program Framgångsrik implementering kräver kunskap, förmåga och vilja.
Implementeringsforskning som del av management-/organisationsforskning Viktiga forskningsresultat: Organisationer är spårbundna och dess medlemmar har många försvarsmekanismer mot förändring Beslut, planer, strategier och organisationsreformer är ofta spel för gallerierna Implementering underlättas av möjlighet till lokal omjustering ( översättning ) Exempel på studieobjekt: organisationsreformer (NPM), styrmodeller (TQM, BSC), verksamhetskoncept, (t ex BBIC)
Implementeringsforskning som del av forskning om evidensbaserad praktik Informationsspridning är (ensamt) en ineffektiv implementeringsmetod Utbildning är (ensamt, och i kombination med information) en ineffektiv implementeringsmetod Incitament och support från ledningen har stor betydelse Lokal organisationskultur avgör vilken implementeringsstrategi som fungerar Det saknas fortfarande kunskap om organisationens betydelse för framgångsrik implementering. Exempel på studieobjekt: ACT, KBT, MST, PMTO, etc Enligt Fixsen (2005, 2007)
Exempel på implementeringsforskning Vilka faktorer gynnade implementeringen av BBIC i försökskommunerna?*) Efterfrågan på bättre metoder för barn-/ungdomsärenden Kvalitetsmodellen uppfattades som legitim och ändamålsenlig Stor enighet om mål och ambitionsnivåer bland projektägarna (kommunerna och SoS) Projektteam med auktoritet och förankring Projektteamets resurser och kontroll över implementeringsområdet BBIC viktig plats på lokal agenda få konkurrerande förändringsprojekt Linjeorganisationens passform (t ex grad av specialisering på grupp- och handläggarnivå) Visst utrymme för justering/anpassning av modellen/konceptet till lokala förutsättningar Följsamhet och timing Få störande yttre händelser (t ex organisationsförändringar) *) Enligt Johansson (2004)
Implementering av organisatorisk samverkan Varför samverka? Ny kunskap leder ofta fram till ökad specialisering/professionalisering, men till priset av ökad fragmentisering och minskad helhetssyn. Ökande behov av helhetssyn för att möta människors komplexa behov Samverkan syftar till att förbättra kvaliteten i verksamheten genom att dra nytta av olika slags specialiserad kunskap i specifika typer av ärenden. Vanliga frågeställningar inom forskningen: Hur och varför upprätthålls/förändras organisatoriska gränser? Hur integrera olika organisationer utan att förlora fördelarna med olikheter i kompetens? Exempel på studieobjekt: Samverkansreformer, samverkansförsök (SOCSAM, FINSAM), samverkansprojekt, samverkan kring olika målgrupper.
Vanliga hinder för samverkan mellan myndigheter (enl tidigare forskning) Olika lagstiftning, Olika huvudmän (uppdrag, mål och finansiärer) Olika upptagningsområden Geografiska avstånd mellan lokaler Olika professioner (kunskapstradition och etik) Olika organisationskulturer Makt- och statusskillnader Bristande kunskap om varandras verksamheter Samarbetsklimat och personkemi
Framgångsfaktorer i samverkan (enl tidigare forskning) Tydlighet och struktur (dvs att policyn har starkt stöd bland berörda organisationer) Aktivt och gränsöverskridande ledarskap ( Infrastruktur som främjar samverkan) Samsyn, motivation, förtroende och god kommunikation (ömsesidig respekt för varandras kompetensområden) Samverkanskompetens
