Policyimplementering i offentlig verksamhet - Vilka förutsättningar finns för en lyckad implementering, och vilken roll har politikerna?

Transkript

1 Policyimplementering i offentlig verksamhet - Vilka förutsättningar finns för en lyckad implementering, och vilken roll har politikerna? Göteborg Staffan Johansson

2 Disposition Vad säger forskningen om förutsättningarna för framgångsrik implementering av policy? Några erfarenheter från implementeringen av Västbus en samverkansmodell kring barn och unga med social/psykiatrisk problematik Vad kan politiker göra för att främja implementeringen av angelägna reformer och beslut

3 1 Forskning om policyimplementering inom förvaltningsforskningen Utgångspunkt: Angeläget att demokratiskt fattade beslut verkligen förverkligas Modell: Medborgare politiker förvaltning Implementation research: to examine what happens between policy expectations and (perceived) policy results has an dual character: There has been a concern to explain what happens, and a concern to affect what happens. (Hill & Hupe, 2005)

4 1.2 Implementeringsforskning kort historik Top-downmodeller betonar policy som beslut (Pressman &Wildavsky, 1973) Utgår från policyformulerarens perspektiv; Undersöker brister i genomförandeledet Bottom-upmodeller betonar policy som handlande (Lipsky, 1980) Utgår från genomförandeledets perspektiv. Undersöker varför gräsrotsbyråkrater gör som de gör, och hur de reagerar på förändringsimpulser Syntesmodellerna utgår från att olika slags policy kräver olika implementeringsstrategier (Rothstein, 1998) T ex byråkrati för distinkt policy, och professionell organisation för öppen policy

5 1.3 Viktiga förklaringar till implementeringsresultat (Hill & Hupes forskningsöversikt, 2005) Politiska nivån (policy setting) Policykarakteristik och policyformering (Är policyn kontroversiell och tydligt beskriven i termer av mål, medel, resurser och mandat) Organisationsnivån (institutional setting) Vertikala nivåer (antal nivåer, mandat, maktförhållanden m m) Horisontella interorganisatoriska relationer (krav på samverkan m m) Operativ nivå ( street level ) Implementeringsorganisationernas agerande (organisationskultur, grad av professionalisering, personalens handlingsutrymme, veta, vilja, kunna ) Målgruppernas gensvar och beteende (aktiv eller passiv medverkan m m) Omgivningen/samhällsnivån Makrofaktorer i omgivningen (opinion, socioekonomiska faktorer m m)

6 1.4 Viktiga förklaringar till implementeringsresultat exempel från implementering av BBIC, ett kvalitetssystem för social barnavård (Johansson,2004) Policykarakteristik och policyformering Aby Säby Dalby I/II -modellen legitim tydlig och ändamålsenlig? X X X Vertikala nivåer (vertikal osäkerhet) -enighet om mål och ambitionsnivå SoS och kommun? XX X XX/? -stabila implementeringsförutsättningar? XX XX X/- Horisontella interorganisatoriska relationer (horisontell osäkerhet) - Implementeringsteamets inflytande över berörda enheter? XX X X/- Implementeringsorganisationernas agerande - Implementeringsteamets auktoritet XX X X/X - Modellen passar in i linjeorganisationernas strukturer? XX XX X/XX - Utrymme och följsamhet för lokal anpassning? X X X/? Målgruppernas gensvar och beteende - Stöd/motstånd från målgrupperna? X? X? X? Makrofaktorer i omgivningen - Modellen och dess logik i linje med tidsandan? X x x

7 Väst-Bus - Gemensamma riktlinjer för kommunerna och regionen i Västra Götaland om samverkan avseende barn och ungdom med sammansatt psykisk/psykiatrisk och social problemetik Antogs av Västra Götalandsregionen och dess ingående kommuner under våren 2005 berör direkt eller indirekt många av ca barn och ungdomar i Västra Götaland samt mer än anställda i Västra Götalandsregionen och dess kommuner

8 1. Gemensamma grundläggande värderingar Barnets bästa och barnets delaktighet Basnivån i första hand Verksamhets- och kostnadsansvar följer av lagstiftning, annars gemensam lösning utan dröjsmål Gemensamt ansvar Resurser utifrån barnets behov

9 2. Förtydligande av ansvar Basnivå Specialistnivå Basnivån når alla barn Ex. socialtjänstens förebyggande, förskola/skola, skolhälsovård, mödra- och barnhälsovård, primärvård inkl ungdomsmottagningar En allsidig elevutredning Utredningen är underlag för bedömningar på specialistnivån Specialistnivå behövs för en liten andel barn Ex. socialtjänstens individ- och familjeomsorg, handikappomsorg, barn- och ungdomsmedicin, habilitering, barn- och ungdomspsykiatri, barnneuropsykiatri, vuxenpsykiatri, HVB och särskilda ungdomshem

10 3. Samverkansskyldighet Informationsskyldighet Stärkt skydd för utsatta barn SOL (HSL och Skollagen) Socialnämnden skall initiera samarbete andra myndigheter skall medverka Skyldighet att informera om förändringar

11 4. Gemensam kompetensutveckling Årligen med gemensamt innehåll för hela länet

12 5. Samverkan kring det enskilda barnet/ungdomen Prioritera inbjudan träff inom 3 veckor Gemensam skriftlig vårdplan/handlingsplan Ansvars- och kostnadsfördelning, uppföljning

13

14 6. Gemensamt ansvar för vård, behandling och resultat vid placering utanför hemmet Grundmodellen för samverkan skall följas Vid akut placering samverkan inom 5 dagar Barnets situation avgörande för var barnpsykiatrisk behandling kan ske Riksavtalet för utomlänsvård gäller för placering utanför länet

15 Utvärderingens syften Beskriva arbetet med att införa och tillämpa riktlinjerna inom respektive sjukhusområde/kommunförbundsområde. Identifiera möjligheter och hinder vid implementering av de nya riktlinjerna. Sprida kunskap om det lokala förändringsarbetet. Genomfördes

16 Undersökningsmodell Figur 1. Undersökningsmodell Implementeringsstrategi Problem Policy Processer/förutsättningar Prestationer/resultat Policyeffekter Barn/unga med Västbus Informationsförmedling Samverkansorgan?? social/psykiatrisk Kompetensutveckling Nätverksmöten?? problematik Strukturförändringar/förändrade rutiner Vårdplaner?? (Veta, vilja och kunna)

17 Operationalisering av modellen Veta-faktorn : Känner respondenterna och deras arbetskamrater till innehåll och innebörd? Har information givits av chefer? Vilja-faktorn : Relevans och ändamålsenlighet?(t ex olika nivåer och ansvarsfördelning) Gör skillnad i konkreta ärenden. Personalens motivation Kunna-faktorn : Kunskap och kompetens Resurser Organisationsstruktur Samverkansmöjligheter Övriga faktorer: Ledningens prioritering Förekomst av konkurrerande utvecklingsarbeten Resultatindikatorer: Etablering av samverkansstruktur/samverkansorgan Nätverksmöten enligt Västbus Gemensamma vårdplaner enligt Västbus

18 Målgrupper och respondenter Kommunerna IFO-chefer Handläggare b/u IFO Handikappchefer Grundskolerektorer (en per kommun) Förskolerektorer (en per kommun) Representanter för elevhälsovården Regionen BUP-chefer Behandlingspers BUP BHV:s kontaktsköterskor Ungdomsmottagningsrepr. Lokala chefer barnhabiliteringen Chefer barn-/ungdomsmed mottagningar Chefer vuxenpsykiatriska mottagningar

19 Veta (i) - Är riktlinjerna kända? Är riktlinjerna kända? 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% Vet inte Inte alls kända Delvis kända Ganska väl kända Mycket väl kända 20% 10% 0% Av dig själv? På arbetsplatsen?