Väst-Bus - Gemensamma riktlinjer för kommunerna och regionen i Västra Götaland om samverkan avseende barn och ungdom med sammansatt psykisk/psykiatrisk och social problemetik Antogs av Västra Götalandsregionen och dess ingående kommuner under våren 2005 berör direkt eller indirekt många av ca 325.000 barn och ungdomar i Västra Götaland samt mer än 60.000 anställda i Västra Götalandsregionen och dess kommuner
1. Gemensamma grundläggande värderingar Barnets bästa och barnets delaktighet Basnivån i första hand Verksamhets- och kostnadsansvar följer av lagstiftning, annars gemensam lösning utan dröjsmål Gemensamt ansvar Resurser utifrån barnets behov
2. Förtydligande av ansvar Basnivå Specialistnivå Basnivån når alla barn Ex. socialtjänstens förebyggande, förskola/skola, skolhälsovård, mödra- och barnhälsovård, primärvård inkl ungdomsmottagningar En allsidig elevutredning Utredningen är underlag för bedömningar på specialistnivån Specialistnivå behövs för en liten andel barn Ex. socialtjänstens individ- och familjeomsorg, handikappomsorg, barn- och ungdomsmedicin, habilitering, barn- och ungdomspsykiatri, barnneuropsykiatri, vuxenpsykiatri, HVB och särskilda ungdomshem
3. Samverkansskyldighet Informationsskyldighet Stärkt skydd för utsatta barn SOL (HSL och Skollagen) Socialnämnden skall initiera samarbete andra myndigheter skall medverka Skyldighet att informera om förändringar
4. Gemensam kompetensutveckling Årligen med gemensamt innehåll för hela länet
5. Samverkan kring det enskilda barnet/ungdomen Prioritera inbjudan träff inom 3 veckor Gemensam skriftlig vårdplan/handlingsplan Ansvars- och kostnadsfördelning, uppföljning
6. Gemensamt ansvar för vård, behandling och resultat vid placering utanför hemmet Grundmodellen för samverkan skall följas Vid akut placering samverkan inom 5 dagar Barnets situation avgörande för var barnpsykiatrisk behandling kan ske Riksavtalet för utomlänsvård gäller för placering utanför länet
Utvärderingens syften Beskriva arbetet med att införa och tillämpa riktlinjerna inom respektive sjukhusområde/kommunförbundsområde. Identifiera möjligheter och hinder vid implementering av de nya riktlinjerna. Sprida kunskap om det lokala förändringsarbetet.
Utvärdering av implementeringen: Strategiska faktorer i första delstudien Veta-faktorn : Känner respondenterna och deras arbetskamrater till innehåll och innebörd? Har information givits av chefer? Vilja-faktorn : Relevans och ändamålsenlighet?(t ex olika nivåer och ansvarsfördelning) Gör skillnad i konkreta ärenden. Personalens motivation Kunna-faktorn : Kunskap och kompetens Resurser Organisationsstruktur Samverkansstruktur Övriga faktorer: Ledningens prioritering Förekomst av konkurrerande utvecklingsarbeten Resultatindikatorer Etablering av samverkansstruktur Nätverksmöten enligt Västbus Gemensamma vårdplaner enligt Västbus
Målgrupper och respondenter Kommunerna IFO-chefer Handläggare b/u IFO Handikappchefer Grundskolerektorer (en per kommun) Förskolerektorer (en per kommun) Representanter för elevhälsovården Regionen BUP-chefer Behandlingspers BUP BHV:s kontaktsköterskor Ungdomsmottagningsrepr. Lokala chefer barnhabiliteringen Chefer barn-/ungdomsmed mottagningar Chefer vuxenpsykiatriska mottagningar
Svarsfrekvens bland olika verksamhetsföreträdare Svarsfrekvens per respondentgrupp 10 0 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Veta (i) - Är riktlinjerna kända? Är riktlinjerna kända? 40 35 30 25 20 15 M ycket väl kända Ganska väl kända Delvis kända Inte alls kända Vet inte 10 5 0 Av dig själv? På arbetsplatsen?