20 Veta (ii) - Har ansvarig chef gett information om riktlinjerna? Har cheferna informerat om Västbus? 100% 90% 8,4 9,3 80% 70% 33,9 26,7 60% 50% 40% Vet inte Nej Ja 30% 20% 57, % 0%

21 Vilja (i) - Riktlinjernas relevans och personalens motivation 100% 25,8 22,8 27,1 19,2 80% 4,5 5,1 2,4 4,4 60% 34,4 43,2 33,6 37,1 Vet ej Nej, knappast alls Ja i viss grad 40% Ja i hög grad 20% 35,3 28,9 36,9 39,3 0% relevans motivation

22 100% Vilja (ii) Kännedom om fall där riktlinjerna faktiskt/skulle ha medfört bättre vård/behandling 90% 80% 24,7 24,1 36,7 36,7 70% 60% 50% 44,1 32,5 19,2 19,7 Vet ej Nej, ännu inte Ja i något eller några fall 40% Ja i flera fall 30% 34 27, % 23,6 10% 0% 16,5 7,6 9,4 9, Faktiska Potentiella

23 Vilja (iii) Uppfattningar om ansvarsfördelning mellan berörda myndigheter 100% 18,3 18,2 80% 12 8,4 Vet ej 60% 36,1 37,1 Den är mycket otydlig och skapar därför många problem Den är ganska otydlig och skapar därför en del problem 40% Den är ganska tydlig och skapar ganska få problem Den är mycket tydlig och skapar inga problem 20% 33,3 34,5 0% 0,3 1,

24 Kunna (i) Utbildning till berörd personal? Har utbildning/kompetensutveckling om Västbus genomförts? 100% 90% 80% 70% 7,2 7,6 37,9 60% 50% 40% 65,4 30,1 Vet ej Nej, inte ännu Ja till några berörda Ja till samtliga berörda 30% 20% 10% 0% 16,7 24,4 10,

25 Kunna (ii) Har utbildningen varit tillräcklig? Har utbildning/kompetensutveckling varit tillräcklig? 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 32,5 14,5 29,7 22,3 9,3 40,2 Vet ej Nej inte alls Ja delvis Ja i stort sett 20% 10% 23,3 28,2 0%

26 Kunna (iii) Tillräckliga resurser för att kunna arbeta enligt Västbus? Tillräckliga resurser för att arbeta med Västbus? 100% 90% 22,8 80% 34,3 2,7 70% 60% 50% 4,2 22,1 22,3 Vet ej Nej, inte alls Nej, knappast 40% Ja, i ganska hög grad Ja, i mycket hög grad 30% 47 20% 35,2 10% 0% 4,2 5,

27 Kunna (iv) Faktorer som försvårar samverkan (andel som anser ganska svårt eller mycket svårt ) , ,5 44,7 41,9 40,6 35,3 39, ,8 25,5 24,9 22,8 24,1 21,1 19, Kunskapsbrist samverkanspartn verksamhet 0 Bristande erfarenhet samverkan Olika professioner Olika lagstiftning o regelverk Makt- och statusskillnader Psykosociala faktorer Olika upptagningsområden Geografiska avstånd

28 Övrigt (i) Uppfattningar om ledningens prioritering 100% 90% 80% 70% 60% 50% 30, ,6 21,6 23,7 40% 30% 20% 10% 0% 32 30,3 8,8 10, Ja, frågan har hög prioritet och man lägger stor kraft.. Ja, frågan har ganska hög prioritet och man lägger ganska stor kraft.. Nej, frågan är en av många och man lägger inte särskilt stor kraft. Nej, frågan har låg prioritet och man lägger inte särskild stor kraft Vet ej

29 Övrigt (ii) Förekomst av konkurrerande utvecklingsarbeten 100% 90% 21,3 21,1 80% 70% 60% 32,5 35,6 50% 40% 30% 31,6 28,4 20% 10% 0% 14,6 14, Ja, flera andra utvecklingsarbeten konkurrerar om resurser/uppmärksamhet etc Nej, det pågår inga konkurrerande utvecklingsarbeten Ja, något/några utvecklingsarbeten konkurrerar om resurser/uppmärksamhet etc Vet ej

30 Resultat (i) Har samverkansorgan etablerats? (enl samtliga resp IFO-företrädare) 100% 90% 80% 31,5 18,2 26,2 11,9 13,8 70% 60% 19,6 23,2 16,1 Vet ej/ej svar 50% 40% 74,3 Nej, särskilda samverkansorgan har ännu inte etablerats Ja, särskilda samverkansorgan har etablerats 30% 20% 48,9 58,6 57,7 10% 0% Samtliga IFO Samtliga IFO

31 Resultat (ii) Tillämpning av nätverksmöten (enl samtliga respektive IFO-företrädare) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 35, ,2 46,3 10,7 20,7 11,8 19, ,8 26,7 24,6 5,8 5,5 2,2 2,2 7,6 12,5 4,2 5,4 0,6 1,1 2, Samtliga IFO Samtliga IFO vet ej i inga ärenden alls i vissa ärenden i ca hälften av alla ärenden i de flesta ärenden i alla ärenden

32 Implementeringsresultat per Verksamhetsområde IFO Funk hind Skolan Förskolan Elevhälso BUP Bmed Ungdom BVC Habil Vux Kända på arbetsplatsen? Genomgått utbildning? Ledingen prioriterar? Riktlinjer gör skillnad? Samverkansorgan? Cheferna informerat? Nätverksmöte tillämpas? Genomsnitt

33 Implementeringsresultat per Västbusområde Göteborg SU7 SIMBA Sjuhärad Skaraborg Fyrbodal Kända på arbetsplatsen? Genomgått utbildning? Ledningen prioriterar? Riktlinjer gör skillnad? Samverkansorgan? Cheferna informerat? Nätverksmöte tillämpas? Medelvärde

34 Slutsatser Samverkansorgan finns i alla kommuner Den operativa tillämpningen (nätverksmöten och gemensamma vårdplaner) har ökat tydligt mellan 2007 och I många fall har tidigare rutiner bara bytt namn. Veta-faktorn: Policyn välkänd inom IFO och BUP, inte tillräckligt känd inom övriga verksamheter, särskilt på basnivån (dvs. bvc, ungdomsmottagningar, förskola och grundskola) Vilja-faktorn: Policyn uppfattas som relevant och ändamålsenlig, personalen är motiverad att tillämpa den Kunna-faktorn: Utbildning om Västbus och om varandras verksamheter, liksom konkret erfarenhet av samverkan behövs fortfarande

35 Vilka faktorer förklarar implementeringsresultatet? Verksamhetsområdenas behov och grad av involvering i utvecklingsarbetet De lokala verksamheternas representation i de delregionala Västbusstrukturerna Genomförd utbildning och kompetensutveckling De lokala chefernas prioritering samt förekomsten av konkurrerande utvecklingsarbeten Uppmärksamhet på implementeringsprocessen från t ex politiker

36 Vad kan politiker göra för att främja implementeringen av angelägna reformer/beslut? Göra sig medvetna om omfattningen av policy som ständigt utformas och konkurrerar sinsemellan Ge uppmärksamhet åt särskilt angelägen policy, från beslut via genomförande till utvärdering. Säkerställa att implementeraren: - vet att policyn finns och vad den innebär - vill att policyn införs (särskilt i de fall implementeraren har stort handlingsutrymme) - kan införa policyn, dvs har tillgång till nödvändiga resurser i form av personal, kunskap och organisatorisk infrastruktur