Veta (ii) - Har ansvarig chef gett information om riktlinjerna? Inf ormat ion? 70 60 50 40 30 20 10 0 Ja Nej Vet inte Inf ormat ion? 57,7 33,9 8,4
Vilja (i) - Riktlinjernas relevans och personalens motivation 10 0 % 80% 60% 40% Vet ej Nej, knappast alls Ja i viss grad Ja i hög grad 20% 0% relevans motivation
Vilja (ii) Kännedom om fall där riktlinjerna faktiskt/skulle ha medfört bättre vård/behandling 10 0 % 90% 80% 70% 60% 50% 40% Vet ej Nej, ännu inte Ja i något eller några fall Ja i flera fall 30% 20% 10 % 0% Faktiska Potentiella
Vilja (iii) Uppfattningar om ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter Den är mycket tydlig och skapar inga problem Den är ganska t ydlig och skapar ganska f å problem Den är ganska ot ydlig och skapar därför en del problem Den är mycket otydlig och skapar därför många problem Vet ej
Kunna (i) Utbildning till berörd personal? 70 60 50 40 30 Ja till samtliga berörda Ja till några berörda Nej, inte ännu Vet ej 20 10 0 1
Kunna (ii) Tillräckliga resurser för att kunna arbeta enligt Västbus? 40 35 30 25 20 15 Ja, i mycket hög grad Ja, i ganska hög grad Nej, knappast Nej, inte alls Vet ej 10 5 0 Tillräckliga resurser
Kunna (iii) Har samverkansorgan/- strukturer etablerats? 60 50 40 Ja, särskilda samverkansorgan har etablerats 30 Nej, särskilda samverkansorgan har ännu inte etablerat s Vet ej/ej svar 20 10 0 Samv struktur
Kunna (iv) Faktorer som försvårar samverkan (andel som anser ganska svårt eller mycket svårt ) 60 50 40 30 Serie1 20 10 0
Uppfattningar om ledningens prioritering (i) Ledningens prioritering? 35 30 25 20 15 10 5 0 1 Ja, f rågan har hög priorit et.. Ja, f rågan har ganska hög priorit et.. Nej, frågan är en av många. Nej, f rågan har låg priorit et.. Vet ej
Uppfattningar om ledningens prioritering (ii) Konkurrans av andra utvecklingsarbeten? 35 30 25 20 15 10 5 0 1 Ja, flera andra utvecklingsarbeten konkurrerar om resurser/uppmärksamhet etc Ja, något /några utvecklingsarbeten konkurrerar om resurser/uppmärksamhet etc Nej, det pågår inga konkurrerande utvecklingsarbeten Vet ej
Resultat (i) Tillämpning av nätverksmöten enl Västbus 60 50 40 30 i alla ärenden i de flesta ärenden i ca hälften av alla ärenden i vissa ärenden i inga ärenden alls vet ej 20 10 0 1
Resultat (ii) Förekomst av ekonomiska tvister rörande kostnadsansvar Ek tvister 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 nej, inte i något fall i några fall (en liten andel av ärendena) i en stor andel av ärendena vet ej
Reflektioner och slutsatser Den operativa tillämpningen (nätverksmöten och gemensamma vårdplaner) går långsamt framåt Veta-faktorn: Policyn väl känd inom IFO och BUP, mindre känd inom övriga verksamheter Vilja-faktorn: Policyn uppfattas som relevant och ändamålsenlig, personalen är motiverad att tillämpa den Kunna-faktorn: Infrastruktur för samverkan inte tillräckligt väl etablerad; behov av samverkanskompetens (utbildning och konkret erfarenhet av samverkan behövs) Ledningen (särskilt politikerna) skulle kunna vara tydligare i prioriteringen av Västbus; ledningen bör vara mer aktiva i infrastrukturbyggande.
Några slutsatser från implementeringsforskningen Välfärdsorganisationerna är inte alltid lydiga verktyg p g a: Oklara mål och motstridiga intressen Ledningsstrukturer med lösa kopplingar Starka professioner med hög legitimitet Gräsrotsbyråkrater med stort handlingsutrymme Starka organisationskulturer som är svåra att förändra
Faktorer som gynnar framgångsrik Operativ nivå: veta, kunna och vilja implementering: Organisationsnivå: Infrastruktur, incitament och support Ömsesidig förståelse/respekt för olika verksamheter och deras särdrag Samhällsnivå: Policyns/konceptets/interventionens legitimitet)